PENSIÓN GRACIA / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD / AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS / EXCEPCIÓN DE INDEBIDO AGOTAMIENTO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA [C]uando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios, por lo que se constituye en un requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa, el previo agotamiento del procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentran los recursos que tengan el carácter de obligatorios conforme a la ley. […] [L]a administración se encuentra obligada a informar a la parte actora los recursos que son procedentes contra el acto acusado, ante qué autoridad y el término que posee para su interposición. Sin embargo, no obra prueba en el proceso que permita constatar que contra el acto administrativo que le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia se haya interpuesto el recurso respectivo y como quiera que en el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011 se consagra como obligatoria la interposición de los mismos para acudir a la jurisdicción, resulta procedente la declaratoria de la excepción de indebido agotamiento de la actuación administrativa.
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 74 / CPACA - ARTÍCULO 161 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 20001-23-33-000-2018-00319-01(0736-20) Actor: MARTHA INÉS ÁLVAREZ ANGARITA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Asunto: APELACIÓN CONTRA AUTO QUE DECLARÓ PRÓSPERA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE AGOTAMIENTO DE REQUISITO PARA DEMANDAR. 1.
La Sala procede a resolver[1] el recurso de apelación[2] interpuesto por la señora Martha Inés Álvarez Angarita contra el auto de fecha 28 de noviembre de 2019 proferido en la audiencia inicial celebrada por el Tribunal Administrativo del César[3] que declaró probada la excepción de falta de agotamiento de requisito para demandar y dio por terminado el proceso.
I.
ANTECEDENTES. La demanda y sus fundamentos[4]. 2. La señora Martha Inés Álvarez Angarita presentó demanda contra la UGPP en la cual solicitó la nulidad de la Resolución RDP 028362 del 16 de julio de 2018[5] proferida por la subdirección de determinación de derechos pensionales de la entidad demandada, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó se condene a la UGPP a: i) liquidar y pagar la pensión gracia desde el mes de marzo de 2004 –fecha en la que adquirió el estatus para acceder a ella-, ii) pago de los intereses moratorios ocasionados por el no reconocimiento de la pensión mencionada y, iii) costas procesales y agencias en derecho. 3.
El 22 de julio de 2019[6] la parte actora presentó reforma a la demanda al considerarse necesaria la adición, modificación de los hechos y la aclaración de la fecha de vinculación laboral, así como los anexos de los elementos probatorios, siendo admitida el 1 de agosto del mismo año[7]. Situación fáctica. 4. La parte demandante señala que inició su vinculación laboral como docente el 1 de junio de 1974 a través de la gobernación de Santander, quedando vinculada al sector público del orden departamental y posteriormente, el 3 de marzo de 1975 fue trasladada al departamento del César en cumplimiento a la Resolución 701 del 21 de febrero de 1975 expedida por el Ministerio de Educación. 5.
Sostiene que para el mes de diciembre de 1975 ingresó a ser parte del grupo de docentes nacionalizados a los cuales les fue respetado el derecho de adquirir la pensión gracia. Así las cosas, en el mes de marzo de 1995 adquirió el requisito de los 20 años de prestación de servicio y el 31 de marzo de 2004 cumplió con el requisito de la edad de 50 años, motivo por el cual, el 16 de febrero de 2018 solicitó el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión gracia ante la UGPP, petición que resuelta a través de la Resolución RDP 028362 del 16 de julio de 2018, que le negó la pensión gracia, pues la UGPP consideró que los tiempos laborados dante son de orden nacional y no de docente nacionalizado como lo certifican las entidades en las cuales ésta laboró. Contestación de la demanda[8]. 6.
La entidad demandada propuso como excepciones: i) la falta de agotamiento de requisito para demandar, en vista que la parte actora no interpuso el recurso obligatorio de apelación contra el acto acusado; ii) inexistencia de la obligación, al considerar que la demandante no cumple con los requisitos legales exigidos para el reconocimiento y pago de dicha pensión y, iii) la prescripción de las mesadas pensionales que superen los tres años, siempre y cuando el fallador encuentre que hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Álvarez Angarita.
Auto apelado[9]. 7. El Tribunal Administrativo del César en audiencia inicial celebrada el 28 de noviembre de 2019 declaró probada la excepción de falta de agotamiento de requisito para demandar, al considerar que la interposición del recurso de apelación cuando se pretenda la nulidad de actos administrativos de carácter particular, se erige como un requisito de procedibilidad para el ejercicio del medio de control impetrado y en esa medida, la viabilidad de darle trámite a la demanda, depende de que se encuentre satisfecho dicho requisito, lo cual no aconteció en el caso concreto.
Indicó que se pretende la nulidad de la Resolución RDP 028362 del 16 de julio de 2018 que negó el reconocimiento de la pensión gracia, en el cual le fueron indicados los recursos que procedían, sin que exista evidencia de su interposición en el expediente. Recurso de apelación. 8. La parte demandante[10] manifestó su inconformidad con la decisión proferida por el aquo, al considerar que lo que se pretende con la demanda es un derecho adquirido que hace parte del Sistema de Seguridad Social y de las prestaciones especiales que rigen para las personas del magisterio.
Aunado a ello, sostuvo que al entenderse como un servicio de carácter público y al convertirse en un derecho irrenunciable no requiere el cumplimiento del agotamiento administrativo con la finalidad de acceder a la jurisdicción contenciosa. II. CONSIDERACIONES. Competencia. 9. Conforme al artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[11] en armonía con el numeral 1° del artículo 243 ibídem, la Sala es competente para decidir de plano el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto que declaró probada la excepción de falta de agotamiento de requisito para demandar, haberse interpuesto y sustentado dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 de la misma obra.
Problema jurídico. 10. Le corresponde a la Sala determinar si el acto administrativo que le negó a la accionante el reconocimiento de la pensión gracia está sometido o no al requisito procesal previsto en el numeral 2° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, es decir, si acreditó haber interpuesto el recuso obligatorio que procedía contra el acto acusado. 11.
Para resolver el problema jurídico planteado, es necesario establecer: 1) Del agotamiento de los recursos en sede administrativa como requisito de procedibilidad, para luego analizar, 2) el caso concreto. Del agotamiento de los recursos en sede administrativa como requisito de procedibilidad. 12. El artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, consagró que los recursos que proceden contra un acto administrativo son los siguientes: «ARTÍCULO
74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. […] 3.
El de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. […]». 13. De tal manera que el recurso de: i) reposición tiene como finalidad poner en consideración de la autoridad administrativa que profirió el acto, los argumentos necesarios para que lo modifique, lo revoque, lo aclare o lo adicione y, ii) apelación considerado como obligatorio, en el sentido que es ineludible su ejercicio para agotar la vía gubernativa.
En este caso, la reconsideración del asunto objeto de discusión se pone en manos del inmediato superior administrativo de quien expidió el acto. 14. Por otra parte, el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011, señaló que los recursos de reposición y de apelación deben ser interpuestos dentro de los 10 días siguientes a la notificación del acto administrativo, así como hizo referencia a que el primero es de naturaleza optativa mientras que la interposición del segundo es de carácter obligatorio.
Para ello se refirió así: «ARTÍCULO 76. OPORTUNIDAD Y PRESENTACIÓN. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez. […] El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios» 15.
De acuerdo con lo anterior, se tiene que de los recursos de reposición y apelación se debe hacer uso dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, publicación, comunicación según el caso, cumpliendo con los requisitos exigidos por el artículo 77 del CPACA. 16. Por otro lado, el numeral 2° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, estableció: «Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto […]» Subrayado fuera de texto. 17.
De conformidad con la norma transcrita, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios, por lo que se constituye en un requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa, el previo agotamiento del procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentran los recursos que tengan el carácter de obligatorios conforme a la ley.
Sobre el particular, esta Corporación en sentencia del 30 de julio de 2018[12] se pronunció sobre el presupuesto procesal de agotamiento de los recursos administrativo, considerando que: «[…] la exigencia en comento recae en relación con el recurso de apelación y tiene como propósito satisfacer la necesidad de usar los recursos legales obligatorios para impugnar los actos administrativos, de manera que la administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones con el objeto de revocarlas, modificarlas o aclararlas antes de que el juez, con ocasión de la puesta en marcha del aparato judicial, estudie su legalidad». 18.
El anterior criterio fue reafirmado en providencia proferida por esta subsección[13] en providencia de fecha 21 de agosto de 2020 en la cual se sostuvo lo siguiente: << Ciertamente, se tiene que el accionante pretende la anulación parcial de la Resolución RDP 046286 de 4 de octubre de 2013[14], proferida por la UGPP, en la cual se reliquidó la pensión de vejez reconocida al actor, por valor de $18.686.564.
No obstante, el acto administrativo no fue recurrido, pese a que era susceptible del recurso de reposición y en subsidio apelación, según se advierte del numeral 9º de la parte resolutiva de la citada resolución y en la notificación por aviso de 22 de octubre de 2013[15]. En ese orden, la parte demandante no agotó el recurso obligatorio en sede administrativa como requisito de procedibilidad, conforme a lo previsto en el inciso 3º del artículo 76 del CPACA, en concordancia con el numeral 2º del artículo 161 ibídem[16].
Por ello, le asiste razón al Tribunal Administrativo de Antioquia al declarar de oficio la aludida excepción…>>. Caso concreto. 19. El 16 de febrero de 2018[17] la señora Martha Inés Álvarez Angarita solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia siendo resuelta de manera negativa[18] a través de la Resolución RDP 028362 del 16 de julio de 2018[19] proferida por la subdirección de determinación de derechos pensionales de la entidad demandada, - notificada electrónicamente el 28 de julio del mismo año[20]-, y en la cual se observa que en su artículo segundo, se ordenó notificar a la señora Martha Inés Álvarez Angarita indicando los recursos que contra la misma procedían. 20.
Así las cosas, la Sala considera que en el caso bajo estudio la parte demandada a través del mencionado acto administrativo dio la oportunidad a la parte actora de presentar el recurso de reposición y en subsidio, el de apelación, indicando además el término que tenía para realizarlo. En ese orden, se precisa que de acuerdo a lo señalado en la norma, la administración se encuentra obligada a informar a la parte actora los recursos que son procedentes contra el acto acusado, ante qué autoridad y el término que posee para su interposición. Sin embargo, no obra prueba en el proceso que permita constatar que contra el acto administrativo que le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia se haya interpuesto el recurso respectivo y como quiera que en el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011 se consagra como obligatoria la interposición de los mismos para acudir a la jurisdicción, resulta procedente la declaratoria de la excepción de indebido agotamiento de la actuación administrativa. 21.
Por otra parte, la Sala observa que el argumento de la demandante frente a que la pensión gracia al ser un derecho irrenunciable no requiere el cumplimiento del agotamiento de los recursos administrativo con el fin de acceder a la jurisdicción contenciosa, carece de sustento, por cuanto una cosa es que en efecto el artículo 48 de la Constitución Política haya señalado la irrenunciabilidad de los derechos mínimos laborales y de la seguridad social y otra es que la accionante tiene la obligación de presentar el recurso obligatorio contra el acto que le negó el reconocimiento a la pensión gracia y de esta manera obtener el derecho de acceder a esta jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Además, tal exigencia no le genera un obstáculo a la interesada para acceder a la administración de justicia sino antes por el contrario, es la potestad con la que ésta cuenta para controvertir sus decisiones, convirtiéndose tal requerimiento en un derecho - deber, entendiéndose derecho por la posibilidad de manifestar sus inconformidades ante las decisiones adoptadas por la administración. 22.
Entonces, ante el incumplimiento del requisito de procedibilidad de agotamiento de los recursos que procedían contra el acto administrativo que le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, resulta procedente la declaratoria de la excepción de falta de agotamiento de requisito para demandar, motivo que lleva a la Sala a confirmar la providencia de fecha 28 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del César.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el auto del 28 de noviembre de 2019 proferido en la audiencia inicial celebrada por el Tribunal Administrativo del César que declaró probada la excepción de falta de agotamiento de requisito para demandar y en consecuencia, dio por terminado el proceso, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Devuélvase el proceso al tribunal de origen y déjense las constancias correspondientes en el Sistema de Gestión Judicial Justicia Siglo XXI.
Notifíquese y cúmplase. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firma electrónica CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El proceso paso al despacho con informe de la secretaría de la Sección Segunda del 12 de febrero de 2020. Folio 184. [2] Folio 236. Minuto 31:50 del video grabación. [3] Folios 176 al 179. [4] Folios 1 al 19. [5] Folios 37 al 41. [6] Folios 114 al 119. [7] Folio 124. [8] Folios 105 al 110. [9] Folios 176 al 179. [10] Folio 180.
Videograbación minuto 6:00. [11] Ley 1437 de 2011. [12] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Fecha: 30 de julio de 2018. Rad.: 25000-23-42-000-2015-06524- 01(3894-17) [13] Auto de fecha 21 de agosto de 2020, M.P. Cesar Palomino Cortés, radicado No 05001-23-33-000-2015-01442-01 (0717-2017). [14] Folios 50-52 [15] Folios 52 vuelto;
Fl. 53 [16] “(…)
ARTÍCULO 76. OPORTUNIDAD Y PRESENTACIÓN. (…) El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción (…)”. (Negrilla y subrayado fuera del texto) [17] Folios 147 al 156. [18] « […] De acuerdo con lo anterior y conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada, por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL». [19] Folios 37 al 41. [20] Folio 42.