ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / FLEXIBILIZACIÓN DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ- No procede / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS JUDICIALES POR PANDEMIA POR COVID 19 – No aplicó a procesos de tutela Ahora, se observa del escrito de impugnación que la actora señaló que existió un hecho públicamente notorio de fuerza mayor y caso fortuito que impidió que desde el 16 de marzo hasta el 1o. de julio de 2020, pudiera acceder a la oficina en la que se encontraba el expediente ordinario y, posteriormente, pudiera presentar la acción de tutela.
Asimismo, adujo que a partir de la primera fecha al 13 de abril de esa anualidad, no puede contabilizarse término alguno a efectos de establecer la inmediatez. (…) Conforme con lo anterior, la Sala estima pertinente señalar que es un hecho cierto que desde el 12 de marzo de 2020 vivimos en circunstancias atípicas asociadas a la emergencia sanitaria causada por el “coronavirus” (SARS-CoV- 2 o Covid 19).
Debido a lo anterior, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020, decretó la Emergencia Sanitaria en todo el territorio nacional. Asimismo, el Gobierno Nacional, a través del Decreto Legislativo núm. 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el estado de excepción de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio.
Igualmente, en materia de orden público se ha restringido el derecho a la libertad de circulación de todos los habitantes del territorio, a través de medidas de confinamiento obligatorio contenidas en los Decretos núms. 457 de 22 de marzo de 2020, 531 de 8 de abril de 2020, 593 de 24 de abril de 2020 y 749 de 28 de mayo de 2020, entre otros.
Sumado a lo anterior, las sedes de la Rama Judicial estuvieron sin acceso al público desde el 15 de marzo de 2020, en cumplimiento de los acuerdos PCSJA20-11517 de 15 de marzo, PCSJA20-11521 de 19 de marzo y PCSJA20-11526 de 22 de marzo de 2020, entre otros. Sin embargo, es menester precisar que los términos y los medios para presentación de acciones de tutela nunca se cerraron, pues las medidas adoptadas para el control de la pandemia no impedían que la parte actora promoviera la demanda de tutela, pues, como es de público conocimiento, las autoridades judiciales adoptaron medidas con el propósito de permitir el ejercicio del derecho de acción y, en ese sentido, aceptaron que las tutelas fueran instauradas mediante correo electrónico.
La conjunción de los anteriores factores, que en manera alguna podían ser desconocidos por esta Sala, llevó a la misma a adoptar la determinación de acoger en sede de tutela las mismas medidas que en los procesos ordinarios, esto es, que sí el vencimiento de los términos ocurría dentro de la pandemia, con el fin de privilegiar el derecho al acceso a la administración de justicia, se le permitiría al usuario realizar la radicación del proceso, extendiendo el plazo que faltase para completar los 6 meses, -término razonable para hacer uso de la referida acción constitucional-, a partir de la fecha en la que se dio efectivamente la apertura de términos, es decir, a partir del 1o. de julio del 2020.
Así pues, no se encuentran razones válidas para la inactividad de la accionante o que justifiquen la tardanza en la presentación de la solicitud de amparo en la existencia de un perjuicio irremediable, pues como quedó visto, la señora [R.A.] hizo uso del presente mecanismo constitucional solo hasta el 4 de agosto de 2020, a pesar de que como bien lo indicó en el escrito de tutela, la apertura de los términos se dio desde el 1o. de julio de ese año, esto es, transcurrido más de un mes después. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03499-01 (AC) Actor: HORTENSIA RODRÍGUEZ ACOSTA Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”- Referencia: Acción de tutela TESIS: SE CONFIRMA SENTENCIA IMPUGNADA QUE DECLARA IMPROCEDENTE EL AMPARO SOLICITADO POR NO CUMPLIR CON EL REQUISITO DE LA INMEDIATEZ DERECHOS FUNDAMENTALES: A LA IGUALDAD, A LA SEGURIDAD SOCIAL, AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 20 de octubre de 2020, proferida por la Sección Segunda -Subsección “B”- del Consejo de Estado[1], que declaró improcedente el amparo solicitado.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora HORTENSIA RODRÍGUEZ ACOSTA, a través de apoderado judicial, promovió acción de tutela contra el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE GIRARDOT[2] y la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “E”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA[3], debido a que, a su juicio, dichas autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia, al proferir respectivamente las providencias de 13 de julio de 2016 y 13 de septiembre de 2019, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2014-00443-01, que promovió contra la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL[4] y el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO[5] -FOMAG-.
I.2.- Hechos Señaló que ha prestado sus servicios como docente, de manera ininterrumpida, en el MUNICIPIO DE FUSAGASUGÁ desde el 10 de julio de 1995 hasta la fecha. Manifestó que solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por la consignación tardía de las cesantías correspondientes al año 2012, por 25 días de tardanza en el respectivo pago, no obstante, mediante Resolución núm. 747 de 30 de octubre de 2013, le fue resuelta su petición desfavorablemente.
Indicó que contra dicho acto administrativo instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que correspondió por reparto al Juzgado que, mediante sentencia de 13 de julio de 2016[6], accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, razón por la que interpuso recurso de apelación, siendo resuelto por el Tribunal que, en providencia de 13 de septiembre de 2019, revocó lo dispuesto por el a quo y, en su lugar, declaró de oficio la falta de agotamiento de la actuación en sede administrativa.
Sostuvo que el Tribunal al proferir la providencia de segundo grado incurrió en defecto procedimental, por cuanto desmejoró en segunda instancia su situación como apelante único, mas aún cuando la parte allí demandada no compareció al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. I.3.- Pretensiones La actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia: “[…] 2.
Se ordene a los accionados que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “E”, revoque la sentencia de 13 de septiembre de 2019, que resolvió el recurso de apelación contra la sentencia proferida el 13 de julio de 2016 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot. 3.
Que como consecuencia de la revocatoria deprecada, el Tribunal administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, deben proceder dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia a desarchivar y confirmar la sentencia (o expedir la providencia que se determine) la sentencia proferida el 13 de julio de 2016 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot […]”.
I.4.- Defensa I.4.1.- El Tribunal solicitó declarar improcedente el amparo solicitado, toda vez que la actora no cumplió con la carga argumentativa que exige la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Sostuvo que la acción constitucional de la referencia insiste en exponer las razones aducidas en el recurso de apelación interpuesto dentro del proceso ordinario, las cuales ya fueron analizadas en la decisión que dictó en su momento.
I.4.2.- El Ministerio solicitó denegar las pretensiones de la demanda. Indicó que la providencia censurada se profirió conforme a derecho, por lo que no es de recibo señalar que se transgredió derecho fundamental alguno. II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Segunda mediante sentencia de 20 de octubre de 2020, declaró la improcedencia del amparo solicitado, por no cumplir con el requisito de inmediatez. Adujo que en el caso sub examine la providencia censurada quedó en firme el 10 de octubre de 2019 y la presente acción de tutela fue instaurada el 4 de agosto de 2020, esto es, por fuera del término previsto para hacer uso de la acción de tutela contra providencia judicial.
Aseguró que la actora no pone de presente circunstancia alguna que justifique la demora en promover la acción constitucional de la referencia. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La accionante solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, acceder a sus pretensiones. Sostuvo que existió un hecho públicamente notorio de fuerza mayor y caso fortuito que impidió que desde el 16 de marzo hasta el 1o. de julio de 2020, pudiera acceder a la oficina en la que se encontraba el expediente ordinario y, posteriormente, pudiera presentar la acción de tutela.
Aseguró que desde el 16 de marzo de 2020 se suspendieron los términos en todas las actuaciones judiciales, razón por la que a partir de la primera fecha y el 13 de abril de esa anualidad, no puede contabilizarse término alguno a efectos de establecer la inmediatez. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) La presente acción de tutela tiene como objeto que se dejen sin efectos las providencias de 13 de julio de 2016 y 13 de septiembre de 2019, proferidas respectivamente por el Juzgado y el Tribunal, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2014-00443-01, promovido por el actor contra la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y el FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO -FOMAG-.
Como quedó visto en precedencia, la parte actora pretende que se dejen sin efectos las referidas decisiones; sin embargo, se observa del escrito de tutela que sus argumentos e inconformidades están encaminadas a controvertir la sentencia de segundo grado, razón por la que solamente se analizará dicha providencia. La actora le atribuye al Tribunal la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad y al acceso a la administración de justicia, toda vez que, a su juicio, al proferir la providencia censurada incurrió en defecto procedimental, por cuanto desmejoró en segunda instancia su situación como apelante único, mas aún cuando la parte allí demandada no compareció al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN SEGUNDA, que, mediante sentencia de 20 de octubre de 2020, rechazó por improcedente el amparo solicitado, por considerar que no se cumplía el requisito de procedibilidad de la inmediatez, sin que la actora hubiera justificado la demora en promover la acción constitucional de la referencia. La accionante impugnó la anterior decisión e indicó que para contabilizar la inmediatez debe tenerse en cuenta que existió un hecho públicamente notorio de fuerza mayor y caso fortuito que impidió que desde el 16 de marzo hasta el 1o. de julio de 2020 pudiera acceder a la oficina en la que se encontraba el expediente ordinario para, posteriormente, promover la acción de tutela.
También aseguró que desde el 16 de marzo de 2020, se suspendieron los términos en todas las actuaciones judiciales, razón por la que a partir de la primera fecha y el 13 de abril de esa anualidad, no puede contabilizarse término alguno a efectos de establecer la inmediatez. Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial el requisito de la inmediatez.
La Sala advierte que revisado el Software de Gestión de Consulta de Procesos de la Rama Judicial[7], se observa que la providencia de 13 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal, aquí cuestionada, fue notificada electrónicamente el 4 de octubre de ese año, mientras que la presente acción de tutela se presentó el 4 de agosto de 2020[8], esto es, superados los 6 meses que han sido estimados por la jurisprudencia como término razonable para impugnar por vía de tutela el contenido de una decisión judicial, sin que se hubiesen presentado razones válidas para la inactividad de la parte actora o que justifiquen la tardanza en la presentación de la solicitud de amparo.
Sobre el punto, la Corte Constitucional ha precisado que en casos como el presente el juez debe verificar si la acción se instauró en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[9]. Tal presupuesto va ligado con la finalidad del amparo que se pretende, el cual, en caso de transcurrir el tiempo y consumarse un daño, sería ineficaz.
En tal sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en la precitada sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, estableció como razonable el término de 6 meses, sin perjuicio de que el mismo pueda variar ante circunstancias especiales, como ocurre, entre otras, cuando se trata de prestaciones periódicas, en aras de proteger los derechos al “mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional”.
En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-374 de 18 de mayo de 2012[10], al referirse a la inaplicación del requisito de inmediatez cuando se trata de prestaciones periódicas de carácter vitalicio, así: “[…] La jurisprudencia constitucional también ha dado un alcance específico al requisito de inmediatez en la interposición de la acción de tutela en este tipo de casos.
Si bien a lo largo de sus pronunciamientos la Corte Constitucional ha exigido, como regla general, que entre el hecho que supuestamente da lugar a la violación o amenaza de derechos fundamentales y la interposición de la acción de tutela medie un término razonable, el contenido mismo del requisito de inmediatez varía cuando se trata de una prestación periódica que, como las mesadas pensionales, se vincula directamente al ejercicio de los derechos fundamentales al mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional.
En suma, dado el carácter periódico y la particular importancia de las mesadas pensionales para el ejercicio de los derechos más básicos de los pensionados, la Corte ha considerado que la actualización continua de los perjuicios presentes y sustantivos derivados de la falta de indexación de la mesada resta relevancia al requisito de inmediatez en la presentación de la tutela.
En otras palabras, como la afectación de los derechos fundamentales por la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones se renueva mes a mes y día a día, en forma presente, las personas afectadas en su mínimo vital por esta situación pueden recurrir a la acción de tutela, cumpliendo eso sí con unas reglas que hacen admisible el que se haya prolongado en el tiempo la presentación de la acción [ ]” (Resaltado fuera de texto).
Cabe precisar que con fundamento en la mencionada sentencia de la Corte Constitucional y la jurisprudencia de esta Sección, relacionada con acciones de tutelas promovidas contra providencias judiciales en las que se controvirtieron asuntos sobre prestaciones periódicas, como ocurre en el caso sub lite, la Sala concluyó que “[…] siempre que se trate de una acción de tutela contra providencia judicial que verse sobre prestaciones periódicas, se realizará el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, incluido el de inmediatez, el cual deberá efectuarse desde los criterios de i) que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta[11] […]”.
En lo que respecta al primer requisito mencionado en precedencia, esto es, que se trate de una prestación periódica y, de contera, una vulneración continua y actual, en sentencia de 30 de julio de 2015[12], la Sala señaló: “[…] La Sección Segunda de esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada y uniforme en relación a qué debe entenderse por prestaciones periódicas.
Así, en proveído de 1° de octubre de 2014[13], la Sección Segunda del Consejo de Estado, consideró lo siguiente: “No es de recibo la tesis planteada por el recurrente, según la cual el tema que aquí se discute corresponde a la reclamación de prestaciones periódicas, ya que tal calidad se predica tan sólo del derecho a la pensión de jubilación de las personas de la tercera edad como claramente lo tiene sentado esta Corporación en su jurisprudencia, como a continuación se precisa en uno de sus apartes[14]: “Si la interpretación sobre lo que debe entenderse por prestación periódica fuera el significado lingüístico de las palabras, sería elemental que el actor tendría razón. No obstante, tal método, cuando la ley se encarga de poner ejemplos sobre los cuales son las prestaciones periódicas, no es eficaz y debe atenderse a la orientación que brinda aquella.
En efecto, el artículo 131,6 letra b) del CCA, se refiere a las pensiones de jubilación y de invalidez como prestaciones periódicas, referencia que debe observase para los efectos del inciso 3º del artículo 136 ibídem, pues la norma en últimas lo que da a entender es que tratándose de derechos que existen durante la vida del titular y después respecto de los beneficiarios llamados a sustituirse también en forma vitalicia (cónyuge, compañera o hijo inválidos), es lógico, justificable y razonable que en cualquier tiempo pueda discutirse tales prestaciones, para diferenciarlas de los demás derechos laborales que no son vitalicios y por consiguiente la definición de las controversias sobre los mismos, debe hacerse en los términos de la caducidad establecida para ellos, vale decir, a meses. […] Visto lo anterior, resulta claro para la Sala que las prestaciones periódicas son aquellos emolumentos que se reciben de manera vitalicia e indefinida y que son susceptibles de ser sustituidos a sus beneficiarios (cónyuge, hijos, hermanos, etc.).
Asimismo, se consideran como tales, aquellos valores devengados de manera constante, en virtud de un vínculo laborar vigente, de tal manera, que si éste se termina, desaparece la calidad de periodicidad de dichos reconocimientos […]”. (Resaltado fuera del texto). Frente a lo anterior, para la Sala es importante resaltar que en el presente caso se trata de una prestación periódica, pues, como quedo visto en párrafos anteriores, la actora pretende que a través del medio de protección constitucional se deje sin efecto la sentencia de 13 de septiembre de 2019 y, en su lugar, se ordene al Tribunal dictar una decisión favorable a sus intereses en el sentido de que se le reconozca y pague la sanción moratoria a que a su juicio tiene derecho por la consignación tardía de sus cesantías.
En cuanto al segundo requisito, relativo a la condición de debilidad manifiesta, conviene traer a colación las precisiones hechas por esta Sección en sentencia de 28 de mayo de 2015[15], a través de la cual unificó su jurisprudencia frente a la aplicación de los criterios que deben tenerse en cuenta para analizar el requisito de la inmediatez en estos casos particulares, especialmente, el que hace referencia a la “condición de debilidad manifiesta”, en la que señaló: “[…]Pues bien, comoquiera que por medio de la providencia transcrita, se estableció “el criterio que, en adelante observará la Sala para analizar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias que traten de prestaciones periódicas”; en casos como el presente, en que se controvierte una sentencia relacionada con la reliquidación de una prestación periódica, se ha acudido al citado lineamiento Jurisprudencial de manera invariable, para determinar si el hecho de haber superado el plazo prudencial para interponer la acción de tutela merece ser tratado en forma especial, esto es, a la luz de los criterios de ”que i) se demuestre que la vulneración de los derechos permanece en el tiempo, esto es, que es continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y que ii) el actor se encuentre en un condición de debilidad manifiesta.” Sin embargo, cuando el tema ha involucrado prestaciones periódicas en las modalidades de pensión o asignación de retiro, la aplicación de dichos criterios frente al requisito de la inmediatez, en cada caso concreto, ha dado lugar a soluciones divergentes, habida cuenta de que la Sala ha aceptado que el pensionado, por el simple hecho de serlo, ostenta una calidad que le permite enervar dicho requisito de procedibilidad, pero también ha entendido que en ocasiones se requieren elementos adicionales a tal condición para proceder al estudio de fondo […] Dichas divergencias merecen ser precisadas y, por lo tanto, en esta oportunidad la Sala, con el propósito de unificar su Jurisprudencia, determinará como lineamiento único y preciso, en cuanto a la exigencia o no del requisito de inmediatez de la tutela contra providencias judiciales, cuando el solicitante del amparo constitucional es un pensionado o persona que goza de Asignación de Retiro, que tal condición no es per se circunstancia que permita enervar el citado requisito, habida cuenta de que es necesario que confluyan elementos adicionales que permitan concluir que el actor se encuentra en “la especial situación” que “convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia T-158 de 2006 y esta Sala en el Expediente núm. 2013-02423- 01, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno. Obsérvese que la Corte cita, solo a manera de ejemplo, algunas circunstancias que pueden tenerse en cuenta para determinar si el actor está o no en una ESPECIAL SITUACIÓN, que justifique su inactividad en el tiempo frente a la defensa de sus derechos, dentro de las cuales sugiere “el estado de indefensión, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otras…” sin que éstas constituyan taxatividad alguna.
Justamente por ello, esta Sala introdujo dentro de dicha lista al pensionado, por tratarse de un sujeto de protección especial, conforme lo ha determinado la Jurisprudencia Constitucional. Pero, ocurre que el concepto de sujeto de especial protección incluye, además de los pensionados, a otros grupos de personas, tales como: indígenas, padres y madres cabeza de familia, mujer embarazada, menores de edad, minusválidos, ancianos, defensores de derechos humanos, enfermos graves, desplazados, entre otros; sin que sea aceptable concluir que en todos los casos, éstos resulten eximidos de cumplir el requisito de procedibilidad de inmediatez, cuando acudan a la tutela para obtener la pérdida de efectos de una providencia judicial, por el solo hecho de ser denominados sujetos de especial protección […]”.
Al respecto, se advierte que la actora no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta que justificara la tardanza en la presentación de la acción de tutela contra la providencia que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales invocados. Cabe resaltar que el solo hecho de que la acción de tutela hubiera sido instaurada contra una providencia en la que se decidió negar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria exigida por la actora por la consignación tardía de sus cesantías, no significa que automáticamente se omita el examen del requisito de la inmediatez, simplemente se atenúa su rigurosidad, siempre y cuando la accionante demuestre en el proceso que la afectación o vulneración ha sido continuada en el tiempo y que padece de una situación de especial vulnerabilidad, por un estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, etc., situación que, como ya se dijo, no fue acreditada en el caso sub examine.
Finalmente, se destaca que en la sentencia SU-354 de 25 de mayo de 2017[16], la Corte Constitucional, además de reiterar la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencia judicial, para resolver el caso concreto exceptuó el término de los seis meses establecido por regla general como tiempo razonable, dadas las particularidades especiales del asunto que allí se estudiaba en el que existió un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo.
Empero, tal situación, como quedó visto, no se observa en el presente caso. Ahora, se observa del escrito de impugnación que la actora señaló que existió un hecho públicamente notorio de fuerza mayor y caso fortuito que impidió que desde el 16 de marzo hasta el 1o. de julio de 2020, pudiera acceder a la oficina en la que se encontraba el expediente ordinario y, posteriormente, pudiera presentar la acción de tutela.
Asimismo, adujo que a partir de la primera fecha al 13 de abril de esa anualidad, no puede contabilizarse término alguno a efectos de establecer la inmediatez. Sobre el particular, es menester precisar que lo que pretende justificar la actora es la tardanza en la presentación de la tutela por el paso que debió darse a la virtualidad por las medidas de aislamiento que buscan evitar la propagación y contagio de la Covid-19, por lo cual, basta indicar que el término de seis meses estimado como razonable para la presentación de la presente acción se cumplía justamente en el mes de mayo, fecha en que ya se había decretado el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el País. Conforme con lo anterior, la Sala estima pertinente señalar que es un hecho cierto que desde el 12 de marzo de 2020 vivimos en circunstancias atípicas asociadas a la emergencia sanitaria causada por el “coronavirus” (SARS-CoV- 2 o Covid 19).
Debido a lo anterior, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020[17], decretó la Emergencia Sanitaria en todo el territorio nacional. Asimismo, el Gobierno Nacional, a través del Decreto Legislativo núm. 417 de 17 de marzo de 2020[18], declaró el estado de excepción de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio.
Igualmente, en materia de orden público se ha restringido el derecho a la libertad de circulación de todos los habitantes del territorio, a través de medidas de confinamiento obligatorio contenidas en los Decretos núms. 457 de 22 de marzo de 2020, 531 de 8 de abril de 2020, 593 de 24 de abril de 2020 y 749 de 28 de mayo de 2020, entre otros.
Sumado a lo anterior, las sedes de la Rama Judicial estuvieron sin acceso al público desde el 15 de marzo de 2020, en cumplimiento de los acuerdos PCSJA20-11517 de 15 de marzo, PCSJA20-11521 de 19 de marzo y PCSJA20-11526 de 22 de marzo de 2020, entre otros. Sin embargo, es menester precisar que los términos y los medios para presentación de acciones de tutela nunca se cerraron, pues las medidas adoptadas para el control de la pandemia no impedían que la parte actora promoviera la demanda de tutela, pues, como es de público conocimiento, las autoridades judiciales adoptaron medidas con el propósito de permitir el ejercicio del derecho de acción y, en ese sentido, aceptaron que las tutelas fueran instauradas mediante correo electrónico.
La conjunción de los anteriores factores, que en manera alguna podían ser desconocidos por esta Sala, llevó a la misma a adoptar la determinación de acoger en sede de tutela las mismas medidas que en los procesos ordinarios, esto es, que sí el vencimiento de los términos ocurría dentro de la pandemia, con el fin de privilegiar el derecho al acceso a la administración de justicia, se le permitiría al usuario realizar la radicación del proceso, extendiendo el plazo que faltase para completar los 6 meses, -término razonable para hacer uso de la referida acción constitucional-, a partir de la fecha en la que se dio efectivamente la apertura de términos, es decir, a partir del 1o. de julio del 2020.
Así pues, no se encuentran razones válidas para la inactividad de la accionante o que justifiquen la tardanza en la presentación de la solicitud de amparo en la existencia de un perjuicio irremediable, pues como quedó visto, la señora RODRÍGUEZ ACOSTA hizo uso del presente mecanismo constitucional solo hasta el 4 de agosto de 2020, a pesar de que como bien lo indicó en el escrito de tutela, la apertura de los términos se dio desde el 1o. de julio de ese año, esto es, transcurrido más de un mes después. Aunado a lo anterior, la Sala señala que para que proceda el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, debe ser actual y las medidas que se requieran para conjurarlo han de ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; y la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, debido a que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Precisado lo anterior, y teniendo en cuenta que en la presente acción de tutela no se evidenció que la situación de la parte actora se enmarque en alguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional que puedan excusar su presentación por fuera del término establecido por la Sala Plena del Consejo de Estado, se concluye que la solicitud de amparo constitucional se presentó por fuera de la pauta jurisprudencial de los seis meses que fijó la Sala Plena del Consejo de Estado como término razonable para cuestionar vía tutela providencias judiciales.
En consecuencia, se confirmará el fallo impugnado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por la actora por no cumplirse el requisito de la inmediatez, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de febrero de 2021. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Aclara voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante Sección Segunda. [2] En adelante Juzgado. [3] En adelante Tribunal. [4] En adelante Ministerio [5] En adelante FOMAG. [6] “[…]
PRIMERO: ORDÉNESE a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a reconocer y pagar la sanción moratoria a HORTENSIA RODRÍGUEZ ACOSTA, de un salario diario por DIECISIETE (17) días, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NÍEGUENSE las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia […]”. [7]https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx? EntryId=QBHkQGGvXIbh1OjldYwFONP31bY%3d [8]http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/Casos/list_procesos?g uid=110010315000202004359001100103 [9] Corte Constitucional, Sentencia T–315 de 1o. de abril de 2005, M.P. Ponente Jaime Córdoba Triviño. [10] Corte Constitucional, M.P. María Victoria Calle Correa. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de mayo de 2014, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 11001-03-15-000-2013-02423-01. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de julio de 2015, C.P. María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2015-01613-00. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, proveído de 1o. de octubre de 2014, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicación número: 05001-23-33-000-2013-00262-01. [14] Véase la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, calendada 5 de septiembre de 2002, Magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, radicación interna Nro. 5018-2001. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de mayo de 2015, C.P. María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2015-00001-01. [16] Corte Constitucional, M.P. doctor Iván Humberto Escrucería Mayolo. [17] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus” [18] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”