PÓLIZAS LABORALES DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS TEMPORALES – Efectividad / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – Para hacer efectivas las pólizas de garantías laborales / DEMANDA DE ACTO QUE ORDENA EL CUMPLIMIENTO DE UNA PÓLIZA DE GARANTÍAS LABORALES – Es de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por haber sido expedido en ejercicio de una facultad administrativa / EXCEPCIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN – No probada Si las resoluciones núm. 00047 de 19 de enero de 2004, expedida por la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social del Ministerio de la Protección Social, por medio de la cual se ordenó el cumplimiento de una póliza de garantías laborales; y 0282 de 23 de marzo de 2004, expedida por la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social del Ministerio de la Protección Social, por medio de la cual se aclara la Resolución núm. 0047 de 19 de enero de 2004, son pasibles de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o sí, como lo determinó el a quo, la jurisdicción competente es la laboral ordinaria […] Esta Sala, para decidir el caso concreto, empieza por indicar que de la normativa transcrita supra, se llega a las siguientes conclusiones: Las empresas de servicios temporales están autorizadas para contratar personas naturales, con el fin de que presten de manera temporal sus servicios a terceros beneficiarios llamados usuarios; estas personas naturales, denominadas por la ley como trabajadores en misión, son contratadas directamente por la empresa de servicios temporales y, respecto de esta, tienen el carácter de empleados.

Las empresas de servicios temporales, para obtener autorización de funcionamiento, deben constituir una póliza de garantía con una compañía de seguros legalmente establecida en Colombia para asegurar salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales de los trabajadores, en caso de iliquidez de la empresa de servicios temporales; esta se debe depositar ante la parte demandada quien la puede hacer efectiva.

En los contratos que celebren las empresas de servicios temporales y sus usuarios, se debe hacer constar por escrito el nombre de la compañía aseguradora, el número de la póliza constituida, su vigencia y el monto por el cual se garantiza el cumplimiento de las obligaciones laborales de la empresa de servicios temporales con los trabajadores en misión. La póliza de garantías laborales, en caso de iliquidez de la empresa de servicios temporales, se hace efectiva por la parte demandada mediante acto administrativo motivado sustentado en el estudio económico que realice la Subdirección de Relaciones Individuales; por solicitud de los trabajadores y con fundamento en las liquidaciones que para tal efecto, mediante acto administrativo, haya ordenado el Inspector de Trabajo.

Esta Sala, atendiendo a lo anterior, considera que el recurso de apelación que presentó la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia, debe prosperar porque aun cuando los actos administrativos acusados surgieron a causa de la relación laboral entre los trabajadores en misión y la empresa Atiempo Ltda., es evidente que en el caso bajo estudio no se están discutiendo asuntos de naturaleza laboral entre particulares sino aspectos relacionados con el ejercicio de la facultad administrativa de la parte demandada.

Esta Sala, del recuento probatorio que realizó y de las hechos de la demanda, advierte que la parte demandante no cuestiona los derechos laborales de quienes hacían parte de Atiempo Ltda.; su censura se dirige contra el procedimiento administrativo que la parte demandada, en ejercicio de sus competencias de ley, adelantó para afectar la póliza que se otorgó para garantizar el pago de esos derechos laborales; en consecuencia, como se manifestó en el recurso de apelación, el estudio de la legalidad de ese procedimiento no corresponde hacerse por el juez de la jurisdicción ordinaria laboral sino por el juez de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, único facultado para: i) determinar si la expedición de los actos acusados se ajustó a la ley; ii) declarar su nulidad; y iii) establecer el restablecimiento de derechos si a ello hubiere lugar.

Para la Sala, en el presente asunto se cumplen los presupuestos del acto administrativo desde el punto de vista formal, como lo expresó el a quo; pero también, desde su contenido, se cumplen los presupuestos desde el punto de vista material; lo expuesto, no solo porque la ley prevea que la parte demandada debe tomar la decisión respecto de la afectación de la póliza mediante acto administrativo motivado, como en efecto sucedió; sino porque esa motivación, se insiste, tiene origen en precisas facultades otorgadas en la ley que creó para la parte demandante una situación jurídica particular, consistente en que como otorgante de la póliza de garantías laborales núm. 9403146, debe proceder al pago de las acreencias laborales que estaban a cargo de Atiempo Ltda.; en consecuencia, el control de legalidad de esa decisión, compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; más aún cuando, como lo señaló la parte demandante en el recurso de apelación, los jueces de la jurisdicción ordinaria laboral no podrían declarar la nulidad de los actos demandados y determinar el restablecimiento de derechos.

FUENTE FORMAL: LEY 50 DE 1990 – ARTÍCULO 71 / LEY 50 DE 1990 – ARTÍCULO 74 / LEY 50 DE 1990 – ARTÍCULO 79 / LEY 50 DE 1990 – ARTÍCULO 81 / LEY 50 DE 1990 – ARTÍCULO 82 / LEY 50 DE 1990 – ARTÍCULO 83 / LEY 50 DE 1990 – ARTÍCULO 92 / DECRETO 24 DE 1998 – ARTÍCULO 18 / RESOLUCIÓN 951 DE 2003 MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – ARTÍCULO 4 NUMERAL 5 / RESOLUCIÓN 951 DE 2003 MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – ARTÍCULO 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 08001-23-31-003-2004-00969-01 Actor: SEGUROS DEL ESTADO S.A Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - MINPROTECCIÓN Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: Inexistencia de falta de jurisdicción - Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para pronunciarse sobre la legalidad de los actos demandados SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante contra la sentencia proferida el 20 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Seguros del Estado S.A., en adelante la parte demandante, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85[1] del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A., presentó demanda[2] ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, contra el Ministerio de la Protección Social[3], en adelante la parte demandada.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Que se declare nulo y sin valor ni efecto jurídico alguno, el acto administrativo contenido en la Resolución No. 000282 de 23 de marzo de 2004, "por la cual se aclara la resolución No. 000047 de enero 19 de 2004", expedida por la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Dirección Territorial de Trabajo del Atlántico del Ministerio de la Protección Social. 2.

Que como consecuencia de las nulidades solicitadas, se ordene al Ministerio de la Protección Social - Dirección Territorial de Trabajo del Atlántico a reconocer que la empresa SEGUROS DEL ESTADO S.A. no ha incumplido las normas relativas a las pólizas de cumplimiento de garantías laborales y en consecuencia, que no adeuda suma de dinero alguna en virtud de los actos administrativos atacados en esta acción. 3.

Que se ordene al Ministerio de la Protección Social - Dirección Territorial de Trabajo del Atlántico, reintegrar a Seguros del Estado S.A. las sumas de dinero que ésta hubiere pagado o llegare a pagar con ocasión del cumplimiento de las resoluciones atacadas en nulidad, debidamente indexadas o corregidas, más los intereses de rigor a la tasa legal más alta, desde cuando se hizo el pago hasta el momento del reintegro. 4.

Que se condene en costas al Ministerio de la Protección Social - Dirección Territorial de Trabajo del Atlántico en los términos señalados en el artículo 171 del C.C.A. conforme lo modificó el artículo 55 de la ley 446 de 1998 […]” (Destacado fuera de texto). Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 1.

Informó que Atiempo Ltda. era una empresa de servicios temporales autorizada por la parte demandada; en consecuencia, de conformidad con el numeral 5.° del artículo 83 de la Ley 50 de 28 de diciembre de 1990[4], y el artículo 18 del Decreto núm. 24 de 6 de enero de 1998[5]; para obtener la autorización de funcionamiento, necesitaba constituir una póliza de garantía para “[…] asegurar salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales de los trabajadores, en caso de iliquidez de la empresa […]”. 2.

Expresó que Atiempo Ltda. tomó de la parte demandante, el 20 de enero de 1994, la póliza de seguro de cumplimiento núm. 9403146 para garantizar el pago de “[…] salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales de los trabajadores, en caso de iliquidez de la empresa […]”; en consecuencia, la temporal depositó la póliza ante la regional Atlántico del Ministerio de la Protección Social; esta se amplió y prorrogó varias veces en el valor asegurado y en el plazo. 3.

Sostuvo que de conformidad con el certificado núm. 197597, la última actualización de la póliza tenía vigencia hasta las 24:00 horas del 1.° de enero de 2003 por la cuantía de $216’300.000; es decir, allí finalizó la vigencia de la póliza núm. 9403146 y las obligaciones contractuales de la parte demandante; esto, porque la temporal no presentó solicitud expresa de renovación de la póliza, ni pagó la prima que correspondía. 4.

Adujo que la parte demandada, por medio del Auto núm. 0196 de 14 de marzo de 2003; es decir, cuando estaba vencida la póliza, inició una actuación administrativa por petición que le presentó el 27 de noviembre de 2002 la jefe de personal de la sociedad Impuche Ltda., y que se relacionaba con la afectación de la póliza otorgada a favor de Atiempo Ltda. y que garantizaba el pago de las acreencias laborales a los trabajadores que la temporal le envió. 5.

Manifestó que la parte demandada, por medio del Auto núm. 0206 de 17 de marzo de 2003, comisionó a uno de sus funcionarios para liquidar salarios, prestaciones e indemnizaciones de los trabajadores; lo anterior, sin cumplir los requisitos de ley para hacer efectiva la póliza porque los únicos legitimados para iniciar la reclamación eran los trabajadores en misión y no las empresas donde prestaban sus servicios. 6.

Afirmó que el único interés de la parte demandada era hacer efectiva la póliza que se otorgó a la temporal Atiempo Ltda.; en consecuencia, la parte demandante, tercero determinado, debió ser vinculada a la actuación administrativa, lo que nunca sucedió. 7. Señaló que mediante la Resolución núm. 0047 de 19 de enero de 2004, la parte demandada finalizó la actuación administrativa en el sentido de hacer efectiva la póliza núm. 9403146 y ordenar el pago de los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones a favor de los trabajadores de Atiempo Ltda.; es decir, no se expidió previamente por el inspector de trabajo un estudio económico y el auto de liquidación de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, como lo dispone el artículo 18 del Decreto núm. 24 de 1998. 8.

Aseguró que la Resolución núm. 0047 de 19 de enero de 2004 se notificó por edicto; actuación que violó el debido proceso porque impidió que la parte demandante ejerciera los recursos de ley. 9. Explicó que, posteriormente, la parte demandada expidió la Resolución núm. 00282 de 23 de marzo de 2004, por medio de la cual adicionó la orden de pagó que dio en la Resolución núm. 0047 de 19 de enero de 2004; decisión que comunicó a la parte demandante el 24 de marzo de 2004 por medio de un oficio; es decir, tampoco permitió el ejercicio de los recursos de ley.

Normas violadas y concepto de violación 4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 2.°, 4.°, 6.°, 13, 29, 83, 90, 121, 122, 122 y 209 de la Constitución Política. • Artículos del 1.° al 74 y el 84 del Código Contencioso Administrativo. • Artículos 1.°, 2.°, 3.° y 4.° de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998[6]. • Artículo 83 de la Ley 50 de 28 de diciembre de 1990[7]. • Artículo 18 del Decreto núm. 24 de 6 de enero de 1998[8]. • Capítulo I del Título V, principalmente los artículos 1074, 1075 y 1077 del Código de Comercio. 5.

La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación así: Causales de nulidad de la Resolución núm. 047 de 19 de enero de 2004 Primer cargo: Violación a normas superiores en las cuales debía fundarse y desconocimiento de los derechos de audiencia y de defensa 1. Sostuvo que con la expedición del acto administrativo acusado se omitió la aplicación de los artículos 83, numeral 5.° de la Ley 50 de 1990; 18 del Decreto núm. 24 de 1998; 2.°, 4.°, 6.°, 13, 29, 83, 90, 121, 122, 209 de la Constitución Política; 1.° a 4.° de la Ley 489 de 1998; y 1.° a 74 del Código Contencioso Administrativo que eran de obligatoria observancia por tratarse de normas que buscan garantizar la legalidad de la conducta de los funcionarios públicos en cumplimiento de sus deberes constitucionales, legales y reglamentarios. 2.

Expresó que si se revisan los antecedentes de la Resolución núm. 0047 de 2004, se puede observar que violó los derechos al debido proceso y a la defensa porque a la parte demandante no se le requirió para que presentara los descargos correspondientes y luego sí valorar el presunto incumplimiento de la empresa de servicios temporales, la ocurrencia del siniestro y la validez de la afectación de la póliza que expidió la parte demandante. 3.

Adujo que la decisión de la parte demandante requería de los descargos que los terceros interesados hicieran y de la valoración de las pruebas que estos aportaran; lo que solo se podía lograr con una actuación administrativa respetuosa del procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo; sin embargo, en el presente caso no se observó la normativa en que se debían fundamentar los actos acusados; en especial, las que prevén el debido proceso y el derecho de audiencia y defensa. 4.

Insistió que la parte demandante nunca fue vinculada a la actuación administrativa; no obstante, la parte demandada sin su audiencia expidió el acto administrativo acusado y afectó sus intereses y su patrimonio. Segundo cargo: Violación al principio de buena fe y abuso de poder 5. Destacó que la parte demandada incurrió en abuso de poder y violó el principio de buena fe porque sabía que la póliza núm. 9403146, expedida por la parte demandante, tenía vigencia hasta enero de 2003; sin embargo, la hizo efectiva cuando ya no existía contrato de seguro; tanto que la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la seccional Atlántico de la parte demandada, mediante oficio de 13 de febrero de 2003, le solicitó a la temporal Atiempo Ltda., que actualizara la póliza citada supra. 6.

Resaltó que la misma funcionaria de la parte demandada, mediante memorando que remitió al Director Territorial, reconoció que la póliza tenía vigencia hasta el 1.° de enero de 2003; es decir, aceptó que cuando se expidió el Auto núm. 196 de 14 de marzo de 2003 la póliza estaba expirada y que no se había declarado la iliquidez de Atiempo Ltda., único supuesto bajo el cual se entendía que era posible declarar el siniestro bajo la vigencia de la póliza.

Tercer cargo: Vicios de procedimiento y expedición irregular de los actos acusados 7. Señaló que en la parte considerativa del acto acusado se indicó que mediante Auto núm. 0206 de 17 de mayo de 2003, se comisionó al inspector de trabajo y seguridad social para que realizara las liquidaciones de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones de los trabajadores de Atiempo Ltda.; debía ser así porque de conformidad con el artículo 18 del Decreto núm. 024 de 1998, el inspector era el funcionario competente para expedir previamente el auto de liquidación; sin embargo, para la fecha en que se emitió la Resolución núm. 0047 de 2004, el auto citado supra no se había expedido pues este se emitió el 15 de marzo de 2004, lo que generó un vicio en la formación del acto acusado. 8.

Expuso que en la actuación administrativa tampoco existió el estudio económico necesario para verificar la iliquidez de la empresa de servicios temporales; por tanto, se configuró otro vicio en el procedimiento de la formación del acto acusado. 9. Aseguró que en el acto acusado se relata de manera somera y confusa que lo pertinente es evaluar si es del caso determinar la iliquidez de la temporal para hacer efectiva la garantía; se concluyó, sin explicación, que a los trabajadores no les quedaba otra alternativa que solicitar la efectividad de la póliza, con lo cual violó la normativa que rige la materia.

Cuarto cargo: Falsa motivación y falta de motivación 10. Expresó que la administración está obligada a motivar la sanción como garantía del debido proceso y del derecho a la defensa, por eso la parte demandante exige que el acto administrativo acusado esté debidamente motivado para garantizar sus derechos dentro del procedimiento administrativo; esto, porque la parte demandada omitió en la parte considerativa y resolutiva del acto acusado cumplir con las exigencias previstas en los artículos 1074, 1075 y 1077 del capítulo I, Título V del código de Comercio, relativas a la efectividad de la póliza de seguro y que corresponden a las siguientes materias: i) objeto del seguro para determinar el alcance de la cobertura; ii) identificación de los beneficiarios de la garantía y determinación de esa calidad; iii) ocurrencia del siniestro, en el caso concreto, prueba de la iliquidez de la empresa de servicios temporales previo estudio económico realizado por la Subdirección de Relaciones Individuales de la parte demandada; iv) consecuencia del siniestro; y v) cuantía del siniestro; requisitos que no se verificaron en el caso concreto para hacer efectiva la póliza núm. 9403146. 11.

Señaló que el acto acusado incurre en falsa motivación porque en él se afirma que el apoderado de un trabajador de Atiempo Ltda., solicitó el pago de sus acreencias laborales por lo que debía hacerse efectiva la póliza; sin embargo, lo que se desconoció fue que el abogado presentó un poder para iniciar reclamación administrativa contra la temporal y la sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla para que se les condenara solidariamente al pago de las acreencias laborales; es decir, el trabajador no otorgó facultades para presentar la solicitud prevista en el artículo 18 del Decreto núm. 24 de 1998 para hacer efectiva la póliza y, aunque lo hubiera hecho, esta había expirado en enero de 2003; igual sucedió con el caso del señor Fredy Borelly Aguilar que sostuvo que era beneficiario pero de la póliza núm. 197597. 12.

Indicó que la ausencia de poder originaba falta de legitimación en la causa por activa para reclamar porque la actuación administrativa no la iniciaron los trabajadores ni sus apoderados debidamente constituidos. Quinto cargo: Indebida notificación - Ineficacia de la notificación 13. Sostuvo que en el presente asunto la notificación del acto acusado se hizo por edicto; es decir, no se intentó la notificación personal como lo ordena el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. 14.

Explicó que el coordinador de la Oficina de Atención al Cliente de Adpostal, el 19 de mayo de 2004, certificó que el oficio por medio del cual se citó a la parte demandante, para que se notificara personalmente de la Resolución núm. 0047 de 2004, nunca se entregó en la dirección correspondiente; en consecuencia, no se entiende por qué no se entregó, si otros oficios que tenían idéntica finalidad sí se recibieron por la parte demandante; entre ellos, el que informaba sobre la expedición de la Resolución núm. 0282 de 2004, por medio de la cual se adicionó la Resolución núm. 0047 de 2004. 15.

Afirmó que se generó una indebida notificación; en esa medida, también la ineficacia del acto acusado en los términos del artículo 48 del Código Contencioso Administrativo. Sexto cargo: Violación del régimen de atribuciones y competencias del funcionario que expidió los actos y desviación de las atribuciones propias de su cargo 16. Manifestó que el artículo 6.° de la Constitución Política establece que los servidores públicos son responsables ante las autoridades por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones y, en este asunto, la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Dirección Territorial de Trabajo del Atlántico, de la parte demandada omitió: i) garantizar el debido proceso; ii) el respeto de las normas superiores; iii) la obligación de fundamentar los actos acusados en el estudio económico y en el auto de liquidación de las acreencias laborales; iv) el deber de notificar el acto como lo establece la ley; y, v) se extralimitó al impartir una orden de pago con sustento en un contrato de seguro que había expirado.

Causales de nulidad de la Resolución núm. 0282 de 23 de marzo de 2004 Séptimo cargo: Violación de normas superiores en que el acto debía fundamentarse; desconocimiento de los derechos de audiencia y defensa; desconocimiento de los principios de buena fe y abuso de poder; y desconocimiento del régimen de atribuciones y competencias 17. Indicó que además de las explicaciones que sustentó supra y que hacía extensivas a la Resolución núm. 0282 de 2004; agregaba que la parte demandada irregularmente denominó este acto como una aclaración “[…] cuando en realidad es una adición a la orden de pago dada en la Resolución 000047 de 2004, es decir, un acto administrativo de igual entidad que aquel que pretende aclarar y sin embargo no se le concedió a los interesados la oportunidad de interponer recursos contra dicho acto administrativo, en clara violación al debido proceso se ordena simplemente su comunicación y cumplimiento, y no su notificación, siendo comunicado por oficio recibido por Seguros del Estado S.A. el 24 de marzo de 2004 […]”.

Octavo cargo: Falsa motivación 18. Destacó que se presenta falsa motivación porque en el acto administrativo se asegura lo siguiente: i) que la Resolución núm. 0047 de 2004 fue debidamente notificada; y, ii) que existían las pruebas suficientes para determinar con exactitud el monto de las acreencias laborales a las que tenía derecho cada uno de los trabajadores de Atiempo Ltda.; lo anterior, entre otras razones, porque la liquidación provino del cálculo que realizaron los apoderados de los trabajadores y no de un estudio económico o de un auto de liquidación de salarios como lo ordena la ley.

Noveno cargo: Vicios de procedimiento 19. Adujo que se presentaron vicios de procedimiento porque se omitió la aplicación de lo previsto en los artículos “[…] 29 de la Constitución Política, el Código Contencioso Administrativo en su parte general y en especial los artículos 2, 3, 4, 14, 28, 34 y 35, como ya fue explicado en la violación al debido proceso de la Resolución 000047 de 2004 […]”; además, atendiendo a que no existió estudio económico como lo exige la ley.

Contestación de la demanda 6. La parte demandada[9] contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: “[…] La parte actora centró su debate en la violación de las normas comerciales que rigen el contrato de seguro, los cuales se refieren a las obligaciones del asegurado, el asegurador y el tomador de la póliza, e igualmente en la violación de varias normas constitucionales entre las cuales merecen especial atención las contenidas en los artículos 13, 29, 90 y 209, invocando como causales de nulidad de los actos administrativos acusados el desconocimiento del derecho de defensa, la falta de motivación y la violación del régimen de competencia. En lo que respecta al cumplimiento de las obligaciones del asegurado, el asegurador y el tomador, como elementos concurrentes para la exigencia de la póliza de garantía materia de la presente controversia, hay que señalar que la autoridad administrativa del trabajo es ajena a tales prescripciones, ya que no actuó como parte de la garantía, sino en el ejercicio de una función legal.

En cuanto a la violación del artículo 13 de la Constitución Nacional, contrario a lo planteado por la memorialista, el funcionario administrativo, actuó precisamente en cumplimiento de dicha prescripción constitucional, que ordena en su inciso final proteger especialmente aquellas personas que por su condición económica física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.

En el caso que se ventila no hay argumento que pueda desvirtuar la situación de indefensión de los trabajadores, a quienes no solo se les afectó en su estabilidad laboral, sino que también se les burló el derecho a pagarles sus prestaciones sociales e indemnizaciones de ley. Pero además el art. 53 ibídem es claro en el sentido de que en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho se debe tener en cuenta la situación más favorable al trabajador, de lo cual se colige que fue este criterio, precisamente, en el que se fundó la autoridad administrativa del trabajo para proceder a favor de los trabajadores ordenando a la Aseguradora Seguros del Estado S.A., el pago de la póliza de garantía expedida para respaldar las acreencias laborales en caso de que la empresa temporal a la que se encontraban vinculados los trabajadores no cumpliera con dicha obligación. De otra parte el art. 209 de la Constitución es perentorio en afirmar que la función administrativa debe estar encaminada al cumplimiento de los fines del Estado.

Y de conformidad con el art. 20 ibídem las autoridades de la República deben asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares en aplicación del principio de equidad, de lo cual emana a su vez el mandato legal de los artículos 82 y 83 de la Ley 50 de 1990, que ordena para el funcionamiento de las empresas temporales constituir garantía con una compañía de seguros a favor de los trabajadores de la respectiva empresa para asegurar el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, en el caso de iliquidez de la empresa, lo cual significa que cuando la compañía aseguradora expide la póliza de garantía conoce la finalidad que persigue el tenedor, razón por la cual pretender que les exonere de la obligación adquirida constituye un contrasentido jurídico ilógico, que no debe ser aceptado por la justicia contenciosa administrativa.

En consecuencia, al ordenarse hacer efectiva la póliza de cumplimiento tomada y ordenar a la compañía Seguros del Estado S.A., cancelar el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones a favor de los trabajadores de dicha empresa mediante las resoluciones acusadas, la autoridad administrativa del trabajo cumplió a cabalidad con lo prescrito en el art. 180 del Decreto 24 de 1998, de donde se infiere que no le asiste ninguna razón al demandante […]”.

Sentencia proferida en primera instancia[10] 6. El a quo, con fundamento en sentencia de 31 de julio de 2014, proferida por la Corte Suprema de Justicia; y los artículos 2.° de la Ley 712 de 2001[11]; 134B y 164 del Código Contencioso Administrativo; declaró probada, de oficio, la excepción de falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los jueces laborales del circuito de Barranquilla, con los siguientes argumentos: “[…] Del análisis de los cargos planteados se trata de una controversia relacionada con actos administrativos suscitada por el pago de salarios y prestaciones sociales de los trabajadores de la Empresa de servicios Temporales ATIEMPO LIMITADA, pues lo que reclama SEGUROS DEL ESTADO S.A es que hizo efectiva por parte del Ministerio de Protección Social- Dirección Territorial del Trabajo esa póliza al quedar la empresa en iliquidez.

Por lo que debido a la interpretación y la naturaleza de las normas que rigen su relación con el Ministerio de Protección Social- Dirección Territorial del Atlántico se ventilan ante la jurisdicción laboral. Reitera la Sala que las Resoluciones N OS 0047 del 19 de enero de 2004 por el cual se ordena el cumplimiento de una póliza de garantía laborales y la N O 000282 del 23 de marzo de 2004 por el cual se aclara la Resolución N O 0047 del 19 de enero de 2004 expedida por la Coordinadora del Grupo de Trabajo Empleo y seguridad Social de la Dirección Territorial del Trabajo del Atlántico del Ministerio de Protección Social concierne a garantizar el cumplimiento de una póliza de garantías laborales, razón por la cual el conflicto debe dirimirse a través de la jurisdicción laboral para que ésta decida si debe hacerse efectiva la póliza o no o si esta reúne las características de un título ejecutivo.

Es de aclarar que si bien la Resolución NO 0047 del 19 de enero de 2004 mediante el cual se hizo efectiva la póliza de cumplimiento N O 9403146 constituida por la empresa de servicios temporales ATIEMPO LIMITADA con la COMPAÑÍA SEGUROS DEL ESTADO desde el punto de vista formal es un acto administrativo, pues en su artículo 3 le indicó los recursos procedentes establecidos en el Decreto No. 01 de 1984 como el de reposición ante la Coordinación del Grupo de Trabajo, empleo y seguridad social y el de apelación ante la Dirección Territorial de Trabajo Atlántico no por ello lo convierte en un acto administrativo susceptible de enjuiciamiento por esta jurisdicción. Para la Sala lo que debe estudiarse en cualquier acto es el contenido material del mismo no importa la denominación que se le dé, pues lo que debe analizarse es si la materia que regula es de conocimiento o no de esta jurisdicción. […] En este punto, y en aras de fijar la jurisdicción competente en este tipo de controversias jurídicas, es pertinente recordar que el artículo 134B del C.C.A. se ocupó de este tema, cuando estableció la competencia de los Jueces Administrativos, así: […] Entonces, teniendo en cuenta lo anterior y el aspecto fáctico esbozado en la demanda, se tiene que la pretensión principal se encamina a que se declare la nulidad de la Resolución N O 00047 del 19 de enero de 2004 que considera la entidad demandan por la forma en que se adoptó la decisión un acto de carácter administrativo al analizar la Sala el contenido de la Resolución se trata de hacer efectiva una póliza de garantía para el pago de las prestaciones sociales, salarios e indemnizaciones laborales de los trabajadores de la Sociedad ATIEMPO LIMITADA el cual es un conflicto típicamente laboral ajeno a esta jurisdicción, debiéndose dirimirse el conflicto ante la jurisdicción laboral, estudio jurídico que escapa a nuestra jurisdicción. […] Al revisar las pretensiones del actor, tenemos que aunque en la demanda se solicitó la nulidad de la Resoluciones NO 00047 del 19 de enero de 2004 y la NO 00282 del 23 de marzo de 2004 por el cual se aclaró la Resolución N O 00047 del 19 de enero de 2004 expedida por el Ministerio de Protección Social Dirección Territorial Atlántico las cuales se adoptaron como actos administrativo estas se expidieron para garantizar el cumplimiento de una póliza de garantías laborales derivadas de los contratos laborales que celebró la Empresa de Servicios Temporales, de modo que, en virtud del criterio formal, es la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral la competente para asumir el conocimiento del presente asunto. […] De acuerdo con el mandato contenido en el artículo 164 del C.C.A., citado, y comoquiera que en la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es factible proponer excepciones previas y que las mismas deben alegarse mediante la interposición de recursos o planteando nulidades procesales, en los casos en que ello no tenga ocurrencia y el proceso se encuentre en etapa de dictar sentencia, es deber del juzgador declarar la excepción de oficio.

Encontrándose probada la excepción de falta de jurisdicción en el presente proceso, así se declarará probada en la parte resolutiva de esta sentencia y se ordenará la remisión de la actuación con destino al JUEZ LABORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA, quien es competente para conocer de la misma en virtud de lo reglado por el artículo 2.° del Código Procesal del Trabajo.

La Sala de descongestión se abstendrá de condenar en costas, a la parte demandante por cuanto no asumió en el proceso una conducta que la hiciera merecedora a esa sanción, tales como, temeridad, irracionalidad absoluta de su pretensión, dilación sistemática del trámite o en deslealtad […]”. Recurso de apelación[12] 7. La parte demandante interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: 1.

Precisó que en la demanda no se discutían conflictos con la empresa temporal o con los trabajadores de esta; lo que se cuestiona es la legalidad de los actos administrativos acusados; en consecuencia, la competente para conocer del proceso es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2. Destacó que los argumentos del a quo no son claros y que, lo que se busca en la demanda, es la nulidad de los actos administrativos que dispusieron la afectación de la póliza de garantía; declaración que los jueces laborales no tienen competencia para hacer.

Actuación en segunda instancia Admisión del recurso, pruebas y traslado para alegar 8. El Despacho sustanciador, mediante providencia de 24 de agosto de 2016[13], admitió el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia; mediante providencia de 4 de septiembre de 2017[14], ordenó que, en el término de diez (10) días las partes presentaran los alegatos por escrito y vencido dicho término se surtiera el traslado al Ministerio Público, los cuales se desarrollaron infra.

Alegatos de conclusión 9. La parte demandante reiteró los argumentos que expuso en el recurso de apelación; la parte demandada guardó silencio en este momento procesal. Concepto del Ministerio Público 10. El Ministerio Público guardó silencio en este momento procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 11. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre la competencia del Ministerio de la Protección Social para hacer efectivas las pólizas de garantías laborales que constituyen las empresas de servicios temporales para responder por las acreencias laborales de sus trabajadores; v) el acervo probatorio; y, vi) análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 12. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30813 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201114, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 13.

Agotados los procedimientos inherentes a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandante en el recurso de apelación, interpuesto contra la sentencia proferida el 20 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Actos administrativos acusados 14. Los actos administrativos acusados son los siguientes[15]: 1. La Resolución núm. 000047 de 19 de enero de 2004[16], de la cual se destaca, lo siguiente: “[…] RESOLUCIÓN No. 000047 (Enero 19 de 2004) "POR LA CUAL SE ORDENA EL CUMPLIMIENTO DE UNA PÓLIZA DE GARANTÍAS LABORALES" LA COORDINADORA DEL GRUPO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD LA TERRITORIAL DE TRABAJO DEL ATLÁNTICO, EN USO DE LAS FACULTADES LEGALES, EN ESPECIAL DE LO DISPUESTO POR EL DECRETO 01 DE 1984, LEY 50 DE 1990, DECRETO REGLAMENTARIO 24 DE 1998, RESOLUCIÓN 00951 DE 2003, Y

CONSIDERANDO

Que por auto 0206 de marzo 17 de 2003 emanado de La Dirección Territorial de Trabajo del Atlántico, fue comisionado el doctor AQUILES SÁNCHEZ NOGUERA, Inspector de Trabajo y Seguridad Social, a fin de efectuar las liquidaciones sobre salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones de los trabajadores de la empresa de servicios temporales ATIEMPO LIMITADA, conforme al artículo 18 del Decreto 024 de 1993.

Que el inspector de Trabajo del conocimiento se trasladó a las instalaciones de la mencionada temporal, constando que la misma no viene funcionando en la dirección que aparece en los archivos de la Dirección Territorial de Trabajo del Atlántico, ni en las direcciones suministradas por 103 reclamantes[pic] Que ante el cierre de la empresa ATIEMPO LTDA, se ha solicitado al Ministerio de la Protección Social hacer efectiva la póliza de garantía constituida con la compañía de seguros para garantizar las acreencias laborales de los trabajadores de la mencionada temporal.

Al efecto, los trabajadores y apoderados de varios de ellos se refieren a lo señalado por el numeral 4, artículo 70 y artículo 18 del Decreto 24 de 1998 reglamentario de la Ley 50 de 1990, para lo cual aportaron las respectivas liquidaciones sobre salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones. Sobre esto último, el doctor FREDDY BORELLY AGUILAR presentó escrito solicitando se haga efectiva la póliza de garantías laborales y aportó poderes de los trabajadores de la temporal ATIEMPO LTDA suministrados a la sociedad IMPUCHE LTDA: ROBINSON CHARRIS MÁRQUEZ, MIGUEL SÁNCHEZ GERÓNIM0, SAMAIRO PARRA CASTILLO, EVER BALLESTEROS CÁRDENAS, CENEN HERNÁNDEZ RIVERA, NEIDA PAULINA EVERSTZ LLANOS, ANÍBAL VIRGILIO JIMÉNEZ RIVERA, DAGOBERTO PÉREZ ROBLEDO, IVÁN PUA VALEGA, ELIÉCER SOTO CASTRO y WILFRIDO CASTELAR.

Igualmente, el doctor CARLOS CÉSAR GÓNZALEZ PÉREZ, identificado con C.C. No. 8.761.677 y T. P. No. 88.546 del C.S. de la J., en calidad de apoderado del ex trabajador de ATIEMPO LTDA. EDUARDO RÍOS ACOSTA suministrado a la TRIPLE A, con la presentación de los respectivos documentos solicita el pago de las acreencias laborales que corresponden a su poderdante, para lo cual debe hacerse efectiva la póliza de garantía constituida por la ATIEMPO LTDA. (sic) con la compañía SEGUROS DEL ESTADO S. A. Finalmente, las autoridades administrativas competentes, han allegado al expediente copia de las resoluciones No. 0011256 de agosto 19 de 2003 y 002013 de diciembre 4 de 2003, por medio de las cuales se suspende para seguir funcionando y se sanciona por cierre ilegal, respectivamente, a la mencionada temporal ATIEMPO LTDA. PARA RESOLVER SE TIENE EN CUENTA Conforme a la competencia señalada para los funcionarios del Ministerio de la Protección Social, corresponde al Coordinador del Grupo Trabajo, Empleo y Seguridad Social -entre otras- otorgar, suspender o cancelar las autorizaciones de funcionamiento de las empresas de servicios temporales y hacer efectivas las pólizas de garantía en caso de iliquidez de tales empresas.

Sobre las empresas de servicios temporales, el artículo 70 de la Ley 50 de 1990 y 1.° del Decreto Reglamentarlo 24 de 1998 establecen que son aquellas que contratan la prestación de servicios con terceros beneficiarios para colaborar temporalmente en el desarrollo de sus actividades mediante la labor desarrollada por personas naturales contratadas directamente por la empresa de servicios temporales, la cual tiene con respecto de esta el carácter de empleador.

Para el caso que nos ocupa, se deduce claramente que los trabajadores tienen acción para reclamar es contra la empresa de servicios temporales y no a las usuarias beneficiarios de la actividad personal de los trabajadores. Con respecto al personal en misión y de planta, la empleadora Empresa de Servicios Temporales se hace responsable del pago de los pertinentes derechos laborales.

A este propósito la ley impone corno requisito especial para que el Ministerio de la Protección Social autorice el funcionamiento que la EST constituya garantía con una compañía de seguros legalmente establecida en Colombia, en favor de los trabajadores y en cuantía no inferior 500 veces el salario mínimo mensual vigente, para asegurar el pago de los correspondientes salarios, prestaciones e indemnizaciones, ante el riesgo de una eventual iliquidez.

Al analizar el expediente correspondiente al funcionamiento y cumplimiento de las exigencias legales por parte de la empresa de servicios temporales denominada ATIEMPO LTDA., se constató que a ésta le fue autorizado para funcionar a través de Resolución No. 0072 de noviembre 17 de 1987 emanada de la Dirección General del Servicio Nacional de Empleo del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y tiene actualmente domicilio principal en la ciudad de Barranquilla.

Así mismo, constituyó la Póliza de Garantía No. 9403146 con la compañía SEGUROS DEL ESTADO S.A. a favor de los trabajadores de la temporal en cuantía igual o superior a 500 veces el salario mínimo mensual vigentes a su actualización, para asegurar los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales. La cuantía de la garantía se encuentra actualizada a enero 1° de 2003.

Conforme al acervo probatorio arrimado al expediente, en estos momentos resulta imposible para los trabajadores reclamar y obtener el pago de sus acreencias laborales a una empresa que no funciona en el lugar registrado ante el Ministerio de la Protección Social, ni de la que se ha tenido información acerca de su paradero actual para efectos de solicitarle el pago de aquellos, y si el del caso determinar su iliquidez a fin de hacer efectiva la póliza de garantía. Y, precisamente a los trabajadores no les queda otra alternativa que solicitar la efectividad de la misma constituida por la temporal con la aseguradora.

En tal sentido se pronunciará este Despacho por competencia y para la protección de los trabajadores, conforme a lo establecido por el numeral 4, artículo 7° y artículo 18 del Decreto 24 de 1998 reglamentario de la Ley 50 de 1990, además de acuerdo con el inciso final del artículo 13 de la Constitución Nacional, según el cual "El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta".

Pues, dígase lo que se quiera, en la compleja relación empresa de servicios temporales, usuario, trabajador, la parte más débil es este último. Como quedó anotado; se hará efectiva la póliza, ya que límites establecidos a las empresas de servicios temporales, como la forma de contratación y la constitución de garantía, se establecieron para la protección de los trabajadores.

En mérito de lo anterior,

RESUELVE

ARTÍCULO 1 °.- Hágase efectiva la póliza de cumplimiento No. 9403146 constituida por la empresa de servicios temporales ATIEMPO LIMITADA con Nit. 890.114.814 con la compañía de SEGUROS DEL ESTADO S. A. ARTÍCULO 2°.- ORDÉNASE a la compañía SEGUROS DEL ESTADO S.A. cancelar el pago de las prestaciones sociales, salarios e indemnizaciones laborales a que tienen derecho los trabajadores y ex trabajadores de ATIEMPO LIMITADA, por el valor reclamado y si es del caso hasta por la suma total del valor asegurado.

ARTÍCULO 3 °.- Contra el presente acto administrativo proceden los recursos ordinarios establecidos en el Decreto 01 de 1984, el de reposición ante la Coordinación del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y el de apelación ante el Director Territorial de Trabajo del Atlántico […]”. 2. La Resolución núm. 0282 de 23 de marzo de 2004[17], de la cual se destaca, lo siguiente: “[…] RESOLUCIÓN No. 000282 23 MAR 2004 “POR LA CUAL SE ACLARA LA RESOLUCIÓN No. OOOO47 DE ENERO 19 DE 2004” LA COORDINADORA DEL GRUPO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD LA TERRITORIAL DE TRABAJO DEL ATLÁNTICO, EN USO DE LAS FACULTADES LEGALES, EN ESPECIAL DE LO DISPUESTO POR EL DECRETO 01 DE 1984, LEY 50 DE 1990, DECRETO REGLAMENTARIO 24 DE 1998, RESOLUCIÓN 00951 DE 2003, Y

CONSIDERANDO

Que esta Coordinación profirió la Resolución No. 000047 de enero 19 de 2004 mediante la cual se hace efectiva la póliza de garantía No. 9403146 constituida por la empresa de servicios temporales ATIEMPO LIMITADA con la compañía SEGUROS DEL ESTADO S.A. y se ordena a esta pagar a los extrabajadores de aquella lo correspondiente a los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones.

Que la Resolución No. 0000547 de enero 19 de 2004 se encuentra notificada y debidamente ejecutoriada, toda vez que el mensaje para efectos de la notificación, a pesar de haber sido devuelto por Adpostal fue dirigido a la carrera 54 No. 74-84 de Barranquilla, dirección que corresponde a la registrada por SEGUROS DEL ESTADO A.A. en la Cámara de Comercio para efectos de las notificaciones judiciales.

Que el expediente se encuentran aportados documentos suficientes y necesarios para que esta dependencia determine con exactitud el monto de las acreencias laborales a que tiene derecho cada uno de los extrabajadores de la empresa de servicios temporales ATIEMPO LIMITADA y consecuencialmente ña cuantía total por la cual debe hacerse efectiva la póliza.

Que la resolución proferida ordena a la empresa SEGUROS DEL ESTADO S.A. a pagar a los querellantes los valores reclamados, pero sin discriminar las sumas que le corresponden a cada uno, razón para emitir la respectiva aclaración. […] Así mismo el doctor CARLOS GONZÁLEZ PÉREZ en escrito radicado bajo el No. 1447 presenta actualización de la liquidación de las acreencias laborales correspondientes a su poderdante, señor EDUARDO RÍOS ACOSTA, […].

PARA RESOLVER SE TIENE EN CUENTA Se encuentra acreditado dentro de esta actuación que los actores laboraron para la empresa ATIEMPO LIMITADA. Con la documentación allegada se aprecia claramente la fecha de ingreso, la de retiro, cargos desempeñados, salarios, lugares de trabajo, etc. Por el contrario, en el expediente no aparece prueba de que la empresa querellada haya satisfecho las obligaciones laborales que pretenden los solicitantes, con lo cual se infiere que dichas obligaciones son actualmente exigibles.

Es decir, que se ha dado un incumplimiento por parte de la empresa ATIEMPO LIMITADA para con sus extrabajadores. Los artículos 7 y 8 del Decreto 24 de 1998 le confieren facultades expresas al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio de la Protección Social, para hacer efectiva la póliza de garantía a que se refiere el numeral 5.° del artículo 83 de la ley 50 de 1990 en caso de incumplimiento en el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales.

El riesgo asegurado es el incumplimiento por parte de la empresa de servicios temporales. El no pago de los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones dentro del período de vigencia de la póliza constituye el acaecimiento de la condición establecida como requisito para ordenar que se haga efectiva la misma (Artículo 1077 del C. Co.).

Por otro lado, la póliza No. 9403146 por haber sido constituida por la temporal ATIEMPO LTDA. con SEGUROS DEL ESTADO S.A. desde el año 1994, viene siendo modificada cada año como lo ordena la ley en razón al incremento del salario mínimo legal, y tiene señalada su vigencia hasta el 1.° de enero de 2003. En tal sentido sobre la póliza a hacer efectiva, el parágrafo del artículo 18 del Decreto Reglamentario No. 24 de 1998 establece que serán las vigentes para la fecha en que se dé el estado de iliquidez, y por tratarse de la misma póliza, siempre modificada y vigente, ella corresponde a la fecha del siniestro, es decir, el incumplimiento en el pago de los derechos a favor de los trabajadores reclamantes, el cual se dio posterior a la entrada en vigencia de la póliza y hasta antes de la fecha final de su vigencia. Por consiguiente, están plenamente demostrados la ocurrencia del siniestro (incumplimiento) y la fecha del mismo (vigencia de la póliza).

Las sumas señaladas a continuación en la parte resolutiva correspondientes a los salarios, prestaciones e indemnizaciones de los trabajadores y que son producto de las liquidaciones ordenadas y practicadas por este Despacho, constituyen la cuantía del siniestro. Cabe señalar además que el artículo 18 del D.R. 24 de 1998 utiliza la expresión “en caso de iliquidez de la empresa de servicios temporales”, sin descartarse otros eventos acontecidos a la mencionada temporal como el de la suspensión de la licencia para funcionar como tal, y el hecho de encontrarse cerrada de manera legal y sancionada por tal conducta, situación que constituye una especie de iliquidez de hecho, pues a los trabajadores se les hace imposible obtener el pago de sus derechos, surgiendo el incumplimiento o siniestro por la inexistencia de quien debe responderles.

Y, existe como única vía que el Ministerio de la Protección Social a solicitud de los trabajadores haga efectiva la póliza para el pago de los derechos laborales. Para esta Despacho no existe duda de que el espíritu de la Ley 50 de 1990 en su artículo 83, numeral quinto, es la protección de los derechos del trabajador, vinculado a las empresas temporales.

Sería ilusorio para el trabajador, iniciar un proceso ordinario laboral en contra de la temporal tendiente a la satisfacción de sus acreencias laborales, a sabiendas de que esa empresa no existe ¿al ser condenada la empresa, a quién se le cobraría?. Recordemos que la empresa se encuentra actualmente suspendida para funcionar como temporal y sancionada por cierre intempestivo sin autorización del Ministerio de la Protección Social.

Precisamente en el eventual acontecimiento de esos hechos [fue] lo que inspiró al legislador para la creación de la norma en referencia. El caso en estudio es típico se esa clase de relaciones laborales donde reiteradamente se vulneran los derechos de los trabajadores. Como quedó anotado, se hará efectiva la póliza, ya que límites establecidos a las empresas de servicios temporales, como la forma de contratación y la constitución de garantía, se establecieron para la protección de los trabajadores.

A mérito de lo anterior,

RESUELVE

ARTÍCULO 1. °.- Aclarar el artículo 1.° de la resolución No. 000047 de enero 19 de 2004 en el sentido de que se hace efectiva la póliza de garantía No. 9403146 constituida con la empresa SEGUROS DEL ESTADO S.A. por ATIEMPO LIMITADA con vigencia a enero 1.° de 2003. En consecuencia, SEGUROS DEL ESTADO S.A., debe pagar la suma total de $167.772.979 por concepto de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones a los extrabajadores de la empresa de servicios temporales ATIEMPO LIMITADA conforme a la siguiente relación: […]

ARTÍCULO 2. °.- Comunicar a los jurídicamente interesados en los términos del Decreto 01 de 1984 […]” (Destacado del texto). Problema jurídico 20. La Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en la demanda, la contestación a la demanda, el recurso de apelación y las pruebas legal y válidamente aportadas al expediente, determinará: 21.1 Si las resoluciones núm. 00047 de 19 de enero de 2004, expedida por la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social del Ministerio de la Protección Social, por medio de la cual se ordenó el cumplimiento de una póliza de garantías laborales; y 0282 de 23 de marzo de 2004, expedida por la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social del Ministerio de la Protección Social, por medio de la cual se aclara la Resolución núm. 0047 de 19 de enero de 2004, son pasibles de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o sí, como lo determinó el a quo, la jurisdicción competente es la laboral ordinaria; como consecuencia de lo anterior, 21.2.

Si es procedente confirmar o revocar la sentencia proferida, en primera instancia, el 20 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo del Atlántico. 21.3. En el caso de prosperar el recurso de apelación, se deberá determinar si es procedente o no devolver el expediente al tribunal de origen para que se pronuncie respecto de los cargos de la demanda y de esa manera garantizar a las partes demandante y demandada la doble instancia como garantía del debido proceso.

Marco normativo sobre la competencia del Ministerio de la Protección Social para hacer efectivas las pólizas de garantías laborales que constituyen las empresas de servicios temporales para responder por las acreencias laborales de sus trabajadores 21. Visto el artículo 71 de la Ley 50 de 1990, define la empresa de servicios temporales como “[…] aquella que contrata la prestación de servicios con terceros beneficiarios para colaborar temporalmente en el desarrollo de sus actividades, mediante la labor desarrollada por personas naturales, contratadas directamente por la empresa de servicios temporales, la cual tiene con respecto de éstas el carácter de empleado […]” (Destacado fuera de texto). 22.

Visto el artículo 74 ibídem, establece que los trabajadores de las empresas de servicios temporales tienen dos categorías: i) de planta; y ii) en misión; los últimos, definidos como “[…] aquellos que la empresa de servicios temporales envía a las dependencias de sus usuarios a cumplir la tarea o servicio contratado por éstos […]”. 23.

Visto el artículo 79 ibídem, determina que los trabajadores en misión “[…] tendrán derecho a un salario ordinario equivalente al de los trabajadores de la empresa usuaria que desempeñen la misma actividad, aplicando para el efecto las escalas de antigüedad vigentes en la empresa. Igualmente, tendrán derecho a gozar de los beneficios que el usuario tenga establecidos para sus trabajadores en el lugar de trabajo, en materia de transporte, alimentación y recreación […]” (Destacado fuera de texto). 24.

Visto el artículo 81 de la Ley 50 de 1990, prevé que en los contratos que celebren las empresas de servicios temporales y sus usuarios, se deberá hacer constar por escrito, entre otras, “[…] la compañía aseguradora, el número de la póliza, vigencia y monto con la cual se garantiza el cumplimiento de las obligaciones laborales de las empresas de servicios temporales con los trabajadores en misión […]” (Destacado fuera de texto). 25.

Vistos los artículos 82 y 83 ibídem, establecen que la parte demandada es la competente para aprobar las solicitudes de autorización para funcionar de las empresas de servicios temporales; para tal efecto, entre otros requisitos para obtener la autorización citada supra, quienes presenten solicitud deberán “[…] Constituir una garantía con una compañía de seguros legalmente establecida en Colombia, en favor de los trabajadores de la respectiva empresa, en cuantía no inferior a quinientas (500) veces el salario mínimo mensual vigente, para asegurar salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales de los trabajadores, en caso de iliquidez de la empresa.

La póliza correspondiente debe depositarse en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el cual podrá hacerla efectiva por solicitud de los trabajadores beneficiarios de la garantía […]” (Destacado fuera de texto). 26. Visto el artículo 92 de la Ley 50 de 1990, “[…] El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social suspenderá o cancelará las autorizaciones de funcionamiento otorgadas a las empresas de servicios temporales, de acuerdo con el reglamento que para los efectos de la presente ley expida el Gobierno Nacional […]” (Destacado fuera de texto). 27.

Visto el artículo 18 del Decreto núm. 24 de 1998, indica que para “[…] hacer efectiva la Póliza de Garantía a que se refiere el numeral 5° del artículo 83 de la Ley 50 de 1990, en caso de iliquidez de la Empresa de Servicios Temporales, la Subdirección de Servicios y Gestión de Empleo –Dirección Técnica de Empleo– con base en el estudio económico realizado por la Subdirección de Relaciones Individuales y a solicitud de los trabajadores, ordenará a la compañía de seguros respectiva, mediante resolución motivada, el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales, a que tengan derecho tanto los trabajadores de planta como los de misión, teniendo como base las liquidaciones ordenadas mediante auto por el Inspector de Trabajo del lugar donde se preste el servicio […]” (Destacado fuera de texto). 28.

Visto el numeral 5° del artículo 4.° de la Resolución núm. 951 de 28 de abril de 2003[18], del Ministerio de la Protección Social, establece que al Coordinador del Grupo de Relaciones Laborales Individuales y Colectivas le compete “[…] Realizar los estudios económico - técnico - laborales que se requieran para las decisiones administrativas sobre cierre total o parcial de empresas; solicitudes de autorización para despidos colectivos; suspensión de actividades hasta por ciento veinte (120) días; para la ejecución de planes de vivienda; reducción de capital social, y para hacer efectivas las garantías en caso de iliquidez de las empresas de servicios temporales […]” (Destacado fuera de texto). 29.

Visto el artículo 7.° ibídem, señala como competencia de los directores territoriales donde no exista Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, la de “[…] hacer efectivas las garantías en caso de iliquidez de la empresas de servicios temporales […]” (Destacado fuera de texto). 30. Visto el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, sobre extensión del control, establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo juzga, entre otros, los actos administrativos; competencia que no se ha conferido a otra autoridad judicial.

Análisis del caso concreto 31. Atendiendo al marco normativo referido supra, la Sala procede a realizar el análisis del material probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. Acervo probatorio 32. La Sala procederá a apreciar y valorar, en conjunto, las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica en los términos del artículo 187 del Código de Procedimiento Civil; en concordancia con el artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado, en los siguientes términos: Pruebas documentales 33.

Fotocopia del certificado de modificación de póliza núm. 197597[19], expedido por la parte demandante a favor de la sociedad Atiempo Ltda.; por medio del cual se prorroga la vigencia de la póliza núm. 9403146 entre el 1.° de enero de 2002 y el 1.° de enero de 2003. El objetivo del contrato es “[…] GARANTIZAR EL PAGO DE SALARIOS, PRESTACIONES SOCIALES E INDEMNIZACIONES DE LOS EMPLEADOS EN CADO DE ILIQUIDEZ DE LA EMPRESA Y PARA CUMPLIR CON LO ESTABLECIDO EN LA LEY 50 DE 1990 […]”. 34.

Copia del oficio núm. 02021911 de 19 de febrero de 2002[20], por medio del cual el representante legal de Atiempo Ltda., radicó ante la parte demandada el certificado de modificación de póliza núm. 197597. 35. Copia del oficio de 27 de noviembre de 2002[21], por medio del cual la empresa Impuche Ltda., por solicitud de varios trabajadores misionales de Atiempo Ltda., le pidió a la parte demandada ejercer las funciones de inspección y control respecto de la empresa temporal atendiendo el incumplimiento de sus obligaciones para con sus trabajadores. 36.

Copia de los autos núm. 0196 de 14 de marzo de 2003 y 0296 de 17 de marzo de 2006[22], por medio del cual el Director Territorial del Atlántico de la parte demandada comisionó, en su orden, a un profesional de la entidad para adelantar la investigación relacionada con la queja que presentó la sociedad Impuche Ltda.; y al inspector de trabajo para que procediera a hacer las liquidaciones de los trabajadores de Atiempo Ltda. 37.

Copia de las resoluciones núm. 00047 de 19 de enero de 2004, expedida por la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social del Ministerio de la Protección Social, por medio de la cual se ordenó el cumplimiento de una póliza de garantías laborales; y 0282 de 23 de marzo de 2004, expedida por la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social del Ministerio de la Protección Social, por medio de la cual se aclara la Resolución núm. 0047 de 19 de enero de 2004, transcritas supra.

Solución del caso concreto en relación con la excepción de falta de jurisdicción que declaró probada de oficio el a quo 38. El a quo, por medio de providencia proferida el 20 de abril de 2016, transcrita supra, resolvió: i) declarar probada de oficio la excepción de falta de jurisdicción; y ii) remitir el expediente a los jueces laborales del circuito de Barranquilla. 39.

El Tribunal de primera instancia, en síntesis, expresó que: i) la controversia se originó en el pago de salarios y prestaciones sociales que Atiempo Ltda. adeudaba a sus trabajadores; ii) la parte demandante cuestionaba el hecho de que la parte demandada hiciera efectiva la póliza que garantizaba el pago de las acreencias laborales; iii) la naturaleza de las normas que regían la relación entre las partes demandante y demandada, y su interpretación, debían ventilarse ante la jurisdicción ordinaria; iv) los actos acusados se expidieron para “[…] garantizar el cumplimiento de una póliza de garantías laborales, razón por la cual el conflicto deber dirimirse a través de la jurisdicción laboral para que esta decida si debe hacerse efectiva la póliza o no o si esta reúne las características de un título ejecutivo […]”; formalmente las resoluciones que expidió la parte demandada son actos administrativos; sin embargo, desde su contendido material no importaba su denominación sino la materia que allí se trató y si aquella podía ser de conocimiento de la jurisdicción administrativa; en consecuencia, como se trataba de un conflicto laboral, este debía dirimirse por la jurisdicción laboral ordinaria. 40.

La parte demandante, presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, para lo cual argumentó que: i) en el proceso no se discute la existencia de obligaciones de carácter laboral que deban ser resueltas por la jurisdicción laboral ordinaria; ii); en la demanda se cuestiona el procedimiento que adelantó la parte demandada y que finalizó con la expedición de los actos acusados; y iii) los jueces de la jurisdicción laboral ordinaria no tienen competencia para declarar la nulidad de los actos acusados y menos para disponer una orden de restablecimiento a favor de la parte demandante. 41.

Esta Sala, para decidir el caso concreto, empieza por indicar que de la normativa transcrita supra, se llega a las siguientes conclusiones: i) Las empresas de servicios temporales están autorizadas para contratar personas naturales, con el fin de que presten de manera temporal sus servicios a terceros beneficiarios llamados usuarios; estas personas naturales, denominadas por la ley como trabajadores en misión, son contratadas directamente por la empresa de servicios temporales y, respecto de esta, tienen el carácter de empleados. ii) Las empresas de servicios temporales, para obtener autorización de funcionamiento, deben constituir una póliza de garantía con una compañía de seguros legalmente establecida en Colombia para asegurar salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales de los trabajadores, en caso de iliquidez de la empresa de servicios temporales; esta se debe depositar ante la parte demandada quien la puede hacer efectiva. iii) En los contratos que celebren las empresas de servicios temporales y sus usuarios, se debe hacer constar por escrito el nombre de la compañía aseguradora, el número de la póliza constituida, su vigencia y el monto por el cual se garantiza el cumplimiento de las obligaciones laborales de la empresa de servicios temporales con los trabajadores en misión. iv) La póliza de garantías laborales, en caso de iliquidez de la empresa de servicios temporales, se hace efectiva por la parte demandada mediante acto administrativo motivado sustentado en el estudio económico que realice la Subdirección de Relaciones Individuales; por solicitud de los trabajadores y con fundamento en las liquidaciones que para tal efecto, mediante acto administrativo, haya ordenado el Inspector de Trabajo. 42.

Esta Sala, atendiendo a lo anterior, considera que el recurso de apelación que presentó la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia, debe prosperar porque aun cuando los actos administrativos acusados surgieron a causa de la relación laboral entre los trabajadores en misión y la empresa Atiempo Ltda., es evidente que en el caso bajo estudio no se están discutiendo asuntos de naturaleza laboral entre particulares sino aspectos relacionados con el ejercicio de la facultad administrativa de la parte demandada. 43.

Esta Sala, del recuento probatorio que realizó y de las hechos de la demanda, advierte que la parte demandante no cuestiona los derechos laborales de quienes hacían parte de Atiempo Ltda.; su censura se dirige contra el procedimiento administrativo que la parte demandada, en ejercicio de sus competencias de ley, adelantó para afectar la póliza que se otorgó para garantizar el pago de esos derechos laborales; en consecuencia, como se manifestó en el recurso de apelación, el estudio de la legalidad de ese procedimiento no corresponde hacerse por el juez de la jurisdicción ordinaria laboral sino por el juez de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, único facultado para: i) determinar si la expedición de los actos acusados se ajustó a la ley; ii) declarar su nulidad; y iii) establecer el restablecimiento de derechos si a ello hubiere lugar. 44.

Para la Sala, en el presente asunto se cumplen los presupuestos del acto administrativo desde el punto de vista formal, como lo expresó el a quo; pero también, desde su contenido, se cumplen los presupuestos desde el punto de vista material; lo expuesto, no solo porque la ley prevea que la parte demandada debe tomar la decisión respecto de la afectación de la póliza mediante acto administrativo motivado, como en efecto sucedió; sino porque esa motivación, se insiste, tiene origen en precisas facultades otorgadas en la ley que creó para la parte demandante una situación jurídica particular, consistente en que como otorgante de la póliza de garantías laborales núm. 9403146, debe proceder al pago de las acreencias laborales que estaban a cargo de Atiempo Ltda.; en consecuencia, el control de legalidad de esa decisión, compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; más aún cuando, como lo señaló la parte demandante en el recurso de apelación, los jueces de la jurisdicción ordinaria laboral no podrían declarar la nulidad de los actos demandados y determinar el restablecimiento de derechos.

Conclusiones de la Sala 45. En suma, la Sala considera que los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación están llamados a prosperar debido a que no se configura la excepción de falta de jurisdicción en el caso sub examine. Por lo tanto, revocará la sentencia proferida, en primera instancia y procederá a devolver el expediente al Tribunal Administrativo del Atlántico para que adopte la decisión respecto de los cargos de nulidad de la demanda.

Esa decisión deberá proferirse, conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente, conforme al artículo 211 del Código Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, iii.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida, en primera instancia, el 20 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para los fines señalados en el ordinal anterior y para que adopte la decisión respecto de los cargos de la demanda. Esta decisión deberá proferirse, conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente de conformidad al artículo 211 del Código Contencioso Administrativo.

TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] “[…]

ARTÍCULO

85. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que se le modifique una obligación fiscal, o la devolución de lo que pagó indebidamente […]”. [2] Por intermedio de apoderada (Folio 27 del cuaderno núm. 1 del expediente). [3] Mediante la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011 se escindió el Ministerio de la Protección Social y se creó el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Trabajo. [4] “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones” [5] “[p]or el cual se reglamenta el ejercicio de la actividad de las empresas de servicios temporales” [6] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” [7] “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones” [8] “[p]or el cual se reglamenta el ejercicio de la actividad de las empresas de servicios temporales” [9] Por intermedio de apoderado (Folio 170 del cuaderno núm. 1 del expediente). [10] Folios 300 a 307 del cuaderno núm. 1 del expediente. [11] “Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo”. [12] Folios 264 a 266 del cuaderno núm. 1 del expediente. [13] Folio 5 del cuaderno núm. 2 del expediente. [14] Folio 8 del cuaderno núm. 2 del expediente. [15] Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. [16] Folios 155 a 154 de la carpeta núm. 1 anexa al expediente. [17] Folios 176 a 179 de la carpeta núm. 1 anexa al expediente. [18] “Por la cual se asignan y reasignan competencias a algunas dependencias del Ministerio de la Protección Social” [19] Folio 1 de la carpeta núm. 1 anexa al expediente. [20] Folio 6 de la carpeta núm. 1 anexa al expediente. [21] Folio 15 de la carpeta núm. 1 anexa al expediente. [22] Folios 17 y 18 de la carpeta núm. 1 anexa al expediente.