PENSIÓN GRACIA – Requisitos / RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – Improcedencia por no reunirse el tiempo de servicios mínimo que exige la ley al momento de solicitarse el reconocimiento pensional y producirse el acto que lo negó Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
(…). Resulta claro para esta Corporación que el actor cumplió el requisito de la vinculación nacionalizada o territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, por cuanto prestó sus servicios como profesor de carácter nacionalizado (desde el 10 de agosto de 1972 hasta el 11 de julio de 1977) y municipal (del 3 de junio de 1996 al 6 de mayo de 2014).
De igual manera, está probado que observó buena conducta en su desempeño como profesor y cuenta con más de 50 años de edad, pues los cumplió el 7 de mayo de 1999. Sin embargo, en lo atañedero al requisito de prestar el servicio docente por un término no menor a 20 años, resulta evidente que al momento de la presentación de su solicitud ante la extinguida Cajanal, esto es, el 25 de noviembre de 2010, el actor no acreditó esa exigencia, pues la cumplió en fecha posterior a su reclamación, exactamente el 14 de marzo de 2011.
Al valorar la anterior circunstancia, se colige que el acto administrativo, que resolvió la mencionada petición, se expidió de acuerdo con la situación fáctica que fue puesta en consideración de la Administración para la época del requerimiento, por lo que, desde tal perspectiva ex ante, no es dable derruir la presunción de legalidad del acto.
Al efectuar un análisis ex post frente a las circunstancias acontecidas con posterioridad a la emisión de la decisión, se observa que el 14 de marzo de 2011 el demandante colmó el requisito de los 20 años de servicio, pero tal evento es otro, no atribuible cuando la entidad dictó la resolución que negó la pensión gracia; esa comprensión implica que no puede sancionarse a la accionada si, con fundamento en un hecho sobreviniente en el trámite de un acto administrativo particular, se pretenda derrumbar la presunción de legalidad del que está revestido, pues ello no es jurídicamente viable, motivo por el que, al no colmarse esta exigencia, no es procedente acceder a las pretensiones de la demanda.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 2013 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 PENSIÓN GRACIA / DOCENTES – Clasificación / DOCENTE NACIONAL / DOCENTE NACIONALIZADO / DOCENTE TERRITORIAL En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.
Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del mencionado proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de manera exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.
CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia Esta Sala considera que la referida normativa, artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder del actor, no se impondrá condena en costas.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la condena en costas a partir de la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación: 1908-14. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 73001-23-33-000-2015-00209-01(4058-16) Actor: ELÍAS VARGAS PERDOMO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|73001-23-33-000-2015-00209-01 (4058-2016) | |Demandante |:|Elías Vargas Perdomo | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento pensión gracia; distinción entre | | | |docentes nacionales, nacionalizados y | | | |territoriales | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante (ff. 167 a 178), contra la sentencia proferida el 23 de mayo de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 153 a 159).
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 38 a 46). El señor Elías Vargas Perdomo, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones PAP 49835 de 20 de abril y PAP 57299 de 10 de junio, ambas de 2011, originarias de la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), por medio de las cuales se le negó al actor el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) reconocer la pensión gracia a la que tiene derecho, «[…] por haber cumplido cincuenta (50) años de edad y veinte (20) de servicio en la educación»;
(ii) pagar las mesadas adeudadas con todos los factores y los reajustes de ley de acuerdo con el índice de precios al consumidor, como lo establecen los artículos 192 y 195 del CPACA; y (iii) cancelar los intereses moratorios a que hubiere lugar, conforme a esas disposiciones, en concordancia con la Ley 446 de 1998 y la sentencia T-418 de 1996 de la Corte Constitucional.
Por último, se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que «[…] sirvió en la educación por más de veinte (20) años y [tiene] más de cincuenta (50) años». Que el 25 de noviembre de 2010 solicitó de la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante Resoluciones PAP 49835 de 20 de abril y PAP 57299 de 10 de junio, ambas de 2011. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados las Leyes 4ª de 1966, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989 y 115 de 1994. Aduce que «[c]on la negativa se apartan, de la norma y de la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ya ha reconocido la pensión para casos como el del docente en mención, que s[í] tiene derecho a recibir su PENSIÓN GRACIA ENTRE ESAS» (sic), no obstante, «[…] la entidad demandada da una errada interpretación a la ley, puesto [que] negar el reconocimiento a la pensión por considerar que el hecho de [un] nuevo nombramiento después de 1980, no le es dado tener derecho a su pensión gracia», y «[…] asimilan, que los términos nacional y nacionalizado, son iguales, este último aplicable […] puesto que […] fue vinculado con una entidad territorial y posteriormente completa el tiempo de servicio de nuevo con un ente territorial, pero por virtud de la ley, conserva el régimen del cual venía disfrutando más cuando la misma [L]ey 91 de 1989 así lo dispuso» (sic).
Que «[…] prestó sus servicios a una entidad territorial, por lo tanto, ese tiempo debe considerarse como nacionalizado y de esta forma debe tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión» (sic). Cita jurisprudencia que estima aplicable a su caso. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 60 a 69). La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos afirma que unos son ciertos y otros no; propone las excepciones denominadas inexistencia del derecho a reclamar, cobro de lo no debido, buena fe, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales y prescripción; y asevera que «[…] al analizar la documentación aportada al proceso por el demandante y los que este allegó a la actuación administrativa, especialmente el [c]ertificado de [h]istotia [l]aboral [e]xpedido por [l]a [g]obernación del Tolima [s]ecretaría de [e]ducación y [c]ultura, de fecha 15 de diciembre de 2014, se puede establecer que [el actor] se vinculó como docente nacionalizado desde el 08 de mayo de 1972 hasta el 11 de julio de 1977 y posteriormente volvió a vincularse pero como docente de [o]rden [n]acional a partir del 03 de junio de 1996, situación que claramente corresponde a una interrupción laboral», por ende, «[…] estuvo vinculado durante tiempos diferentes como docente nacional y como docente nacionalizado; es decir durante lapsos independientes que no se pueden sumar para la obtención de la pensión gracia que persigue […] en este caso tiene que excluirse el tiempo de servicio prestado […] como [d]ocente de [o]rden [n]acional, es decir, el presentado a partir del 03 de junio de 1996». 1.6 Providencia apelada (ff. 153 a 159).
El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia proferida el 23 de mayo de 2016, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que, pese a que el accionante se vinculó a la docencia con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cuenta con más de 50 años de edad, «[…] al haber indicado en el acto administrativo por medio del cual se nombró nuevamente al actor como docente, esta vez en la Escuela Rural “La Chamba” de[l] Guamo Tolima, que dicho nombramiento se efectuaba previa verificación de la disponibilidad presupuestal por parte del Delegado del Ministerio de Educación Nacional en el departamento del Tolima, luego, es evidente que el pago de los salarios y prestaciones del demandante era asumido por parte de dicha entidad y de contera, su vinculación a partir de ese nombramiento debe entenderse como de carácter nacional […]» (sic), y según «[…] los certificados de la historia laboral decretados de oficio y aquellos aportados por el mismo demandante […] la vinculación […] como docente a partir del 03 de junio de 1996 hasta el 06 de mayo de 2014 ostentó un carácter nacional».
Que «[…] el certificado de tiempos de servicio […] señala que la remuneración recibida […] provenía de recursos del municipio de[l] Guamo; también lo es, que en consonancia con el acto administrativo que lo nombró como docente de dicha localidad, es evidente que su vinculación estuvo supeditada a la expedición del respectivo CDP por parte de Ministerio de Educación Nacional, circunstancia que mutó la naturaleza de la misma y que ostentaba el demandante antes de 1980 y que se vio interrumpida desde el año 1977». 1.7 Recurso de apelación (ff. 167 a 178).
Inconforme con la anterior sentencia, el actor, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[l]a sentencia se aparta en su totalidad del estudio normativo que se le aplica a esta pensión; que después de un juicioso estudio se prueba que tiene derecho para acceder a la pensión gracia, desde el momento en que cumplió los requisitos de edad y tiempo de servicio en su calidad de docente […]»; además, «[…] prestó sus servicios como docente al servicio de un ente territorial por lo tanto estos servicios relacionados no pueden considerarse nacionales, sino nacionalizados como lo referencia su certificación de tiempo de servicios».
Que «[…] cabe destacar que el despacho, da una errada interpretación a la ley, puesto que niega el reconocimiento a la pensión por considerar que por el hecho de haber prestado sus servicios con el ente territorial una antes del 1.980 y después de 1.980, no les [sic] es dado tener derecho a su pensión gracia, porque este tiempo no es computable para adquirir el derecho»; e «[…] inicia antes de 1.980 prestando sus servicios a una entidad territorial llamada [d]epartamento y después de 1.980 sigue prestando sus servicios como docente porque es nombrado por un ente territorial llamado [m]unicipio, por lo tanto, este tiempo debe considerarse como nacionalizado y de esta forma tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia».
Lo anterior, con apoyo en pronunciamientos de esta Corporación[1] que considera aplicables a su caso. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido en auto de 14 de junio de 2016 (f. 179) y admitido por esta Corporación a través de providencia de 8 de agosto de 2017 (f. 199), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de proveído de 16 de abril de 2018 (f. 218), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por la entidad accionada para reiterar sus argumentos de defensa (ff. 223 a 227).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, en la medida en que a partir del 3 de junio de 1996 laboró como docente nacional, lo que, a juicio de la accionada y del a quo, le impide satisfacer la condición de haber prestado sus servicios como maestro nacionalizado o territorial en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor a veinte (20) años. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [ ]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].
La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).
Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento del actor (ff. 32 y 33), en los que consta que nació el 7 de mayo de 1949. b) Decreto 291 de 8 de mayo de 1972 (ff. 15 y 16), a través del cual el gobernador y el secretario de educación del Tolima nombraron al accionante como docente «[a] partir del 15 de abril del presente año declarar vacante el cargo de seccional de la Granja Agrícola “Luis Bustamante” municipio de Villarrica, por fallecimiento del [t]itular JOS[É] DEL CARMEN MORENO (q.e.p.d.) y nombrar en su reemplazo a[l actor] con asignación mensual de $1.200.oo». c) Decreto 171 de 10 de mayo de 1996 (f. 17), por medio del que el alcalde del Guamo (Tolima) designó al demandante en calidad de docente «[…] con [e]specialidad ECONOMISTA [g]rado [seis] (6) en el [e]scalafón [n]acional [d]ocente, en el cargo de [d]ocente [m]unicipal en [p]ropiedad en el Colegio SOR JOSEFA DEL CASTILLO LA CHAMBA, ubicado en la [z]ona [r]ural de este [m]unicipio, para desempeñar funciones [d]ocente con P.T.C.», al estimar: Que el Acuerdo No. 011 del 19 de abril de 1996, expedido por el Honorable Concejo Municipal, en su [a]rtículo [p]rimero, fue creada la [planta de personal docente municipal], en [setenta] (70) [docentes].
Que el señor jefe de [p]resupuesto [m]unicipal mediante [c]ertificación No. 0434 de [a]bril 1996 manifiesta que existe [d]isponibilidad [p]resupuestal para efectuar el correspondiente pago. Que el (la) [d]ocente llena los requisitos exigidos para ser nombrado (a) de acuerdo a las normas legales. d) Acta de posesión de 15 de mayo de 1996 (f. 18 y CD en el folio 93, archivo 15), según la cual el actor ocupó el empleo de «[…] docente municipal del Colegio Satélite “La Chamba” de este municipio para desempeñar funciones docentes, con grado 6° seis en el [e]scalafón [n]acional [d]ocente, según nombramiento realizado mediante decreto No. 171 del diez (10) de mayo de 1996 y comunicado al interesado mediante oficio sin número de la misma fecha». e) Decreto 193 de 31 de mayo de 1996 (f. 19), por el que el alcalde del Guamo (Tolima) nombró al accionante, en propiedad, «[…] con [g]rado [seis] (6) en el [e]scalafón [n]acional [d]ocente, para desempeñar funciones de [d]ocente [n]acionalizado como [s]ecciona[l] en la E.R.M. “La Chamba” de este [m]unicipio, en reemplazo de AMIRA SERRATO DE TORRES, quien renunció y que por Decreto 150 de abril 16 de 1996 expedido por la [a]lcaldía [m]unicipal se declara [v]acante al cargo», al considerar: Que de conformidad con el [a]rt. 9° del Decreto 1140 del 30 de junio de 1995 [l]iteral C se puede nombrar [d]ocentes en propiedad sin concurso.
Que la solicitud de esta [a]lcaldía el [j]efe de la [o]ficina [s]eccional de [e]scalafón del Tolima, certificó en [o]ficio No. 706 de [m]ayo de 1996, que el [d]ocente ELÍAS VARGAS PERDOMO reúne los requisitos para desempeñar el cargo [de docente seccional en la E.R.M. “LA CHAMBA” de este [m]unicipio. […] certificó que en su contra no cursa proceso [d]isciplinario ni esta [sic] pendiente de sanción alguna.
Que el [r]epresentante de la Ministra de Educación Nacional ante el [d]epartamento del Tolima, en [o]ficio No. 0690 de [m]ayo de 1996, certificó que existe [d]isponibilidad [p]resupuestal y la [p]laza respectiva. f) Acta de posesión de 3 de junio de 1996 (f. 20 y CD en el folio 93, archivo16), por la cual el demandante ocupó el empleo de «[…] docente nacionalizado en primaria, como seccional de la ERM “La Chamba” que funciona en este municipio, según decreto No. 193 del 31 de mayo /96 comunicado en el oficio No. 402 de fecha 31 de mayo de 1996 […]». g) Certificación sin fecha (f. 21), expedida por el alcalde y la auxiliar administrativa de educación del Guamo (Tolima), en la que consignaron que el actor prestó sus servicios a esa dependencia, en el ramo de la educación, así: Que revisado en el archivo de la [c]ordinación de [e]ducación se constató que el señor EL[Í]AS VARGAS PERDOMO identificado […] Licenciado en [e]ducación. En el año de 1995 fue vinculado por ORDEN DE TRABAJO el 11 de [m]ayo en el COLEGIO SOR JOSEFA DEL CASTILLO “La Camba”.
En el año 1996 fue vinculado por ORDEN DE TRABAJO en el COLEGIO SOR JOSEFA DEL CASTILLO “La Chamba” a partir del 01 de [f]ebrero. En el año de 1996 [p]or medio del Decreto No. 171 de fecha 10 de [m]ayo fue nombrado como [d]ocente [m]unicipal en propiedad en el COLEGIO SOR JOSEFA DEL CASTILLO “La Chamba” desempeñando funciones como PTC.
En el año 1996 mediante Decreto No. 193 de fecha 31 de [m]ayo fue nombrado en el COLEGIO SOR JOSEFA DEL CASTILLO “La Chamba” como docente nacionalizado. En el año 1996 mediante Resolución No. 454 de fecha 18 de [j]ulio fue [c]omisionado como PTC: en el COLEGIO RURAL ALBERTO CASTILLA por el término de un año [sic para toda la cita]. h) Certificación de tiempo de servicio de 25 de agosto de 2010 (f. 22), expedida por la secretaría de educación del Tolima, en la que se indica que el accionante laboró como docente, con vinculación nacionalizada, así: |Historia laboral | |Licencia Ordinaria |Dto. 706 | i) Certificación de tiempo de servicio de 25 de agosto de 2010 (f. 23), emitida por la secretaría de educación del Tolima, por la que se comunica que el demandante trabajó como maestro, con vinculación financiado municipal, así: |Historia laboral |Tipo de| | |A.A. | | |Nro. | j) «Formato[s] Único[s] para la expedición de certificado de historia laboral» de 15 de diciembre de 2014 (ff. 25 y 26) y 9 de febrero de 2016 (ff. 150 vuelto y 151), expedidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los que se consigna que el accionante trabajó, en calidad de docente, desde el 8 de mayo de 1972 hasta el 12 de junio de 1977, con vinculación nacionalizada, así: |Novedades |Tipo de|FECHA |DESDE | | |A.A. |A.A. | | | |Nro. | | | | | |dd-mm-aa |dd-mm-aa | |1 |Tipo de|Ing.
Y Reing.|Dto.291|08/05/197|08/05/197| | |Novedad| | |2 |4 | | |Plantel|El Jordán | | | | | |Educati| | | | | | |vo | | | | | | |Municip|Villarrica | | | | | |io |(Tol) | | | | |2 |Tipo de|Traslado |Res.223|29/04/197|29/04/197| | |Novedad| | |6 |6 | | |Plantel|La Chamba | | | | | |Educati| | | | | | |vo | | | | | | |Municip|Guamo (Tol) | | | | | |io | | | | | |3 |Tipo de|Traslado |Res.495|13/08/197|13/08/197| | |Novedad| | |6 |6 | | |Plantel|Centro | | | | | |Educati|Chipuelo | | | | | |vo | | | | | | |Municip|Guamo (Tol) | | | | | |io | | | | | |4 |Tipo de|Continuidad |Dto.706|10/06/197|12/06/197| | |Novedad| | |7 |7 | | |Plantel|Centro | | | | | |Educati|Chipuelo | | | | | |vo | | | | | | |Municip|Guamo (Tol) | | | | | |io | | | | | |TIEMPO TOTAL |4 años, 2| | |meses y 5| | |días | k) «Formato[s] Único[s] para la expedición de certificado de historia laboral» de 15 de diciembre de 2014 (f. 24) y 9 de febrero de 2016 (ff. 149 y 150), proferidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los que se informa que el accionante laboró, en condición de docente, entre el 3 de junio de 1996 y el 6 de mayo de 2014, con vinculación «nacional», así: |Novedades |Tipo de |FECHA |DESDE | | |A.A. |A.A. | | | |Nro. | | | | | |dd-mm-aa |dd-mm-aa | |1 |Tipo de |Ing.
Y Reing.|Dto.193 |31/05/199|03/06/199| | |Novedad | | |6 |6 | | |Plantel |La Chamba | | | | | |Educativ| | | | | | |o | | | | | | |Municipi|Guamo (Tol) | | | | | |o | | | | | |2 |Tipo de |Encargo |Res.363 |08/04/199|08/04/199| | |Novedad | | |7 |7 | | |Plantel |La Chamba | | | | | |Educativ| | | | | | |o | | | | | | |Municipi|Guamo (Tol) | | | | | |o | | | | | |3 |Tipo de |Designación |Dto.1392|30/12/199|30/12/199| | |Novedad | | |7 |7 | | |Plantel |Sor Josefa | | | | | |Educativ|del Castillo | | | | | |o | | | | | | |Municipi|Guamo (Tol) | | | | | |o | | | | | |4 |Tipo de |Encargo |Dto.943 |20/11/200|20/11/200| | |Novedad | | |1 |1 | | |Plantel |La Chamba | | | | | |Educativ| | | | | | |o | | | | | | |Municipi|Guamo (Tol) | | | | | |o | | | | | |5 |Tipo de |Encargo |Dto.1059|25/11/200|28/11/200| | |Novedad | | |2 |2 | | |Plantel |La Chamba | | | | | |Educativ| | | | | | |o | | | | | | |Municipi|Guamo (Tol) | | | | | |o | | | | | |6 |Tipo de |Traslado |Dto.297 |14/04/200|25/04/200| | |Novedad | | |3 |3 | | |Plantel |Tovar | | | | | |Educativ| | | | | | |o | | | | | | |Municipi|Guamo (Tol) | | | | | |o | | | | | |7 |Tipo de |Traslado |Dto.52 |26/01/201|01/02/201| | |Novedad | | |0 |0 | | |Plantel |Sor Josefa | | | | | |Educativ|del Castillo | | | | | |o | | | | | | |Municipi|Guamo (Tol) | | | | | |o | | | | | |8 |Tipo de |Designación |Res.74 |15/01/201|01/05/201| | |Novedad | | |0 |0 | | |Plantel |Sede Tovar | | | | | |Educativ| | | | | | |o | | | | | | |Municipi|Guamo (Tol) | | | | | |o | | | | | |9 |Tipo de |Designación |Res. |17/11/201|17/11/201| | |Novedad | |2656 |0 |0 | | |Plantel |Sede Sor | | | | | |Educativ|Josefa de | | | | | |o |Castillo | | | | | |Municipi|Guamo (Tol) | | | | | |o | | | | | |TIEMPO TOTAL |17 años, | | |11 meses | | |y 4 días | l) Resolución 2485 de 2 de mayo de 2014 (ff. 36 y 37), por la que el secretario de educación del Tolima acepta renuncia del demandante, como «[…] [d]ocente de aula en [p]ropiedad de la planta global de cargos de la [s]ecretaría de [e]ducación y [c]ultura del Tolima, con efectos fiscales a partir del 07/05/2014», al afirmar: […] Que mediante Decreto No. 2725 del 03 de septiembre de 2013, el señor [g]obernador del [d]epartamento del Tolima delegó en el funcionario que ostenta la dignidad de [s]ecretario de [e]ducación y [c]ultura del [d]epartamento, la facultad de expedir actos administrativos referentes a aceptación de renuncias, conceder licencias no remuneradas, licencias ordinarias por enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, paternidad, conferir comisiones de estudios no renumeradas comisiones de servicios e igualmente suplir las vacaciones temporales, conceder vacaciones, declarar la vacancia del cargo por muerte, posesionar, expedir el plan de incentivos y capacitación, reconocer y ordenar el pago de las sumas a que sea condenada la [s]ecretaría de [e]ducación y [c]ultura y realizar traslados del personal directivo docente, docente y administrativo que presta sus servicios en las [i]nstituciones educativas de los municipios no certificados del [d]epartamento del Tolima, pagos con recursos del sistema general de participaciones.
Que mediante escrito de fecha 25/04/2014, radicado bajo el SAC2014PQR15620 del mismo día mes y año, […] presento [sic] renuncia al cargo de [d]ocente de aula en [p]ropiedad, a partir del 07/05/2014. Que la [d]irectora [a]dministrativa y [f]inanciera de la [s]ecretaría de [e]ducación y [c]ultura del [d]epartamento del Tolima, certifica que […] es [d]ocente de aula en [p]ropiedad, nombrado mediante Decreto 0193 del 31/05/1996 se encuentra asignado a la INSTITUCIÓN EDUCATIVA SOR JOSEFA DEL CASTILLO sede Sor Josefa de Castillo, del municipio de Guamo (Tol). m) Constancia emitida el 18 de noviembre de 2010 (f. CD en el folio 93, archivo 17), por el profesional universitario del grupo de nómina de la secretaría administrativa del Tolima, en la que consigna que el demandante «[…] no disfruta de [p]ensión de [j]ubilación a cargo del FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA». n) Certificación de 18 de noviembre de 2010 (CD en el folio 93, archivo 18), expedida por la gerencia nacional de historia laboral y nómina de pensionados y coordinación nacional de nómina de pensionados del extinguido Instituto de Seguros Sociales, en la que señala que «[…] revisada la [n]ómina de [p]ensionados del I.S.S. Asegurador y de acuerdo a la verificación realizada NO FIGURA percibiendo pensión por parte del I.S.S. el (la) señor (a) VARGAS PERDOMO ELÍAS […]». ñ) Certificación de 16 de febrero de 2015 (ff. 29 y 31), dictada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del Tolima, en la que se indica que el actor devengó, entre el 1º. de enero y el 31 de diciembre de 2012, sueldo y primas de vacaciones y navidad. o) Resoluciones PAP 49835 de 20 de abril (ff. 5 a 10) y PAP 57299 de 10 de junio (ff. 2 y 3), ambas de 2011, originarias de la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), por medio de las cuales se negó al demandante la petición presentada el 25 de noviembre de 2010, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, al estimar que «[…] obra certificado de tiempo de servicios expedido por la [g]obernación del Tolima [s]ecretaría de [e]ducación y cultura la cual indica que el docente […] fue nombrado mediante Decreto No. 291 del 08 de mayo de 1972, desde el 10 de agosto de 1972 hasta el 11 de julio de 1977, fecha en la cual indica el certificado el docente se retiró del servicio»; de igual manera, «[…] certifica la misma entidad que el docente interesado fue nombrado mediante el Decreto 193 del 31 de mayo de 1996 y prestó servicios desde el 03 de junio de 1996 hasta el 25 de agosto de 2010 […]»; y «[…] obra renuncia del docente interesado el 11 de julio de 1977 para luego vincularse el 03 de junio de 1996, dicha vinculación se realizó con posterioridad de la expedición de la Ley 91 de 1989, la cual estableció que los educadores que ingresaran con posterioridad al 01 de enero de 1990 serán docentes de carácter NACIONAL, hecho que se refuerza con lo indicado en el Registro Único de Docentes Oficiales del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales [lo que] permite concluir que […] se encuentra en los casos en los cuales, es pertinente dar aplicación a lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, la cual señala que todo nombramiento efectuado a partir de su expedición se entenderá como NACIONAL». p) Documento suscrito por el accionante el 19 de noviembre de 2010 (CD en el folio 93 archivo 10), en el que declara, bajo la gravedad del juramento, ante la Notaría Única del Círculo del Guamo (Tolima) que «[…] ME HE DESEMPEÑADO COMO DOCENTE CON HONRADEZ, CONSAGRACIÓN E IDONEIDAD Y BUENA CONDUCTA […] IGUALMENTE DECLARO QUE CAREZCO DE LOS MEDIOS DE SUBSISTENCIA EN ARMONÍA CON MI POSICIÓN SOCIAL Y COSTUMBRES». q) Certificado de antecedentes expedido el 17 de noviembre de 2010 (CD en el folio 93, archivo 13) por el jefe de división del centro de atención al público de la Procuraduría General de la Nación, en el que consta que el demandante no presenta antecedentes disciplinarios[10].
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el demandante nació el 7 de mayo de 1949 y ha prestado sus servicios como docente oficial nacionalizado y territorial (municipal), así: |Acto de |Tipo de |Lugar de |Inicio |Finalizació|Tiempo de| |nombramiento |vinculación |prestació| |n |servicios| | | |n del | | | | | | |servicio | | | | |Decreto 193 |Municipal |Guamo |03/06/199|27/11/2002 |17años, 7| |de 31 de mayo| |(Tolima) |6 | |meses y 1| |de 1996, | | | |06/05/2014[|días | |proferido por| | |25/04/200|12] | | |el alcalde | | |3 | | | |del Guamo | | | | | | |(Tolima) | | | | | | |TOTAL |20 años, | | |6 meses y| | |13 días | En atención a su situación, el accionante pidió de la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por el actor, se observa que reitera que le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por haber acreditado el cumplimiento de los requisitos dispuestos para tal fin, lo que ha sido negado por la Administración y el a quo, habida cuenta de que el tiempo laborado como docente en la Escuela Rural La Chamba del Guamo (Tolima) a partir del 3 de junio de 1996 no tiene validez, en la medida en que, a juicio de estos, tiene carácter nacional, dado que el nombramiento se realizó previa verificación de disponibilidad presupuestal por parte del delegado del Ministerio de Educación Nacional.
Para dilucidar lo anterior, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3[13]), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los docentes se clasificaron en nacionales y nacionalizados Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.
Ahora bien, se tiene que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, categoriza y define a los docentes oficiales de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el docente interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En cuanto al personal nacional la regla es clara.
Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial. Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1º. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del mencionado proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1º. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de manera exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.
Para la Sala, los docentes territoriales y nacionalizados deben colmar la misma condición, puesto que cuando la vinculación sea posterior al 1º. de enero de 1976, se requiere que el vínculo esté precedido de nombramiento efectuado por una entidad territorial, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975[14], esto es, que la plaza a ocupar sea de aquellas que no estén a cargo de la Nación. En primer lugar, para esta Sala le asiste razón al actor frente a su tipo de vinculación, toda vez que, mediante Decreto 193 de 31 de mayo de 1996, fue designado por el alcalde del Guamo (Tolima) como docente de primaria municipal en la Escuela Rural Mixta La Chamba, por lo que si la accionada no estaba de acuerdo con el decreto citado, al considerar que la información allí contenida no correspondía a la realidad o por cualquier otro motivo, debió haberlo puesto en conocimiento dentro del trámite procesal, contrario a ello, guardó silencio, es decir, no se advierte que el aludido acto administrativo haya sido tachado por la demandada.
Asimismo, en relación con los salarios pagados con recursos del entonces situado fiscal, cabe anotar que los docentes territoriales o nacionalizados, cuya fuente para el pago de sus salarios provenga del sistema general de participaciones, tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, previo cumplimiento de los demás requisitos establecidos por el ordenamiento, por cuanto esa recompensa no proviene de «recursos nacionales», sino que, por el contrario, dichos recursos son considerados como propios de los entes territoriales, porque son los titulares directos por mandato de la Constitución. En ese sentido se pronunció la sección segunda de esta Corporación en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018[15], al determinar que «[…] los recursos del situado fiscal que otrora cedía la Nación a las entidades territoriales, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales, como sus titulares directos, por mandato de la propia Carta[16], sin importar las limitaciones de destinación específica a que estaban sujetos».
Por consiguiente, se concluye que el accionante satisfizo la condición de haberse vinculado como docente municipal, durante el lapso desestimado por el a quo (3 de junio de 1996 a 6 de mayo de 2014), dado que su designación emanó de la alcaldía del Guamo (Tolima) [ente territorial], que lo nombró en tal condición, por lo que, en principio, le es dable acceder a la prestación reclamada, previa verificación de los demás requisitos.
Ahora bien, obra en el expediente copia del Decreto 171 de 10 de mayo de 1996, con el que el alcalde del Guamo (Tolima) nombró al demandante como docente municipal, del que se desprende que se vinculó del 15 al 30 de mayo de esa anualidad para ocupar una plaza de las creadas por el ente territorial, por lo que se computará para tal efecto el lapso laborado en virtud de ese nombramiento, que resulta válido para efectos de colmar el requisito de tiempo exigido para el reconocimiento de la pensión pretendida.
Por otra parte, se evidencia que el accionante también estuvo vinculado, en calidad de docente nacionalizado, a la secretaría de educación del Tolima en los siguientes períodos: entre el 10 de agosto de 1972 y el 8 de mayo de 1974, del 29 de abril al 12 de agosto de 1976, desde el 13 de agosto de 1976 hasta el 9 de junio de 1977 y del 10 de junio al 11 de julio de 1977, razón por la que deberá tenerse en cuenta tales interregnos, puesto que la normativa que regula la prestación reclamada no exige cumplir los 20 años de manera ininterrumpida, sino haber servido al Magisterio como maestro departamental, municipal, distrital o nacionalizado en diversas épocas.
Para la Sala la vinculación temporal no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, toda vez que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado temporalmente también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[17].
De acuerdo con lo anterior, resulta claro para esta Corporación que el actor cumplió el requisito de la vinculación nacionalizada o territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, por cuanto prestó sus servicios como profesor de carácter nacionalizado (desde el 10 de agosto de 1972 hasta el 11 de julio de 1977) y municipal (del 3 de junio de 1996 al 6 de mayo de 2014).
De igual manera, está probado que observó buena conducta en su desempeño como profesor y cuenta con más de 50 años de edad, pues los cumplió el 7 de mayo de 1999. Sin embargo, en lo atañedero al requisito de prestar el servicio docente por un término no menor a 20 años, resulta evidente que al momento de la presentación de su solicitud ante la extinguida Cajanal, esto es, el 25 de noviembre de 2010, el actor no acreditó esa exigencia, pues la cumplió en fecha posterior a su reclamación, exactamente el 14 de marzo de 2011.
Al valorar la anterior circunstancia, se colige que el acto administrativo, que resolvió la mencionada petición, se expidió de acuerdo con la situación fáctica que fue puesta en consideración de la Administración para la época del requerimiento, por lo que, desde tal perspectiva ex ante, no es dable derruir la presunción de legalidad del acto.
Al efectuar un análisis ex post frente a las circunstancias acontecidas con posterioridad a la emisión de la decisión, se observa que el 14 de marzo de 2011 el demandante colmó el requisito de los 20 años de servicio, pero tal evento es otro, no atribuible cuando la entidad dictó la resolución que negó la pensión gracia; esa comprensión implica que no puede sancionarse a la accionada si, con fundamento en un hecho sobreviniente en el trámite de un acto administrativo particular, se pretenda derrumbar la presunción de legalidad del que está revestido, pues ello no es jurídicamente viable, motivo por el que, al no colmarse esta exigencia, no es procedente acceder a las pretensiones de la demanda.
Ahora bien, respecto de la imposición de condena en costas a la parte vencida, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016[18], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas. 3.5 Síntesis de la Sala.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, toda vez que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandante.
Por último, en atención a que quien fungía como apoderado de la UGPP renunció al poder a él conferido (ff. 259 a 256) y quien se halla habilitado legalmente para ello confirió uno nuevo en nombre de dicha entidad (ff. 229 a 251), se aceptará tal dimisión y se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de este. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 23 de mayo de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Elías Vargas Perdomo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), pero por las razones expuestas en la parte motiva. 2°.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandante, de acuerdo con la motivación de este fallo. 3°. Acéptase la renuncia al poder presentada por el abogado Manuel Alejandro Herrera Téllez y reconócese personería a la abogada Karina Vence Peláez, con cédula de ciudadanía 42.403.532 y tarjeta profesional 81.621 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la UGPP, en los términos del poder conferido. 4°.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Sentencias de 23 de agosto de 2007, expediente 73001 23 31 000 2004 00371 01 (0165-07); 30 de agosto de 2007, expediente 73001233100020039238001 (180-2007); 10 de julio de 2014, expediente 250002325000201100909-01 (2414-2013); 18 de septiembre de 2014, expediente 250002325000201100392-01 (2018-2013); 13 de febrero de 2014, expediente 170012331000201200008-01(2022-2013); 21 de agosto de 2008, expediente 250002325000200402042-01 (2542-2007); 14 de diciembre de 2015, expediente 250002325000201201258-01 (3150-2014); y 22 de enero de 2015, expediente 250002342000201202017-01 (775-2014). [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] Corte Constitucional, sentencia C-371 del 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». [11] Licencia no remunerada por 16 días, concedida mediante Decreto 706 de 10 de junio de 1977. [12] Fecha de expedición del «formato» único para expedición de certificado de historia laboral (f. 24). [13] «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». [14] «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [15] Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [16] Léase el texto original del artículo 356 de la Constitución Política de 1991. [17] Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [18] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter.