ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO / MORA JUDICIAL – Justificada por el volumen de trabajo y problemas estructurales / SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN DE SOBREVVIENTES – Se adelantan gestiones para resolver el asunto / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBDIDIARIEDAD / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Mecanismo de defensa idóneo y eficaz para cuestionar legalidad de acto de reconocimiento pensional [L]a jurisprudencia transcrita, la mora judicial vulnera los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, así como de las garantías legales y constitucionales del usuario en sedes administrativa y judicial, cuando es injustificada, de modo que, si el incumplimiento de los plazos no es imputable al juez o existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados tales derechos.

(…) En el presente asunto, la Sala advierte que, de acuerdo con lo manifestado por el magistrado [L.A.Z.A.], y, los elementos probatorios que obran en el expediente, en el caso objeto de estudio no se configura la mora judicial alegada, pues el Tribunal accionado recientemente adelantó algunas actuaciones tendientes a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes involucradas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 11001-33-42-049-2016-00482-01, antes de que fuera notificada la presente acción de tutela.

En concreto, el Tribunal accionado, el 23 de noviembre de 2020, profirió dos autos en los que: (i) admitió los recursos de apelación presentados tanto por la parte accionante, como la entidad accionada y la tercera interesa en contra de la sentencia de 8 de julio de 2018 proferida por el Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, y (ii) corrió traslado y dio apertura al trámite incidental correspondiente para resolver la solicitud de medida cautelar promovida por la accionante, referente a la obtención de la suspensión del pago de la pensión del causante [H.A.P., a la señora [Z.L.B.R.].

Dichas providencias fueron notificadas el 25 de noviembre de la misma anualidad por correo electrónico enviado a las partes. Por ende, aun cuando no se ha resuelto lo pretendido por la aquí accionante -proferir sentencia de segunda instancia y resolver la medida cautelar solicitada-, lo cierto es que, con dichas actuaciones se le dio celeridad al proceso, incluso antes de que se le notificara la presente acción a dicha autoridad judicial, razón por la cual no se observa un actuar negligente por parte del funcionario judicial.

Aunado a lo anterior, se advierte que el Tribunal accionado manifestó la imposibilidad de cumplir con los términos judiciales por congestión judicial, pues en su despacho cursan 620 procesos ordinarios; situación se justifica por la carga desproporcionada de trabajo que se presenta en los diferentes despachos judiciales y que no es atribuible a la negligencia u omisión de la referida autoridad judicial.

(…) Ahora bien, en lo que concierne a la pretensión dirigida a suspender el pago de la mesada pensional reconocida a la señora [Z.B.*, la Sala declarará su improcedencia, en atención a que es un asunto que aún está en discusión dentro del proceso de nulidad y restablecimiento radicado No. 11001-33-42-049-2016-00482-01. Al respecto es de recordar que al juez de tutela no le corresponde inmiscuirse en los asuntos pendientes de resolución que sean de conocimiento del juez contencioso administrativo, pues de hacerlo, se violarían derechos fundamentales como el debido proceso.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 (C.P.A.C.A.) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número:11001-03-15-000-2020-04755-00 (AC) Actor: AMANDA RAMÍREZ DE ABUSAID Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) Temas: ACCIÓN DE TUTELA – MORA JUDICIAL- justificada.

Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por la señora Amanda Ramírez de Abusaid, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1983 de 2017. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 11 de noviembre de 2020, la señora Amanda Ramírez de Abusaid, a través de apoderado judicial, presentó demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca–Sección Segunda, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y a la igualdad, toda vez que han transcurrido más de dos años, desde el 31 de agosto de 2018, de haber presentado el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado 49 Administrativo del Circuito de Bogotá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (rad. 11001-33-42-049-2016-00482-01) que promovió contra la Unidad Administrativa de Gestión Especial y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, sin que dicha autoridad judicial haya resuelto el referido recurso.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que se tutelen los derechos aquí invocados como vulnerados a favor de la suscrita.

SEGUNDO: Se ordene al señor Magistrado dar celeridad al proceso, y en consecuencia se proceda a proferir el fallo de segunda instancia, sin que me vaya a perjudicar mis derechos por haber reclamado por este medio.

TERCERO: De ser procedente se oficie al fondo de pensiones UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL. UGPP, con el fin de que se suspenda el pago de las mesadas en un 100% a la señora ZAMIRA LETICIA BUSAID ROCHELS.”1 Según narra el libelo demandatorio, la señora Amanda Ramírez de Abusaid, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección – UGPP-, con el objeto de que se le reconociera la pensión de sobrevivientes a causa del fallecimiento de su esposo, el señor Habib Abusaid París. Lo anterior, por cuanto dicha prestación le fue reconocida en un 100% a la señora Zamira Leticia Busaid Rochels, en calidad de compañera permanente.

Los hechos en que se sustentó la respectiva demanda fueron los siguientes2: Tras la muerte del señor Habib Abusaid París, la accionante, en su calidad de cónyuge del occiso, solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), entidad que mediante Resolución No. RPD040299 de 30 de septiembre de 2015, le reconoció dicha prestación en un porcentaje del 100% de la mesada pensional.

Posteriormente, la UGPP mediante Resolución RDP052533 de 10 de diciembre de 2015, decidió revocar el reconocimiento pensional efectuado a la parte actora, en atención a que la señora Zamira Leticia Busaid Rochel se presentó ante la administradora de pensiones alegando ser compañera permanente del occiso. Por ende, determinó que hasta tanto la justicia ordinaria no dirimiera el conflicto entre ambas peticionarias, no reconocería pensión alguna.

El 7 de enero de 2016, la accionante interpuso los recursos de reposición y apelación contra la anterior decisión. Así, el 28 de enero de 2016, la UGPP expidió la Resolución RDP002996 a través de la cual reconoció la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Zamira Busaid en un 100%, al considerar que quedó demostrado que convivió con el señor Habib Abusaid París desde 2003 hasta la fecha de su muerte, mientras que la sociedad conyugal celebrada con la señora Amanda Ramírez fue liquidada años atrás y, por ende, no acreditó el requisito de convivencia mínima de 3 años.

El 31 de octubre de 2016, la UGPP profirió la Resolución No. RDP 041199 dando respuesta al recurso de apelación contra la decisión del 10 de diciembre de 2015, confirmando el reconocimiento pensional en un 100% a favor de la señora Zamira Busaid, por las mismas razones previamente enunciadas. En consecuencia, solicitó: (i) declarar nulas las Resoluciones No. RDP002996 y RDP05533, mediante las cuales le fue negada la pensión de sobrevivientes y como restablecimiento del derecho que se (ii) ordene el reconocimiento de la referida prestación. El conocimiento de dicho asunto en primera instancia correspondió al Juzgado 49 Administrativo del Circuito de Bogotá, despacho que, mediante sentencia de 8 de junio de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la accionante, pues declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó el reconocimiento y pago de dicha pensión en un porcentaje del 70% en favor de la señora Amanda Ramírez Abusaid y en un porcentaje del 30% para la señora Busaid Rochels.

Sobre el particular, señaló que las señoras Amanda Ramírez Abusaid y Zamira Leticia Busaid Rochels tienen derecho a ser beneficiarias de la pensión de sobrevivientes, acorde con lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 que consagró la posibilidad de reconocer dicha prestación social “a la compañera permanente y a la cónyuge supérstite, aún si no existe convivencia simultanea y se mantiene vigente la unión conyugal, en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes de su fallecimiento3”.

Así mismo, de acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado, en sentencia del 8 de julio de 1993, Expediente No. 4583, en el que se declaró nulo el Decreto 1160 de 1989, en el que se establecía la pérdida del derecho a la sustitución pensional cuando se hubiere disuelto la sociedad conyugal o existiere separación legal y definitiva de cuerpos4.

Frente a dicha decisión, tanto la parte actora5, como la UGPP6 y la señora Zamira Leticia Busaid7 presentaron recurso de apelación, cuyo conocimiento correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda –desde el 22 de agosto de 2018. No obstante, advierte la accionante que “desde el 31 de agosto de 2018 se encuentra al despacho para resolver, es decir dos años, excluyendo los dos meses de abril y mayo de 2020, que hubo suspensión de términos sin que haya sentencia de segunda instancia”.

A su vez, expuso que el Tribunal accionado tampoco se ha pronunciado sobre la medida cautelar solicitada el 27 de septiembre de 2018 dentro del proceso ordinario, referente a la suspensión del pago de la pensión a la señora Zamira Busaid, así como también ha omitido emitir respuesta a las peticiones de impulso procesal que ha presentado para que se le dé celeridad al proceso.

Finalmente, sostiene que, sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y especialmente al mínimo vital se han visto gravemente vulnerados por la dilación injustificada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en resolver el mencionado recurso, pues tiene 78 años y requiere de dichas mesadas pensionales para su sostenimiento y el pago de diversas medicinas para aliviar sus padecimientos médicos.

En este punto, cita la sentencia T-252 de 2017 de la Corte Constitucional, en la que se consagró la especial protección que gozan los adultos mayores por su edad y posición de debilidad e indefensión. Al respecto, citó el siguiente apartado jurisprudencial (transcripción literal): “Empero, es claro que esa protección deriva del deterioro natural de las funciones básicas del ser humano, que sobrevienen con el paso de los años, y que se hacen notorias en unas personas, más que en otras.

Ello, trae como consecuencia inexorable que, conforme avance el tiempo, será cada vez más difícil para ellas acceder al mercado laboral, o desarrollar alguna actividad de la cual puedan derivar su sustento. Por eso, la especial protección del Estado hacia esa población no debe abordarse tomando como factor exclusivo la edad a partir de la cual, constitucionalmente, se habla de adulto mayor, sino que debe hacerse a partir del análisis holístico del conjunto de elementos que definen su contexto real, pues, “la omisión de proporcionar especial amparo a las personas colocadas en situación de indefensión bien sea por razones económicas, físicas o mentales puede incluso equipararse a una medida discriminatoria”8 Así las cosas, es indispensable otorgar a los adultos mayores un trato preferente para evitar la posible vulneración de sus derechos fundamentales.

Acorde con lo expuesto por este Tribunal, cuando estas personas sobrepasan el índice de promedio de vida de los colombianos y no tienen otro medio distinto eficaz, es la acción de tutela la idónea para obtener la efectividad de sus derechos, como se explicó en el acápite anterior”. 2. Intervención de las autoridades Mediante auto de 20 de noviembre de 2020, este Despacho admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a las partes y vinculó como terceros con interés a la Unidad Administrativa de Gestión Especial y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y a la señora Zamira Leticia Busaid Rochels9.

Con el propósito de notificar a esta última, se ordenó a la parte accionante aportar dentro de las 24 horas siguientes a la notificación del auto admisorio, el correo electrónico al cual se pudiera remitir lo actuado en el presente proceso de tutela. 2.1 El doctor Luis Alfredo Zamora Acosta, magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, sostuvo que la presente acción de tutela debe ser declarada improcedente, pues estima que la accionante la utiliza para “sustituir el mecanismo ordinario del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para lograr que se resuelva en forma inmediata y de fondo la cuestión planteada”10.

Lo anterior, por cuanto la pretensión principal formulada por la señora Ramírez de Abusaid, en su criterio, implica el desconocimiento del trámite procesal ordinario que se debe impartir a los procesos en los que la sentencia de primera instancia fue objeto de apelación por alguna de las partes, como quiera que “no basta la interposición del recurso de apelación para que el operador judicial de segunda instancia se pronuncie sobre el fondo del asunto sino que previo a ello, el magistrado sustanciador debe proveer respecto de la admisión del recurso, pronunciarse sobre las pruebas solicitadas en segunda instancia (si hubiere lugar a ello) y conceder el término para que las partes aleguen de conclusión (si se considera que la audiencia de alegaciones y juzgamiento resulta innecesaria), trámite que no puede ser inobservado bajo ninguna causa, tal como la edad o el perjuicio que alega la accionante en su escrito inicial”11.

En consecuencia, expuso que previamente a la notificación del auto admisorio de la tutela, impartió el trámite que corresponde tanto a los recursos de apelación presentados por las partes procesales, así como también a la solicitud de medida cautelar incoada por la parte actora. Al respecto, mencionó que, mediante Auto del 25 de noviembre de 2020, notificado al día siguiente, admitió los recursos interpuestos contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la parte actora y dispuso la notificación de dicha actuación al Ministerio Público12.

En lo que concierne a la medida provisional solicitada por la accionante, afirmó que aquella debe surtir un trámite previo antes de su decisión, acorde con lo dispuesto en el artículo 233 del CPACA, por lo cual, en auto de 25 de noviembre de 2020, al verificar que no había sido realizado el traslado establecido en el artículo 110 del Código General del Proceso, ordenó a la Secretaría de la Subsección, hacer la apertura del correspondiente cuaderno incidental de medidas cautelares, junto con el traslado de rigor por el término de 3 días.

Finalmente, dio a conocer que en la actualidad su despacho se encuentra a cargo de 620 procesos ordinarios, esto, sin contemplar las acciones que tienen prelación legal, generando de esta forma, congestión en el trámite de los mismos, aun cuando, hacen lo posible por evitar dicha situación”13. 2.2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección – UGPP- aseveró que la presente acción de tutela es improcedente respecto de esta entidad y, en consecuencia, solicitó declarar la falta de legitimación por pasiva.

En concreto, expuso que la pretensión principal de la acción de tutela es conminar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, a resolver de fondo el recurso de apelación interpuesto en contra del fallo de primera instancia proferido dentro del proceso Rad. 11001334204920160048201, solicitud que escapa de la órbita de competencia de la entidad.

Además, adujo que a la fecha no existe ninguna petición que este pendiente de resolverse, por ende, no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante14. Sumado a ello, señaló que le resulta imposible asumir las funciones expresamente asignadas al Despacho en el cual cursa dicho proceso, por tanto, no existe nexo causal entre la entidad y el hecho que generó la vulneración a los referidos derechos fundamentales, ya que corresponde al despacho judicial resolver todo lo relacionado al recurso de apelación, pues, la UGPP, como entidad pública solo se pronuncia frente a las peticiones que se presenten ante esta15. 2.3.

La señora Zamira Leticia Busaid Rochels manifestó que no es cierto que se le hayan vulnerado los derechos fundamentales a la accionante, pues, tal como lo señaló la UGPP, la señora Amanda Ramírez de Abusaid desde 1986 se había separado de hecho del señor Habib Abusaid Paris -causante-. Además, dicha sociedad conyugal se liquidó en 1990, razón por la cual le fue reconocida la pensión de sobrevivientes en un 100%, pues ella fue la compañera permanente del occiso en los últimos 13 años antes de su fallecimiento.

En suma, indicó que a la señora Amanda Ramírez no se le están vulnerando el mínimo vital, ni la seguridad social, toda vez que se trata de una persona con suficiente solvencia, dado que posee bienes inmuebles y muebles como producto del proceso de sucesión, en el que la desconocieron como compañera permanente, gracias a la “presentación tergiversada de los hechos” que hizo el apoderado de la aquí demandante16.

II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.Procedencia de la acción de tutela por la mora judicial En cuanto a la mora judicial, esta Corporación ha sido categórica en advertir que el juez de tutela en cada caso específico deberá valorar si la conducta del funcionario o de la corporación judicial es injustificada y negligente, toda vez que “no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales”17.

Lo anterior, en atención a que existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Existen, por ejemplo, condiciones estructurales, tales como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas18.

Textualmente, así lo ha expresado el Consejo de Estado19: “La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso, la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la congestión judicial. Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no obedece al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial.

Por lo tanto, en el evento en que haya una justificación que explique la tardanza o cuando esta no sea imputable al actuar del juez no existirá mora judicial injustificada. Y, en consecuencia, no se habrán vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la justicia20. En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora”.

Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en una mora judicial injustificada se debe verificar i) la complejidad del asunto; ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de la autoridad judicial competente; iv) el análisis global de procedimiento; y iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 199821.

La Corporación ha considerado que la acción de tutela es procedente por mora judicial, cuando se trate de una dilación injustificada como resultado de la falta de diligencia en el actuar del funcionario judicial, al respecto, indicó22: “4.1. La mora judicial injustificada tiene lugar cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones, configurándose así la violación de derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los ciudadanos. “Jurisprudencialmente23 se han establecido las circunstancias que dan lugar a la dilación injustificada: “I. El incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente;

“II. la omisión en el cumplimiento de las obligaciones en el trámite de los procesos a cargo de la autoridad judicial; y “III. La falta de motivo razonable y prueba de que la demora obedece a circunstancias que no se pueden contrarrestar”. “Frente a la mora judicial esta Corporación la ha definido como la conducta dilatoria del juez en resolver sobre un determinado asunto que conoce dentro de un proceso judicial, y tiene fundamento en cuanto tal conducta desconozca los términos de ley y carezca de motivo probado y razonable, evento en el cual constituiría vulneración del debido proceso y obstáculo para el acceso de la persona a la administración de justicia. “Ello significa que no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que ésta debe ser injustificada y estar probada la negligencia de la autoridad judicial accionada”24.

A su vez, la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia ha señalado que la congestión y la mora judicial afectan gravemente los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, por dilación injustificada e inobservancia de los términos judiciales; sin embargo, esa misma Corporación ha sostenido que no todo desconocimiento de los plazos establecidos en la ley por parte del operador judicial puede dar lugar a la violación de los mencionados derechos, pues se configura en los eventos en los cuales el juez no puede justificar su retardo.

La Corte Constitucional, en sentencia SU-394 de 201625, indicó que la acción de tutela es procedente cuando las autoridades judiciales incurren en mora judicial injustificada, teniendo en cuenta que es posible que el derecho al debido proceso se lesione a causa del incumplimiento de los términos procesales, por lo que puede materializarse un daño que genere perjuicios no subsanables26.

La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando: (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial27. En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado ha señalado que (se transcribe de forma literal): “En numerosas oportunidades la Corte ha reiterado la importancia de este deber, entre otras, al sostener que: ‘Quien presenta una demanda, interpone un recurso, formula una impugnación o adelanta cualquier otra actuación dentro de los términos legales, estando habilitado por ley para hacerlo, tiene derecho a que se le resuelva del mismo modo, dentro de los términos legales dispuestos para ello.’ Por esta razón, en principio, se ha insistido en que el incumplimiento de la obligación de dictar las providencias en los términos de ley, conduce a la vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por cuanto no permite una respuesta oportuna frente a las pretensiones invocadas por el actor y aplaza la realización de la justicia material en el caso concreto.

“No obstante, la jurisprudencia también ha señalado que, atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales. Así, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente.

Por ello, la jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. “En este sentido, en la Sentencia T-803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;

(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley. Por el contrario, en los términos de la misma providencia, se está ante un caso de dilación injustificada, cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones.

“Esta posición ha sido acogida y respaldada por decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual –tal y como se señaló en la Sentencia T-1249 de 2004– sigue los mismos parámetros fijados por la Corte Europea de Derechos Humanos, para estudiar la razonabilidad de los plazos que permiten la definición de un proceso. En este orden de ideas, se ha dicho que para establecer si una dilación es o no injustificada, es preciso tener en cuenta: ‘(i) la complejidad del asunto, (ii) la actividad procesal del interesado, (iii) la conducta de las autoridades judiciales y (iv) el análisis global del procedimiento’.

“En conclusión, se configura una mora judicial injustificada contraria a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuando (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial” 28 (se destaca).

De conformidad con lo expuesto, se advierte que el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para el desarrollo de la actuación judicial no configura una mora injustificada, pues deben analizarse otras circunstancias particulares. 2.2 Análisis de la Sala De conformidad con la jurisprudencia transcrita, la mora judicial vulnera los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, así como de las garantías legales y constitucionales del usuario en sedes administrativa y judicial, cuando es injustificada, de modo que, si el incumplimiento de los plazos no es imputable al juez o existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados tales derechos.

Es por esto que, acorde con la postura de esta Corporación y de la Corte Constitucional, la tardanza en la resolución de la controversia se encuentra justificada cuando: i) es producto de la complejidad del asunto y está demostrada la diligencia del funcionario, ii) se constata que hay problemas estructurales en la administración de justicia y que, en efecto, ello genera exceso en el volumen de trabajo o de congestión judicial o iii) se acrediten circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la toma de la decisión. En el presente asunto, la Sala advierte que, de acuerdo con lo manifestado por el magistrado Luis Alfredo Zamora Acosta, y, los elementos probatorios que obran en el expediente29, en el caso objeto de estudio no se configura la mora judicial alegada, pues el Tribunal accionado recientemente adelantó algunas actuaciones tendientes a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes involucradas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 11001-33-42-049-2016-00482-01, antes de que fuera notificada la presente acción de tutela30.

En concreto, el Tribunal accionado, el 23 de noviembre de 2020, profirió dos autos en los que: (i) admitió los recursos de apelación presentados tanto por la parte accionante, como la entidad accionada y la tercera interesa en contra de la sentencia de 8 de julio de 2018 proferida por el Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, y (ii) corrió traslado y dio apertura al trámite incidental correspondiente para resolver la solicitud de medida cautelar promovida por la accionante, referente a la obtención de la suspensión del pago de la pensión del causante Habib Abusaid París, a la señora Zamira Leticia Busaid Rochels.

Dichas providencias fueron notificadas el 25 de noviembre de la misma anualidad por correo electrónico enviado a las partes31. Por ende, aun cuando no se ha resuelto lo pretendido por la aquí accionante -proferir sentencia de segunda instancia y resolver la medida cautelar solicitada-, lo cierto es que, con dichas actuaciones se le dio celeridad al proceso, incluso antes de que se le notificara la presente acción a dicha autoridad judicial, razón por la cual no se observa un actuar negligente por parte del funcionario judicial.

Aunado a lo anterior, se advierte que el Tribunal accionado manifestó la imposibilidad de cumplir con los términos judiciales por congestión judicial, pues en su despacho cursan 620 procesos ordinarios; situación se justifica por la carga desproporcionada de trabajo que se presenta en los diferentes despachos judiciales y que no es atribuible a la negligencia u omisión de la referida autoridad judicial.

Al respecto, cabe traer a colación los argumentos expuestos por la Corte Constitucional en relación con la utilización de la acción de tutela para proteger el derecho fundamental de petición vulnerado por entidades que, en razón a los problemas estructurales que presentan no contestan en término las peticiones presentadas por los ciudadanos. En dichas situaciones, la Corte ha señalado que, si bien la acción de tutela puede brindar una respuesta satisfactoria en los casos individuales, también, si no se enfrenta el problema de eficiencia, que de ordinario el juez de tutela no analiza, la tutela suministra una solución que, asumiendo que los peticionarios se encuentren en las mismas condiciones, plantea problemas de igualdad, porque supone alterar el turno de respuesta en beneficio de quienes han acudido al amparo constitucional32.

Sobre este último particular, la propia jurisprudencia constitucional ha censurado el hecho de que se utilice la acción de tutela como mecanismo para dar prioridad a unos peticionarios sobre otros. Así, en la Sentencia T-438 de 1998, la Corte puso de presente que en relación con la preferencia a los casos en los que media una acción de tutela, no resulta admisible que esta se convierta en un requisito para que se resuelva la solicitud dentro del término legal; pues sin lugar a dudas, dicha práctica genera un procedimiento administrativo paralelo que produce un desgaste del aparato judicial y una tergiversación del objetivo de la acción de tutela, todo lo cual afecta gravemente el interés de los usuarios de la entidad destinataria de las peticiones33.

Ahora bien, en lo que concierne a la pretensión dirigida a suspender el pago de la mesada pensional reconocida a la señora Zamira Busaid, la Sala declarará su improcedencia, en atención a que es un asunto que aún está en discusión dentro del proceso de nulidad y restablecimiento radicado No. 11001-33-42-049-2016-00482-01. Al respecto es de recordar que al juez de tutela no le corresponde inmiscuirse en los asuntos pendientes de resolución que sean de conocimiento del juez contencioso administrativo, pues de hacerlo, se violarían derechos fundamentales como el debido proceso.

De conformidad con lo expuesto, se advierte que en el caso objeto de estudio: (i) la mora judicial se encuentra justificada, (ii) no se advierte que este comprometido un derecho fundamental cuya afectación sea irremediable e inminente y (iii) la acción de tutela es improcedente para adelantar el turno y obtener una decisión judicial sobre un asunto que aún se discute ante el juez de lo contencioso administrativo.

Por ende, la Sala negará el amparo constitucional en lo que tiene que ver con la presunta mora judicial en la que incurrió el Tribunal accionado, desestimando la pretensión referente a ordenar a dicha instancia judicial dar celeridad y dictar sentencia inmediata de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-42-049-2016-00482-01.

A su vez, declarará la improcedencia de la acción de tutela para decretar la suspensión de pago de la mesada pensional de la que es beneficiaria la señora Zamira Busaid, en atención a que es un asunto que es de conocimiento del juez de lo contencioso administrativo, sin que se haya probado la necesidad de intervención del juez constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. F A L L A PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo presentada por la señora Amanda Ramírez de Abusaid, en lo concerniente a dar celeridad al proceso y ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-42-049-2016-00482-01, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Declarar IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por la señora Amanda Ramírez de Abusaid, en cuanto a la suspensión de los pagos mensuales por concepto de pensión de sobrevivientes a la señora Zamira Leticia Busaid Rochels por parte de la UGPP, acorde con las razones esgrimidas a lo largo del fallo.

TERCERO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE34 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ