ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO / MORA JUDICIAL – Justificada por el volumen de trabajo y problemas estructurales / CONVERSIÓN Y PAGO DE TÍTULOS JUDICIALES – Se adelantan gestiones para tal efecto En cuanto a la mora judicial, esta Corporación ha sido categórica en advertir que el juez de tutela en cada caso específico deberá valorar si la conducta del funcionario o de la corporación judicial es injustificada y negligente, toda vez que “no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales”.

Lo anterior, en atención a que existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Existen, por ejemplo, condiciones estructurales, tales como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas.

Además de esto, de cara a la mora judicial, no siempre se compromete un derecho fundamental. (…) Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en una mora judicial injustificada se debe verificar i) la complejidad del asunto; ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de la autoridad judicial competente; iv) el análisis global de procedimiento; y iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998.

(…) La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando: (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial. (…) [L]os títulos judiciales que se encuentran a favor de la señora [A.A.]; pues el Juzgado 18 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias desde la solicitud elevada por la parte accionante ofició y requirió a los Juzgados 4 y 43 Civiles Municipales de Bogotá, con el fin de resolver el asunto, situación que se avizora con facilidad en el proceso allegado a esta acción constitucional, ya que constan las diferentes providencias que profirió dicho juzgado con ese fin.

Igualmente, el Juzgado 43 Civil Municipal ha respondido a todas las solicitudes realizadas por el Juzgado de Ejecución de Sentencias, de manera oportuna; sin embargo, por distintas circunstancias no se había podido dar el traslado virtual y la conversión de los títulos judiciales, pues el proceso se encontraba asociado en la plataforma del Banco Agrario al Juzgado 4 Civil Municipal de Descongestión y no al 43 Civil Municipal de Bogotá. Así mismo, se observa que las autoridades accionadas recientemente, el 15 y 19 de enero de 2021, han adelantado algunas actuaciones tendientes a resolver el pago de los títulos judiciales que se encuentran a favor de la accionante.

En concreto, se realizó el traslado virtual del expediente y la conversión de los títulos judiciales, razón por la cual, el expediente pasó al despacho para resolver el asunto. En conclusión, aun cuando no se ha proveído con relación a lo pretendido por la aquí accionante -la entrega de los títulos judiciales-, lo cierto es que, con las actuaciones que han realizado los accionados se le dio celeridad al proceso, pues, incluso antes de notificárseles la presente demanda de tutela, los juzgados estaban haciendo lo oportuno para resolver el asunto; razón por la cual, no se evidencia un actuar negligente por parte de los funcionarios ni dilaciones injustificadas de los términos judiciales.

Aunado a lo anterior, cabe señalar que la congestión judicial es de conocimiento público, pues muchos de los despachos judiciales, tanto juzgados, como tribunales y altas Corporaciones tienen una gran carga de trabajo y presentan problemas estructurales que dificultan el poder cumplir a cabalidad con los términos judiciales. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05223-00 (AC) Actor: ARCELIA ARIAS DÍAZ Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTROS Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – no ampara / MORA JUDICIAL – justificada.

Corresponde a la Sala pronunciarse sobre la demanda de tutela instaurada por la señora Arcelia Arias Díaz, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017. I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda La señora Arcelia Arias Díaz, actuando en nombre propio, interpuso la demanda de tutela para la protección de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el cual considera vulnerado por el Consejo Superior de la Judicatura, el Juzgado 18 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Bogotá, el Juzgado 43 Civil Municipal de Bogotá, el Juzgado 4 Civil Municipal de Descongestión de Bogotá y el Banco Agrario de Colombia, por no convertir y realizar el pago de los títulos judiciales que tiene a su favor, dentro del proceso ejecutivo singular 11001-40-03-043-2004-01398-00, pese a que desde el 15 de enero de 2019 presentó la correspondiente solicitud.

Según se narra en el libelo introductorio, la señora Arcelia Arias Díaz, el 15 de enero de 2019, envió memorial al Juzgado 18 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Bogotá, con el propósito de que se oficiara al Juzgado 43 Civil Municipal de Bogotá para que informara si existían títulos judiciales a su favor y, de ser así, realizara su respectiva conversión. Señala que, el Juzgado 18 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias avocó el conocimiento del asunto, mediante auto de 29 de enero de 2019, en el cual ofició al Banco Agrario de Colombia para que informara si a favor del proceso 11001-40-03-043-2004-01398-00 existían títulos judiciales y, si el Juzgado de origen había realizado la conversión a favor de la Oficina de Ejecución Civil Municipal de Bogotá. Indica que mediante respuesta número 6190, el Banco Agrario de Colombia envió la lista de los títulos judiciales a su favor cuyo estado es “pendiente de pago”, consignados al Juzgado 43 Civil Municipal de Bogotá. Aduce que, a través de auto de 18 de marzo de 2019, el Juzgado 18 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias ofició al Juzgado de Origen para que efectuara la conversión de los títulos judiciales a favor de la Oficina de Ejecución Civil Municipal de Bogotá. Manifiesta que el 24 de enero de 2020 el Juzgado 18 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias indicó que “revisado nuevamente el expediente se advierte a folio 211 que el proceso se encuentra asociado al Juzgado 4 Civil Municipal de Descongestión de Bogotá, no obstante, según lo manifestado por el Banco Agrario fl 197, los títulos judiciales se encuentran constituidos a órdenes del Juzgado 43 Civil Municipal de Bogotá”; por lo que requirió al Juzgado 4 Civil Municipal de descongestión de Bogotá, para que realizara el traslado virtual del expediente en la plataforma del Banco Agrario al Juzgado 43 Civil Municipal.

Finalmente, expone que entre oficios y autos enviados a los Juzgados 4 y 43 Civiles Municipales, han transcurrido aproximadamente 2 años desde que inició la solicitud de entrega de los títulos judiciales, sin que hasta la fecha se haya materializado el pago de estos, toda vez que no se ha realizado la conversión de los títulos. La accionante considera que con lo anterior se le está vulnerando su derecho de acceso a la administración de justicia, así como el debido proceso, toda vez que han existido dilaciones injustificadas por parte de los Juzgados intervinientes que no han permitido la materialización de la entrega de los títulos judiciales que tiene a su favor; razón por la cual considera que existe moral judicial en el presente asunto.

En virtud de lo anterior, solicitó “tutelar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, ordenando a que se entreguen los títulos judiciales que se encuentran a mi favor en el proceso judicial no. 11001-40-03-043-2004-01398-00”. 2.- Intervención de las autoridades Mediante auto de 14 de enero de 2021 se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a las partes.

Adicionalmente, ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que, si lo consideraba procedente dentro del marco de las competencias a ella asignadas, interviniera en el presente asunto. 2.1. El Juzgado 43 Civil Municipal de Bogotá manifestó que de la revisión de los archivos existentes en el juzgado se avizora que si bien es cierto, el Juzgado 18 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias solicitó la conversión de los depósitos judiciales asociados al proceso 2004-1398, también lo es que ese estrado judicial le informó de forma reiterada, esto es mediante oficios 19-3643 del 16/09/2019, 20-151 del 21/01/2020 y 21-47 del 15/01/2021, que previo a realizar tal operación era necesario que se efectuara el traslado del proceso vía portal web del Banco Agrario, solicitud que fue atendida hasta el día 15 de enero de 2021; por lo que, en virtud de lo anterior el Despacho procedió a la realizar la conversión de todos y cada uno de los depósitos judiciales asociados al proceso, situación que fue comunicada al Juzgado 18 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias.

Por lo anterior, señaló que no existe una carga pendiente de realizar por parte de ese Juzgado, toda vez que se informó de forma oportuna y reiterada la imposibilidad de realizar la conversión de depósitos hasta tanto no se realizará el traslado del expediente, y una vez se acreditó tal traslado, se realizó la conversión; razón por la cual pidió negar la solicitud de amparo1. 2.2.

El Juzgado 18 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias indicó que no había ordenado la entrega de los títulos judiciales, toda vez que aquellos se encontraban constituidos a órdenes del Juzgado 43 Civil Municipal de Bogotá, por lo que, a través de proveído de 14 de junio de 2019, ofició a dicho Juzgado con el fin de que procediera a realizar la conversión de los títulos judiciales asociados al proceso 2004-01398.

Adujo que, en oficio del 22 de julio de 2019, el precitado Juzgado solicitó aclaraciones frente a la cuenta en la que debía depositar los títulos, información que se ordenó suministrar a dicha sede, según lo expuesto en auto del 16 de agosto siguiente. Indicó que, en oficio del 16 de septiembre de 2019, el Juzgado de origen solicitó el traslado virtual del expediente, a efectos de proceder a la conversión de los títulos judiciales.

Agregó que, mediante auto del 22 de noviembre de 2019 se requirió nuevamente al Juzgado 43 Civil Municipal para que procediera a la conversión de los títulos judiciales. Manifestó que, revisado el expediente, se advirtió en proveído del 24 de enero de 2020 que el proceso se encontraba asociado, en la plataforma del Banco Agrario, al Juzgado 4 Civil Municipal de Descongestión, por lo cual ofició a dicha entidad para que realizara el traslado virtual del libelo al Juzgado 43 Civil Municipal, para que, a su vez, éste efectuara la conversión de los títulos judiciales.

Indicó que el 18 de enero del año en curso, el Juzgado 43 realizó la conversión de los depósitos judiciales a órdenes de la Oficina de Ejecución Civil Municipal. Finalmente, adujo que en el curso de la presente acción constitucional se emitió el auto de 19 de enero, en el cual se ordenó a Secretaría ingresar de forma inmediata el expediente al Despacho para resolver lo pertinente; razón por la cual no existe un defecto procesal, sustantivo, fáctico, ni orgánico, tampoco demora atribuible a esa sede judicial en el trámite adelantado en el referido expediente.

Aunado a lo anterior, sostiene que la acción no satisface el presupuesto de subsidiariedad, como quiera que la accionante dispone de otro medio de defensa judicial, el cual le permite ejercer sus derechos legales y constitucionales de forma efectiva e íntegra y, además, no acreditó que acudía a esta acción constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Por lo anterior, solicitó negar el amparo2. 2.3. El Banco Agrario de Colombia solicitó ser desvinculado de la presente acción constitucional por carecer de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no tiene relación alguna con los hechos y pretensiones y, además, no ha vulnerado ningún derecho fundamental a la accionante3. 2.4. Los demás, guardaron silencio.

II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.Procedencia de la acción de tutela por la mora judicial En cuanto a la mora judicial, esta Corporación ha sido categórica en advertir que el juez de tutela en cada caso específico deberá valorar si la conducta del funcionario o de la corporación judicial es injustificada y negligente, toda vez que “no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales”4.

Lo anterior, en atención a que existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Existen, por ejemplo, condiciones estructurales, tales como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas5.

Además de esto, de cara a la mora judicial, no siempre se compromete un derecho fundamental. Textualmente, así lo ha expresado el Consejo de Estado6: “La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso, la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la congestión judicial. Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales.

De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no obedece al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial. Por lo tanto, en el evento en que haya una justificación que explique la tardanza o cuando esta no sea imputable al actuar del juez no existirá mora judicial injustificada.

Y, en consecuencia, no se habrán vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la justicia7. En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora”.

Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en una mora judicial injustificada se debe verificar i) la complejidad del asunto; ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de la autoridad judicial competente; iv) el análisis global de procedimiento; y iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 19988.

La Corporación ha considerado que la acción de tutela es procedente por mora judicial, cuando se trate de una dilación injustificada como resultado de la falta de diligencia en el actuar del funcionario judicial, al respecto, indicó9: “4.1. La mora judicial injustificada tiene lugar cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones, configurándose así la violación de derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los ciudadanos. “Jurisprudencialmente10 se han establecido las circunstancias que dan lugar a la dilación injustificada: “I. El incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente;

“II. la omisión en el cumplimiento de las obligaciones en el trámite de los procesos a cargo de la autoridad judicial; y “III. La falta de motivo razonable y prueba de que la demora obedece a circunstancias que no se pueden contrarrestar”. “Frente a la mora judicial esta Corporación la ha definido como la conducta dilatoria del juez en resolver sobre un determinado asunto que conoce dentro de un proceso judicial, y tiene fundamento en cuanto tal conducta desconozca los términos de ley y carezca de motivo probado y razonable, evento en el cual constituiría vulneración del debido proceso y obstáculo para el acceso de la persona a la administración de justicia. “Ello significa que no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que ésta debe ser injustificada y estar probada la negligencia de la autoridad judicial accionada”11.

A su vez, la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia ha señalado que la congestión y la mora judicial afectan gravemente los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, por dilación injustificada e inobservancia de los términos judiciales; sin embargo, esa misma Corporación ha sostenido que no todo desconocimiento de los plazos establecidos en la ley por parte del operador judicial puede dar lugar a la violación de los mencionados derechos, pues se configura en los eventos en los cuales el juez no puede justificar su retardo.

La Corte Constitucional, en sentencia SU-394 de 201612, indicó que la acción de tutela es procedente cuando las autoridades judiciales incurren en mora judicial injustificada, teniendo en cuenta que es posible que el derecho al debido proceso se lesione a causa del incumplimiento de los términos procesales, por lo que puede materializarse un daño que genere perjuicios no subsanables13.

La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando: (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial14. En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado ha señalado que (se transcribe de forma literal): “En numerosas oportunidades la Corte ha reiterado la importancia de este deber, entre otras, al sostener que: ‘Quien presenta una demanda, interpone un recurso, formula una impugnación o adelanta cualquier otra actuación dentro de los términos legales, estando habilitado por ley para hacerlo, tiene derecho a que se le resuelva del mismo modo, dentro de los términos legales dispuestos para ello.’ Por esta razón, en principio, se ha insistido en que el incumplimiento de la obligación de dictar las providencias en los términos de ley, conduce a la vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por cuanto no permite una respuesta oportuna frente a las pretensiones invocadas por el actor y aplaza la realización de la justicia material en el caso concreto.

“No obstante, la jurisprudencia también ha señalado que, atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales. Así, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente.

Por ello, la jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. “En este sentido, en la Sentencia T-803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;

(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley. Por el contrario, en los términos de la misma providencia, se está ante un caso de dilación injustificada, cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones.

“Esta posición ha sido acogida y respaldada por decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual –tal y como se señaló en la Sentencia T-1249 de 2004– sigue los mismos parámetros fijados por la Corte Europea de Derechos Humanos, para estudiar la razonabilidad de los plazos que permiten la definición de un proceso. En este orden de ideas, se ha dicho que para establecer si una dilación es o no injustificada, es preciso tener en cuenta: ‘(i) la complejidad del asunto, (ii) la actividad procesal del interesado, (iii) la conducta de las autoridades judiciales y (iv) el análisis global del procedimiento’.

“En conclusión, se configura una mora judicial injustificada contraria a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuando (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial” 15 (se destaca).

De conformidad con lo expuesto, se advierte que el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para el desarrollo de la actuación judicial no configura una mora injustificada, pues deben analizarse otras circunstancias particulares. 1. Análisis de la Sala los títulos judiciales que se encuentran a favor de la señora Arcelia Arias; pues el Juzgado 18 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias desde la solicitud elevada por la parte accionante ofició y requirió a los Juzgados 4 y 43 Civiles Municipales de Bogotá, con el fin de resolver el asunto, situación que se avizora con facilidad en el proceso allegado a esta acción constitucional, ya que constan las diferentes providencias que profirió dicho juzgado con ese fin.

Igualmente, el Juzgado 43 Civil Municipal ha respondido a todas las solicitudes realizadas por el Juzgado de Ejecución de Sentencias, de manera oportuna; sin embargo, por distintas circunstancias no se había podido dar el traslado virtual y la conversión de los títulos judiciales, pues el proceso se encontraba asociado en la plataforma del Banco Agrario al Juzgado 4 Civil Municipal de Descongestión y no al 43 Civil Municipal de Bogotá. Así mismo, se observa que las autoridades accionadas recientemente, el 15 y 19 de enero de 2021, han adelantado algunas actuaciones tendientes a resolver el pago de los títulos judiciales que se encuentran a favor de la accionante.

En concreto, se realizó el traslado virtual del expediente y la conversión de los títulos judiciales, razón por la cual, el expediente pasó al despacho para resolver el asunto. En conclusión, aun cuando no se ha proveído con relación a lo pretendido por la aquí accionante -la entrega de los títulos judiciales-, lo cierto es que, con las actuaciones que han realizado los accionados se le dio celeridad al proceso, pues, incluso antes de notificárseles la presente demanda de tutela, los juzgados estaban haciendo lo oportuno para resolver el asunto; razón por la cual, no se evidencia un actuar negligente por parte de los funcionarios ni dilaciones injustificadas de los términos judiciales.

Aunado a lo anterior, cabe señalar que la congestión judicial es de conocimiento público, pues muchos de los despachos judiciales, tanto juzgados, como tribunales y altas Corporaciones tienen una gran carga de trabajo y presentan problemas estructurales que dificultan el poder cumplir a cabalidad con los términos judiciales. De conformidad con lo expuesto, se advierte que en el caso objeto de estudio: (i) la mora judicial se encuentra justificada, (ii) no se advierte que este comprometido un derecho fundamental cuya afectación sea irremediable e inminente y (iii) la acción de tutela es improcedente para adelantar el turno y obtener una decisión judicial.

Por ende, la Sala negará el amparo constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado por la señora Arcelia Arias Díaz, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE16 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ