11001-03-06-000-2020-00214-00 — Consejo de Estado

PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Comisaría Tercera de Familia de Madrid (Cundinamarca) y Juzgado Civil Municipal de Madrid / INHIBITORIO - Inexistencia actual de conflicto de competencias administrativas [S]e tiene que el juez de familia de Funza, al observar la existencia de un conflicto negativo de competencias entre la Comisaría Tercera de Familia de Madrid y el Juzgado Civil Municipal de esa misma localidad, tal como consta en el expediente, procedió a resolverlo, declarando competente al Juzgado Civil Municipal de Madrid.

Así las cosas, en la medida en que dentro de la actuación administrativa emergió un conflicto de competencias que fue resuelto por el Juzgado de Familia del Circuito de Funza, en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 21 del Código General del Proceso, tal decisión en firme es vinculante y, en tanto que atribuye a una de las partes la competencia para continuar con el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, la Sala no puede pronunciarse sobre el presunto conflicto de competencias planteado, pues este, debidamente resuelto, dejó de existir.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no es el superior funcional de los jueces de familia, por lo que no puede anular, revocar, modificar o dejar sin efectos las decisiones que estos adopten, lo cual debe entenderse sin perjuicio de la función que le asiste a la Sala para resolver los conflictos de competencias administrativas en los que dichos jueces estén involucrados, cuando actúen en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, en remplazo de la autoridad administrativa que haya perdido la competencia, como se explica en el capítulo en que se analizó la competencia de la Sala.

Finalmente, es importante mencionar que, conforme a los principios de celeridad, economía y eficacia, que rigen, junto con otros, las actuaciones administrativas (artículos 209 de la Constitución Política y 3 del CPACA), y, sobre todo, en este caso, al principio del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, mal haría la Sala en reabrir un conflicto de competencias que ya fue resuelto, y pasar por encima de la decisión que tomó un juez de familia.

De esta manera, lo que procede es el cumplimiento de la providencia dictada por el Juzgado de Familia del Circuito de Funza, en relación con el conflicto de competencias administrativas surgido entre la Comisaría Tercera de Familia y el Juzgado Civil Municipal, ambos de Madrid (Cundinamarca), con el propósito de que la autoridad que fue declarada competente proteja y restablezca, de manera célere y eficaz, los derechos de la adolescente D.K.M.S. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 21 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS Bogotá D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00214-00(C) Actor: JUZGADO CIVIL MUNICIPAL DE MADRID (CUNDINAMARCA) Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Comisaría Tercera de Familia de Madrid (Cundinamarca) y Juzgado Civil Municipal de Madrid Asunto: Inhibitorio.

Competencia de los jueces de familia y de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Inexistencia actual de conflicto de competencias administrativas La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a decidir lo que corresponda sobre el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría Tercera de Familia de Madrid (Cundinamarca) y el Juzgado Civil Municipal de Madrid.

ANTECEDENTES Con base en la información y los documentos aportados por las autoridades de la referencia, el presente conflicto se origina en los siguientes antecedentes: 1. Mediante el Auto n.º 081 del 25 de julio de 2018, la Comisaría Tercera de Familia de Madrid (Cundinamarca) ordenó la verificación del estado de los derechos de la adolescente D.K.M.S.[1], quien tenía, en ese momento, 14 años de edad, por parte del área de trabajo social de ese despacho, ante una presunta situación de abuso sexual que no había sido denunciada, ocurrida cuando tenía 8 años de edad.

En el mismo auto, se dispuso remitir el asunto al área de psicología, para que se realizara la entrevista a la menor de edad. (Folio 5). 2. En el informe de valoración psicológica, de fecha 26 de julio de 2018, la psicóloga evidenció una vulneración a los siguientes derechos de la menor de edad: a la intimidad, a la integridad personal y a ser protegida contra toda forma de maltrato o abuso.

Por esta razón, sugirió abrir un proceso administrativo de restablecimiento de derechos (en adelante, PARD), remitir a la adolescente al programa CREEMOS EN TI y continuar con el seguimiento de su caso, por parte del área psicosocial. (Folios 8 a 15). 3. El 26 de julio de 2018, un funcionario de la Comisaría Tercera de Familia realizó una visita domiciliaria, con el fin de constatar el estado de los derechos de la menor de edad.

En el respectivo informe, de la misma fecha, se indicó que «[a]ctualmente no se evidencia vulneración a los derechos de la menor toda vez que (sic) menor se encuentra vinculada a sistema de educación y de salud, además no (sic) amenaza a la integridad de la menor bajo el cuidado y protección de progenitora, sin embargo por tratarse de un abuso sexual en menor de edad, se sugiere apertura de PARD ya que la menor según los hechos manifestados fue víctima de abuso sexual cuando era menor de 14 años de edad además remitir al programa CREEMOS EN TI para apoyo especializado».

(Folio 17). 4. Por medio del Auto n.º 048 del 30 de julio de 2018, la Comisaría de Familia ordenó la apertura del PARD a favor de la adolescente D.K.M.S., y decretó las siguientes medidas de protección: i) su ubicación en la familia de origen, a cargo de la progenitora; ii) la remisión de la entrevista psicológica realizada a la adolescente, a la Fiscalía General de la Nación; iii) la vinculación de la adolescente al programa de atención especializada prestada por la asociación CREEMOS EN TI, y iv) la realización del tratamiento psicológico correspondiente, a cargo de la EPS.

(Folio 23). 5. El 18 de enero de 2019, la Comisaría Tercera de Familia dictó el respectivo fallo, contenido en la Resolución 003 de esa fecha, en el cual declaró vulnerados los derechos de la adolescente, y ratificó, como medida de restablecimiento de derechos, su ubicación en la familia de origen, bajo la custodia y cuidado de la madre.

Asimismo, remitió el asunto al área de psicología de la Comisaría de Familia, con el fin de que realizara el seguimiento a lo ordenado en dicha providencia, por el término de seis (6) meses. (Folios 44 a 52). 6. Mediante la Resolución n.º 553 del 22 de agosto de 2019, fue nombrado un nuevo comisario de familia. Dicho funcionario, una vez revisadas las actuaciones surtidas en el PARD, con posterioridad al fallo del 18 de enero de 2018, advirtió la existencia de posibles nulidades; declaró su falta de competencia para continuar con el trámite, por vencimiento de términos (en la etapa de seguimiento), y ordenó remitir el expediente al Juzgado de Familia del Circuito de Funza, por Auto del 26 de septiembre de 2019.

(Folio 54). 7. El 2 de octubre de 2019, el Juzgado de Familia del Circuito de Funza se pronunció acerca de su competencia para conocer del proceso de restablecimiento de derechos de la adolescente D.K.M.S., con base en lo dispuesto en los artículos 97, 119 y 120 de la Ley 1098 de 2006[2], en el sentido de no avocar el conocimiento y remitir el expediente al Juzgado Civil Municipal de Madrid, ya que, como en dicho municipio no existe juez de familia, el Juzgado Civil Municipal era el competente, conforme a las normas citadas, por ser el lugar donde cursa el PARD (Folio 57). 8.

En pronunciamiento de fecha 6 de diciembre de 2019, el Juzgado Civil Municipal de Madrid resolvió declarar su falta de competencia para conocer del PARD, y remitió el expediente al comisario tercero de familia. Para tomar esta determinación, el Juzgado consideró que el comisario, en su decisión del 26 de septiembre de 2019, no atendió las normas taxativas que regulan la nulidad de los procesos, contenidas en el Código General del Proceso, y omitió aplicar el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019[3], que modificó el inciso sexto del artículo 103 del Código de la Infancia y Adolescencia, reformado previamente por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018[4].

(Folios 62 a 63). 9. Mediante Auto del 10 de febrero de 2020, la Comisaría Tercera de Familia de Madrid señaló, entre otras cosas, que si bien ese despacho advirtió la existencia de posibles nulidades, fue la superación de los términos previstos en el inciso 7º del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia el argumento principal que tuvo en cuenta, para declarar la pérdida de competencia para seguir con el PARD, toda vez que, antes del vencimiento del término de seguimiento, no fue adoptada una decisión de fondo sobre la situación jurídica de la menor de edad y tampoco fue expedida la resolución que ampliara el periodo del seguimiento.

En relación con la modificación efectuada por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, la Comisaría de Familia manifestó que no haría ningún pronunciamiento, ya que en este caso no se realizó, dentro del término, la extensión del periodo inicial de seguimiento, con arreglo al inciso 5° del artículo 103 de la Ley 1098 (extensión que no requiere autorización), por lo que, el 22 de agosto de 2019, el comisario de la época no podía haber solicitado la autorización para la prórroga del plazo, con base en el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, por dos razones: i) primero, porque ya había perdido la competencia, y ii) segundo, porque el mecanismo para solicitar el aval para la extensión del término máximo del seguimiento solo fue regulado mediante la Resolución 11199 del 2 de diciembre de 2019, expedida por la Dirección General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).

A juicio del comisario de familia, las apreciaciones del juez civil municipal de Madrid desconocen la competencia que les asigna, a los juzgados civiles municipales, la Ley 1098 de 2006, en sus artículos 119 y 120. Finalmente, la Comisaría recuerda que, en virtud de lo dispuesto en el inciso 11 y siguientes del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, en caso de que el juez no resuelva la situación jurídica la adolescente en el término de 2 meses, deberá remitir el expediente al juez de familia que le siga en turno. Por tal razón, ese despacho ordenó enviar el expediente del PARD (n.º 201901304) al Juzgado de Familia del Circuito de Funza, para que continuara con el trámite y definiera de fondo la situación jurídica de la menor de edad.

(Folios 66 a 67). 10. El 2 de marzo de 2020, el Juzgado de Familia del Circuito de Funza, dando aplicación a lo establecido en el numeral 16 del artículo 21 del Código General del Proceso[5], decidió el conflicto de competencia que se presentaba entre la Comisaría Tercera de Familia de Madrid y el Juzgado Civil Municipal de Madrid, con ocasión del PARD iniciado a favor de la adolescente D.K.M.S., declarando competente al Juzgado Civil Municipal (folios 71 a 73). 11.

En pronunciamiento del 13 de marzo de 2020, el Juzgado Civil Municipal de Madrid promovió, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, un presunto conflicto negativo de competencias administrativas contra la Comisaría Tercera de Familia de Madrid, para que se determine cuál es la autoridad que debe continuar con el trámite del PARD n.º 2049-1304, abierto a favor de la adolescente D.K.M.S. El escrito respectivo fue radicado en la Secretaría de la Sala el 1 de septiembre de 2020.

(Folios 73 a 79). II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.[6] Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Consta también que se informó sobre el conflicto planteado al Juzgado Civil Municipal de Madrid; a la Comisaría Tercera de Familia de Madrid; al Juzgado de Familia del Circuito de Funza; al personero municipal de Madrid (Cundinamarca); a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Facatativá, Regional Cundinamarca, y a la señora M.M.S., madre de la menor de edad D.K.M.S.[7] Se recibieron alegaciones de la Comisaría Tercera de Familia de Madrid.

Las demás partes e interesados no presentaron alegatos o consideraciones en el curso de esta actuación. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. De la Comisaría Tercera de Familia del municipio de Madrid La Comisaría Tercera de Familia de Madrid, en sus alegatos, se refiere, en primer lugar, a las diferentes actuaciones que llevó a cabo esa dependencia, dentro del trámite del PARD.

Por otra parte, señala que, si bien es cierto que ese despacho advirtió la existencia de posibles nulidades, generadas por algunas irregularidades ocurridas durante el proceso, entre ellas, la ausencia de firma del auto que fijó la fecha para la audiencia de pruebas y fallo, o la falta de traslado de las pruebas practicadas, el argumento principal para declarar la pérdida de competencia para seguir adelante con el trámite del PARD, fue la superación de los términos previstos en el inciso 7° del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia. En ese sentido, dicha autoridad administrativa insiste en que fueron superados los términos previstos en el artículo 103 de la ley 1098 de 2006, habida cuenta de que la resolución por medio de la cual se ordenaron las medidas de restablecimiento de derechos fue dictada el 19 (sic) de enero de 2019, y antes del vencimiento del término de seguimiento, no se adoptó ninguna decisión de fondo sobre la situación jurídica de la adolescente, ni fue expedida una resolución que ampliara el citado plazo, conforme a lo dispuesto en el inciso 7° del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, que dispone, en lo pertinente: […] Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. […] Con base en dicha norma, el 22 de agosto de 2019, fecha de posesión del nuevo titular de la Comisaría Tercera de Familia de Madrid, esa dependencia ya había perdido la competencia para continuar con el proceso, desde el 19 de julio de 2019.

En relación con la modificación del artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, el comisario de familia considera que no era necesario pronunciarse, ya que la prórroga del plazo para el seguimiento no se realizó dentro del término inicial, con arreglo a lo prescrito en el inciso 5° del artículo 103 de la Ley 1098 (extensión que no requiere autorización).

Por lo tanto, el 22 de agosto de 2019, el comisario no podía pedir autorización para la ampliación del plazo, con base en el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, porque, por un lado, la Comisaría ya había perdido la competencia, y por el otro, el mecanismo para solicitar el aval para la extensión del término máximo de seguimiento solo fue reglamentado por el ICBF el 2 de diciembre de 2019, mediante la Resolución 11199. 2.

Del Juzgado Civil Municipal de Madrid El juez no presentó alegatos durante el trámite del conflicto, razón por la cual se toman los argumentos expuestos en su providencia del 13 de marzo de 2020, por medio de la cual rechazó su competencia para conocer de este PARD. Dentro de las consideraciones planteadas allí, se encuentran: i) La falta de aplicación, tanto por parte de la Comisaría Tercera de Familia de Madrid como del Juzgado de Familia del Circuito de Funza, de lo dispuesto en el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, conforme al cual el término del PARD tiene una duración total de 18 meses, que opera de forma conjunta para ambas etapas, sin que el funcionario administrativo pueda dividir el plazo, o condicionar su ocurrencia a situaciones no previstas por el Legislador. ii) Que se omitió agotar el trámite establecido en el mencionado artículo, ante el ICBF, por lo que se declaró la pérdida de competencia con base en una norma derogada, por efecto de adición, ya que, según lo regulado en el artículo citado de la Ley 1955, el término de 6 meses para el seguimiento debe entenderse derogado. iii) Que el artículo 17 del Código General del Proceso (CGP) define las competencias de los jueces civiles municipales, en única instancia, marco normativo que no puede alterar el Juzgado de Familia de Funza, a quien no le corresponde dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre los jueces y las comisarías de familia. 3.

Juzgado de Familia del Circuito de Funza (Cundinamarca) El juez de familia no presentó consideraciones durante el trámite del conflicto, razón por la que se resumen los argumentos expuestos en el fallo del 2 de marzo de 2020, por medio del cual resolvió el conflicto de competencias suscitado entre la Comisaría Tercera de Familia de Madrid y el Juzgado Civil Municipal de Madrid, en el sentido de declarar a este último competente para continuar con el PARD abierto en favor de la menor de edad D.K.M.S. En primer lugar, recuerda el Juzgado que la Comisaría Tercera de Familia de Madrid emitió fallo el 18 de enero de 2019, en el cual definió la situación jurídica de la adolescente D.K.M.S. y ordenó efectuar el seguimiento a las medidas de restablecimiento adoptadas, dando cumplimiento a lo reglado en el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018, que modificó el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006.

Así las cosas, respecto del seguimiento, se debe tener en cuenta lo establecido en el artículo 6 de Ley 1878 de 2018, que modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, ya que la Comisaría Tercera de Familia de Madrid, dentro del término establecido, no culminó el seguimiento, resolviendo en forma definitiva y de fondo la situación jurídica de la menor de edad, ni prorrogó el término con que contaba, por lo que esa dependencia perdió la competencia, y debía remitir el expediente al juez de familia, para que este resolviera la situación jurídica, en un plazo máximo de dos (2) meses.

Dado que en el municipio de Madrid (Cundinamarca) no existe juez de familia, el competente es el juez civil municipal de Madrid, en virtud de lo establecido en los artículos 97, 119 y 120 de la Ley 1098 de 2006. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala La Ley 1878 de 2018 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional, como se explicará más adelante.

El artículo 3 de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas, en los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, serán resueltos por los jueces de familia. En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales pertinentes, con base en la cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que ha sido planteado, y fundamentará la decisión que corresponda.

La enunciada revisión comprende: i) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; ii) la posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); iii) el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; iv) la vigencia de la Ley 1878 de 2018, y v) las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878. i) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del CPACA (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»[8] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 ibídem dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa que le sean planteados, a saber: i) que el conflicto se origine en el ejercicio de la función administrativa; ii) que se trate de una actuación o asunto de naturaleza particular y concreta; iii) que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la respectiva actuación o asunto, y iv) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o si se trata de autoridades territoriales, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Así, por regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala. ii) Posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] Al analizar esta norma, la Sala concluyó que el Código General del Proceso no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas en el CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades administrativas mencionadas, en forma específica, esta competencia no resultaba opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos, en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha continuado ejerciendo. iii) Alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia La Ley 1878 de 2018 modificó el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta, se analizará: a) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018), y b) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y más adelante, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019. a) Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018 El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: […] Parágrafo 3°.

En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto. El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta.

En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso. En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, esto es, los defensores de familia, los comisarios de familia y los inspectores de policía (concordante con el artículo 21, numeral 16, del CGP, ya analizado).

Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes, cuando sus derechos han sido amenazados o vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial[9] del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de un juez que ejerce su jurisdicción en el territorio de las autoridades administrativas), a la vez que propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto, y una pronta solución del mismo.

Reitera la Sala que la Ley 1878, en el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el Código General del Proceso, consagran la intervención del juez de familia en los conflictos de competencias que surjan en el PARD, cuando el conflicto se suscita entre las autoridades administrativas previstas en el Código de la Infancia y la Adolescencia[10].

Por consiguiente, como respecto de los conflictos que se presenten entre tales autoridades, en la etapa inicial del PARD, hay norma especial[11], los jueces de familia que tengan jurisdicción, desde el punto de vista territorial[12], son los competentes para resolverlos, en el entendido de que dichos funcionarios judiciales operarán con celeridad, dentro del referido espíritu de la Ley 1878 de 2018.

Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia[13] dispone, como efecto, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia, para que este, actuando en remplazo de la autoridad administrativa[14], defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

La Sala ha reiterado que, en estos casos, la naturaleza de la función asignada al juez es administrativa y no judicial[15], y que, tal como lo ordenaba el artículo 99 original de la Ley 1098 de 2006, el juez debía informar a la Procuraduría General de la Nación, «para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar». A lo cual ha de agregarse que, con la Ley 1878, parágrafo 4º del artículo 4, el incumplimiento de los términos quedó calificado como falta gravísima[16].

Pues bien, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas mencionadas (defensores o comisarios de familia, o inspectores de policía), ante la pérdida de competencia en la que esta haya incurrido, por vencimiento de los términos con los que contaba para tramitar y concluir el PARD, dicho juez puede entrar en conflicto de competencias administrativas con la correspondiente autoridad administrativa.

Esta hipótesis precisa no está contemplada expresamente en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surge, entonces, una situación cuya regulación queda comprendida por la Ley 1437 de 2011 (CPACA), porque dicho código es el que contiene las reglas del procedimiento administrativo general (de las que forma parte el artículo 39) que, por mandato de su artículo 2, inciso final, deben aplicarse cuando no existan procedimientos especiales, o estos presenten vacíos[17].

Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre los jueces de familia, o los que cumplan sus funciones, en aquellos municipios en donde no exista esa categoría de jueces, y las autoridades administrativas, dentro del marco de los procedimientos administrativos reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA. b) Los trámites de seguimiento y modificación de medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y por la Ley 1955 de 2019, artículo 208.

Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, la Sala debe hacer las siguientes observaciones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone: «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, dispone: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.

La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.

Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic).

El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. (Subrayas y negrillas añadidas). Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: 1.

Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala[18], tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. 2.

Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizada en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8º de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval, por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. Con base en dicha norma, el ICBF expidió la Resolución núm. 11199 del 2 de diciembre de 2019[19], que reglamentó el mecanismo para solicitar y otorgar el aval para la ampliación del término de seguimiento, dentro de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en los que sea necesario, siempre y cuando se cumplan, entre otros, los siguientes requisitos: 1.

El proceso no puede estar incurso en ninguna de las causales de pérdida de competencia contempladas en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018. Es decir: 1.1. El proceso debe contar con fallo en declaratoria de vulneración de derechos proferido dentro de los seis meses siguientes al conocimiento de la autoridad administrativa de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad […] 1.2.

El proceso debe contar con la resolución motivada de la prórroga de seguimiento, proferida antes del vencimiento del término de seguimiento inicial […]. Es decir, la solicitud deberá hacerse dentro de los 6 meses del término de la prórroga de seguimiento y antes de que se venza dicho periodo […]. 2. El auto de apertura del PARD debe haber sido notificado a las personas que de conformidad con el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, tienen que ser citadas para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […] 4.

Debe evidenciarse que el PARD contó con las notificaciones consagradas en el Código de la Infancia y la Adolescencia para las diferentes etapas. 5. El proceso no puede estar incurso en ninguna causal de nulidad […][20] 3. Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas, que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permite llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) con base en lo anterior, establecer cuáles de las medidas enunciadas deben ser modificadas, revocadas, sustituidas o ratificadas como medidas de restablecimiento definitivas, según el caso.

Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998[21] y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011). En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 2007[22], subrogado por el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015[23], contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, la Sala mantiene su competencia para dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. iv) Vigencia de la Ley 1878 de 2018 Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la Constitución Política), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diversa[24]. La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer: Artículo 52.

La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada. La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción. No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 establece una excepción a dicha regla, así: Artículo 53.

Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes. 1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado. [ ]”. (Se subraya). Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878, dispone: Artículo 13.

Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1. Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme la legislación vigente al momento de su apertura.

Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2. Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley.

(Subrayas ajenas al texto). La norma transcrita alude a la vigencia de la Ley 1878, para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y anti-técnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido[25]. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial»[26].

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición»[27] de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (artículo 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como el efecto general inmediato de la ley.

Dilucidado lo anterior, corresponde analizar las reglas de tránsito de legislación dispuestas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, para las actuaciones en curso el 9 de enero de 2018. v) Las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 Como ya se indicó, las reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: • Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva.

Sin embargo, una vez dictado y ejecutoriado el fallo («declaración en situación de vulnerabilidad o adoptabilidad»), el trámite de seguimiento deberá hacerse conforme a lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018. • En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018, «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

En el marco legal descrito, la Sala analizará, más adelante, su competencia en el presente caso, y fundamentará la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas cuya solución le ha sido solicitada. 2. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6), y el artículo 137 de la Ley 1437 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que se decidan los correspondientes asuntos administrativos.

De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán». El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que «[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.

Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.» Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que «[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida».

Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada. 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de la competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Caso concreto Para mayor claridad, la Sala considera pertinente sintetizar los hechos más relevantes de este caso: - El 25 de julio de 2018, la Comisaría Tercera de Familia de Madrid (Cundinamarca) ordenó la verificación de los derechos de la adolescente D.K.M.S. - El 30 de julio de 2018, la Comisaría Tercera de Familia inició el respectivo proceso administrativo de restablecimiento de derechos. - La misma Comisaría dictó el fallo (artículo 100 de la Ley 1098 de 2006), el 18 de enero de 2019, en el cual declaró vulnerados los derechos de la menor de edad, y ratificó, como medida de restablecimiento de derechos, la ubicación de la adolescente en su familia de origen, bajo la custodia y el cuidado de su progenitora.

Asimismo, remitió el asunto al área de psicología de la Comisaria de Familia, con la finalidad de que se realizara el seguimiento a lo ordenado en la citada providencia, por el término de seis (6) meses. - El 26 de septiembre de 2019, el comisario de familia envió el expediente al Juzgado de Familia del Circuito de Funza, de conformidad con lo dispuesto en el inciso séptimo del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, para que se resolviera de fondo la situación jurídica de la adolescente D.K.M.S. - El 2 de octubre del mismo año, el Juzgado de Familia del Circuito de Funza, con fundamento en los artículos 97, 119 y 120 de la Ley 1098 de 2006, resolvió no avocar el conocimiento del proceso, y remitió el expediente al Juzgado Civil Municipal de Madrid, por considerar que, como en dicho municipio no existe juez de familia, el Juzgado Civil Municipal era el competente, conforme a la normativa citada. - El 6 de diciembre de 2019, el Juzgado Civil Municipal de Madrid declaró su falta de competencia para conocer del PARD, y remitió el expediente al comisario tercero de familia, ante el presunto desconocimiento de la modificación incorporada por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 al inciso sexto del artículo 103 del Código de la Infancia y Adolescencia, reformado antes por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018. - El 10 de febrero de 2020, el comisario tercero de familia remitió el expediente al Juzgado de Familia del Circuito de Funza, manifestando, entre otras cosas, que fue la superación de los términos previstos en el inciso séptimo del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia el argumento principal que tuvo en cuenta para declarar la pérdida de competencia para seguir adelante con el PARD. - El 2 de marzo del mismo año, el Juzgado de Familia del Circuito de Funza, dando aplicación a lo establecido en el numeral 16 del artículo 21 del Código General del Proceso, decidió el conflicto de competencias suscitado entre la Comisaria Tercera de Familia de Madrid y el Juzgado Civil Municipal de Madrid, en relación con el PARD de la adolescente D.K.M.S., declarando competente a esta última autoridad. - El 13 de marzo del año en curso, el Juzgado Civil Municipal de Madrid promovió, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, un presunto conflicto negativo de competencias con la Comisaría Tercera de Familia de ese municipio.

Del anterior recuento, se advierte, en primer lugar, que como este PARD se inició con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 (9 de enero de ese año), se le aplican, en su integridad, las disposiciones consagradas en dicha ley. Ahora bien, en relación con los requisitos previstos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, cuya solución esté atribuida a la Sala, se tiene lo siguiente: i) El conflicto que nos ocupa se suscitó en el marco de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta, en la que se busca decidir la situación jurídica de la menor de edad D.K.M.S., para proteger y restablecer sus derechos (PARD); ii) En dicho conflicto, se encuentran involucradas una autoridad del orden nacional (aunque territorialmente desconcentrada) – el Juzgado Civil Municipal de Madrid - y una autoridad territorial - la Comisaría Tercera de Familia de Madrid, que forma parte de ese municipio; iii) Tanto la Comisaría de Familia de Madrid como el Juzgado Civil Municipal de Madrid negaron expresamente tener la competencia para continuar con el trámite del PARD abierto en favor de la adolescente D.K.M.S. Así, en principio, estarían reunidos los requisitos exigidos por el artículo 39 del CPACA para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado decidiera de fondo el conflicto planteado.

Sin embargo, la Sala encuentra que dicho conflicto de competencias ya fue resuelto por un juez de familia, como se verá a continuación, por lo que dicha controversia no existe en la actualidad. En efecto, mediante providencia del 2 de marzo de 2020, dictada por el Juzgado de Familia de Funza (Cundinamarca), se resolvió el conflicto de competencias suscitado entre el juez civil municipal de Madrid y la Comisaría Tercera de Familia de esa localidad.

En dicha providencia, se decidió: […] como no existe Juez de Familia En (sic) el municipio de Madrid Cundinamarca, a fin de establecer si el Juez Civil Municipal De (sic) Madrid es competente para conocer de la actuación, se pone de presente lo dispuesto en los Art. 97 (sic) 119 y 120 de la ley 1098 de 2006 los cuales disponen: «Artículo 97.

Competencia territorial. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente. …» «Artículo 119.Competencia del Juez de Familia en Única Instancia. Sin perjuicio de las competencias asignadas por otras leyes, corresponde al juez de familia, en única instancia: 1. la homologación de la resolución que declara la adoptabilidad de niños, niñas o adolescentes. 2.

La revisión de las decisiones administrativas proferidas por el Defensor de Familia o el comisario de familia, en los casos previstos en esta ley. 3. De la restitución internacional de niños, niñas y adolescentes. 4. Resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido la competencia….» «Artículo 120.

Competencia del Juez Municipal. El Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal conocerá de los asuntos que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este.” (Subrayado y negrita del original) Fundamentos jurídicos con los cuales se establece que el Juez Civil Municipal de Madrid Cundinamarca, es competente para conocer del proceso de restablecimiento de derechos cuando la comisaria de familia pierde competencia para seguir conociendo de la actuación. […] Así las cosas, es de aclarar que el Juez Civil Municipal De (sic) Madrid Cundinamarca, debe continuar con el seguimiento, en un término no superior a dos (2) meses, los cuales empezaran a contarse a partir del día siguiente a la radicación del proceso, […] DECISIÓN Por lo expuesto, LA JUEZ DE FAMILIA DEL CIRCUITO DE FUNZA CUNDINAMARCA administrando justicia en nombre la república de Colombia y por autoridad de la Ley.

RESUELVE

PRIMERO: Declara competente al Juzgado Civil Municipal De (sic) Madrid Cundinamarca, para continuar con el seguimiento dentro del presente proceso de restablecimiento de derechos, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En ese sentido, se tiene que el juez de familia de Funza, al observar la existencia de un conflicto negativo de competencias entre la Comisaría Tercera de Familia de Madrid y el Juzgado Civil Municipal de esa misma localidad, tal como consta en el expediente, procedió a resolverlo, declarando competente al Juzgado Civil Municipal de Madrid.

De esta manera, lo que procede es el cumplimiento de la providencia dictada por el Juzgado de Familia del Circuito de Funza, en relación con el conflicto de competencias administrativas surgido entre la Comisaría Tercera de Familia y el Juzgado Civil Municipal, ambos de Madrid (Cundinamarca), con el propósito de que la autoridad que fue declarada competente proteja y restablezca, de manera célere y eficaz, los derechos de la adolescente D.K.M.S. Consideraciones finales Para la Sala, es necesario resaltar la importancia que tiene el cumplimiento de los términos fijados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, con el fin de proteger y salvaguardar eficazmente los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Por tal razón, es menester hacer un llamado a las autoridades que han conocido del proceso administrativo de restablecimiento de derechos de la adolescente D.K.M.S., para que, en el desarrollo de su labor, cumplan cabalmente los principios administrativos de eficacia y celeridad (artículo 209 de la Constitución Política), so pena de las sanciones que se puedan generar por el desconocimiento de los términos establecidos en las normas.

En ese orden de ideas, se solicitará a la Procuraduría General de la Nación que, a través de la Delegada para la Infancia, la Familia, la Adolescencia y la Mujer, haga especial seguimiento a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se tramitan en la Comisaría Tercera de Familia de Madrid (Cundinamarca) y en el Juzgado Civil Municipal de Madrid, para procurar el cumplimiento de las disposiciones del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), con el fin de garantizar el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, así como cumplir con los fines del Estado relacionados con la protección prevalente de este grupo poblacional.

En consideración a lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil RESUELVE:

PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer del presunto conflicto negativo de competencias administrativas originado entre la Comisaría Tercera de Familia de Madrid (Cundinamarca) y el Juzgado Civil Municipal de Madrid, con el fin de establecer la autoridad competente para definir de fondo la situación jurídica de la adolescente D.K.M.S., en la etapa de seguimiento.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia al Juzgado Civil Municipal de Madrid (Cundinamarca), para que dé cumplimiento inmediato a lo dispuesto por el Juzgado de Familia del Circuito de Funza (Cundinamarca).

TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Juzgado Civil Municipal de Madrid; a la Comisaría Tercera de Familia de Madrid; al Juzgado de Familia del Circuito de Funza; al personero municipal de Madrid, y a la señora M.M.S., madre de la menor de edad D.K.M.S.

CUARTO: SOLICITAR a la Procuraduría General de la Nación que, a través de la Delegada para la Infancia, la Familia, la Adolescencia y la Mujer, haga especial seguimiento a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se tramitan en la Comisaría Tercera de Familia y en el Juzgado Civil Municipal de Madrid (Cundinamarca), conforme a lo explicado en esta decisión.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr, a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

SEXTO: ADVERTIR que contra esta decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Como medida de protección a la intimidad de los niños y adolescentes, se omitirán sus nombres y los de sus familiares, en esta decisión. [2] «Por medio de la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia»: Artículo 97.

Competencia territorial. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional. […] Artículo 119. Competencia del Juez de Familia en única instancia. Sin perjuicio de las competencias asignadas por otras leyes, corresponde al juez de familia, en única instancia: […] 4.

Resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia. […] Artículo 120. Competencia del Juez Municipal. El Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal conocerá de los asuntos que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este. [3] «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022». [4] «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». [5]Artículo 21.

Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. [9] El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra, de forma inicial, en este artículo y se continúa desarrollando en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo 3° del artículo 3 de la Ley 1878 cobija a ambos artículos. [10] Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006. [11] El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial -Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006- y, por consiguiente, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir sus vacíos.

Confrontar con el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011. [12] Regla de competencia territorial. Ver artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. [13] Ley 1098 de 2006, con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. [14] En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».

A su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». [15] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.

Reiterada en la radicación 11001030600020190013000 del 12 de noviembre de 2019, entre otras. [16] L.1878/18, artículo 4º, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098/06, parágrafo 4º: «El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima». [17] Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.

En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». [18] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016. Reiterada en estas decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras. [19] «Por la cual se reglamenta el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD)». [20] «Artículo 1º.

Reglamentación del mecanismo. Reglaméntese el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, con el fin de decidir sobre el otorgamiento o no del respectivo aval, de acuerdo con las condiciones y requisitos establecidos para ello en la presente resolución. Artículo 2°.

Objetivo del mecanismo. Analizar los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que sean puestos a consideración del Director Regional o de la Dirección de Protección, según sea el caso, para determinar la pertinencia de otorgar a la autoridad administrativa, el aval para la ampliación del término de seguimiento, cuando se advierta que de acuerdo con las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, no es posible definir de fondo el proceso en el término máximo establecido en la Ley 1098 de 2006, a pesar de haber cumplido con cada una de las etapas procesales.

Parágrafo primero. Este mecanismo no constituye una instancia del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, y no es una etapa procesal para subsanar yerros o actuaciones que no se realizaron durante los 18 meses de duración del proceso, por lo cual no podrán presentarse ante el Director Regional, procesos en los que se configure pérdida de competencia o cualquier causal de nulidad».

(Subrayas añadidas). [21] «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» [22] «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006». [23] «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho». [24] Sobre el particular, en la sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional, se anotó lo siguiente: « [… ] la potestad del legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de la ley está limitada únicamente por los requerimientos del principio de publicidad, y de la otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de su publicación es un mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la República, cuando éste ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea.

Bien puede ocurrir que una ley se promulgue y sólo produzca efectos algunos meses después, o que el legislador disponga la vigencia de la ley a partir de su sanción y su necesaria promulgación, en cuyo caso, una vez cumplida ésta, las normas respectivas comienzan a regir, es decir, tienen carácter de obligatorias». [25] Artículo 119 de la Ley 489 de 1998: «Publicación en el Diario Oficial». [26] Corte Constitucional, sentencia C-306 de 1996, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [27] Con respecto a la expresión «a partir de», la doctrina de la Sala, vertida en el concepto 2360 de 2017, teniendo como base lo dispuesto por el Diccionario de la Lengua Española, ha señalado que tal locución significa «[t]omar un hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo» (subrayas añadidas).