11001-03-15-000-2020-02745-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02745-00Consejo de Estado · SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2020-11-03

Ponente: William Hernández Gómez

Actor: Universidad Nacional Abierta Y A Distancia, En Adelante Unad·Demandado: Resoluciones 006605 Del 24 De Marzo, 0007624 Del 13 De Abril, 0007844 Del 8 De Mayo Y 0007935 Del 28 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: Examinados los actos objeto del control inmediato, se concluye que estos se profirieron por autoridad competente en el ejercicio de una atribución establecida en un decreto legislativo de excepción y coexiste con las competencias propias del ordenamiento jurídico de normalidad. En este último caso, con el fin de hacer frente a la situación de crisis. Así, las decisiones objeto de revisión fueron expedidas por el rector de la UNAD en su condición de representante legal y primera autoridad ejecutiva de la entidad (artículo 66 de la Ley 30 de 1992 y artículo 20 del Acuerdo 014 del 23 de julio de 2018) con el objeto de conjurar los efectos de la Covid 19 y en ejercicio de la función de «Dirigir y coordinar la gestión universitaria en todas sus dimensiones, sistemas organizacionales y ámbitos de actuación organizacional» (artículo 21, literal a, del Acuerdo 014 del 23 de julio de 2018). Además, las normas de excepción que habilitaron al rector de la UNAD para expedir los actos enjuiciados fueron el Decreto 417 de 2020 y, a excepción de la Resolución 006605 del 24 de marzo de 2020 que fue dictada con anterioridad, el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, último que le confiere a las autoridades administrativas la facultad de regular lo relativo a la suspensión de términos de las actuaciones administrativas mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. NOTA DE RELATORÍA: con aclaración parcial de voto de los Consejeros, Lucy Jannetthe Bermúdez Bermúdez y Roberto Augusto Serrato Valdés ,Salvamento parcial de voto de Stella Jeannete Carvajal Basto y Nicolás Yepes CorralesCONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES NÚMERO 006605, 0007624, 0007844 Y 0007935 DE 2020 DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA (UNAD) / CONTROL MATERIAL / CARGA DE MOTIVACIÓN - Satisfecha / CONEXIDAD DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR LAS RESOLUCIONES NÚMERO 006605, 0007624, 0007844 Y 0007935 DE 2020 Y LAS DISPUESTAS POR EL DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 - ConfiguraciónResulta factible concluir que los actos administrativos enjuiciados, Resoluciones 006605 del 24 de marzo, 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, cumplen con el juicio de motivación, toda vez que expusieron las razones de naturaleza fáctica y jurídica que tuvo en cuenta la UNAD para dictarlos y esas razones, como se explicó, obedecen a motivos reales. (…). La motivación expresa de las Resoluciones 006605 del 24 de marzo, 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, permite concluir que su finalidad no es otra que hacer frente a la situación de emergencia que ha desatado el nuevo coronavirus, debido a que el alto número de contagios y su crecimiento acelerado exige la implementación de medidas que (i) impidan su propagación, tales como el trabajo en casa, que es una expresión del aislamiento y distanciamiento social requerido, pero también que (ii) garanticen la continuidad en la prestación de un servicio público eficiente, (iii) sin la afectación de los derechos de quienes son parte en un trámite administrativo o son usuarios de la entidad. En tal virtud, las disposiciones que contemplan dichos actos son directamente conexas con los objetivos del Decreto 417 de 2020, a través del cual se declaró el estado de emergencia provocado a raíz de la pandemia, al igual que con lo establecido en el Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto reguló, en el sector público, la prestación de servicios a cargo de las autoridades y la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD - Aplicación del test estricto / IDONEIDAD, NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LA MEDIDA EXCEPCIONAL - AlcanceEs importante advertir que, debido a las particularísimas circunstancias que entrañan los estados de excepción, el juicio de proporcionalidad merece la consagración de algunos elementos especiales que evalúen ese componente de cara a la situación de emergencia. El primer parámetro señalado, es decir, el de idoneidad, evalúa que la medida sea útil a efectos de lograr, al menos parcialmente, el fin que se propone. Esto significa que la decisión adoptada solo será idónea en cuanto sirva para conjurar los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia o para limitar sus efectos. Superado el anterior ítem, se continúa con el estudio del mandato de intervención mínima, que busca excluir aquellas medidas que son innecesarias. En ese sentido una decisión de emergencia «sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad». Para verificar el cumplimiento de este requisito hay que definir si la determinación que es objeto de estudio aparece como indispensable en razón a que no existe otra medida de excepción tan eficaz y menos limitativa. Finalmente, el juicio de proporcionalidad en sentido estricto busca poner en una balanza, de un lado, los efectos positivos del fin que pretende satisfacer la medida restrictiva y, de otro, los efectos negativos que se ciernen sobre el derecho fundamental cuyo ejercicio se ve restringido, para de esta forma establecer cuál tiene mayor peso y, por ende, cuál debe ser objeto de protección por el ordenamiento jurídico en el caso concreto. En ese orden de ideas, respecto de una situación particular, la restricción de un derecho fundamental será proporcional en sentido estricto siempre que su afectación no exceda el beneficio que genera la medida.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES NÚMERO 006605, 0007624, 0007844 Y 0007935 DE 2020 DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA (UNAD) / CONTROL MATERIAL / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS ADMINISTRATIVOS - Ajustada a derecho / SUSPENSIÓN DEL TRÁMITE DE LOS DERECHOS DE PETICIÓN - IlegalExcepción hecha de la regulación de los derechos de petición contenida en los artículos 3 de las Resoluciones 0007844 y 0007935 del 8 y 28 de mayo de 2020, es plausible concluir que fue en ejercicio de aquella potestad y con total sometimiento a las condiciones en las que se autorizó la adopción de la medida, que la UNAD expidió los actos enjuiciados. Las Resoluciones 006605 del 24 de marzo y 0007624 del 13 de abril de 2020 decretaron la suspensión de términos administrativos en todos los trámites y actuaciones adelantados ante la entidad, mientras que las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020 hicieron lo propio exceptuando en forma expresa algunos trámites y actuaciones que identificaron con claridad en sus artículos. Además, cabe resaltar que, no obstante la suspensión de términos, se dispuso de mecanismos alternativos a los presenciales para garantizar la comunicación con la entidad (líneas telefónicas, contact center, correo electrónico y asesoría virtual), de manera que se continuaran recibiendo requerimientos y suministrando atención a los usuarios en la medida en que no se tratara de un trámite o procedimiento de aquellos que fueron suspendidos. Aunado a lo anterior, es importante anotar que las diferentes medidas de suspensión que se adoptaron en las resoluciones examinadas tuvieron aplicación en vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la que a la fecha de expedición de esta sentencia, se extiende hasta el 30 de noviembre del año en curso por disposición de la Resolución 1462 del 25 de agosto de 2020. Ahora bien, según se anunció, las consideraciones sobre la legalidad de la suspensión de términos prevista en los actos objeto de revisión no resultan extensivas a los artículos 3 de las Resoluciones 0007844 y 0007935 del 8 y 28 de mayo de 2020 en cuanto dispusieron que dentro de tal medida quedarían comprendidos los derechos de petición cuyo trámite corresponda al Grupo de Jurisdicción Coactiva, a la Oficina de Control Interno Disciplinario y a los Consejos de Escuela de la UNAD. Esto obedece a que, como bien lo anotó la Corte Constitucional, uno de los límites a la aplicación del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 es que con la medida de suspensión no pueden afectarse trámites o procedimientos que involucren la efectividad de derechos fundamentales, categoría dentro de la que se enmarca el de petición, consagrado como tal en el artículo 23 Superior y en la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES NÚMERO 006605, 0007624, 0007844 Y 0007935 DE 2020 DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA (UNAD) / CONTROL FORMAL – Actos expedido por la autoridad competente Examinados los actos objeto del control inmediato, se concluye que estos se profirieron por autoridad competente en el ejercicio de una atribución establecida en un decreto legislativo de excepción y coexiste con las competencias propias del ordenamiento jurídico de normalidad.

En este último caso, con el fin de hacer frente a la situación de crisis. Así, las decisiones objeto de revisión fueron expedidas por el rector de la UNAD en su condición de representante legal y primera autoridad ejecutiva de la entidad (artículo 66 de la Ley 30 de 1992 y artículo 20 del Acuerdo 014 del 23 de julio de 2018) con el objeto de conjurar los efectos de la Covid 19 y en ejercicio de la función de «Dirigir y coordinar la gestión universitaria en todas sus dimensiones, sistemas organizacionales y ámbitos de actuación organizacional» (artículo 21, literal a, del Acuerdo 014 del 23 de julio de 2018).

Además, las normas de excepción que habilitaron al rector de la UNAD para expedir los actos enjuiciados fueron el Decreto 417 de 2020 y, a excepción de la Resolución 006605 del 24 de marzo de 2020 que fue dictada con anterioridad, el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, último que le confiere a las autoridades administrativas la facultad de regular lo relativo a la suspensión de términos de las actuaciones administrativas mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

NOTA DE RELATORÍA: con aclaración parcial de voto de los Consejeros, Lucy Jannetthe Bermúdez Bermúdez y Roberto Augusto Serrato Valdés,Salvamento parcial de voto de Stella Jeannete Carvajal Basto y Nicolás Yepes Corrales FUENTE FORMAL: LEY 30 DE 1992 – ARTÍCULO 66 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES NÚMERO 006605, 0007624, 0007844 Y 0007935 DE 2020 DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA (UNAD) / CONTROL MATERIAL / CARGA DE MOTIVACIÓN – Satisfecha / CONEXIDAD DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR LAS RESOLUCIONES NÚMERO 006605, 0007624, 0007844 Y 0007935 DE 2020 Y LAS DISPUESTAS POR EL DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 – Configuración Resulta factible concluir que los actos administrativos enjuiciados, Resoluciones 006605 del 24 de marzo, 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, cumplen con el juicio de motivación, toda vez que expusieron las razones de naturaleza fáctica y jurídica que tuvo en cuenta la UNAD para dictarlos y esas razones, como se explicó, obedecen a motivos reales.

(…). La motivación expresa de las Resoluciones 006605 del 24 de marzo, 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, permite concluir que su finalidad no es otra que hacer frente a la situación de emergencia que ha desatado el nuevo coronavirus, debido a que el alto número de contagios y su crecimiento acelerado exige la implementación de medidas que (i) impidan su propagación, tales como el trabajo en casa, que es una expresión del aislamiento y distanciamiento social requerido, pero también que (ii) garanticen la continuidad en la prestación de un servicio público eficiente, (iii) sin la afectación de los derechos de quienes son parte en un trámite administrativo o son usuarios de la entidad.

En tal virtud, las disposiciones que contemplan dichos actos son directamente conexas con los objetivos del Decreto 417 de 2020, a través del cual se declaró el estado de emergencia provocado a raíz de la pandemia, al igual que con lo establecido en el Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto reguló, en el sector público, la prestación de servicios a cargo de las autoridades y la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD – Aplicación del test estricto / IDONEIDAD, NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LA MEDIDA EXCEPCIONAL – Alcance Es importante advertir que, debido a las particularísimas circunstancias que entrañan los estados de excepción, el juicio de proporcionalidad merece la consagración de algunos elementos especiales que evalúen ese componente de cara a la situación de emergencia. El primer parámetro señalado, es decir, el de idoneidad, evalúa que la medida sea útil a efectos de lograr, al menos parcialmente, el fin que se propone.

Esto significa que la decisión adoptada solo será idónea en cuanto sirva para conjurar los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia o para limitar sus efectos. Superado el anterior ítem, se continúa con el estudio del mandato de intervención mínima, que busca excluir aquellas medidas que son innecesarias. En ese sentido una decisión de emergencia «sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad».

Para verificar el cumplimiento de este requisito hay que definir si la determinación que es objeto de estudio aparece como indispensable en razón a que no existe otra medida de excepción tan eficaz y menos limitativa. Finalmente, el juicio de proporcionalidad en sentido estricto busca poner en una balanza, de un lado, los efectos positivos del fin que pretende satisfacer la medida restrictiva y, de otro, los efectos negativos que se ciernen sobre el derecho fundamental cuyo ejercicio se ve restringido, para de esta forma establecer cuál tiene mayor peso y, por ende, cuál debe ser objeto de protección por el ordenamiento jurídico en el caso concreto.

En ese orden de ideas, respecto de una situación particular, la restricción de un derecho fundamental será proporcional en sentido estricto siempre que su afectación no exceda el beneficio que genera la medida. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES NÚMERO 006605, 0007624, 0007844 Y 0007935 DE 2020 DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA (UNAD) / CONTROL MATERIAL / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS ADMINISTRATIVOS – Ajustada a derecho / SUSPENSIÓN DEL TRÁMITE DE LOS DERECHOS DE PETICIÓN – Ilegal Excepción hecha de la regulación de los derechos de petición contenida en los artículos 3 de las Resoluciones 0007844 y 0007935 del 8 y 28 de mayo de 2020, es plausible concluir que fue en ejercicio de aquella potestad y con total sometimiento a las condiciones en las que se autorizó la adopción de la medida, que la UNAD expidió los actos enjuiciados.

Las Resoluciones 006605 del 24 de marzo y 0007624 del 13 de abril de 2020 decretaron la suspensión de términos administrativos en todos los trámites y actuaciones adelantados ante la entidad, mientras que las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020 hicieron lo propio exceptuando en forma expresa algunos trámites y actuaciones que identificaron con claridad en sus artículos.

Además, cabe resaltar que, no obstante la suspensión de términos, se dispuso de mecanismos alternativos a los presenciales para garantizar la comunicación con la entidad (líneas telefónicas, contact center, correo electrónico y asesoría virtual), de manera que se continuaran recibiendo requerimientos y suministrando atención a los usuarios en la medida en que no se tratara de un trámite o procedimiento de aquellos que fueron suspendidos.

Aunado a lo anterior, es importante anotar que las diferentes medidas de suspensión que se adoptaron en las resoluciones examinadas tuvieron aplicación en vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la que a la fecha de expedición de esta sentencia, se extiende hasta el 30 de noviembre del año en curso por disposición de la Resolución 1462 del 25 de agosto de 2020.

Ahora bien, según se anunció, las consideraciones sobre la legalidad de la suspensión de términos prevista en los actos objeto de revisión no resultan extensivas a los artículos 3 de las Resoluciones 0007844 y 0007935 del 8 y 28 de mayo de 2020 en cuanto dispusieron que dentro de tal medida quedarían comprendidos los derechos de petición cuyo trámite corresponda al Grupo de Jurisdicción Coactiva, a la Oficina de Control Interno Disciplinario y a los Consejos de Escuela de la UNAD.

Esto obedece a que, como bien lo anotó la Corte Constitucional, uno de los límites a la aplicación del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 es que con la medida de suspensión no pueden afectarse trámites o procedimientos que involucren la efectividad de derechos fundamentales, categoría dentro de la que se enmarca el de petición, consagrado como tal en el artículo 23 Superior y en la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 23 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 65 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIONES NÚMERO 006605, 0007624, 0007844 Y 0007935 DE 2020 DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA (UNAD) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., tres (03) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02745-00(CA) Acumulado Actor: UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA, EN ADELANTE UNAD Demandado: RESOLUCIONES 006605 DEL 24 DE MARZO, 0007624 DEL 13 DE ABRIL, 0007844 DEL 8 DE MAYO Y 0007935 DEL 28 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Radicación: 11001-03-15-000-2020-02745-00 11001-03-15-000-2020-02744-00 (Acumulado) 11001-03-15-000-2020-02747-00 (Acumulado) 11001-03-15-000-2020-02749-00 (Acumulado) Asunto: Desarrollo y aplicación del control inmediato de legalidad y del test de proporcionalidad respecto de las medidas administrativas de emergencia adoptadas a raíz de la Covid- 19.

Ley 1437 de 2011. Decisión: Declara la nulidad parcial de los artículos 3 de las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, proferidas por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, UNAD. Declara la validez de las Resoluciones 006605 del 24 de marzo y 0007624 del 13 de abril de 2020 proferidas por la UNAD.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA CE-SED-19-014-2020 ASUNTO La Sala Especial de Decisión n.º 19 dicta la sentencia que en derecho corresponda en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control inmediato de legalidad de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), respecto de las Resoluciones 006605 del 24 de marzo, 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, proferidas por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, en adelante UNAD, a través de las cuales se reguló la suspensión de términos en las actuaciones administrativas a cargo de la entidad, en el marco de la emergencia sanitaria causada por la Covid-19.

ANTECEDENTES Por medio de auto del 8 de julio del año en curso, el despacho ponente avocó el conocimiento del proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-02745- 00 que corresponde al medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 0007624 del 13 de abril de 2020, proferida por la UNAD. En consecuencia, ordenó correr el traslado respectivo a la la entidad e informar a la comunidad sobre la existencia del proceso a efectos de garantizarle a los ciudadanos la posibilidad de intervenir para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo enjuiciado.

En auto del 22 de julio de 2020, el despacho ponente decidió acumular al presente proceso los expedientes que se relacionan a continuación, los que, al igual que la Resolución 0007624 del 13 de abril de 2020, versan sobre actos en los que la UNAD suspende los términos de las actuaciones administrativas a su cargo a raíz de la crisis actual provocada por la emergencia sanitaria: |Radicado |Resolución | |11001-03-15-000-2020-02744-|006605 del 24 de marzo de | |00 |2020 | |11001-03-15-000-2020-02747-|0007844 del 8 de mayo de | |00 |2020 | |11001-03-15-000-2020-02749-|0007935 del 28 de mayo de | |00 |2020 | TEXTO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Las resoluciones sometidas a control tienen en común los siguientes argumentos en su parte considerativa: […]

CONSIDERANDO

Que la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD), creada por la Ley 52 de 1981 como UNISUR, transformada en su nombre por la Ley 396 de 1997 y, en su naturaleza jurídica, por el Decreto 2770 del 16 de agosto de 2006, es un ente universitario autónomo del orden nacional, con régimen especial en los términos de la Constitución y la ley.

Que, en consecuencia, cuenta con personería jurídica, autonomía académica, administrativa, presupuestal, contractual y financiera, y patrimonio independiente, por lo tanto, no pertenece a ninguna de las ramas del poder público; tiene capacidad para gobernarse y designar a sus directivas, y está vinculada al Ministerio de Educación Nacional, en los términos definidos en la normativa vigente.

Que mediante Resolución número 385 del 12 de marzo de 2020 el Ministerio de Protección Social declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptaron medidas para hacer frente al virus. Que en el artículo 1, ibidem, se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, y se precisa que dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada.

Que en el numeral 2.6, del artículo 2, ibidem, se dispone: “Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo.” Que mediante Decreto Presidencial número 417 del 17 de marzo de 2020, se declaró un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, y en su artículo 1, se definió que el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

Que mediante Decreto número 457 del 22 de marzo de 2020, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 […] De otro lado, la parte resolutiva de los actos administrativos enjuiciados, suscritos todos por el señor Jaime Alberto Leal Afanador, en calidad de rector del ente universitario, es del siguiente tenor: Resolución 006605 del 24 de marzo de 2020[1] […] R E S U E L V E:

ARTÍCULO 1. Suspender términos en todas las actuaciones administrativas a cargo de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia –UNAD-, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Parágrafo único. Durante la suspensión de términos los usuarios de la Universidad podrán presentar sus requerimientos a través de las líneas telefónicas de atención al usuario, correo electrónico (atencionalusuario@unad.edu.co), contac center y asesoría virtual.

ARTÍCULO 2. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición […] Resolución 0007624 del 13 de abril de 2020[2] […] R E S U E L V E:

ARTÍCULO 1. Suspender términos en todas las actuaciones administrativas a cargo de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia –UNAD-, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

ARTÍCULO 2. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición […] Resolución 0007844 del 8 de mayo de 2020[3] […] R E S U E L V E:

ARTÍCULO 1. Prorrogar la suspensión de términos en todas las actuaciones y procedimientos administrativos y misionales a cargo de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia –UNAD, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Se mantienen las siguientes excepciones a la suspensión de términos de los asuntos señalados en los artículos siguientes.

ARTÍCULO 2. Excepciones. Se exceptúan de la suspensión de términos prevista en el artículo 1 de la presente resolución: a. Solicitudes de aplazamientos b. Solicitudes de devolución de derechos pecuniarios c. Solicitudes de cancelación de créditos académicos d. Solicitudes de cambio de programa e. Solicitudes de expedición de certificaciones y constancias f. Solicitudes de expedición de duplicados de diplomas g. Trámites de homologaciones h. Aplicación de pruebas de validación de suficiencia por competencias i. Revisión de los resultados de la evaluación j. Trámites de habilitación k. Presentación de exámenes supletorios l. Trámite de matrículas de honor m. Revisión de los resultados de la evaluación n. Gestión integral asociada al reconocimiento de e-monitores o. Solicitudes de estímulos educativos. p. Solicitud y proceso de grados tanto ordinarios como extraordinarios y por ventanilla.

Parágrafo 1. Lo anteriores trámites se desarrollarán de acuerdo con lo previsto en el Reglamento Estudiantil (Acuerdo 029 del 13 de diciembre de 2013), y en la programación académica establecida para cada sistema, conforme los actos administrativos correspondientes. Parágrafo 2. Los recursos que se interpongan en el marco de los anteriores trámites también estarán excluidos de la presente suspensión de términos.

ARTÍCULO 3. Suspensión de términos administrativos. Prorrogar desde las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020, la suspensión de las siguientes actuaciones administrativas que cumplen la Universidad Nacional Abierta y a Distancia: a. Actuaciones del Grupo de Jurisdicción Coactiva, las cuales incluyen los trámites persuasivos y coactivos, así como los derechos de petición relacionados con los mismos procesos y los actos que se desprendan de esas actuaciones. b. Actuaciones de la Oficina de Control Interno Disciplinario, las cuales incluyen los procesos disciplinarios, así como los derechos de petición relacionados con los mismos procesos. c. Actuaciones disciplinarias de los Consejos de Escuela, las cuales incluyen los procesos disciplinarios, así como los derechos de petición relacionados con los mismos procesos.

ARTÍCULO 4. Prestación del servicio. Mientras duren las medidas adoptadas por el Universidad Nacional Abierta y a Distancia –UNAD con ocasión de la emergencia causada por el COVID-19, sus funcionarios administrativos, cuerpo académico y contratistas prestarán sus servicios de manera preferente a través de trabajo en casa y teletrabajo mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

ARTÍCULO 5. Durante la suspensión de términos los usuarios de la Universidad podrán presentar sus requerimientos a través de las líneas telefónicas de atención al usuario, correo electrónico (atencionalusuario@unad.edu.co), contac center, asesoría virtual y demás medios dispuesto para tal fin, para la cual la Universidad dará trámite a aquellos que están exceptuados en la presente resolución, y los demás se tramitarán una vez termine la medida.

ARTÍCULO 6. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición […] Resolución 0007935 del 28 de mayo de 2020[4] […] R E S U E L V E:

ARTÍCULO 1. Prorrogar la suspensión de términos en todas las actuaciones y procedimientos administrativos y misionales a cargo de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia –UNAD, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 01 de junio de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 01 de julio de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Se mantienen las siguientes excepciones a la suspensión de términos de los asuntos señalados en los artículos siguientes.

Parágrafo 1. Lo (sic) anteriores trámites se desarrollarán de acuerdo con lo previsto en el Reglamento Estudiantil (Acuerdo 029 del 13 de diciembre de 2013), y en la programación académica establecida para cada sistema, conforme los actos administrativos correspondientes. Parágrafo 2. Los recursos que se interpongan en el marco de los anteriores trámites también estarán excluidos de la presente suspensión de términos.

ARTÍCULO 3. Suspensión de términos administrativos. Prorrogar desde las cero horas (00:00 a.m.) del día 01 de junio de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 01 de julio de 2020, la suspensión de las siguientes actuaciones administrativas que cumple la Universidad Nacional Abierta y a Distancia: a. Actuaciones del Grupo de Jurisdicción Coactiva, las cuales incluyen los trámites persuasivos y coactivos, así como los derechos de petición relacionados con los mismos procesos y los actos que se desprendan de esas actuaciones. b. Actuaciones de la Oficina de Control Interno Disciplinario, las cuales incluyen los procesos disciplinarios, así como los derechos de petición relacionados con los mismos procesos. c. Actuaciones disciplinarias de los Consejos de Escuela, las cuales incluyen los procesos disciplinarios, así como los derechos de petición relacionados con los mismos procesos.

ARTÍCULO 4. Prestación del servicio. Mientras duren las medidas adoptadas por el Universidad Nacional Abierta y a Distancia con ocasión de la emergencia causada por el COVID-19, sus funcionarios administrativos y cuerpo académico trabajarán de manera preferente en casa mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

ARTÍCULO 6. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición […] PRONUNCIAMIENTO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA La UNAD se pronunció sobre la legalidad de los actos administrativos enjuiciados mediante dos memoriales[5] que allegó al buzón electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, cuyo contenido puede sintetizarse en los siguientes términos. En primer lugar, el ente universitario se ocupó de explicar el contexto fáctico y jurídico que sirvió de fundamento para la expedición de las Resoluciones 006605 del 24 de marzo, 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020.

En ese sentido, aludió a la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social (Resolución 385 del 12 de marzo de 2020); a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica (Decreto 417 del 17 de marzo de 2020); y a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio dispuestas por el Gobierno Nacional (Decretos 457 del 22 de marzo; 531 del 08 de abril; 593 del 24 de abril; 636 del 06 de mayo; 689 del 22 de mayo y 749 del 28 de mayo de 2020).

Indicó que, como consecuencia de lo anterior y dentro del marco de la emergencia causada por la Covid-19, la UNAD dispuso, como medida transitoria de carácter general, la suspensión de términos en las actuaciones y procedimientos administrativos y misionales a su cargo. Ahora bien, para defender la legalidad de los actos objeto de control, señaló que estos: 1.

Fueron expedidos en cumplimiento de los decretos que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio, limitando por completo, salvo ciertas excepciones, la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, so pena de la imposición de sanciones penales y multas. 2. Respondieron al interés de la entidad de preservar la salud y la vida de sus funcionarios y personal a cargo, evitando de esta forma el contacto y la propagación de virus al interior de sus instalaciones. 3.

Fueron expedidos por el funcionario competente, esto es, el rector de la Universidad como representante legal y primera autoridad ejecutiva. 4. Garantizan la correcta atención de sus usuarios, quienes durante la suspensión de términos pueden presentar sus requerimientos a través de las vías telefónicas y virtuales dispuestas para tal fin. 5.

Desarrollan la Directiva Presidencial 2 del 12 de marzo de 2020 y la Directiva Ministerial 4 del día 22 del mismo mes y año, en cuanto instan al uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, TIC, y, la segunda, particularmente, contiene instrucciones para evitar la concentración de personas en los escenarios educativos y académicos.

Finalmente, manifestó haber dado cumplimiento a la orden que impartió el despacho ponente en el sentido de publicar en la página web de la entidad el auto en el que se avocó conocimiento del asunto y aquel que dispuso la acumulación de procesos. En primero fue publicado el 14 de julio de 2020[6] y el segundo el día 31 del mismo mes y año[7].

INTERVENCIONES CIUDADANAS A pesar de que por la Secretaría General de esta Corporación se fijó el aviso[8] en el que se le dio a conocer a la comunidad la existencia del presente proceso, no se presentó ninguna intervención ciudadana. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado rindió el Concepto 133 IUS PGN E-2020-392586 del 1.º de septiembre de 2020[9] en el que solicitó declarar la legalidad de las resoluciones objeto de estudio.

Como primera medida, explicó que los actos reúnen las condiciones para ser examinados en ejercicio del presente medio de control pues su contenido es de carácter general y fueron dictados en ejercicio de la función administrativa, en desarrollo de los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020. En cuanto a su legalidad, adujo que los actos administrativos se expidieron por autoridad competente en cumplimiento de los requisitos de forma, como lo son la identificación, el número, la fecha, la motivación, los destinatarios y la firma.

En relación con los aspectos materiales del acto, destacó su conexidad con los Decretos Legislativos 417 del 17 de marzo de 2020 y 491 del 28 de marzo de 2020, al introducir medidas de suspensión de términos en las actuaciones administrativas y la suspensión de la atención al público en forma presencial, como instrumentos que propician el distanciamiento social y coadyuvan la mitigación de la propagación de la Covid-19, sin menoscabar el debido proceso administrativo de los diferentes asuntos que cursan en las dependencias de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia. Adicionalmente, precisó que las decisiones contenidas en las resoluciones resultan necesarias y razonables pues buscan privilegiar derechos de superior valor como la vida e integridad personal.

Además, sostuvo que la suspensión de los términos en las actuaciones administrativas se torna en garantía tanto para la entidad educativa como para sus usuarios y sujetos intervinientes en los distintos trámites, actuaciones y procesos administrativos. CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con lo señalado por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del proceso de la referencia. Además, corresponde a esta Sala Especial dictar la sentencia respectiva en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 ibidem[10], en concordancia con el artículo 107 de la misma codificación, con el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019[11] y con lo aprobado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1.º de abril de 2020, en la que se asignó a las salas especiales de decisión el conocimiento de los procesos de esta naturaleza.

PRESUPUESTOS PARA LA PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL Las Resoluciones 006605 del 24 de marzo, 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020 son actos administrativos de carácter general en cuanto expresan una manifestación de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos respecto de una situación abstracta o impersonal, que no puede vincularse en forma directa e inmediata con una persona determinada o determinable.

Igualmente, se observa que fueron proferidas por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, cuya naturaleza jurídica corresponde a la de un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Educación Nacional[12]. Además, es plausible concluir que los actos enjuiciados desarrollan un decreto legislativo por las razones que se explican a continuación. La Resolución 006605 del 24 de marzo de 2020 satisface este requisito respecto del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, a través del cual, el presidente de la República, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 215 Superior, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por un periodo de 30 días.

En él puede leerse lo siguiente: […] Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 Y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicios público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario […] La naturaleza de aquel precepto es la de un decreto legislativo pues, como lo ha sostenido la Corte Constitucional en sendas oportunidades, ese concepto no se limita a los decretos que desarrollan los estados de excepción sino que abarca también aquellos que lo declaran[13].

Por su parte, las Resoluciones 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, además de constituir un desarrollo del mencionado Decreto 417, también tuvieron como propósito reglamentar el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020[14] que estableció un marco general para regular, entre otros aspectos, lo relativo a la prestación de los servicios a cargo de las autoridades (art. 3); los términos para atender las peticiones (art. 5) y la suspensión de términos de las actuaciones administrativas, todo ello durante la emergencia sanitaria generada con ocasión de la Covid-19.

En este punto es importante señalar que para entender que determinado acto administrativo constituye un desarrollo directo de un decreto legislativo de excepción no hace falta que aquel lo invoque en forma manifiesta. Ciertamente la referencia expresa que se haga en ese sentido resultará de gran utilidad para llegar a tal conclusión pero no es un requisito indispensable pues, en muchas ocasiones, del contenido sustancial del acto es factible establecer que se trata de una manifestación directa de lo dispuesto en la norma legal de excepción, lo que habilitará la procedencia del control inmediato de legalidad en aplicación de un criterio material.

En ese sentido, aunque dichas resoluciones no invocaron expresamente el mencionado Decreto 491 de 2020, resulta innegable que sus disposiciones desarrollan las medidas contenidas en él. Las últimas dos resoluciones se expidieron, además, como una expresión del nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que declaró el presidente de la República a través del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020[15] por un segundo periodo de 30 días.

Aunque en el caso objeto de estudio, todas las medidas se dictaron dentro de la vigencia de un decreto declarativo de un estado emergencia, conviene anotar que ese no es un requisito propio de este medio de control pues para que proceda, según los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, basta con que se trate de medidas de carácter general, dictadas en ejercicio de función administrativa, para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo proferido en un estado de excepción, sin que se exija que el ámbito temporal de este último coincida con la expedición de las correspondientes medidas administrativas.

Nótese que en el caso de los decretos legislativos de excepción el requisito consistente en que su expedición concurra con el marco temporal del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se justifica en el hecho de que comportan el ejercicio de una facultad de creación legal que, por definición, solo puede ser ejercida por el presidente de la República en forma extraordinaria.

Cosa distinta sucede tratándose de las decisiones administrativas de excepción ya que a través de ellas se hace uso de una competencia reglamentaria que, como tal y aunque deba tener sustento en un decreto legislativo de excepción, es una atribución que responde a la naturaleza misma de las autoridades administrativas. En síntesis, la Sala estima que las Resoluciones 006605 del 24 de marzo, 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020 son actos de carácter general expedidos por una autoridad nacional con el fin de desarrollar un decreto legislativo, luego están dados los elementos para el ejercicio del control inmediato de legalidad.

PROBLEMA JURÍDICO La Sala se ocupará del estudio del siguiente interrogante: ¿Las Resoluciones 006605 del 24 de marzo, 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, expedidas por la UNAD superan el juicio inmediato de legalidad y, de resultar procedente, el test de proporcionalidad aplicable a las medidas administrativas de excepción? Para resolver esta pregunta, la Sala analizará los referentes normativos que deben tenerse en cuenta a la hora de ejercer el control judicial de las medidas generales adoptadas para afrontar el estado de emergencia, los cuales pueden esquematizarse como sigue a continuación: |JUICIO INMEDIATO DE LEGALIDAD | |Competencia |¿La autoridad que expidió el acto lo hizo en | | |ejercicio de una atribución o facultad a ella | | |asignada en un decreto legislativo de excepción o | | |incluso en el ordenamiento jurídico ordinario con | | |ocasión del estado de emergencia? | |Motivación |¿La autoridad que adoptó la medida consignó en el | | |acto las razones que la justifican? | | |¿Las razones son suficientemente? | | |¿Las razones son concordantes con el control de la| | |emergencia? | | |¿Los motivos determinantes para la adopción de la | | |medida se basan en hechos debidamente acreditados?| | |¿Existen otros hechos que no hayan sido | | |considerados y que habrían llevado a la toma de | | |una decisión sustancialmente distinta? | |Ausencia de |¿El acto expedido desvió las atribuciones propias | |arbitrariedad |de quien las profirió? | |Expedición en |¿El acto fue expedido con el debido respeto a las | |forma regular |facultades regladas y/o discrecionales propias de | |/ debido |la función pública o administrativa? | |proceso |¿En el proceso de formación y expedición del acto | | |se garantizó el derecho de audiencia y defensa? | | |¿Si por razones de la emergencia se omitió algún | | |trámite o procedimiento, quedó plenamente | | |justificado? | |Concordancia |¿Es concordante con la Constitución Política, la | |con el |Ley 137 de 1994, los tratados internacionales de | |ordenamiento |derechos humanos ratificados por Colombia, los | |jurídico |decretos legislativos de emergencia o cualquier | | |otra norma que deba observar? | | |¿El acto fue expedido con infracción de las normas| | |en que debía fundarse? | | |¿Vulnera el núcleo esencial de derechos y | | |libertades fundamentales? | Ahora bien, si en el desarrollo del anterior juicio el operador judicial encuentra que el estudio de las medidas objeto de control exige la ponderación de principios constitucionales en conflicto, debe integrar el análisis con la aplicación del test de proporcionalidad, cuya metodología puede sintetizarse así: |TEST DE PROPORCIONALIDAD | | |Test de |¿La medida es útil para conjurar| |Proporcionalidad |idoneidad |los hechos que dieron lugar a la| | | |declaratoria de emergencia o | | | |para limitar sus efectos? | | |Test de |i) Fáctica: ¿Existe otra medida | | |necesidad |de excepción que pueda ser tan o| | | |más eficaz y menos limitativa? | | | |ii) Jurídica o juicio de | | | |subsidiariedad: ¿Existe otra | | | |norma en el ordenamiento | | | |jurídico ordinario que permita | | | |alcanzar el propósito de la | | | |medida de excepción suficiente y| | | |adecuadamente? | | |Test de |¿La afectación que genera la | | |proporcionalida|medida de excepción excede sus | | |d en sentido |beneficios? | | |estricto |Al ponderar los principios en | | | |colisión se precisaron las | | | |razones por las cuales uno de | | | |ellos debe retroceder | Ahora bien, dadas las circunstancias particulares dentro de las que se enmarca la situación de emergencia generada por la Covid-19, es importante que las decisiones que tome la jurisdicción en ejercicio de este control inmediato prioricen la protección de la vida, salud e integridad de los asociados; la provisión de un sustento mínimo para la población más pobre y vulnerable que se ha visto forzada a abandonar las actividades de las que derivaba su fuente de subsistencia; el fortalecimiento del sistema sanitario y de las condiciones de seguridad del personal que labora en aquel; el suministro de herramientas para garantizar la continuidad del servicio público educativo; la protección especial de aquellas personas que por múltiples razones médicas puedan ser más vulnerables a la enfermedad y otras tantas que, dentro de la difícil realidad a la que nos ha enfrentado la pandemia, propendan por la salvaguarda de derechos los fundamentales de las personas.

De acuerdo con lo señalado, la Sala Especial de Decisión procederá a estudiar la validez de las Resoluciones 006605 del 24 de marzo, 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, proferidas por la UNAD, a través de las cuales se reguló la suspensión de términos en las actuaciones administrativas a cargo de la entidad, en el marco de la emergencia sanitaria causada por la Covid-19.

JUICIO INMEDIATO DE LEGALIDAD i) Competencia de la autoridad administrativa Examinados los actos objeto del control inmediato, se concluye que estos se profirieron por autoridad competente en el ejercicio de una atribución establecida en un decreto legislativo de excepción y coexiste con las competencias propias del ordenamiento jurídico de normalidad.

En este último caso, con el fin de hacer frente a la situación de crisis. Así, las decisiones objeto de revisión fueron expedidas por el rector de la UNAD en su condición de representante legal y primera autoridad ejecutiva de la entidad (artículo 66 de la Ley 30 de 1992[16] y artículo 20 del Acuerdo 014 del 23 de julio de 2018[17]) con el objeto de conjurar los efectos de la Covid 19 y en ejercicio de la función de «Dirigir y coordinar la gestión universitaria en todas sus dimensiones, sistemas organizacionales y ámbitos de actuación organizacional» (artículo 21, literal a, del Acuerdo 014 del 23 de julio de 2018).

Allí aludió (i) a la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social con ocasión del Covid-19; (ii) al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado a través del Decreto 417 de 2020 y (iii) a la orden de aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes de la República de Colombia.

Ese contexto fáctico y jurídico fue al que aludió la UNAD para adoptar las medidas de suspensión de términos contenidas en las resoluciones estudiadas, motivación que resulta coherente, suficiente y veraz. En efecto, el 11 de marzo de 2020 la OMS declaró la Covid-19 como pandemia e hizo un llamado a los Estados para que adoptaran decisiones urgentes tendientes a su prevención, manejo y control, entre las que recomendó la medida consistente en el distanciamiento social y aislamiento.

Como consecuencia de esta última y en aras de evitar una mayor propagación de dicha enfermedad, se consideró pertinente permitir la suspensión de los términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. Así lo señaló el Decreto 417 de 2020 al indicar: […] Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia', esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y tratamiento de los casos confirmados.

Que la misma Organización señaló que describir la situación como una pandemia no significaba que los países afectados pudieran darse por vencidos, pues esto significaría terminar enfrentándose a un problema mayor y a una carga más pesada para el sistema de salud, que a la postre requeriría medidas más severas de control y por tanto, los países debían encontrar un delicado equilibrio entre la protección a la salud, la prevención de los trastornos sociales y económicos y el respeto de los derechos humanos, razón por la cual hizo un llamado a los países afectados para que adopten una estrategia de contención. […] Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 Y (sic) de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales […] Debido a la magnitud de la pandemia, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria nacional mediante la Resolución 385 del 12 de abril de 2020, prorrogada por las Resoluciones 844 del 26 de mayo y 1462 del 25 de agosto de 2020; medida que, a la fecha de expedición de esta sentencia, se extiende hasta el 30 de noviembre del año en curso.

Por su parte, el Gobierno Nacional dispuso el aislamiento preventivo obligatorio desde el 24 de marzo hasta el 30 de agosto de 2020, de acuerdo con los Decretos 457 del 22 de marzo, 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril, 636 del 6 de mayo, 689 del 22 de mayo, 749 del 28 de mayo, 878 del 25 de junio, 990 del 9 de julio, y 1076 del 28 de julio[18].

Visto lo anterior, resulta factible concluir que los actos administrativos enjuiciados cumplen con el juicio de motivación, toda vez que expusieron las razones de naturaleza fáctica y jurídica que tuvo en cuenta la UNAD para dictarlos y esas razones, como se explicó, obedecen a motivos reales. iii) Ausencia de arbitrariedad La verificación de este requisito supone indagar si el acto expedido desvió las atribuciones propias de la entidad que lo profirió, para lo cual es preciso establecer si la medida tiene como propósito exclusivo conjurar la crisis e impedir que sus efectos se extiendan[19], lo que se traduce en la necesidad de evaluar la conexidad de aquella con su motivación, al igual que con las razones que dieron origen a la declaratoria del estado de excepción. Según acaba de analizarse, la motivación expresa de las Resoluciones 006605 del 24 de marzo, 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, permite concluir que su finalidad no es otra que hacer frente a la situación de emergencia que ha desatado el nuevo coronavirus, debido a que el alto número de contagios y su crecimiento acelerado exige la implementación de medidas que (i) impidan su propagación, tales como el trabajo en casa, que es una expresión del aislamiento y distanciamiento social requerido, pero también que (ii) garanticen la continuidad en la prestación de un servicio público eficiente, (iii) sin la afectación de los derechos de quienes son parte en un trámite administrativo o son usuarios de la entidad.

En esos términos, es plausible concluir que la medida supera el juicio de arbitrariedad. iv) Expedición en forma regular o con desconocimiento del derecho al debido proceso Entre estas causales existe una íntima conexión debido a que se estructuran a partir de la transgresión del procedimiento administrativo, entendido como el conjunto de etapas necesarias para que se produzca una manifestación unilateral de voluntad de la administración que tenga como efecto crear, modificar o extinguir una situación jurídica.

Al estudiar si en el proceso de formación de la voluntad administrativa que dio origen a la expedición de las resoluciones enjuiciadas se omitió algún trámite o formalidad legalmente establecido o si se irrespetó alguna de las facultades regladas y discrecionales propias de la función pública o administrativa, la Sala encuentra lo siguiente.

Por expresa disposición del artículo 65 del CPACA[20], la entrada en vigencia de los actos administrativos de contenido general se produce una vez se haya surtido su publicación[21]. No obstante, los artículos 2 de las Resoluciones 006605 del 24 de marzo y 0007624 del 13 de abril de 2020, al igual que los artículos 6 de las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020 dispusieron que comenzarían a regir «[…] a partir de la fecha de su expedición […]».

Aunque es cierto que las irregularidades concernientes a la publicidad del acto administrativo, por tratarse de un trámite externo y posterior a su nacimiento a la vida jurídica[22], no inciden sobre su validez sino sobre su eficacia, en este caso no se está cuestionando propiamente si se surtió o no este procedimiento o si se hizo en debida forma.

Lo que llama la atención de la Sala es la contrariedad de los actos examinados con el artículo 65 del CPACA, en cuanto al momento en que previeron que habrían de entrar en rigor, asunto que sí concierne a la legalidad de la decisión administrativa. Ahora, a pesar de que esta discordancia podría juzgarse más estrictamente en condiciones de normalidad, las normas proferidas en los estados de excepción pueden llegar a exceptuar legítimamente el orden jurídico ordinario siempre que sean razonables a la situación de emergencia, lo que supone identificar los principios constitucionales entre los que se genere conflicto y examinar la medida a la luz del test de proporcionalidad.

Este último busca poner en una balanza dos principios o derechos que, ante una circunstancia específica, se contraponen toda vez que la realización de uno supone la limitación o negación del otro y viceversa, por lo que es preciso definir cuál tiene mayor peso relativo y, con ello, cuál debe prevalecer en esa situación particular[23]. Esto se logra a través de la ponderación, que no es más que una técnica argumentativa por medio de la cual se analizan los principios o derechos en pugna con el fin de extraer una nueva regla en la que ha de subsumirse el caso concreto para encontrar una solución. Por tratarse del control de medidas adoptadas dentro del marco de un estado de excepción, la Sala Especial de Decisión estima que procede aplicar el test de proporcionalidad estricto, lo que se justifica en la necesidad imperiosa de neutralizar los riesgos de medidas despóticas asociados al amplio poder de que goza la administración en tales circunstancias.

Esto implica la aplicación del test en su versión más exigente, de manera que se analice (i) la adecuación, idoneidad o congruencia; (ii) la necesidad, intervención mínima o menor lesividad y; (iii) la proporcionalidad en sentido estricto. Además, es importante advertir que, debido a las particularísimas circunstancias que entrañan los estados de excepción, el juicio de proporcionalidad merece la consagración de algunos elementos especiales que evalúen ese componente de cara a la situación de emergencia[24].

El primer parámetro señalado, es decir, el de idoneidad, evalúa que la medida sea útil a efectos de lograr, al menos parcialmente, el fin que se propone. Esto significa que la decisión adoptada solo será idónea en cuanto sirva para conjurar los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia o para limitar sus efectos[25]. Superado el anterior ítem, se continúa con el estudio del mandato de intervención mínima, que busca excluir aquellas medidas que son innecesarias.

En ese sentido una decisión de emergencia «sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad»[26]. Para verificar el cumplimiento de este requisito hay que definir si la determinación que es objeto de estudio aparece como indispensable en razón a que no existe otra medida de excepción tan eficaz y menos limitativa[27]_[28].

Finalmente, el juicio de proporcionalidad en sentido estricto busca poner en una balanza, de un lado, los efectos positivos del fin que pretende satisfacer la medida restrictiva y, de otro, los efectos negativos que se ciernen sobre el derecho fundamental cuyo ejercicio se ve restringido, para de esta forma establecer cuál tiene mayor peso y, por ende, cuál debe ser objeto de protección por el ordenamiento jurídico en el caso concreto[29].

En ese orden de ideas, respecto de una situación particular, la restricción de un derecho fundamental será proporcional en sentido estricto siempre que su afectación no exceda el beneficio que genera la medida. Visto lo anterior, la Sala pasa a evaluar si la entrada en vigencia de las Resoluciones 006605 del 24 de marzo, 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020 a partir de su expedición es una medida razonable dentro de la situación de crisis generada por la Covid-19.

Test de idoneidad. La decisión estudiada es útil debido a que sirve al propósito al que responde, que no es otro que imprimirle la mayor prontitud posible a la ejecución de los actos, lo que sin duda alguna permite afrontar con más rapidez los efectos adversos de la situación de emergencia que, en este caso se traducen en la imposibilidad de garantizar la prestación del servicio público en condiciones de normalidad, dadas las medidas de aislamiento social obligatorio implementadas a efectos de limitar las posibilidades de propagación del virus Covid 19.

Test de necesidad. La vigencia de las resoluciones a partir del momento de su expedición (no aceptable en situación de normalidad) satisface el juicio de intervención mínima por dos razones: (i) la medida alterna, que sería la entrada en rigor desde la publicación, no hubiese garantizado su ejecución con la misma celeridad y (ii) la suspensión de términos de actuaciones y procedimientos administrativos y misionales a cargo de la UNAD no conllevó, per se, a condiciones restrictivas para los derechos de los servidores, usuarios de la entidad o personas que tuvieran la calidad de parte en un trámite adelantado ante esta.

Por el contrario, buscaba su protección dado el impedimento para adelantar gestiones ante la institución universitaria, generado por las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para hacer frente a la pandemia. Test de proporcionalidad en sentido estricto. Respecto de la medida examinada, esto es, la entrada en vigencia de los actos desde que se expidieron, la colisión se presenta entre los siguientes principios o derechos fundamentales: |Principio de publicidad |Debido proceso y principio de | |(art. 209[30] de la |eficacia de la función pública | |Constitución) | | |Según este postulado, las |El artículo 29 de la Constitución| |autoridades judiciales y |Política determina que el debido | |administrativas deben dar a |proceso debe regir todas las | |conocer a los administrados y a|actuaciones adelantadas bien sea | |la comunidad en general, los |en procesos judiciales o en | |actos que profieran en |trámites administrativos.

Por ello, teniendo en cuenta el fin esencial que cumple la decisión analizada y ante las condiciones de excepcionalidad, en el estudio de validez de los actos no resulta exigible que estos hubiesen contemplado su entrada en rigor desde su publicación. v) Concordancia A efectos de validar que las medidas administrativas de emergencia resultan concordantes, es preciso realizar un estudio que se compone de tres niveles.

En el primero de ellos, se debe definir si la decisión de que se trata desconoce derechos o reglas que no pueden suspenderse, exceptuarse o limitarse bajo ninguna circunstancia, pues ello socavaría la esencia misma del Estado Social y Democrático de Derecho. Dentro de este concepto quedan comprendidos (i) los derechos humanos[31]; (ii) el funcionamiento adecuado de las ramas del poder público de manera que se conserven los organismos y la estructura estatal constitucionalmente diseñada; y (iii) las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Seguidamente, es preciso definir si se advierte que la medida enjuiciada transgredió alguna prohibición o mandato específico que establezcan i) la Constitución; ii) la Ley 137 de 1994 o Ley Estatutaria de Estados de Excepción (en adelante LEEE)[32]; iii) los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, respecto de las decisiones que puede tomar la administración en los estados de emergencia[33]; iv) los decretos legislativos de emergencia y; v) cualquier otra norma que, sin pertenecer al régimen de excepción, ostente rango y fuerza de ley.

Sin embargo, en este último caso, si se llega a verificar la violación de un precepto legal ello podría conducir a la nulidad de la medida, pero solo en aquellos casos en que no exista un motivo que justifique razonablemente que la regulación de crisis debe sustituir temporalmente la regulación de normalidad. Por último, es importante señalar que existen derechos y libertades que, siendo fundamentales, pueden verse limitadas con las decisiones que adopte la administración pública siempre y cuando se garantice el respeto de su núcleo esencial[34].

En tales condiciones, la afectación de este último conduciría a predicar que la medida no es concordante y, con ello, a declarar su nulidad[35]. Dado que el juicio de concordancia supone el estudio material de la medida de emergencia, a continuación la Sala presentará de manera resumida las reglas previstas en las resoluciones objeto de control para, entonces, abordar el análisis sobre su legalidad. |Resolución |Suspensión de términos de todas las actuaciones | |006605 del |administrativas a cargo de la UNAD desde el 25 de marzo | |24 de marzo|(00:00 a.m.) hasta el 13 de abril (00:00 a.m.).

Artículo 1. | | |Exceptúa de la medida de suspensión de términos algunos | | |trámites que identifica expresamente. Artículo 2. | | |Se refiere en forma expresa a la prórroga de la | | |suspensión de términos en las actuaciones administrativas| | |que adelantan (i) el Grupo de Jurisdicción Coactiva; | | |(iii) la Oficina de Control Interno Disciplinario y (iii)| | |los Consejo de Escuela, actuaciones entre las que destaca| | |los derechos de petición que corresponda atender a dichas| | |dependencias.

Artículo 2. | | |Se refiere en forma expresa a la prórroga de la | | |suspensión de términos en las actuaciones administrativas| | |que adelantan (i) el Grupo de Jurisdicción Coactiva; | | |(iii) la Oficina de Control Interno Disciplinario y (iii)| | |los Consejo de Escuela, actuaciones entre las que destaca| | |los derechos de petición que corresponda atender a dichas| | |dependencias.

Artículo 5. | Visto lo anterior, la tesis que se sostendrá es que, a excepción de la suspensión de términos en los derechos de petición que prevén los artículos 3 de las Resoluciones 0007844 y 0007935 proferidas respectivamente el 8 y 28 de mayo de 2020, los actos objeto de estudio superan el juicio de concordancia. En primer lugar, porque no suspenden, exceptúan ni limitan algún derecho o regla de aquellos que son inalterables bajo circunstancias de excepción, tampoco generan alguna afectación en el núcleo esencial de algún derecho fundamental.

Por el contrario, la teleología a la que responden exalta principios y derechos esenciales dentro del marco del Estado Social de Derecho, tales como la protección de la salud[36] de la población, el respeto por el debido proceso[37] de quienes intervienen en algún trámite o procedimiento administrativo ante la entidad, al igual que la eficacia y eficiencia que debe caracterizar la función administrativa[38].

Aunado a ello, con la salvedad anotada frente a los derechos de petición, que se explicará más adelante, el contenido de los actos se aviene a las normas jurídicas con las que, dada su naturaleza reglamentaria, puede establecerse una relación de subordinación jerárquica. Dentro de ese marco normativo, es importante referirse al Decreto Legislativo 491 de 2020[39].

Así, entre las medidas que permiten el distanciamiento social necesario para evitar la propagación de la enfermedad Covid 19, aquel decreto previó para las diferentes entidades que conforman las ramas del poder público, órganos de control, autónomos e independientes del Estado y particulares que cumplen funciones públicas la facultad de disponer la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales, así: […] Artículo 6.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. [Declarado inexequible en Sentencia C-242 de 2020] Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. [Declarado condicionalmente exequible en Sentencia C-242 de 2020]. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales […] En el control judicial oficioso al que fue sometido el Decreto Legislativo 491 de 2020, el máximo juez constitucional, en Sentencia C-242 de 2020, adoptó las siguientes decisiones en relación con el citado artículo 6: (i) Declaró inexequible su parágrafo 1.º por considerar que resulta una medida desproporcionada que transgrede el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva;

(ii) Declaró condicionalmente exequible su parágrafo 2.º, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma; y (iii) Declaró exequible el contenido restante de la disposición al considerar que resulta razonable y proporcional, según el análisis que se sintetiza a continuación: |Test de proporcionalidad del artículo 6 del Decreto 491 de 2020 | |(incisos 1 a 4 y parágrafo 3) | |Fin legítimo |[…] superar de forma racional las afectaciones | | |causadas al desarrollo de las distintas | | |actividades a cargo de las autoridades debido a | | |las restricciones implementadas para enfrentar la| | |pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y,| | |en este sentido, cumplir con el mandato superior | | |de prestar los servicios de forma adecuada, | | |continua y efectiva […] | | |[…] asegurar el derecho al debido proceso de los | | |ciudadanos, pues la misma debe ser utilizada | | |cuando se advierta que la continuación de una | | |actuación en medio de la pandemia puede derivar | | |en escenarios de arbitrariedad por | | |desconocimiento de las garantías que conforman | | |dicha prerrogativa […] | |Adecuación |[…] otorga la posibilidad de interrumpir algunos | | |procesos a las autoridades a fin de que puedan | | |retomar de forma organizada sus actividades | | |teniendo en cuenta: (i) los cambios que deben | | |realizar para implementar el paradigma de | | |virtualidad en sus actuaciones y garantizar que | | |los mismos no se conviertan en una barrera de | | |acceso para los ciudadanos; y (ii) la dificultad | | |logística y técnica que puede implicar en algunos| | |eventos adelantar ciertos procedimientos o | | |actuaciones de forma remota o sin la presencia de| | |los usuarios y los funcionarios en las sedes de | | |las entidades […] | |Necesidad |[…] para las autoridades del Estado es imposible | | |materialmente realizar durante la emergencia | | |sanitaria sus actuaciones con la misma celeridad | | |con la que las desarrollaban en las condiciones | | |previas ordinarias debido a las restricciones a | | |la presencialidad implementadas por razones | | |sanitarias […] | |Proporcionalidad|[…] a pesar de que afecta la celeridad de los | |en sentido |trámites que por mandato superior deben tener los| |estricto |procedimientos, lo cierto es que, en primer | | |lugar, se trata de una medida que no aplica para | | |actuaciones que versen sobre | | |asuntos iusfundamentales, por lo cual solo se | | |puede acudir a dicha figura frente asuntos de | | |índole legal o reglamentario […] | | |[…] no aplica de plano y respeta la autonomía | | |administrativa, pues le corresponde a cada | | |autoridad definir cómo operara, teniendo la | | |facultad de suspender todo el procedimiento o | | |alguna etapa de este, lo cual debe justificar en | | |un acto administrativo motivado […] | | |[…] la medida que autoriza la suspensión es | | |temporal, toda vez que únicamente puede adoptarse| | |mientras dure la emergencia sanitaria y la misma | | |se levantará de plano al día siguiente que | | |finalice la misma, por lo que se descarta que | | |continúe su aplicación después de que cesen las | | |condiciones extraordinarias que dieron lugar a su| | |adopción […] | | |[…] tiene en cuenta que la suspensión de términos| | |puede a llegar afectar los tiempos de caducidad, | | |prescripción o firmeza previstos en la ley y, a | | |efectos de evitar una vulneración al debido | | |proceso, señala que los mismos no correrán | | |durante el plazo en que se utilice la figura […] | Así las cosas, el análisis que antecede permite concluir que la suspensión de términos en trámites o actuaciones administrativas o judiciales que se adopte con ocasión de la pandemia es una medida proporcional que se caracteriza así: (i) su adopción es facultativa de las autoridades administrativas y particulares que cumplan funciones de esta naturaleza;

(ii) su ejercicio debe estar precedido de una evaluación y justificación en términos de necesidad de adoptar la medida; (iii) su vigencia máxima será la de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social; (iv) durante la suspensión no corren los términos de caducidad, prescripción o firmeza; (v) puede adoptarse para todos los trámites o procedimientos o solo en algunos, de manera parcial o total, sin importar si los servicios se prestan presencial o virtualmente; y (vi) no puede aplicarse respecto de trámites o procedimientos que involucren la efectividad de derechos fundamentales.

Visto lo anterior, excepción hecha de la regulación de los derechos de petición contenida en los artículos 3 de las Resoluciones 0007844 y 0007935 del 8 y 28 de mayo de 2020, es plausible concluir que fue en ejercicio de aquella potestad y con total sometimiento a las condiciones en las que se autorizó la adopción de la medida, que la UNAD expidió los actos enjuiciados.

En armonía con ello, lo relativo a los términos para la atención de las peticiones fue regulado de manera especial en el artículo 5 del Decreto Legislativo en cuestión, que dispuso que, durante la vigencia de la emergencia sanitaria, por regla general, toda petición se debe resolver dentro de los 30 días siguientes a su recepción. Por su parte, las solicitudes de documentos e información quedaron sometidas a un término de 20 días y aquellas en las que se eleve una consulta, a uno de 35 días.

Al estudiar la constitucionalidad de ese artículo, la mencionada Sentencia C-242 de 2020 plasmó las siguientes consideraciones: […] esta Corporación encuentra que la ampliación transitoria de los términos para atender las peticiones contemplada en el artículo 5° es conforme a la Constitución, porque si bien es una medida que modifica una norma estatutaria, como lo es el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que lo hace de forma temporal a fin de permitir el ejercicio racional del derecho fundamental de petición regulado en la misma, respetando el criterio de proporcionalidad […] este Tribunal evidencia que la ampliación de los términos para atender las peticiones le otorga tiempo de gracia a las autoridades a fin de que puedan retomar de forma organizada sus actividades teniendo en cuenta: (i) los cambios que deben realizar para implementar el paradigma de virtualidad en sus actuaciones y garantizar que los mismos no se conviertan en una barrera de acceso para los ciudadanos; y (ii) la dificultad logística y técnica que puede implicar, en algunos eventos, adelantar ciertos procedimientos o actuaciones de forma remota o sin la presencia de los usuarios y los funcionarios en las sedes de las entidades […] Como puede observarse, la norma legal de excepción (artículo 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020) contempló la ampliación del plazo que el ordenamiento jurídico de normalidad consagró con el fin de dar respuesta a los derechos de petición pero, en modo alguno, permitió la suspensión de los términos concedidos para tales efectos pues ello implicaría una transgresión flagrante al núcleo esencial de aquel derecho iusfundamental.

El análisis que antecede, permite concluir que la expresión «así como los derechos de petición relacionados con los mismos procesos», contenida en los artículos 3, literales a), b) y c), de las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020 es contraria a los artículos 23 de la Constitución Política y 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020, por lo que se declarará su nulidad.

Con todo, es importante precisar que los efectos que, durante la vigencia de las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, surtieron las expresiones que serán anuladas no podrán modificarse como consecuencia de la presente decisión. Esto significa reconocer que mientras que dichos actos estuvieron en rigor, los términos de los derechos de petición allí regulados se encontraron suspendidos.

Entender lo contrario podría tener un impacto indeseado si se tiene en cuenta que el alcance de la suspensión de los términos en cuestión puede extenderse a otros aspectos como por ejemplo la configuración del silencio administrativo o a la afectación de los términos otorgados a los peticionarios para que subsanen las solicitudes incompletas, de conformidad con el artículo 17 del CPACA.

De otro lado, en lo que se refiere a los artículos 4 de las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, es preciso anotar que su contenido constituye un desarrollo directo del artículo 3 del citado Decreto Legislativo 491, que dispone: […] Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a qué se refiere el artículo 1 del presente decreto velaran por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones […] Así las cosas, el hecho de que los mencionados actos hubiesen contemplado que la prestación de los servicios a cargo del personal de la entidad se realice preferentemente a través de trabajo en casa y mediante el uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, resulta acorde con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional, en ese sentido, como una forma de superar las barreras de acceso y dificultades en la prestación de ciertos servicios estatales a las que conducen las medidas de distanciamiento social requeridas para contener la situación de crisis.

En efecto, se ha entendido que el uso de estas tecnologías puede favorecer el desarrollo del servicio público en condiciones de eficiencia y celeridad. Por ese motivo, al interior del ordenamiento jurídico pueden encontrarse diferentes preceptos en los que se regula e incentiva su uso, como sucede con las Leyes 270 de 1996[42] (artículo 95); 527 de 1999[43]; 1221 de 2008[44]; 1437 de 2011[45] y la 019 de 2012[46].

Así pues, aunque el constituyente no reguló esta materia de manera expresa, lo cierto es que no existe norma alguna que excluya el uso de las tecnologías en la actuación estatal y que su implementación puede ser de gran ayuda para satisfacer el mandato constitucional consistente en garantizar la prestación adecuada, continua y efectiva de la función pública en aras de alcanzar los fines del Estado de Social de Derecho (art. 2 Superior).

Bajo esta lógica, la Corte Constitucional se ha pronunciado para admitir su utilización en el sector público por considerar que ello […] no se opone a los fundamentos de la Carta y, por el contrario, su objetivo se concentra en lograr una mejoría en la actividad que cumple la administración por medio de sus distintos organismos y entidades, promoviéndose así la aplicación de los principios de eficacia, economía y celeridad llamados a gobernar la función pública, y contribuyendo de este modo con la realización de los fines esenciales del Estado como son: el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de efectividad de los principios, derechos y deberes, y la promoción de la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación […][47] En ese contexto normativo y a raíz de la crisis generada por la pandemia, el Decreto Legislativo 491 de 2020 previó para las diferentes entidades que conforman las ramas del poder público, órganos de control, autónomos e independientes del Estado y particulares que cumplen funciones públicas la modalidad de trabajo en casa con apoyo en el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (artículo 3).

Esto como una medida que permita el distanciamiento social necesario para evitar la propagación de la enfermedad Covid 19 sin sacrificar el normal funcionamiento del servicio público. Es importante anotar que mediante referida Sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, la Corte Constitucional resaltó que, desde que se reúnan las siguientes condiciones, el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa para incorporar el uso de tecnologías de la información y las comunicaciones en la gestión estatal: 1.

No se creen barreras insuperables que impidan que los destinatarios de la medida accedan a las autoridades; 2. Se satisfagan los principios de igualdad, moralidad, eficacia, seguridad jurídica, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad propios del ejercicio de las funciones públicas; 3. Se respeten las prerrogativas laborales y sociales de los trabajadores y contratistas, y, en general, 4.

Se garanticen los principios esenciales del Estado Social de Derecho y los derechos fundamentales de los ciudadanos. Sobre esta base, al referirse a un conjunto de normas entre las que se encuentra comprendido el citado artículo 3, la providencia concluyó que las medidas allí adoptadas están «[…] dirigidas a superar la afectación al desarrollo normal de las actividades de las autoridades con ocasión de la imposibilidad de adelantarlas de forma presencial por el riesgo sanitario que ello puede implicar […]»[48] y que resultan idóneas para tal fin como quiera que al autorizar «[…] la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sector público permiten que ciertas actuaciones se surtan a distancia sin mayores complejidades y, con ello, evitan la presencia de los usuarios y los funcionarios en las sedes de las entidades […]».

Visto lo anterior, esta Sala Especial concluye que, salvo la regulación de los derechos de petición contenida en los artículos 3 de las Resoluciones 0007844 y 0007935 del 8 y 28 de mayo de 2020, los actos sub examine se ajustan al ordenamiento jurídico que le es superior toda vez que, al regular la suspensión de términos y privilegiar el trabajo en casa no hizo más que desarrollar el derecho al debido proceso, al igual que los mandatos constitucionales de eficiencia y celeridad de la gestión pública en aras de no entorpecer el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.

Al tiempo, propendió por la salud, la vida e integridad de quienes prestan sus servicios en la UNAD. Aunado a ello, se observa que las medidas no transgredieron derechos de índole laboral o social ni crearon barreras de acceso a las autoridades. Las consideraciones que anteceden, sumadas al hecho de que, en los actos están presentes elementos como el encabezado, el número de identificación, la fecha de expedición, la referencia expresa a las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas, la parte resolutiva y la firma del servidor público que los suscribe, permiten sostener que estos superan el control de legalidad, a excepción de la medida de suspensión de términos respecto de los derechos de petición que corresponda tramitar a (i) el Grupo de Jurisdicción Coactiva;

(iii) la Oficina de Control Interno Disciplinario y (iii) los Consejos de Escuela de la UNAD, última que resulta violatoria del núcleo esencial del derecho fundamental de petición. Decisión Por lo anterior, la Sala decidirá declarar: 1. la nulidad de la expresión «así como los derechos de petición relacionados con los mismos procesos», contenida en los artículos 3, literales a), b) y c), de las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, proferidas por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, UNAD, determinación que no afectará las situaciones jurídicas consolidadas, entendiendo por tales aquellas en las que la suspensión de términos ya tuvo lugar; y, 2. ajustadas a derecho las Resoluciones 006605 del 24 de marzo y 0007624 del 13 de abril de 2020, al igual que las demás medidas adoptadas por el ente universitario en las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, se advierte que, aunque el presente fallo tiene efecto erga omnes, hace tránsito a cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en él, razón por la cual nada obsta para que el acto administrativo examinado pueda ser objeto de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 19, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declárese la nulidad de la expresión «así como los derechos de petición relacionados con los mismos procesos», contenida en los artículos 3, literales a), b) y c), de las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, proferidas por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, UNAD.

Esta decisión no afecta situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de las expresiones ilegales, entendiendo por tales aquellas en las que la suspensión de términos ya tuvo lugar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. Segundo: Declárense ajustadas a derecho las Resoluciones 006605 del 24 de marzo y 0007624 del 13 de abril de 2020, así como las demás medidas contenidas en las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, proferidas por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, UNAD, únicamente por los motivos y frente a los aspectos analizados en esta providencia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático correspondiente.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ | | | | | | |LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |(Aclaración parcial de voto) |(Salvamento parcial de voto) | | | | | | | |ROBERTO AUGUSTO SERRATO |NICOLÁS YEPES CORRALES | |VALDÉS |(Salvamento parcial de voto) | |(Aclaración parcial de voto) | | CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala n.º 19 en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES NÚMERO 006605, 0007624, 0007844 Y 0007935 DE 2020 DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA (UNAD) / FACULTAD EXCEPCIONAL DE RESTRINGIR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES SALVO SU NÚCLEO ESENCIAL – Solo procede en relación con los decretos que declaren el estado de excepción La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción, dentro de los cuales emergen el control no solo de no vulnerar garantías constitucionales sino de no limitarlos mediante la norma administrativa general, pues itero que conforme al artículo 7 de la Ley 137 de 1994, tal evento solo puede provenir de los decretos legislativos devenidos directamente de la declaratoria del estado de excepción. Bajo estas glosas, el desarrollo de esas eventuales limitaciones es la cuestión práctica que se deja a los actos administrativos generales sujetos al control inmediato de legalidad, pero en manera alguna puede aceptarse que, en ejercicio de la función administrativa dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se disponga la reducción de garantías constitucionalmente amparadas.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES NÚMERO 006605, 0007624, 0007844 Y 0007935 DE 2020 DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA (UNAD) / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Criterio formal estricto / ACTO QUE SE EXPIDA EN DESARROLLO DE DECRETO LEGISLATIVO DEBE INVOCARLO COMO PARTE DE SU MOTIVACIÓN No considero apropiado indicar que las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020 son una expresión del Decreto 637 de 2020, toda vez que no fue invocado en sus causas.

(…). A mi juicio, acudir al criterio material como factor que habilita la procedencia del control inmediato de legalidad derivaría en el examen de asuntos que, a pesar de haber sido expedidos en el ámbito de excepción, se profirieron en ejercicio de atribuciones ordinarias. Además, de esta forma se desbordaría el propósito del medio de control y se adoptarían decisiones que corresponden a otras herramientas de protección del orden jurídico, dentro las que encontramos la nulidad simple.

(…). El criterio formal que permite tener por acreditado el factor motivación o causa no puede flexibilizarse o descartarse, pues constituye un aspecto contundente en la etapa inicial del examen para diferenciar en el cúmulo de decisiones adoptadas por las autoridades administrativas, aquellas que superan los requisitos previstos por el legislador para su estudio bajo el amparo del control inmediato de legalidad cuya finalidad y propósito precisamente por disposición del artículo 20 de la Ley 137 de 2020 como del artículo 136 del CPACA es que las medidas administrativas sean expedidas en desarrollo conexo con la regulación de excepción. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 19 Magistrada: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinte (2020). |Referencia: |CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD | |Radicación: |11001-03-15-000-2020-02745-00 (Acumulante) | | |11001-03-15-000-2020-02744-00 (Acumulado) | | |11001-03-15-000-2020-02747-00 (Acumulado) | | |11001-03-15-000-2020-02749-00 (Acumulado) | |Normas |- RESOLUCIÓN 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020 | | |- RESOLUCIÓN 0007624 DE 13 DE ABRIL DE 2020 | | |- RESOLUCIÓN 0007844 DE 8 DE MAYO DE 2020 | | |- RESOLUCIÓN 007935 DE 28 DE MAYO DE 2020 | |Entidad |Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) | |Tema |1) La facultad de la administración pública para | | |limitar derechos y libertades en el marco del Estado | | |de excepción; 2) El criterio material del acto | | |administrativo para la procedencia del control | | |inmediato de legalidad. | SENTENCIA – ACLARACIÓN DE VOTO Con el debido respeto, manifiesto que aunque comparto la decisión del fallo de 3 de noviembre de la presente anualidad, proferida por la Sala Especial de Decisión No. 19, adoptada dentro del vocativo de la referencia, que declaró la nulidad de la expresión “así como los derechos de petición relacionados con los mismos procesos”, contenida en los artículos 3, literales a), b) y c), de las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, y ajustadas a derecho las Resoluciones 006605 del 24 de marzo y 0007624 del 13 de abril de 2020, así como las demás medidas contenidas en las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, dictadas por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD), existen razones de la parte considerativa que me llevan a plantear la siguiente disidencia, por la vía de la aclaración de voto, en dos puntos que considero medulares, a saber: (i) en primer término, sobre la facultad de la administración pública para limitar derechos y libertades en el marco del Estado de excepción, y (ii) en segundo lugar, en cuanto a la procedencia del control inmediato de legalidad en aplicación de un criterio material. i) La facultad de la administración pública para limitar derechos y libertades en el marco del Estado de excepción Al respecto, debo señalar que me separo de la afirmación contenida en la providencia en cuanto señala que “existen derechos y libertades que, siendo fundamentales, pueden verse limitadas con las decisiones que adopte la administración pública siempre y cuando se garantice el respeto de su núcleo esencial”, por cuanto, desde mi perspectiva, dicha consideración no resulta de recibo, habida cuenta que ese tipo de limitaciones solo pueden provenir de los Decretos Legislativos, pues así se desprende de lo normado en el artículo 7° de la Ley 137 de 1994, en cuanto previene: “Artículo 7°.

Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.

Plasmar una consideración en tal sentido implica desconocer la norma positiva y alejarse de la teleología de los estados de excepción y demeritar el límite del control inmediato de legalidad, en tanto el desarrollo de esas eventuales limitaciones es la cuestión práctica que se deja a los actos administrativos generales sujetos al control inmediato de legalidad, pero en manera alguna puede aceptarse que, en ejercicio de la función administrativa dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se disponga la reducción de garantías constitucionalmente amparadas.

Ello obedece a que el cambio de paradigma que introdujo el Constituyente de 1991, en materia de estados de excepción, no implicó la simple reproducción del esquema de control plasmado en el Texto constitucional de 1886, comoquiera que los mecanismos de corrección de naturaleza política y judicial incluidos en los albores de la década de 1990 fueron objeto de precisas modificaciones que robustecieron la capacidad de inspección y vigilancia sobre las actuaciones desplegadas por el Gobierno en la excepcionalidad.

En ese orden, el Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión”[49] –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa[50].

Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial. La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional[51], replicando así el modelo de control aparecido con la reforma constitucional de 1968[52]; pero esta vez con un enfoque particular y más profundo, al superarse la visión formalista prohijada por la Corte Suprema de Justicia bajo la égida del texto superior anterior, como órgano encargado de ese control.

En efecto, la Corte Suprema consideró que el alcance de la fiscalización que debía realizar respecto de los decretos con fuerza de ley emitidos por el Presidente de la República y sus ministros en los estados de sitio, se circunscribía a aspectos formales[53], habida cuenta de que se trataba de actos de poder, excluidos de cualquier tipo de control judicial.

El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos. “En sentir de la Corte, es claro e indudable que por virtud de lo dispuesto en los artículos 4o., 214, 215, 228 y 241-7, de la nueva Carta Política, el control del decreto que declara el estado de emergencia es integral lo cual supone que sea imperativamente de mérito y no simplemente de forma.

En consecuencia, esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohíja la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha, y hace suyos los razonamientos que dicho magistrado esgrimió entonces para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en vigor…”[54].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) De esta manera, emerge de la Constitución de 1991 la arquitectura de un verdadero sistema de pesos y contrapesos en épocas de anormalidad. Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción[55], fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152[56] de la Carta.

La normativa estatutaria tuvo como principal objetivo resaltar la excepcionalidad de esta figura, mediante el establecimiento de limitantes que buscaron circunscribir a sus justos medios, la operatividad de estas medidas, tal y como fue expresado en la exposición de motivos que precedió los debates parlamentarios en torno a ella: "Los estados de excepción tienen, como su nombre lo indica, un carácter eminentemente excepcional y no pueden bajo justificación alguna, traducirse en el sistema normal de control social, como ocurrió con el estado de sitio.

Su existencia está limitada a la duración de la emergencia a la que son llamados a superar, lo que debe ser logrado en el menor tiempo posible, para así restituir el goce absoluto de los derechos fundamentales de los individuos, el que es en última instancia su objetivo principal"[57]. (Negrilla y subrayas fuera de texto) Para la concreción de ese objetivo, la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13 de la Ley 137 de 1994–;

(ii) asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 ibidem; (iii) deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos–;

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”[58], siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales.”[59] El rol de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en especial del Consejo de Estado, fue así modificado en el escenario del derecho de excepción, pues de emitir conceptos previos no vinculantes en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 –para la procedencia de la declaratoria de los estados de sitio[60]– pasó a ser el juez competente del mecanismo de corrección posterior y permanente por la oficiosidad de la función e incluso inmediato sobre las actividades de las autoridades administrativas, en tanto en la situación de anormalidad declarada, asumen competencias que, en el estado normal de las cosas, no les serían atribuidas y, mucho menos, les son propias dentro de su esquema de funciones regulares.

En efecto, en su tenor literal, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 prescribió: “CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción[61], dentro de los cuales emergen el control no solo de de no vulnerar garantías constitucionales sino de no limitarlos mediante la norma administrativa general, pues itero que conforme al artículo 7 de la Ley 137 de 1994, tal evento solo puede provenir de los decretos legislativos devenidos directamente de la declaratoria del estado de excepción. Bajo estas glosas, el desarrollo de esas eventuales limitaciones es la cuestión práctica que se deja a los actos administrativos generales sujetos al control inmediato de legalidad, pero en manera alguna puede aceptarse que, en ejercicio de la función administrativa dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se disponga la reducción de garantías constitucionalmente amparadas. ii) La procedencia del control inmediato de legalidad en aplicación de un criterio material Si bien estoy de acuerdo que, en el análisis de fondo esbozado en el fallo se evidenció que las Resoluciones 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020 desarrollan materialmente el Decreto Legislativo 491 de 2020, me aparto de la consideración vertida en el capítulo intitulado “Presupuestos para la procedencia del medio de control”, puntualmente, en el párrafo 22 de la sentencia en el que se indica lo siguiente: “En este punto es importante señalar que para entender que determinado acto administrativo constituye un desarrollo directo de un decreto legislativo de excepción no hace falta que aquel lo invoque en forma manifiesta.

Ciertamente la referencia expresa que se haga en ese sentido resultará de gran utilidad para llegar a tal conclusión pero no es un requisito indispensable pues, en muchas ocasiones, del contenido sustancial del acto es factible establecer que se trata de una manifestación directa de lo dispuesto en la norma legal de excepción, lo que habilitará la procedencia del control inmediato de legalidad en aplicación de un criterio material.

En ese sentido, aunque dichas resoluciones no invocaron expresamente el mencionado Decreto 491 de 2020, resulta innegable que sus disposiciones desarrollan las medidas contenidas en él”. (Negrillas y subrayas fuera de texto). En el mismo sentido, no considero apropiado indicar que las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020 son una expresión del Decreto 637 de 2020, toda vez que no fue invocado en sus causas.

Desde mi punto de vista, la aplicación del criterio formal evita que se asuma el estudio de actos expedidos únicamente en ejercicio de competencias regulares y normales con las que las autoridades administrativas cuentan para desplegar medidas y sopesar la emergencia sanitaria, sin que hubieran requerido de la declaratoria del Estado de excepción, aún cuando resulten coincidentes con su lapso de vigor.

Así las cosas, en mi sentir, el aspecto que viabiliza el examen de las Resoluciones enunciadas bajo la égida del control inmediato de legalidad es su soporte basal en el Decreto Declaratorio Nº. 417 de 2020, en el que se plasmó como medida de contención de la crisis ocasionada por la propagación del Covid-19, la suspensión de términos en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, determinación que fue desarrollada en el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020.

Considero que el análisis primigenio que se realiza en la avocación del medio de control requiere del examen exhaustivo de los factores subjetivo de autoría, objeto y motivación o causa, éste último, implica que provenga o devenga, del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”[62].

Es por ello que, en mi criterio, para avalar este elemento es necesario vislumbrar en las consideraciones del acto su vínculo diáfano con los Decretos Legislativos dictados en el marco del Estado de anormalidad, por lo que resulta dicente y relevante su invocación expresa. Desde esta perspectiva, a mi juicio, acudir al criterio material como factor que habilita la procedencia del control inmediato de legalidad derivaría en el examen de asuntos que, a pesar de haber sido expedidos en el ámbito de excepción, se profirieron en ejercicio de atribuciones ordinarias.

Además, de esta forma se desbordaría el propósito del medio de control y se adoptarían decisiones que corresponden a otras herramientas de protección del orden jurídico, dentro las que encontramos la nulidad simple. Es más, en un caso de Control Inmediato de Legalidad que estuvo a mi cargo, concretamente en el radicado CIL-2020-01660-00[63], que en principio avoqué, luego tuve que proferir auto de improcedencia para conocer bajo la égida de dicho control, como se advierte en providencia de 11 de agosto de 2020, en tanto verificado más a fondo el contenido del acto y bajo el crisol de los factores materiales y formales que se acompasan con el medio de control, recaía sobre una decisión administrativa general que aunque dictada durante el término de la pandemia, no fue expedida ni estuvo fundamentada en la legislación de excepción, como tampoco fue invocada regulación de excepción, precisamente, porque como lo he sostenido en varias oportunidades, las facultades regulares u ordinarias de las autoridades administrativas van paralelas o aparejadas con las competencias potencializadas u otorgadas a dichas autoridades por la legislación de excepción y no necesariamente todo lo que se expida durante este interregno de anormalidad requiere sustento en ésta.

Para mayor ilustración de esta disidencia, transcribo el aparte pertinente del antecedente en cita: “DE LA DECLARATORIA DE IMPROCEDENCIA EN EL MARCO DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia[64] del Consejo de Estado ha admitido que la procedencia del control inmediato de legalidad asignado a esta Corporación pende en forma concurrente de tres clases de factores competenciales, a saber: - un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; - un factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general y; - un factor de motivación o causa y es que provenga o devenga del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”.

Por regla general, el análisis de estos presupuestos es realizado por las autoridades judiciales en la etapa primigenia de este trámite, al establecer si resulta o no posible avocar el conocimiento de la legalidad de los actos administrativos expedidos en el marco de los estados de excepción, regulados en los artículos 212[65], 213[66] y 215[67] de la Constitución Política de 1991.

Ahora bien, y aunque en principio se trata de un examen pormenorizado de los requisitos de procedencia, puede suceder que tras la expedición de la providencia de avocación del control inmediato de legalidad surjan situaciones que permitan al operador judicial reevaluar las determinaciones adoptadas sobre la viabilidad de una decisión de fondo en el asunto que se estudia, habida cuenta del incumplimiento de alguno de los presupuestos de habilitación para ello.

En ese sentido, el derecho pretor creado por el Consejo de Estado acude a la declaratoria de improcedencia para hacer frente a las circunstancias que de manera sobreviniente demuestran que el escrutinio de la legalidad de las medidas generales concebidas por las autoridades administrativas no puede ser desarrollado desde la perspectiva de este mecanismo jurisdiccional especial, con el que se excepciona el principio rogatorio que orienta la actividad judicial puesta en marcha por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[68].

Así, por ejemplo, en decisión de ponente de 7 de mayo de 2020[69], el Consejo de Estado declaró improcedente el control inmediato de legalidad sobre la Circular N°. 007 de 16 de marzo de 2020 del Director General del Servicio Geológico Colombiano –SGC-, luego de haber advertido que se trataba de un acto administrativo expedido con anterioridad a la declaratoria del estado de emergencia social y económica y, por consiguiente, al inobservar el factor de motivación o de causa que autorizaba la realización de ese medio de control en el asunto de autos.

Al respecto, en la providencia se afirmó: (…). De otra parte, y en un asunto que guarda identidad fáctica y jurídica con el sub judice, el Magistrado Ponente de la causa CIL N°. 11001-03- 15-000-2020-00968-00, conocida por la Sala de Decisión Especial N°. 21[70], declaró la improcedencia del control inmediato de legalidad seguido contra la Circular N°. 100-000003 de 17 de marzo de 2020, expedida por el Superintendente de Sociedades, por medio de la cual modificó en primera medida los plazos para la presentación de los estados financieros del año 2019, al estimar que, de acuerdo con la intervención de la autoridad al origen del acto, la medida general estudiada no había sido dictada con base en los decretos legislativos de los estados de excepción, sino en las facultades ordinarias de esa entidad.

En ese orden, sostuvo: “Segundo, no obstante lo anterior, si bien esta circular externa fue emitida el mismo día en que se profirió el Decreto N.º 417 de 17 de marzo de 2020, a través del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, también lo es que no desarrolla directa ni indirectamente ningún decreto legislativo proferido durante dicho estado de excepción, pues, como lo refiere el superintendente de sociedades en su informe, dicho acto se fundamentó en la Directiva Presidencial N.º 02 de 12 de marzo de 2020 y en la Resolución N.º 385 de la misma fecha, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social; por lo que, en consecuencia, no tiene como finalidad desarrollar o reglamentar un decreto legislativo durante ese estado excepcional.

En ese orden de ideas, en atención a que las medidas adoptadas en la circular externa N.º 100-000003 de 17 de marzo de 2020, no fueron asumidas en desarrollo del decreto legislativo dictado durante el estado de excepción, dicho acto no es objeto de control inmediato de legalidad, razón por la cual no es procedente continuar con el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que se dispondrá́ su terminación con el consecuente archivo de la actuación.” Y es que la decisión referida adquiere una particular importancia en el asunto de marras, ya que como se desprende del contenido de la CIRCULAR EXTERNA N°. 100-000007 DE 2020, objeto de este proceso judicial, ella modificó los términos de presentación de los estados financieros de 2019 contenidos en la Circular N°. 100-000003 de 17 de marzo de 2020, ampliándolos, bajo las mismas facultades ordinarias que fueron resaltadas por la Superintendencia de Sociedades a la hora de intervenir en esta cuerda procesal y que explican, como se verá, la solicitud de declaratoria de improcedencia formulada en esta oportunidad.

La declaratoria de improcedencia ha sido igualmente empleada por la Salas Especiales de Decisión Números 6[71] y 4[72]de esta Corporación, en providencias de 2 y 30 de junio de 2020, respectivamente, con la que se ha resaltado la imposibilidad de proferir decisión de fondo ante el incumplimiento del factor de causa o motivación por parte del acto administrativo conocido, al no desarrollar directa o indirectamente el Decreto Declaratorio de emergencia o alguno de los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, devenidos del estado de excepción de emergencia social y económica.”.

Por contera, en mi sentir, el criterio formal que permite tener por acreditado el factor motivación o causa no puede flexibilizarse o descartarse, pues constituye un aspecto contundente en la etapa inicial del examen para diferenciar en el cúmulo de decisiones adoptadas por las autoridades administrativas, aquellas que superan los requisitos previstos por el legislador para su estudio bajo el amparo del control inmediato de legalidad cuya finalidad y propósito precisamente por disposición del artículo 20 de la Ley 137 de 2020 como del artículo 136 del CPACA es que las medidas administrativas sean expedidas en desarrollo conexo con la regulación de excepción. En los anteriores términos dejo expuestas las razones que me llevaron a aclarar mi voto.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES NÚMERO 006605, 0007624, 0007844 Y 0007935 DE 2020 DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA (UNAD) / VIGENCIA DEL ACTO QUE SE EXPIDA EN DESARROLLO DE DECRETO LEGISLATIVO – Sujeta a su publicación en el órgano de publicidad que corresponda Compartí la decisión adoptada en la medida en que las disposiciones relacionadas con la suspensión de los términos concedidos para dar respuesta a los derechos de petición resultan ser abiertamente contrarias a lo dispuesto en el Decreto Legislativo Núm. 491 de 2020.

Asimismo, estuve de acuerdo en lo atinente a que la suspensión de actuaciones administrativas es una potestad prevista tanto en el Decreto Legislativo Núm. 417 de 17 de marzo de 2020 como en el Decreto Legislativo Núm. 491 de 28 de marzo de 2020. Sin embargo, considero pertinente aclarar un aspecto en lo atinente al análisis que se realizó respecto de la vigencia de las medidas que se adoptaron a través de los actos administrativos.

En ese sentido, advierto que ninguno de los decretos legislativos que fundamentaron la expedición del acto administrativo se consagró una norma en relación con la vigencia de las medidas que se adoptaron, razón por la que bastaba señalar en el proyecto que, por ser un aspecto relacionado con la oponibilidad del acto, tales medidas debían entrar en vigor en los términos del artículo 65 del CPACA, esto es, que los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 65 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 19 Bogotá D.C., 4 de febrero de 2021 |Referencia: |CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD | Radicación: 11001-03-15-000-2020-02745-00 11001-03-15-000-2020-02744-00 (Acumulado) 11001-03-15-000-2020-02747-00 (Acumulado) 11001-03-15-000-2020-02749-00 (Acumulado) |Tema: |ACLARACIÓN DE VOTO | 1.

La Sala Especial de Decisión n.º 19 profirió sentencia dentro del proceso de la referencia el día 19 de noviembre de 2020, a través de misma se declaró la nulidad de la expresión «así como los derechos de petición relacionados con los mismos procesos», contenida en los artículos 3, literales a), b) y c), de las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, expedidas por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, UNAD. 2.

Compartí la decisión adoptada en la medida en que las disposiciones relacionadas con la suspensión de los términos concedidos para dar respuesta a los derechos de petición resultan ser abiertamente contrarias a lo dispuesto en el Decreto Legislativo Núm. 491 de 2020. Asimismo, estuve de acuerdo en lo atinente a que la suspensión de actuaciones administrativas es una potestad prevista tanto en el Decreto Legislativo Núm. 417 de 17 de marzo de 2020 como en el Decreto Legislativo Núm. 491 de 28 de marzo de 2020. 3.

Sin embargo, considero pertinente aclarar un aspecto en lo atinente al análisis que se realizó respecto de la vigencia de las medidas que se adoptaron a través de los actos administrativos. En ese sentido, advierto que ninguno de los decretos legislativos que fundamentaron la expedición del acto administrativo se consagró una norma en relación con la vigencia de las medidas que se adoptaron, razón por la que bastaba señalar en el proyecto que, por ser un aspecto relacionado con la oponibilidad del acto, tales medidas debían entrar en vigor en los términos del artículo 65 del CPACA, esto es, que los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES NÚMERO 006605, 0007624, 0007844 Y 0007935 DE 2020 DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA (UNAD) / PUBLICIDAD DEL ACTO QUE SE EXPIDA EN DESARROLLO DE DECRETO LEGISLATIVO – Requisito de oponibilidad que condiciona el carácter vinculante del acto administrativo Considero que la UNAD estaba en la obligación de dar cumplimiento a todas las normas superiores aplicables, incluyendo aquella que le exige publicar los actos administrativos generales que expida, sin que el hecho de que se declarara el estado de emergencia económica, ecológica y social justificara que pudiera -por sí y ante sí- disponer una entrada en vigencia de sus actos distinta a la prevista en el artículo 65 del CPACA; lo anterior, por lo demás, no comporta una carga desproporcionada ni va en desmedro de la celeridad de las actuaciones administrativas, pues el trámite de publicación puede cumplirse incluso de manera inmediata a su expedición, tal y como ocurre de ordinario.

Sin embargo, a mi juicio, en tanto la publicación no afecta la validez del acto sino su oponibilidad, estimo que se imponía decretar la legalidad condicionada de esas normas, de tal manera que se entendiera que los actos administrativos entrarían a regir solo a partir de su publicación, tal y como lo exige la ley FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 65 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 19 Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación: 11001-03-15-000-2020-02745-00 Referencia: Control Inmediato de Legalidad de las Resoluciones 006605 del 24 de marzo, 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, proferidas por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia -UNAD Asunto: Salvamento Parcial de voto Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Especial, procedo a exponer las razones por las cuales salvé parcialmente mi voto en relación con la sentencia proferida el 3 de noviembre de 2020, a través de la cual se adelantó el estudio de la legalidad de las Resoluciones 006605 del 24 de marzo, 0007624 del 13 de abril, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020, expedidas por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia -UNAD Mi disenso se refiere a la decisión de declarar ajustado al ordenamiento jurídico los artículos que previeron que los referidos actos administrativos entrarían a regir a partir de su expedición, en clara contrariedad con lo previsto en el artículo 65 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[73], que dispone que “[l]os actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso (…)”[74].

En la sentencia objeto de salvamento se indicó que, aunque dicha contradicción era evidente[75], no debía declararse la invalidez de tales disposiciones, ya que, al aplicar un “test de proporcionalidad”, se evidenciaba que “(…) la realidad generada por la pandemia permite sostener que la inobservancia de la regla ordinaria de publicación y vigencia que consagra la Ley 1437 de 2011 se encuentra justificada en la necesidad de incorporar, con la mayor inmediatez posible, medidas que eviten que las restricciones de movilidad requeridas para proteger la salud de la población afecten la posibilidad que tienen las personas de actuar ante las autoridades y de ejercer sus derechos.

Por ello, teniendo en cuenta el fin esencial que cumple la decisión analizada y ante las condiciones de excepcionalidad, en el estudio de validez de los actos no resulta exigible que estos hubiesen contemplado su entrada en rigor desde su publicación.” [76] En este contexto, son principalmente dos los reparos que me llevan, en este punto, a separarme de la decisión adoptada.

Uno relacionado con la forma en la que estas disposiciones se examinaron y otro relacionado con la conclusión a la que se arribó después de ese análisis. Respecto a lo primero, debo señalar que no comparto el hecho de que se haya acudido a la ponderación de principios, a través de la aplicación de un denominado “test de proporcionalidad”, para determinar si se había materializado o no el vicio de expedición irregular.

En primer lugar, porque en el medio de control inmediato de legalidad la proporcionalidad se debe establecer frente a “la gravedad de los hechos que [se] buscan conjurar”, tal y como lo establece la Ley 137 de 1994, y no entre principios aparentemente enfrentados; en segundo término, porque en el caso concreto esta técnica no se utilizó para estudiar la proporcionalidad de la medida, sino para justificar la inobservancia de la ley, lo que, a mi juicio, no resulta admisible.

En cuanto a lo segundo -esto es, la conclusión a la que se arribó después de efectuar el “test de proporcionalidad”-, estimo que el hecho de que el acto sujeto a control inmediato se haya proferido en el marco de un estado de excepción no faculta, de ninguna manera, a la administración para incumplir la ley, pues precisamente para evitar ese ejercicio arbitrario de las competencias es que se prevé la posibilidad de que el Gobierno Nacional, a través de decretos legislativos, remueva temporalmente los obstáculos normativos que le impidan atender la situación de crisis y fije reglas que le permitan enfrentarla; pero eso no significa que las demás autoridades administrativas tengan entonces también la facultad, por cuenta de la emergencia, de decidir a su arbitrio qué normas le resultan incómodas o de difícil cumplimiento y que, por esa vía, pueda entenderse justificada su inobservancia. En ese sentido, lo cierto es que las autoridades deben continuar ciñendo sus actuaciones a las normas superiores -tanto a las que de ordinario deben seguir como a aquellas que sean proferidas por efecto de la emergencia-, teniendo el juez del control inmediato de legalidad el deber de examinar y de garantizar la prevalencia del ordenamiento jurídico.

Así pues, en aplicación de estas premisas al caso concreto, considero que la UNAD estaba en la obligación de dar cumplimiento a todas las normas superiores aplicables, incluyendo aquella que le exige publicar los actos administrativos generales que expida, sin que el hecho de que se declarara el estado de emergencia económica, ecológica y social justificara que pudiera -por sí y ante sí- disponer una entrada en vigencia de sus actos distinta a la prevista en el artículo 65 del CPACA; lo anterior, por lo demás, no comporta una carga desproporcionada ni va en desmedro de la celeridad de las actuaciones administrativas, pues el trámite de publicación puede cumplirse incluso de manera inmediata a su expedición, tal y como ocurre de ordinario.

Sin embargo, a mi juicio, en tanto la publicación no afecta la validez del acto sino su oponibilidad[77], estimo que se imponía decretar la legalidad condicionada de esas normas, de tal manera que se entendiera que los actos administrativos entrarían a regir solo a partir de su publicación, tal y como lo exige la ley[78]. Como considero que así debió declararse en la providencia respectiva, con el mayor respeto por la decisión en comento dejo así expresado mi salvamento parcial de voto.

NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero ----------------------- [1] «Por la cual se suspenden los términos en todas las actuaciones administrativas a cargo de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia –UNAD-, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19». [2] «Por la cual se suspenden los términos en todas las actuaciones administrativas a cargo de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia –UNAD-, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19». [3] «Por la cual se prorroga la suspensión de los términos en todas las actuaciones administrativas a cargo de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia –UNAD-, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19». [4] «Por la cual se prorroga la suspensión de los términos en todas las actuaciones administrativas a cargo de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia –UNAD-, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19». [5] El primero fue recibido el pasado 23 de julio, consta de 7 folios, 14 documentos anexos y alude a la Resolución 0007624 del 13 de abril de 2020.

El segundo, que consta de 6 folios y 14 documentos anexos, fue enviado el día 31 del mismo mes y año con ocasión de la acumulación de procesos, por lo que se refiere, además, a las Resoluciones 006605 del 24 de marzo, 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020. [6] Ver anexo 14 del memorial radicado por la UNAD el 23 de julio de 2020. [7] Ver anexo 14 del memorial radicado por la UNAD el 31 de julio de 2020. [8] Este fue fijado el 15 de julio de 2020 por un término de tres días. [9] Fue radicado vía electrónica el 1.º de septiembre de 2020 y consta de 14 folios. [10] CPACA, art. 185, n.º 1: «[…] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena […]». [11] Reglamento del Consejo de Estado. [12] Fue creado bajo el nombre de Unidad Universitaria del Sur de Bogotá mediante la Ley 52 de 1981y transformado a través de la Ley 396 de 1997, en virtud de la cual adoptó el nombre de Universidad Nacional Abierta y a Distancia, UNAD. [13] Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-004 de 1992, C-179 de 1994 y C-466 de 2017.

En la primera de ellas se lee lo siguiente: «[…] 2. El numeral 7o. del artículo 241 de la Constitución Nacional, al asignar a la Corte Constitucional la función de "decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los Decretos Legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213, 215 de la Constitución" no excluye a los que declaran uno de tales estados excepción ni circunscribe dicha competencia a los decretos que se dicten en desarrollo de la misma.

Como se ve, no hace excepción alguna al respecto.Por tanto, el decreto que declara el estado de excepción queda, por razón de su propia denominación [decreto legislativo], comprendido en el alcance de dicho precepto y, como tal, está sujeto al control jurisdiccional de la Corte como quiera que el tenor literal de la norma en comento es claro al indicar que todos ellos son objeto de control […]». [14] «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». [15] «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional». [16] «Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior.». «ARTÍCULO 66.

El Rector es el representante legal y la primera autoridad ejecutiva de la universidad estatal u oficial y será designado por el Consejo Superior Universitario. Su designación, requisitos y calidades se reglamentarán en los respectivos estatutos». [17] «Por el cual se modifica el Estatuto General de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD)». [18] Mediante el Decreto ordinario 1168 del 25 de agosto de 2020, se ordenó el denominado aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable entre el 1.º de septiembre y el 1.º de octubre de 2020.

La vigencia de dicha norma fue prorrogada hasta el 1.º de noviembre de 2020 por disposición del Decreto 1297 de 2020. [19] Artículos 215 superior y 10 de la Ley 137 de 1994. [20] «[…]

ARTÍCULO

65. DEBER DE PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso. Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general, se comunicarán por cualquier medio eficaz.

En caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el Gobierno Nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un medio masivo de comunicación eficaz.

PARÁGRAFO. También deberán publicarse los actos de nombramiento y los actos de elección distintos a los de voto popular.» [21] En cuanto a la manera en que debe surtirse la publicación, el artículo 65 del CPACA conduce a afirmar que, en principio, los actos administrativos proferidos por entidades del nivel territorial deben publicarse en la gaceta respectiva y, a falta de esta, es factible acudir a otros instrumentos que garanticen el conocimiento efectivo por parte de sus destinatarios.

Por su parte, la regla general tratándose de actos administrativos que se originen en una autoridad del nivel nacional es que la publicación se realice en el diario oficial. No obstante, vía jurisprudencial, también se ha aceptado que el requisito de publicación se satisfaga a través de cualquier otro mecanismo que permita la difusión efectiva y eficaz de su contenido.

Así, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que «[…] los actos administrativos [generales], por disposición del legislador, admiten dos formas concretas de publicidad, su publicación en el Diario Oficial, gaceta o cualquier otro medio oficial de divulgación […]» (Sentencia C-646 de 2000). Ahora bien, el Consejo de Estado ha señalado que, a pesar de la relevancia que tiene la publicidad en el ejercicio de la función administrativa, este no es un requisito propio de la existencia ni de la validez del acto administrativo general, de manera tal que su ausencia o las irregularidades que se lleguen a cometer en ese sentido no vician de nulidad el acto administrativo sino que conducen a su ineficacia o inoponibilidad. [22] Cfr. CE, Sec.

Primera, Sent, rad. 3443, oct. 28/1999. [23] El profesor MANUEL ATIENZA, al preguntarse por los eventos en que procede acudir a la ponderación, señala que el juez debe utilizarla «[…] cuando, para resolver un caso, no puede partir directamente de una regla, de una pauta de comportamiento específica, que controla el caso y que (sin entrar en alguna precisión que aquí no es necesario hacer) permitiría un razonamiento de tipo clasificatorio o subsuntivo.

Y la pregunta, entonces, es: ¿Cuándo ocurre esto? Pues bien, nos encontramos (el juez se encuentra) en esa situación cuando: 1) no hay una regla que regule el caso (existe una laguna normativa en el nivel de las reglas); 2) existe una regla, pero, por alguna razón, la misma resulta inadecuada, esto es, hay lo que cabría llamar una laguna axiológica (en el nivel siempre de las reglas); 3) o bien, simplemente, es dudoso si existe o no una regla del sistema que regule aceptablemente el caso […]».

Véase «A vueltas con la ponderación» en la revista Anales de la Cátedra Francisco Suárez, 44 (2010), Editorial Universidad de Granada, p. 54. [24] El fundamento jurídico de este requisito se encuentra consagrado en el artículo 13 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, de acuerdo con el cual: «ARTÍCULO 13. PROPORCIONALIDAD. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar.

La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.» [25] Este análisis implica constatar i) que la decisión sea realizable fáctica y jurídicamente; y ii) que el fin y los medios sean constitucionalmente legítimos. [26] Artículo 13 de la LEEE. [27] Al respecto, en sentencia C-225 de 2009 la Corte Constitucional destacó que hay que «[…] estudiar la relación entre los costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de intereses constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar.

Por ejemplo, no sería aceptable la creación de un instrumento excepcional que restringe drásticamente los derechos constitucionales con el fin de contrarrestar marginalmente la crisis […]». [28] La metodología para llevar a cabo esta constatación es abordada con gran claridad por Aharon Barak, quien explica los elementos que deben verificarse así: «[…] El primero es la existencia de un medio hipotético alternativo que pueda promover el fin de la medida restrictiva tanto como o mejor que el medio usado por la medida restrictiva; el segundo es que el medio hipotético alternativo restrinja el derecho fundamental en una magnitud menor que el medio usado por la ley restrictiva.

Si estos dos requisitos son satisfechos, podemos concluir que la medida restrictiva no es necesaria. No obstante, si un medio hipotético alternativo que promueve igualmente el fin de la medida no existe o si este medio alternativo existe, pero su restricción al derecho fundamental no es menor que aquella causada por la medida restrictiva, entonces podemos concluir que la medida restrictiva sí es necesaria […]».

Aharon Barak. Proporcionalidad: Los derechos fundamentales y sus restricciones. Palestra editores, Perú, 2017, p. 357. [29] En palabras de Alexy, este test pretende establecer una regla de precedencia a partir de la cual pueda resolverse la colisión de principios en el caso específico de que se trate, frente a lo cual indica que: «[…] Cuando dos principios entran en colisión –tal como es el caso cuando según un principio algo está prohibido y, según otro principio, está permitido- uno de los dos principios tiene que ceder ante el otro.

Pero, esto no significa declarar inválido al principio desplazado ni que en el principio desplazado haya que introducir una cláusula de excepción. Más bien lo que sucede es que, bajo ciertas circunstancias uno de los principios precede al otro. Bajo otras circunstancias, la cuestión de la precedencia puede ser solucionada de manera inversa.

Esto es lo que se quiere decir cuando se afirma que en los casos concretos los principios tienen diferente peso, pero prima el principio con mayor peso. Los conflictos de las reglas se llevan a cabo en la dimensión de la validez; la colisión de principios –como sólo pueden entrar en colisión principios válidos- tiene lugar más allá de la dimensión de la validez, en la dimensión del peso […].

Robert Alexy, Teoría de los derechos fundamentales, Traducción de Ernesto Garzón Valdés, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1997, p. 89. [30] «ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.» [31] En cuanto al alcance de dicha limitante, el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos aporta herramientas valiosas al disponer que, en caso de guerra, peligro público o de otra emergencia que amenace su independencia o seguridad, los estados parte pueden adoptar disposiciones que suspendan las obligaciones propias de aquel instrumento normativo, bajo la condición de que aquellas no contraríen el derecho internacional ni comporten una discriminación fundada en razones de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

En el mismo sentido, el artículo 14 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE) impide la segregación de la población con base en dichos criterios. En línea con ello, el artículo 4 de la LEEE consagró expresamente un listado de derechos que denominó intangibles al no poder ser afectados en razón de las medidas excepcionales. Así, además de los arriba indicados, contempló la intangibilidad de los derechos a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; el derecho a contraer matrimonio el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; y el derecho al habeas corpus. [32] Dentro de este juicio se enmarca, por ejemplo, la proscripción de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.

Aunque esta es una limitante impuesta en los artículos 215 Superior y 50 de la LEEE respecto de los decretos legislativos de excepción que profiere el Gobierno Nacional, con mayor razón debe aplicar para las demás medidas generales que adopte la administración pública con ocasión del estado de emergencia. [33] El control de validez que realiza la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos de emergencia a través del «juicio de no contradicción específica» se agota en los primeros tres referentes normativos señalados.

Sin embargo, el hecho de que el medio control inmediato de legalidad que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo recaiga sobre disposiciones de inferior jerarquía, supone la ampliación de los parámetros o referentes normativos de control, de manera que también quedan incluidos allí los decretos legislativos de excepción y demás disposiciones con fuerza de ley.

Seguidamente, la Convención prohíbe en forma expresa que se suspendan los derechos al reconocimiento de la personalidad jurídica; a la vida; a la integridad personal; a la libertad de conciencia y de religión; a la protección a la familia; al nombre; los derechos del niño; a la nacionalidad; y los derechos políticos. Además, proscribe levantar la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; al igual que restringir o negar los efectos del principio de legalidad y de retroactividad; o las garantías judiciales indispensables para la protección de aquellos derechos. [34] El núcleo esencial de un derecho fundamental alude a aquel ámbito de su contenido que resulta indispensable para la protección de los intereses jurídicos que busca satisfacer. [35] El fundamento jurídico de esta exigencia descansa en el artículo 7 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, de conformidad con el cual «ARTÍCULO 7.º VIGENCIA DEL ESTADO DE DERECHO.

En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades.» [36] Artículos 48 y 49 de la Constitución Política. [37] Artículo 29 de la Constitución Política. [38] Artículo 209 de la Constitución Política; artículos 3 y 4 de la Ley 489 de 1998; y artículo 3 de la Ley 1437 de 2011. [39] «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». [40] «ARTICULO 23.

Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.» [41] «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». [42] Estatutaria de la Administración de Justicia. [43] «Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones». [44] «por la cual se establecen normas para promover y regular el Teletrabajo y se dictan otras disposiciones.» [45] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». [46] «Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública». [47] Sentencia C-008 de 2003. [48] Sentencia C-242 del 9 de julio de 2020. [49] Art. 212 C.P. [50] Art. 213 C.P. Se hace referencia al Senado de la República. [51] Art. 241.7 C.P.: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.

Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.” [52] Acto legislativo 01 de 1968 que modificó la Constitución Nacional de 1886, asignando a la Corte Suprema de Justicia esta función. [53] Sobre el punto, véase el siguiente aparte, en sentencia de la Corte Constitucional C-802-02 (op.cit): “(…) la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de supeditar el control constitucional de la declaratoria de los estados de excepción a una revisión formal y no material fue cuestionada por la voz de magistrados disidentes que se negaban a admitir que el control encargado a un tribunal de tan altas calidades se circunscribiera a agotar un ritualismo que bien podía ser verificado por personal que tuviese a cargo funciones simplemente secretariales y que con ello la justicia constitucional fuera indiferente ante el sistemático abuso de los estados de excepción. En el mismo sentido, ante la posición mayoritaria de la Corte Constitucional de someter tales decretos a un control formal y material en la convicción de que sólo así se defendía la integridad de la Carta y no sólo una parte de ella, se presentaron también voces disidentes.

Unas que, en un extremo, clamaban por un control no sólo formal y material sino también estricto que correlativamente restringiera el margen de decisión del Presidente y otras que, en el otro extremo, afirmaban la incompetencia de la Corte para pronunciarse ya no solo material sino también formalmente sobre la exequibilidad de la declaratoria de los estados de excepción.” (Destacados fuera de texto). [54] Corte Constitucional.

Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Se trató de la primera providencia expedida por la Corte Constitucional en el marco de un estado de emergencia en Colombia, luego de la promulgación de la Constitución Política de 1991. [55] Pedro Pablo Vanegas Gil. “La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit.: “Así, las preocupaciones del constituyente se vieron plasmadas en las distintas innovaciones que se aprecian en la nueva redacción de los estados de excepción en la Constitución de 1991.” [56] “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) estados de excepción.” [57] Gaceta del Congreso No. 49 de 1992 [58] Corte Constitucional.

Sentencia C-179 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Diaz. [59] Ibidem. [60] El artículo 121 de la Constitución de 1886 consagró: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” (Negrilla y subrayas fuera de texto). [61] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001- 03-15-000-2020-01660-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [62] Artículo 136, Inciso 1°del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). [63]Se conocía de la CIRCULAR EXTERNA Nº. 100-000007 DE 8 DE ABRIL DE 2020, “Modificación de los plazos para la presentación de los estados financieros del año 2019” expedida por la Superintendencia de Sociedades. [64] Ver, en ese sentido: Consejo de Estado.

Sala Especial de Decisión N°. 10. Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00 (CIL). M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 11 de mayo de 2020. [65] Guerra exterior. [66] Conmoción interior. [67] Emergencia económica, social y ecológica. [68] Sobre el particular, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decision Especial N°. 2.

Rad. 11001-03-15-000-2020- 01013-00. M.P. César Palomino Cortés. Acto administrativo estudiado: Resolución 695 del 24 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ. Sentencia de 19 de mayo de 2020. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decision Especial N°. 6. Rad. 11001-03-15-000-2020-01012-00.

M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Acto administrativo estudiado: Resolución 691 del 20 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ. Sentencia de 2 de junio de 2020. En este último caso, la declaratoria de improcedencia tuvo como génesis el concepto rendido por el Ministerio Público, en el que la Vista Fiscal solicitó a la Sala de Decisión Especial N°. 6 declararse inhibida para proferir decisión de fondo, atendiendo al hecho de que el acto administrativo escrutado no desarrollaba, a través de sus medidas, decreto legislativo alguno. [69] Rad. 11001031500020200112800.

M.P. Ramiro Pazos Guerrero, perteneciente a la Sala 12 Especial de Decisión. [70] Auto de ponente de 21 de mayo de 2020. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [71] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decision Especial N°. 6. Rad. 11001-03-15-000-2020-01012-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Acto administrativo estudiado: Resolución 691 del 20 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ. Sentencia de 2 de junio de 2020. [72] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decision Especial N°. 4. Rad. 11001-03-15-000-2020-01855-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Acto administrativo estudiado: Resolución N°. 20201300000895 de 27 de abril de 2020 del IPSE. Auto de 30 de junio 2020. [73] “ARTÍCULO

65. DEBER DE PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL (Se resalta) [74] Se trata, específicamente, de los artículos 2 de la Resolución 006605 del 24 de marzo, 2 de la Resolución 0007624 del 13 de abril, 6 de la Resolución 0007844 del 8 de mayo y 6 de la Resolución 0007935 del 28 de mayo de 2020. [75] En el considerando 48 de la sentencia objeto de salvamento se aseguró “Por expresa disposición del artículo 65 del CPACA[76], la entrada en vigencia de los actos administrativos de contenido general se produce una vez se haya surtido su publicación[77].

No obstante, los artículos 2 de las Resoluciones 006605 del 24 de marzo y 0007624 del 13 de abril de 2020, al igual que los artículos 6 de las Resoluciones 0007844 del 8 de mayo y 0007935 del 28 de mayo de 2020 dispusieron que comenzarían a regir «[…] a partir de la fecha de su expedición […]»”. (subrayas en original) [78] Considerandos 61 y 62 de la sentencia objeto de salvamento. [79] Al respecto consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 15 de agosto de 2019, radicación 25000-23-24-000- 2012-00307-01;

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 19 de julio de 2018, radicación 25000-23-24-000-2011-00064-02; Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 28 de junio de 2016, radicación 11001-03-27- 000-2012-00002-00; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 13 de octubre de 2016, radicación 68001-23-31-000-2008-00129-01. [80] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 19, sentencia del 8 de septiembre de 2020, Radicación 111001-03-15-000-2020-002443-00.