CESANTÍAS DEFINITIVAS – Prestación unitaria / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL – Suspende el cómputo de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / CADUCIDAD – Configuración Por tratarse del pago de unas cesantías definitivas como consecuencia de la finalización del vínculo laboral, estamos en presencia de una prestación unitaria sujeta al término de caducidad previsto en el literal c) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
(…). La suspensión del término de la caducidad se produce cuando la solicitud de conciliación se presenta ante el ente conciliador y hasta cuando se logre un acuerdo conciliatorio, se expidan las constancias de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001 o se venzan los tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud, lo que ocurra primero. Aclarado lo anterior, se observa que en el presente asunto no se logró acuerdo conciliatorio y la constancia de no conciliación fue expedida pasados los 3 meses otorgados en la norma.
De forma que la caducidad estuvo interrumpida desde el 20 de diciembre de 2017 y hasta el 20 de marzo de 2018. En consecuencia, el 21 de marzo de 2018 se reanudó el mes y 9 días restantes para completar los 4 meses que consagra el literal c) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, lo que arrojaba como fecha límite para acudir a la jurisdicción el 30 de abril de 2017; sin embargo, ese día las sedes judiciales se encontraban cerradas por tratarse de un domingo, de forma que el plazo se extendió hasta el día hábil siguiente, esto es, el 2 de mayo de 2018; no obstante, la demanda fue radicada el 8 de mayo de 2018, según se evidencia en el acta de reparto visible a folio 61 del expediente, es decir, cuando había fenecido la oportunidad para acudir a la jurisdicción, encontrándose caducado el derecho y la consecuencia es el rechazo de plano, como acertadamente lo determinó el a quo.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 1716 DE 2009 – ARTÍCULO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 52001-23-33-000-2018-00185-01(4711-18) Actor: ALBA LIGIA BENAVIDES SOLARTE Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DE NARIÑO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL |Radicado |: 52001-23-33-000-2018-00185-01 | |No. Interno |: 4711-2018 | |Demandante |: Alba Ligia Benavides Solarte | |Demandado |: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo | | |Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y | | |Departamento de Nariño – Secretaría de Educación | | |Departamental. | |Medio de control |: Nulidad y Restablecimiento del derecho– Ley 1437 | | |del | | |2011 | |Tema |: Apelación auto – Caducidad | Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora, contra el auto proferido el 13 de junio de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Nariño rechazó la demanda al considerar que operó el fenómeno jurídico de la caducidad.
I.
ANTECEDENTES La señora Alba Ligia Benavides Solarte, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento de Nariño – Secretaría de Educación Departamental, pretendiendo la nulidad de las Resoluciones 2243 de 19 de diciembre de 2016, 785 de 4 de abril y 1943 de 19 de septiembre de 2017, por medio de las cuales se reconoce y ordena el pago de una cesantía definitiva y se resuelven unos recurso de reposición y queja, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, reclama que las entidades demandadas paguen sus cesantías definitivas, la sanción moratoria y las costas procesales, con sus correspondientes actualizaciones. 1. Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto proferido el 13 de junio de 2018[1], rechazó la demanda al estimar que operó el fenómeno jurídico de la caducidad, al considerar que: “(…) – Mediante Resolución No. 2243 del 19 de diciembre de 2016, la Secretaría de Educación Departamental de Nariño reconoció a la señora Alba Ligia Benavides Solarte, la suma de veintitrés millones cuatrocientos veintinueve mil setecientos dieciocho pesos ($23.429.718), por concepto de cesantías definitivas (f..16- 18) – Inconforme con la liquidación realizada, el apoderado judicial de la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, contra el acto administrativo enjuiciado (f:19-26). – A través de la Resolución No. 0785 del 04 de octubre de 2017, la Secretaría de Educación Departamental de Nariño dispuso no reponer el contenido de la Resolución 2243 de 2016 y negar por improcedente el recurso subsidiario de apelación (f.:27-29). – Mediante requerimiento 2017PQR28859 de 28-08-2017”, la demandante presentó recurso de queja en contra de la Resolución No. 0785 del 4 de abril de 2017 (f.31). – La Secretaría de Educación Departamental de Nariño, a través de la Resolución No. 1943 de 19 de septiembre de 2017, negó por improcedente el recurso de queja interpuesto por la señora Alba Ligia Benavides Solarte (.:31-34). – Dicha Resolución se notificó personalmente al apoderado judicial de la demandante, el veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) (f.36). – El veinte (20) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), el mandatario judicial de la señora Alba Ligia Benavides Solarte, presentó solicitud de conciliación extrajudicial (f.38). – El doce (12) de marzo de dos mil dieciocho (2018), se declaró fallida la audiencia de conciliación frente a la Secretaría de Educación Departamental de Nariño y se dejó constancia de la no comparecencia de la Nación – Ministerio de Educación -FNPSM, razón por la cual, la señora Agente del Ministerio Público le otorgó el término de tres (3) días para que justificara su inasistencia (f.37). – El veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018), la Procuradora 56 Judicial II para Asuntos Administrativos expidió la constancia de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001 y dio por agotado el requisito de procedibilidad (f.38) – La constancia de no acuerdo se entregó a la parte demandante, el tres (3) de abril dos mil dieciocho (2018) (f.38 reverso). – La demanda se presentó en la Oficina Judicial de Pasto, el ocho (8) de mayo de dos mil dieciocho (2018) (f.61) De lo anterior se colige que, el término de caducidad prefijado por la ley empezaba a correr a partir del veintinueve (29) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) – día siguiente a la notificación de la Resolución No. 1943 del 19 de septiembre de 2017 – y vencía el veintinueve (29) de enero de dos mil dieciocho (2018).
No obstante, como la parte demandante compareció ante el Ministerio Público el veinte (20) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), a efecto de suplir el requisito de procedibilidad, este término se suspendió desde tal fecha. En aras de establecer hasta cuando se suspendió el término de caducidad de la presente demanda, la Sala analizará a continuación cuál de las causales de reanudación del término de caducidad se presentó primero en el tiempo, para lo cual, se hace necesario recordar que el cómputo de la caducidad se reinicia en los siguientes eventos: a) “Que se logre acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el termino de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud, lo que ocurra primero” Como se observa, los ítems previstos en los literales a) y b) no resultan aplicable al caso concreto, y que no existió acuerdo conciliatorio entre las partes ni tampoco se expidió la constancia de no conciliación dentro del término máximo que alude la norma, pues la misma se expidió el veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018),y se notificó al mandatario judicial de la parte demandante, el tres (3) de abril de la presente anualidad.
Por consiguiente, al disponerse que la suspensión del término de caducidad no puede prorrogarse más allá de los tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud ante la Procuraduría General de la Nación, es evidente que la causal que dio reinició al conteo de caducidad, fue la establecida en el literal c). Así pues, la Sala vislumbra que, en el presente caso, el término de caducidad se suspendió entre el veinte (20) de diciembre de 2017- fecha de la solicitud de conciliación y el veinte (20) de marzo de dos mil dieciocho (2018).
Por lo tanto, considerando que el conteo de caducidad se reanudó a partir del veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018), y que la fecha en la cual se radicó la solicitud de conciliación, a la parte demandante le faltaba un (1) mes y nueve (9) días de los cuatro (4) meses que establece el art. 164 del CPACA para formular el respectivo medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, queda claro que el término de caducidad fenecía el veintiocho (28) de abril de dos mil dieciocho (2018).
Empero, como dicho término culminó en sábado, el plazo para acudir a esta Jurisdicción se extendía hasta el primer día hábil, esto es, hasta el treinta (30) de abril de dos mil dieciocho (2018); sin embargo, como quiera que la demanda se radicó el ocho (8) de mayo del presente año, puede concluirse, diáfanamente, que la misma se presentó cuando ya había operado la caducidad del medio de control”. 2.
Del recurso de apelación El apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación[2], al considerar que existe un error de aplicación de la caducidad, toda vez que a partir del 29 de septiembre de 2017 deben computarse los 4 meses que culminaban el 29 de enero de 2018; sin embargo, ese periodo se interrumpió con la presentación de la conciliación el 20 de diciembre de 2017, de forma que el mes y 9 días restantes se reanudan el 3 de abril de 2018, fecha en la que fue notificada y entrega el acta de conciliación y no, el 21 de marzo de 2018.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 243 (numeral 1°) y 244 (numeral 2°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandante. 2. Problema Jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 13 de junio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el cual rechazó la demanda al considerar que operó el fenómeno jurídico de la caducidad. 3.
Caducidad Inicialmente, la caducidad debe entenderse como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. Esta Sección se ha pronunciado sobre el asunto al manifestar que “(…) la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.
De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal (…)”[3]. Así, la obligación de presentar la acción dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.
La Ley 1437 de 2011, al consagrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dispuso en su artículo 138: Artículo 138. Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.
Del mismo modo, los numerales 1 (literal c) y 2 (literal d) del artículo 164 del CPACA señalan la oportunidad para presentar la demanda, o el término de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual distingue el contenido del acto administrativo atacado, así: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
(Subrayado, negritas de la sala.) Conforme a lo anterior, se tiene claridad que el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho opera, salvo expresas excepciones, cuando la respectiva demanda se interpone después de transcurridos 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del correspondiente acto administrativo. 4.
Caso concreto Las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener la nulidad de las Resoluciones 2243 de 19 de diciembre de 2016[4], 785 de 4 de abril[5] y 1943 de 19 de septiembre de 2017[6], por medio de las cuales se reconoce y ordena el pago de una cesantía definitiva y se resuelven unos recursos de reposición y queja. A título de restablecimiento del derecho, reclama que las entidades demandadas paguen sus cesantías definitivas, la sanción moratoria y las costas procesales, con sus correspondientes actualizaciones.
Entonces, por tratarse del pago de unas cesantías definitivas como consecuencia de la finalización del vínculo laboral, estamos en presencia de una prestación unitaria sujeta al término de caducidad previsto en el literal c) del numeral 2º del articulo 164 de la Ley 1437 de 2011. De la documental obrante en el expediente, se tiene que la Secretaría de Educación del Departamento de Nariño con Resolución 2243 de 19 de diciembre de 2016[7] reconoció y ordenó el pago de una cesantía definitiva a la docente demandante por valor de $23.429.718.
Inconforme con la decisión, el 10 de enero de 2017, la actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación[8], que fue despachado con la Resolución 785 de 4 de abril de 2017[9], mediante la cual se dispuso no reponer la decisión y se negó por improcedente el recurso de apelación. Por lo anterior, se interpuso recurso de queja, que fue negado por improcedente por medio de la Resolución 1943 de 19 de septiembre de 2017, decisión notificada personalmente al apoderado judicial de la señora Alba Benavides el 28 de septiembre de 2017, según se evidencia en la constancia obrante a folio 36 del expediente.
En efecto, como la Resolución 1943 de 19 de septiembre de 2017 fue el acto que culminó la actuación administrativa, será a partir de su notificación desde donde empiezan a computarse los 4 meses para presentar la demanda de nulidad y el restablecimiento del derecho, esto es, el 28 de septiembre de 2017, de forma que el citado término fenecía el 29 de enero de 2018, periodo que se interrumpió con la presentación de la conciliación prejudicial el 20 de diciembre de 2017[10]; sin embargo, la constancia se expidió el 21 de marzo de 2018.
Sobre este aspecto y siendo el fundamento principal del apelante, es importante manifestar que la caducidad se suspende por una sola vez con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, conforme el artículo 21 de la Ley 640 de 2001: “(…) Articulo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior[11], lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable” (subrayado y negrilla de la Sala) A su vez, el artículo 3º del Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009 “por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”, determinó: “Artículo 3°.Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.
La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción”. (subrayado y negrilla de la Sala) Entonces, la suspensión del término de la caducidad se produce cuando la solicitud de conciliación se presenta ante el ente conciliador y hasta cuando se logre un acuerdo conciliatorio, se expidan las constancias de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001[12] o se venzan los tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud, lo que ocurra primero. Aclarado lo anterior, se observa que en el presente asunto no se logró acuerdo conciliatorio y la constancia de no conciliación fue expedida pasados los 3 meses otorgados en la norma.
De forma que la caducidad estuvo interrumpida desde el 20 de diciembre de 2017 y hasta el 20 de marzo de 2018. En consecuencia, el 21 de marzo de 2018 se reanudó el mes y 9 días restantes para completar los 4 meses que consagra el literal c) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, lo que arrojaba como fecha límite para acudir a la jurisdicción el 30 de abril de 2017; sin embargo, ese día las sedes judiciales se encontraban cerradas por tratarse de un domingo, de forma que el plazo se extendió hasta el día hábil siguiente[13], esto es, el 2 de mayo de 2018; no obstante, la demanda fue radicada el 8 de mayo de 2018, según se evidencia en el acta de reparto visible a folio 61 del expediente, es decir, cuando había fenecido la oportunidad para acudir a la jurisdicción, encontrándose caducado el derecho y la consecuencia es el rechazo de plano, como acertadamente lo determinó el a quo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar el auto de 13 de junio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio del cual rechazó la demanda al considerar que operó el fenómeno jurídico de la caducidad, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 67-69. [2] Folio 72. [3] Ver radicado No. 52001-23-33-000-2013-00352-02(3618-15) de dos (2) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
C.P. César Palomino Cortés. [4] Folios 16-18 [5] Folios 27-30 [6] Folios 31-36 [7] Folios 16-18. [8] Folios 19-26. [9] Folios 27.29 [10] Folios 37-38. [11]
ARTICULO
20. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN DERECHO. Si de conformidad con la ley el asunto es conciliable, la audiencia de conciliación extrajudicial en derecho deberá intentarse en el menor tiempo posible y, en todo caso, tendrá que surtirse dentro de los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud. Las partes por mutuo acuerdo podrán prolongar este término. La citación a la audiencia deberá comunicarse a las partes por el medio que el conciliador considere más expedito y eficaz, indicando sucintamente el objeto de la conciliación e incluyendo la mención a las consecuencias jurídicas de la no comparecencia.
PARAGRAFO. Las autoridades de policía prestarán toda su colaboración para hacer efectiva la comunicación de la citación a la audiencia de conciliación. [12] ARTICULO 2º. CONSTANCIAS. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 1.
Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley.
En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud. En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo. [13] Cuando eventos extraordinarios les impiden a los usuarios el acceso a los despachos judiciales para presentar demandas, recursos y demás actos procesales, el conteo de los términos debe hacerse de acuerdo con los artículos 62 de la Ley 4 de 1913 "Régimen Político Municipal" y el 118 del Código General del Proceso.
Según la primera norma, en los plazos cuyo conteo esté señalado en días, deben entenderse suprimidos los feriados y vacantes, a menos que se exprese lo contrario; pero si está expresado en meses y años, deben computarse según el calendario, a menos que el último día sea feriado o vacante, caso en el cual el plazo deberá extenderse hasta el primer día hábil.