PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE EMPLEADO DE LA IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Determinación / APLICACIÓN RETROSPECTIVA DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN QUE DEFINIÓ LA LIQUIDACIÓN DE LAS PENSIONES DE LOS BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Procedencia Se desprende que el demandante laboró para la Imprenta Nacional de Colombia entre el 10 de noviembre de 1986 y el 30 de diciembre de 2011, esto es, por 25 años, 1 mes y 20 días, por lo que la entonces CAJANAL, por medio de las Resolución 26485 del 17 de junio de 2008, le reconoció una pensión de jubilación de conformidad con los requisitos de edad y tiempo, así como con la tasa pensional (75%), contenidos en el régimen anterior al que se encontraba afiliado al entrar en vigor la Ley 100 de 1993.

Dicha prestación fue calculada, en un principio, sobre el promedio de lo cotizado entre el 1º de septiembre de 1997 y el 30 de agosto de 2007, pues luego se reliquidó por nuevos tiempos de servicio teniendo en cuenta lo aportado desde el 1º de enero de 2002 al 30 de diciembre de 2011, con inclusión en ambos casos de la asignación básica, como lo preceptúa el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en armonía con los emolumentos establecidos en los Decretos 691 y 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC).

Así las cosas, se tiene que al accionante le fue calculada su pensión de jubilación con fundamento en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, establecidas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de que en tal inciso el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el IBL que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten a lo dispuesto en la mencionada norma o en el artículo 21 ibídem, según corresponda, tal como lo hizo la extinta CAJANAL en el presente caso; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «(p)ara la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…).».

Es de indicar, que los fallos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, mencionados con anterioridad, en los cuales se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en particular, en lo que tiene que ver con el IBL pensional, la sala plena de esta Corporación advirtió que «(…) por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la liquidación de la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición (artículo 36 de la Ley 100 de 1993), ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, radicación: 2012-00143-01. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 691 DE 1994 – ARTÍCULO 6 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de su causación El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.

En uso de dicha remisión, se tiene que los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, regulan su condena y liquidación, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez.

Sin embargo, la jurisprudencia de la Sala en dicha temática ha precisado que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.

En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, esta sentencia se abstendrá de condenarla.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la condena en costas a partir de la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación: 1908-14. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2015-01666-01(4711-17) Actor: JULIO IVÁN ROCHA MUÑETÓN Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Asunto: Reliquidación pensión de jubilación - Ingreso base de liquidación (IBL)[1] – Empleado Imprenta Nacional de Colombia FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales; decide la Sala[2] el recurso de apelación interpuesto por el ente previsional demandado contra la sentencia del 3 de agosto de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección B, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Pretensiones 1. El señor Julio Iván Rocha Muñetón, demanda con la finalidad de obtener: - La nulidad parcial de la Resolución 26485 del 17 de junio de 2008, a través de la cual el gerente general de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL)[3], hoy UGPP, le reconoció una pensión de jubilación. - La nulidad de la Resolución 10960 del 4 de marzo de 2009, suscrita por el gerente general de la extinta CAJANAL, que confirmó el anterior acto administrativo al resolver un recurso de reposición interpuesto en su contra. - La nulidad de la Resolución RDP 28984 del 25 de junio de 2013, mediante la cual la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP le negó la reliquidación de la pensión de jubilación. - La nulidad parcial de la Resolución RDP 37028 del 13 de agosto de 2013, expedida por el director de pensiones de la UGPP, por medio de la cual se revocó el anterior acto administrativo al resolver un recurso de apelación interpuesto en su contra. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicita reliquidar la pensión de jubilación teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales[4] devengados durante el último año de servicio (1º de enero de 2011 al 30 de diciembre del mismo año), a partir del 1º de enero de 2012, además de condenar en costas y las demás consecuenciales.

Hechos 3. Para una mejor comprensión del asunto, a continuación la Sala ilustra la situación fáctica de la demanda. 4. El accionante nació el 13 de agosto de 1952[5] y prestó sus servicios en la Imprenta Nacional de Colombia desde el 10 de noviembre de 1986 hasta el 30 de diciembre de 2011[6], esto es, por 25 años, 1 mes y 20 días. 5. A través de la Resolución 26485 del 17 de junio de 2008[7], el gerente general de la entonces CAJANAL reconoció al actor una pensión de jubilación con el 75% del salario promedio de 10 años (1º de septiembre de 1997 y el 30 de agosto de 2007), según el artículo 36 Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta los factores salariales del Decreto 1158 de 1994, a partir del 1º de septiembre de 2007 y en cuantía de $844.482,15; sin embargo, su disfrute quedó condicionado al retiro definitivo del servicio, el cual ocurrió el 30 de diciembre de 2011[8]. 6.

El 3 de julio de 2008, el demandante interpuso recurso de reposición contra el anterior acto administrativo para que se liquide la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, el que fue resuelto a través de la Resolución 10960 del 4 de marzo de 2008, suscrita por el gerente general de CAJANAL, confirmándolo íntegramente. 7.

El 23 de enero, 17 de febrero y 14 de septiembre de 2012 y el 10 de mayo de 2013, el actor solicitó la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, la que fue negada por medio de la Resolución RDP 28984 del 25 de junio de 2013[9], suscrita por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP. 8.

El 17 de julio de 2013, el accionante interpuso recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, el que fue resuelto por el director de pensiones de la UGPP por medio de la Resolución RDP 37028 del 13 de agosto de 2013[10], en el sentido de revocarlo y reliquidar la pensión de jubilación por nuevos tiempos de servicios. En tal sentido, la cuantía se elevó a $1.016.490, equivalente al 75% de lo devengado entre el 1º de enero de 2002 y el 30 de diciembre de 2011, a partir del 1º de enero de 2012, en aplicación de las mismas normas invocadas en el acto de reconocimiento pensional.

Normas vulneradas y concepto de violación 9. La parte demandante cimenta sus pretensiones en los artículos 1º, 2º, 13, 48, 53 y 209 de la Constitución Política; 10 del Código Civil; 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo; 27 del Decreto 3135 de 1968; 73 y 99 del Decreto 1848 de 1969; 42 del Decreto 1042 de 1978; 45 del Decreto 1045 de 1978; 1º, 2º 3º, 6º, 11, 36 y 272 de la Ley 100 de 1993;

Leyes 45 de 1933; 63 de 1943; 54 de 1962; y 33 y 62 de 1985; Decretos 586 de 1934; 2307 y 1938 de 1938; y 649 de 1964; y Acto Legislativo 01 de 2005. 10. Para el efecto, sostiene que el ente previsional demandado desconoció que al ser destinatario del régimen especial de los trabajadores de la Imprenta Nacional de Colombia, el cual se encuentra establecido en la Ley 63 de 1943, le asiste el derecho, de un lado, a pensionarse con 20 años de servicios y 50 años de edad o 25 o más años de labores a cualquier edad y, de otro, a que la prestación sea liquidada con el 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. 11.

Lo anterior, con apoyo en la sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010 (Exp. 0112-09), según la cual es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé. 12.

Por lo tanto, al haberse desempeñado por más de 20 años en la Imprenta Nacional de Colombia tiene derecho a que su pensión sea reliquidada teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. Contestación de la demanda 13. El ente previsional demandado, se opone a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que las decisiones administrativas sobre el reconocimiento de la pensión deben guiarse por lo dispuesto en las normas generales que se aplican a todos los servidores públicos, tal como lo hizo la extinta CAJANAL, por lo tanto, el cálculo del IBL para aquellos beneficiarios del tránsito normativo tiene que realizarse con el promedio de lo cotizado en el tiempo que le hiciere falta para pensionarse, o en los últimos 10 años de servicios (Arts. 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según sea del caso) y los factores contenidos en el Decreto 1158 de 1994. 14.

Así las cosas, al actor se le reconoció la pensión de jubilación, en un principio, con el 75% del promedio del salario promedio percibido entre el 1º de septiembre de 1997 y el 30 de agosto de 2007, para luego, ser reliquidada por nuevos tiempos de servicio con el mismo porcentaje, pero con el promedio de lo cotizado desde el 1º de enero de 2002 al 30 de diciembre de 2011, en ambos casos según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y con los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, ajustándose a derecho los actos acusados.

La sentencia apelada 15. El a quo accede parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstiene de condenar en costas, al considerar, luego de analizar la normativa y jurisprudencia aplicable al asunto, que el ente previsional demandado desconoció que al actor, al ser destinatario del régimen especial de los funcionarios de la Imprenta Nacional de Colombia consagrado en la Ley 63 de 1943, en concordancia con la Ley 4ª de 1966 y los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978, se le debía liquidar la prestación con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio y limitado hasta el 75% de los mismos, esto es, del 1º de enero al 30 de diciembre de 2011, con la inclusión de la asignación básica, extras diurnas y nocturnas, horas festivas, bonificaciones por firma convención y por servicios, recargos nocturnos y las primas de servicios, vacaciones, navidad y recompensa, con efecto fiscal desde el 16 de marzo de 2012. 16.

Es de indicarse, que establece la improcedencia de la inclusión del factor vacaciones y la bonificación por recreación en la liquidación de la prestación, dado que estas no las percibe el trabajador en retribución del servicio prestado, y de las costas toda vez no se causaron. Recurso de apelación 17. El ente previsional demandado, recurre con el propósito que sea revocado el fallo de primera instancia y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda, insistiendo en que la liquidación de la pensión de jubilación del actor debe orientarse por lo dispuesto en las normas generales que se aplican a todos los servidores públicos, tal como lo hizo la extinta CAJANAL, según las cuales el cálculo del IBL para aquellos beneficiarios del tránsito normativo tiene que realizarse con el promedio de lo cotizado en el tiempo que le hiciere falta para pensionarse, o en los últimos 10 años de servicios, según la Ley 100 de 1993, y los factores contenidos en el Decreto 1158 de 1994. 18.

Por lo tanto, considera que al demandante no le asiste el derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, como lo son la asignación básica, extras diurnas y nocturnas, horas festivas, bonificaciones por firma convención y por servicios, recargos nocturnos y las primas de servicios, vacaciones, navidad y recompensa.

Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público 19. Las partes presentan alegatos de conclusión en los que reiteran sus argumentos expuestos en la demanda, en su contestación y en el recurso de apelación, respectivamente, mientras que el Ministerio Público no se pronuncia en la etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR Problema Jurídico 20.

De acuerdo con los argumentos de la sentencia de primera instancia y los cargos formulados en la alzada, le corresponde a la Sala determinar si ¿el demandante tiene derecho al reajuste de su pensión de jubilación con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, o por si por el contrario, la misma debe liquidarse con fundamento en el IBL previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo consideró la administración en los actos demandados? 21.

Para resolver lo anterior, la Sala tendrá en cuenta: i) el régimen de transición pensional previsto en la Ley 100 de 1993; y ii) el análisis del caso concreto. Régimen de transición pensional previsto en la Ley 100 de 1993 22. Con anterioridad a la Ley 100 de 1993, «(p)or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», el legislador fijó requisitos y condiciones para acceder a la pensión, entre otras disposiciones, en la Ley 6ª de 1945, el Decreto 3135 de 1968, el Decreto 546 de 1971, la Ley 33 de 1985, la Ley 71 de 1998 y el Acuerdo 049 de 1990 Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte. 23.

Con la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Pensiones para todos los habitantes del territorio nacional con el fin de garantizar, con amplia cobertura, a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte. Asimismo, para unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes, entre otros[11]. 24.

No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar un perjuicio a los derechos de las personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que dispuso: «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE».

(Negrilla fuera del texto original). 25. Como se observa, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema de Seguridad Social Integral (1° de abril de 1994) contaran con 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, se les reconocería la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicaría el régimen anterior. 26.

Ahora, en lo que tiene que ver con el IBL pensional, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «(…) que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya). 27.

Respecto de esta norma, la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013, precisó: «(…) En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[12], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.

Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36 (…) Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.

En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.

(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO

21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.”» 28. El anterior derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: «(…) Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.

El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.

Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» 29. Lo anterior, al considerar que: «A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.

Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas[13]. 88.

Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89.

Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.» 30.

Por lo dicho, se tiene que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el IBL que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella. 31.

Por esta razón, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el IBL que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por: i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años; ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibídem. 32.

Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República. 33.

Es de señalar, que en su artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.

Caso concreto 34. Es importante recordar, que la sentencia apelada accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al considerar que el demandante, al ser destinatario del régimen especial de los funcionarios de la Imprenta Nacional de Colombia consagrado en la Ley 63 de 1943, en concordancia con la Ley 4ª de 1966 y los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978, se le debía liquidar la prestación con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio. 35.

El ente previsional demandado, como apelante único, disiente de tal decisión toda vez que la liquidación de la pensión de jubilación del actor debe realizarse con el promedio de lo cotizado en el tiempo que le hiciere falta para pensionarse, o en los últimos 10 año de servicios, según la Ley 100 de 1993, y los factores contenidos en el Decreto 1158 de 1994, por lo tanto, al demandante no le asiste el derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. 36.

Para resolver el punto, teniendo en cuenta los hechos enunciados con anterioridad, los cuales no se encuentran en discusión, se desprende que el demandante laboró para la Imprenta Nacional de Colombia entre el 10 de noviembre de 1986 y el 30 de diciembre de 2011, esto es, por 25 años, 1 mes y 20 días, por lo que la entonces CAJANAL, por medio de las Resolución 26485 del 17 de junio de 2008, le reconoció una pensión de jubilación de conformidad con los requisitos de edad y tiempo, así como con la tasa pensional (75%), contenidos en el régimen anterior al que se encontraba afiliado al entrar en vigor la Ley 100 de 1993. 37.

Dicha prestación fue calculada, en un principio, sobre el promedio de lo cotizado entre el 1º de septiembre de 1997 y el 30 de agosto de 2007, pues luego se reliquidó por nuevos tiempos de servicio teniendo en cuenta lo aportado desde el 1º de enero de 2002 al 30 de diciembre de 2011, con inclusión en ambos casos de la asignación básica, como lo preceptúa el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en armonía con los emolumentos establecidos en los Decretos 691 y 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC)[14]. 38.

Así las cosas, se tiene que al accionante le fue calculada su pensión de jubilación con fundamento en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, establecidas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de que en tal inciso el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el IBL que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten a lo dispuesto en la mencionada norma o en el artículo 21 ibídem, según corresponda, tal como lo hizo la extinta CAJANAL en el presente caso; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «(p)ara la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…).» 39.

Es de indicar, que los fallos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, mencionados con anterioridad, en los cuales se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en particular, en lo que tiene que ver con el IBL pensional, la sala plena de esta Corporación advirtió que «(…) por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». 40.

Por lo dicho en esta providencia, se revocará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas sin consideración adicional sobre fondo del asunto. Costas procesales 41. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil. 42.

En uso de dicha remisión, se tiene que los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, regulan su condena y liquidación, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez. 43.

Sin embargo, la jurisprudencia de la Sala[15] en dicha temática ha precisado que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 44.

En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, esta sentencia se abstendrá de condenarla.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 3 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección B, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar:

SEGUNDO: NEGAR las súplicas de la demanda.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte demandante.

CUARTO: Por la Secretaría de la sección segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión, por los señores Consejeros. Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] En lo que sigue IBL. [2] El expediente ingresó al Despacho el 10 de agosto de 2018, según informe secretarial visible a folio 308. [3] En lo sucesivo CAJANAL. [4] Por concepto de asignación básica, sueldo de vacaciones, vacaciones festivas, horas extras diurnas, nocturnas y festivas, bonificaciones por recreación, por firma de convención y por servicios, diferencias por horas extras, bonificación por recreación y sueldo de vacaciones, recargo nocturno, retroactivo asignación básica y las primas de recompensa, de servicios, de vacaciones y de navidad. [5] Según cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento visibles a folios 2 y 19, respectivamente. [6] Conforme a la certificación del 6 de febrero de 2012, expedida por el coordinador del grupo de desarrollo de talento humano de la Imprenta Nacional de Colombia, visible a folio 27. [7] Visible a folios 3 a 6. [8] Conforme a la certificación del 6 de febrero de 2012, expedida por el coordinador del grupo de desarrollo de talento humano de la Imprenta Nacional de Colombia, visible a folio 27 [9] Visible a folios 10 y 11. [10] Visible a folios 13 a 16. [11] La fecha de entrada en vigencia del sistema de pensiones fue el 1 de abril de 1994 para el sector privado y el sector público nacional; y el 30 de junio de 1995 para el sector público territorial, salvo que la respectiva autoridad territorial anticipara la citada fecha (Ley 100/93, art. 151). [12] El artículo 36 indica: «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (negrilla fuera del texto). [13] «En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo.» [14] Pese a que no obra en el expediente prueba que discrimine los factores sobre los cuales se hicieron descuentos para pensión al demandante, se da por cierto que CAJANAL liquidó tal prestación sobre los cuales efectivamente se realizaron aportes, circunstancia que no fue controvertida por la parte actora. [15] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;

Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.