SUPRESIÓN DE CARGO EN EL ORDEN MUNICIPAL – Requisitos de procedencia / MODIFICACIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA MUNICIPAL – Competencia / MOTIVACIÓN DEL ACTO DE SUPRESIÓN / ILEGALIDAD DEL ACTO DE SUPRESIÓN DE CARGO – Improcedencia La competencia para suprimir empleos en las dependencias de la administración municipal la ejerce de forma autónoma el alcalde cuando tal supresión no comporta un cambio o modificación en la estructura orgánica de la administración municipal.
Cuando dicha supresión es el resultado de un cambio en la estructura orgánica de la administración municipal, el acto de supresión debe motivarse en la existencia previa de un acuerdo expedido por el concejo municipal, mediante el cual este ejerce su competencia constitucional. (…). En este caso el alcalde del municipio de Piedecuesta estaba facultado por el concejo municipal para proceder a hacer el cambio o modificación en la estructura orgánica de la administración municipal y, por esta razón, dicha autoridad contaba con la competencia para efectuar la modificación de la estructura orgánica del sector central del municipio.
(…). No solo el alcalde contaba con las facultades conferidas por la Constitución y por la ley, sino que además se realizaron estudios técnicos para la restructuración, cumpliendo las previsiones legales, relacionadas con el estudio y evaluación de las funciones asignadas, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleados. Respecto de los estudios técnicos, el propio Departamento Administrativo de la Función Pública le informó al alcalde de Piedecuesta que a pesar de que carecía de competencia para aprobar o improbar el proceso de modificación de la estructura y la planta de personal de dicho ente territorial, lo cierto es que, revisado dicho documento, se observaba que sí siguió los lineamientos a que aluden la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios, y que sí acogió las recomendaciones planteadas por ellos en el proceso de asesoría y acompañamiento de dicha reestructuración. En este orden de ideas, se observa que, contrario a lo que afirma el recurrente, el Decreto 0087 de 2001 sí está motivado, independientemente de que las razones expuestas no sean de recibo por aquel.
Los motivos expuestos en el acto administrativo gozan de presunción de legalidad y esta, en el caso estudiado, permanece incólume, pues no fue desvirtuada. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 443 DE 1998 – ARTÍCULO 41 / DECRETO 1572 DE 1998 – ARTÍCULO 148 / DECRETO 1572 DE 1998 – ARTÍCULO 149 / DECRETO 1572 DE 1998 – ARTÍCULO 153 SUPRESIÓN DE CARGO / PUBLICACIÓN DEL ACTO DE SUPRESIÓN DE CARGO MEDIANTE AVISO VISIBLE EN LA SECRETARÍA MUNICIPAL – Cumple con la carga de publicidad en ausencia de órgano oficial de publicidad Si bien es cierto que en la Gaceta Provincial no aparecía todo el contenido del acto administrativo impugnado, también lo es que el manejo de la gaceta en mención no lo hacía directamente el municipio demandado, razón por la cual escapaba de dicho ente territorial la logística de la publicación en el mencionado «órgano de publicidad de los actos administrativos de la Provincia de Soto».
En todo caso, la omisión de incluir una parte de dicho acto no lo hace anulable, pues lo importante es verificar que sí se cumplió con el requisito exigido en la norma, lo cual efectivamente se hizo. De otra parte, cabe destacar que el mencionado acto también se fijó mediante aviso en la secretaría general del municipio el día 21 de diciembre de 2001, por el término de 10 días hábiles, hasta el día 5 de enero de 2002, fecha a partir de la cual quedó surtida la notificación y, por consiguiente, se hizo oponible a los terceros indeterminados.
Precisamente, en atención a que en el municipio no había órgano oficial de publicidad, era legalmente viable y procedente acudir a este mecanismo para ponerlo en conocimiento de los interesados. Así las cosas, para la Sala tampoco resulta de recibo este cargo expuesto por el actor, como quiera que la actuación administrativa en este caso cumplió con el principio de publicidad.
FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 43 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 68001-23-31-000-2002-01146-01(3756-13) Actor: PEDRO JOSÉ BELTRÁN DÍAZ Demandado: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA (SANTANDER) Temas: Supresión cargo SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 11 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Descongestión, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción medio de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor Pedro José Beltrán Díaz formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a (i) declarar la nulidad parcial del Decreto 0087 del 21 de diciembre de 2001, expedido por el alcalde municipal de Piedecuesta, por medio del cual se establece la nueva planta de personal de la administración central municipal de la alcaldía de Piedecuesta y se dictan otras disposiciones, nulidad que impetra solo en lo que hace referencia a la supresión del cargo del actor como auxiliar de servicios generales, código 605, grado 01;
(ii) inaplicar por vía de excepción el Decreto 082 de 21 de diciembre de 2001 expedido por el alcalde municipal de Piedecuesta, mediante el cual se adopta el estudio técnico de la reestructuración administrativa de la administración central del municipio, inaplicación que se solicita respecto de su artículo primero; y (iii) declarar la nulidad parcial de la Resolución 00551 del 21 de diciembre de 2001, expedida por el alcalde que efectuó la incorporación de funcionarios a la nueva planta de cargos de la administración central del municipio de Piedecuesta, nulidad que se impetra solo en cuanto a su no incorporación en un cargo similar que quedó en ella, y que por disposición legal le correspondía en razón de sus derechos de carrera.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó al municipio demandado (i) ordenar el reintegro del demandante al cargo de auxiliar de servicios generales, código 605, grado 01 o a uno equivalente; (ii) condenar al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta la de su reintegro efectivo al servicio activo, sin solución de continuidad;
(iii) declarar que no hubo solución de continuidad en la prestación de los servicios del actor; y (iv) ordenar que el cumplimiento de la sentencia se dé en los términos del artículo 178 del C.C.A. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) Laboró al servicio del municipio demandado desde el 29 de diciembre de 1994, siendo su último cargo el de auxiliar de servicios generales, código 605, grado 01. ii) El empleo fue suprimido por Decreto 0087 de 21 de diciembre de 2001, decisión que fue comunicada según escrito de fecha 26 de diciembre del mismo año suscrito por el alcalde de Piedecuesta, al condicionar su permanencia en el cargo al levantamiento del fuero sindical. iii) Mediante Decreto 0082 de 21 de diciembre de 2001 el alcalde municipal de Piedecuesta adoptó el estudio técnico de reestructuración administrativa de la administración central. iv) Por Decreto 0087 del 21 de diciembre de 2001, expedido por el alcalde de este municipio, se estableció la nueva planta de personal de la administración central municipal; allí se suprimieron 8 cargos de auxiliar de servicios generales, código 605, grado 01, que correspondían al mismo que desempeñaba, en cuanto a código, grado y funciones. v) En el citado Decreto 0087 permaneció en la planta de personal un cargo de auxiliar de Servicios Generales, código 605, grado 01, que correspondía en equivalencia al mismo que desempeñaba en cuanto a denominación, código, grado y funciones. vi) El artículo 5º ibidem creó una planta transitoria con servidores a quienes se les había suprimido el cargo, en la que se le incluyó, y cuya permanencia en el servicio estaba condicionada al levantamiento del fuero sindical. vii) En la misma fecha se expidió por el alcalde la Resolución 00551, mediante la cual hizo la incorporación de funcionarios a la nueva planta de cargos de la administración central del municipio de Piedecuesta, en la cual no fue incorporado, a pesar de existir en el despacho del alcalde un empleo de carrera administrativa vacante, con la misma denominación, código y grado que el desempeñado por él, en el cual fue nombrado el señor Juan José Martínez Santos, quien no tenía derechos de carrera. viii) Los Decretos 082 y 087 de 21 de diciembre de 2001 carecen de motivación y solo fueron publicados hasta el 31 de diciembre de 2001 en la gaceta provincial, mientras que la Resolución 00551, de la misma fecha, no ha sido publicada. ix) Su cargo fue suprimido y excluido de la nueva planta, no obstante que formaba parte de la junta directiva del sindicato de empleados públicos del Municipio de Piedecuesta, razón por la cual gozaba de fuero sindical.
Además, paralelamente se le asignó un cargo transitorio que no figuraba en aquella planta, «asignándosele funciones, propias del municipio, pero adicionales al manual de funciones del ente territorial». x) El estudio técnico adoptado por la administración adolece de los requisitos exigidos por la ley para su validez, ya que las necesidades de personal no fueron tenidas en cuenta. xi) Una vez se le separó del servicio, y en virtud de la visita practicada por el grupo de inspección y vigilancia del Ministerio de Trabajo el 14 de febrero de 2001, se verificó que existían contratistas de prestación de servicios que desempeñaban labores propias de la entidad.
Adicional a ello, el municipio nombró en provisionalidad a otras personas para ocupar el mismo cargo y cumplir funciones análogas a las suyas, de donde se infiere que su retiro no fue por razones del servicio ni debido a la racionalización del gasto público. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 29, 53 y 209 de la Constitución Política; 148 del Decreto 1572 de 1998; los Decretos 1567 y 2504 de 1998; y la Ley 443 de 1998.
Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada del demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) Los estudios técnicos que se impugnan, adoptados por el municipio de Piedecuesta, no contienen un soporte que demuestre los supuestos de hecho de las normas citadas, que hicieren procedente la supresión del cargo de auxiliar de servicios generales, código 605, grado 01 de la planta de personal de la administración central. ii) También se incurrió en desviación de poder, pues la finalidad perseguida por el servidor público que expidió los actos administrativos acusados es distinta a la prevista en la ley, como quiera que «la reestructuración administrativa … se encauzó arbitrariamente a menoscabar el derecho de asociación sindical, mediante la supresión de los cargos de empleados con fuero sindical», y tal como quedó plasmado en el artículo 5.° del referido decreto 087, las personas a quienes se les desvinculó tenían todas responsabilidades de dirección sindical «pretendiendo con ello, la administración, acabar con sindicato en su totalidad». iii) Los actos acusados se expidieron irregularmente, ya que, de un lado, se pretermitió la etapa del estudio técnico conforme a las exigencias de ley, que de haberse surtido debidamente hubiere desembocado en una decisión distinta y, de otro, porque en ellos no se plasmaron las razones de orden legal o los motivos para suprimir su cargo y separarlo del servicio.
Tal carencia implicó también la violación de su derecho de defensa, porque no le permitió conocer las razones que llevaron a la administración a adoptar tal decisión. iv) La Resolución 00551 del 21 de diciembre de 2001 vulneró los siguientes artículos constitucionales: a. el 53, que señala el principio de estabilidad laboral, en tanto cercenó su posibilidad de ser incorporado en alguno de los cargos con el mismo código y grado en la planta de personal creada en el Decreto 0087 de 2001; b. el 209 por inaplicación, en cuanto incumplió con el principio de publicidad, ya que no consignó las razones que sustentaron la negativa de no incorporarlo; y c. el 29 que consagra el derecho al debido proceso, en tanto se incumplió por parte de la entidad demandada la debida fundamentación de los actos y la explicación de los motivos por los cuales se decidió desvincularlo. v) Dicha resolución igualmente incurrió en desviación de poder, por cuanto no fue incorporado en la nueva planta, no obstante que permaneció en el despacho del alcalde un cargo igual al suyo, denominado auxiliar de servicios generales, código 605, grado 01. 1.2.
Contestación de la demanda La entidad demandada, notificada de la demanda, guardo silencio[1] 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Santander, en Sala de descongestión, mediante sentencia del 11 de julio de 2013,[2] denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) Las razones que justifican las reformas o modificaciones de las plantas de personal son de carácter objetivo, en la medida en que tienen que estar soportadas en estudios técnicos, que justifiquen la necesidad de las medidas y su razonabilidad, correspondiéndole evaluarlas a las autoridades administrativas correspondientes, según el caso, y determinar si asume o no las conclusiones que arroja dicho estudio. ii) La normatividad aplicable al caso concreto es la consagrada en la Ley 443 de 1998 y en el Decreto 1578 de 1998, ya que precisamente fue esa normativa el sustento al momento de reestructurar y suprimir los cargos de la entidad, incluyendo el del demandante. iii) La supresión de cargos de la administración central de la planta de personal del municipio de Piedecuesta se fundamentó en el Decreto 082 de 2001, mediante el cual se adoptó el estudio técnico elaborado para la reestructuración de esa entidad.
Con fundamento en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 9.º del Decreto 2504 del mismo año, se realizó el estudio técnico, y si bien este no cumplía con todos y cada uno de los requisitos exigidos en la norma, si tenía algunos de ellos, toda vez que en el caso del demandante, la motivación de la supresión de su cargo tenía que ver con el sobredimensionamiento de la planta de personal.
De ahí que es claro que sí se efectuaron serios análisis que desembocaron en una sola la conclusión: la necesidad de disminuir la planta de personal y ajustarla a las verdaderas necesidades de la administración. iv) En el proceso está acreditado que el Decreto 087 de 2001 estableció una planta transitoria para aquellos servidores que gozaran de fuero sindical, la cual se mantendría hasta que se cumpliera el término del fuero o hasta que la autoridad competente se pronunciara sobre su levantamiento, lo cual indica que en ningún momento se desconoció la estabilidad de que gozaba por pertenecer al gremio sindical. v) No está demostrado que se suprimieran todos los cargos de quienes disfrutaban de fuero sindical, en la medida en que se desconoce el número de servidores públicos del municipio de Piedecuesta asociados al sindicato.
Al respecto, solo se tenía certeza de que de los 50 cargos suprimidos 36 eran ocupados por empleados y trabajadores con fuero sindical, a quienes la entidad accionada mantuvo en la planta transitoria antes mencionada. vi) A pesar de que en la demanda se señala que continuó en la nueva planta un empleo similar, lo cierto es que no se probó la existencia de un empleo equivalente al desempeñado por él. vii) En cuanto a la falta de motivación alegada, no tiene vocación de prosperidad, por cuanto en el Decreto 087 de 2001 que estableció la nueva planta de personal se fundamentó previamente en un estudio técnico que fue adoptado por el alcalde mediante Decreto 082 de 2001.
Tampoco se vulneró el debido proceso, ya que al actor se le notificó la decisión de supresión y se le informó de las razones que tuvo la administración municipal para adoptar dicha determinación, además de las opciones de reincorporación o indemnización. 1.4. El recurso de apelación El demandante, actuando por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación[3] en contra de la sentencia previamente referenciada, para lo cual solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.
Como sustento de su pretensión expuso lo siguiente: i) No se efectuó un análisis integral de las pruebas aportadas, ni se tuvieron en cuenta aspectos fundamentales en el ámbito jurídico como la eficacia del acto administrativo. ii) Los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 del Decreto 1572 de 1998 exigen como garantía de los derechos constitucionales de los empleados de carrera que los actos que modifican las plantas de personal deban motivarse expresamente; en este caso, el Decreto 087 del 21 de diciembre de 2001 que modificó la planta de personal de la alcaldía de Piedecuesta carece de motivación, y ello lo hace violatorio de la ley. iii) Si bien es cierto que era obligatorio para el municipio efectuar la publicación en el diario oficial de dicho acto, por ser de carácter general, lo cual ocurrió en la gaceta provincial del 31 de diciembre de 2001 -medio de publicidad de los actos administrativos expedidos por el municipio de Piedecuesta-, también lo es que allí se dio a conocer solo su parte resolutiva, por lo que carece de motivación. iv) También es cierto que la administración no podía aplicar un acto administrativo que fue indebidamente publicado, razón por la cual no surgió a la vida jurídica y, por ende, no era oponible a terceros; de ahí que adolecía de un vicio que lo tornaba nulo. v) El referido decreto, en consecuencia, carece de la exposición de motivos, por lo que, de un lado, resulta violatorio de los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 del Decreto 1457 del mismo año, que exigen la motivación expresa de los actos que modifiquen las plantas de personal y, de otro, no produce efectos jurídicos ni es oponible a terceros, por lo que está incurso en una causal de nulidad que a su vez genera la de todas las actuaciones posteriores que se expidieron con base en él. Lo anterior genera, según el apelante, una violación al derecho de defensa y a la norma superior. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. El demandante La parte actora no presentó alegatos de conclusión.[4] 1.5.2. La demandada La entidad demandada, por conducto de apoderado, descorrió el término para alegar[5] y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. 1.6. El ministerio público La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto, en el que solicitó confirmar el fallo apelado,[6] con sustento en lo siguiente: i) Las razones para la supresión del cargo de auxiliar de servicios generales, código 605, grado 01, se encontraron debidamente sustentadas en el «estudio técnico para la reestructuración administrativa del municipio de Piedecuesta», expedido de conformidad con los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 150 del Decreto 1572 de ese mismo año. ii) En dicho documento se explicó que la planta de personal se encontraba sobredimensionada para el cabal cumplimiento de las competencias del municipio, y entre sus objetivos y análisis de proyecciones existía justificación legal que indicaban la necesidad y viabilidad de la supresión. Específicamente, tratándose del nivel operativo al que pertenecía el actor, se dijo que se disminuía el número de empleos en 17, dado que para las funciones de aseo y cafetería se contratarían compañías especializadas en esas actividades. iii) El estudio técnico se ajustó a los parámetros legales y a la jurisprudencia sobre el tema, como son los fallos del 12 de agosto de 2009, radicado 2212-05, consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, y del 5 de noviembre de 2009, radicado 8445-05, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila.
La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación, el problema jurídico consiste en dilucidar si el acto administrativo por medio del cual se suprimió el cargo del demandante como auxiliar de servicios generales, código 605, grado 01, en el municipio de Piedecuesta, se ajusta a derecho.
Para ello, se debe definir si se cumplieron los requisitos de motivación y de publicidad del Decreto 0087 de 2001. 2.2. Marco normativo Esta Corporación ha señalado que el numeral 7º del artículo 315 de la Constitución Política se debe interpretar armónicamente con el numeral 6º del artículo 313 ibídem.[7] Así, se debe entender que la competencia para suprimir empleos en las dependencias de la administración municipal la ejerce de forma autónoma el alcalde cuando tal supresión no comporta un cambio o modificación en la estructura orgánica de la administración municipal.
Cuando dicha supresión es el resultado de un cambio en la estructura orgánica de la administración municipal, el acto de supresión debe motivarse en la existencia previa de un acuerdo expedido por el concejo municipal, mediante el cual este ejerce su competencia constitucional. En este caso lo hizo mediante los Acuerdos 025 y 048 de 2001.[8] Para la fecha de expedición de los actos acusados se hallaba vigente la Ley 443 de 1998, que en su artículo 39 preveía que la supresión de un cargo de carrera administrativa podía ocurrir por diferentes razones, entre ellas las siguientes: la fusión o liquidación de una entidad pública; su reestructuración; la modificación de su planta de personal; la reclasificación de los empleos; el traslado de funciones de una entidad a otra; o, simplemente, por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público.
Las consecuencias jurídicas que de ello se derivaban para los empleados públicos, eran la opción de ser incorporado a un empleo equivalente o de ser indemnizado en los términos y condiciones establecidos por el Gobierno Nacional.[9] El artículo 41 de la Ley 443 de 1998 dispuso: (…) Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidas sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto.
Parágrafo. En el orden territorial, los estudios de justificación de reformas a las plantas de personal serán remitidas para su conocimiento a las Comisiones Departamentales del Servicio Civil y a las Comisiones Seccionales de Contralorías, según el caso.[10]. A su turno, el artículo 148 del Decreto 1572 de 1978, preveía lo siguiente: (…) Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren Por su parte, el artículo 149[11] contempló: Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de: 1.
Fusión o supresión de entidades. 2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios,. 6.
Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 7. Introducción de cambios tecnológicos. 8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 9. Racionalización del gasto público. 10.
Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas. Parágrafo.- Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de racionalidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general A su turno, el artículo 153 ibidem señaló: Las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva del orden territorial que inicien procesos de modificaciones a sus plantas de personal deberán comunicar tal situación a la respectiva Comisión Departamental o Distrital del Servicio Civil, según el caso, con indicación de sí tal proceso lo adelantará de manera directa o a través de la Escuela Superior de Administración Pública o de personas naturales o jurídicas; en este último evento, el Jefe de la entidad designará por lo menos dos de sus empleados que conformarán el equipo ejecutor del estudio.
Terminado el estudio técnico, soporte de la reforma de la planta de personal, acompañado con la planta finalmente adoptada, será remitido a la Comisión Departamental o Distrital del Servicio Civil correspondiente, para su conocimiento. Al tenor de esta normatividad, los «estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos: 1. análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; 2. evaluación de la prestación de los servicios; 3. evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleados».[12] Una de las formas para demostrar que las razones que motivaron la supresión de cargos no se fundaron en las necesidades del servicio o en la modernización de la administración, sino en intereses ajenos a la colectividad, la constituye el hecho de probar la inexistencia del estudio técnico exigido en la ley, o la insuficiencia o limitación de este.
Al ser la supresión de cargos producto de un cambio en la estructura orgánica de la administración municipal, es evidente que el Decreto 085 de 2001[13] que adoptó la estructura administrativa del municipio de Piedecuesta, debía estar soportado en un acuerdo válido que definiera las variaciones requeridas y confiriera las facultades extraordinarias necesarias, como en efecto ocurrió con los Acuerdos 025 y 048 de 2001.
En este caso el alcalde del municipio de Piedecuesta estaba facultado por el concejo municipal para proceder a hacer el cambio o modificación en la estructura orgánica de la administración municipal y, por esta razón, dicha autoridad contaba con la competencia para efectuar la modificación de la estructura orgánica del sector central del municipio. 2.3.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: i) Pedro José Beltrán Díaz fue nombrado en el cargo de barrendero, grado 01, por medio de la Resolución 2034 del 28 de diciembre de 1994, expedida por el alcalde del municipio de Piedecuesta.[14] Tomó posesión del cargo el 29 de diciembre siguiente[15] y fue inscrito en carrera administrativa el 13 de julio de 1995.[16] ii) Por Resolución 0029 del 12 de enero de 1999, expedida por la misma autoridad, fue nombrado en el cargo de auxiliar de servicios generales, código 01, grado 605, del nivel operativo[17] iii) El alcalde Municipal de Piedecuesta profirió los siguientes actos administrativos para dar ejecución a la reforma de la planta de personal: Por Decreto 082 de diciembre 21 de 2001, se adoptó el estudio técnico de la restructuración administrativa de la administración central del municipio de Piedecuesta.[18] Por Decreto 085 del 21 de diciembre de 2001, se adoptó la estructura administrativa del municipio de Piedecuesta.[19] Por Decreto 086 del 21 de diciembre de 2001 se adoptó la nomenclatura, clasificación y escala salarial de los empleos públicos de la administración central del municipio de Piedecuesta.[20] Por Decreto No 087 de diciembre 21 de 2001 se estableció la nueva planta de personal de la administración central municipal de la alcaldía de Piedecuesta.[21] Por Decreto 088 del 21 de diciembre de 2001 se adoptó el manual de funciones y requisitos y equivalencias de los empleos de la planta de personal de la alcaldía municipal de Piedecuesta.[22] Por Resolución 00550 del 21 de diciembre 2001, se conforman los grupos de trabajo de las secretarías de despacho y se asignaron funciones.[23] Por Resolución 00551 de la misma fecha, se hicieron las incorporaciones de funcionarios a la nueva planta de cargos de la administración central de Piedecuesta.[24] Por Decreto 095 del 28 de diciembre de 2001 se modificó el artículo 1.º del Decreto 0086 de 21 de diciembre de 2001.[25] iv) En la Gaceta Provincial, edición 080 de 31 diciembre de 2001, órgano de publicidad de los actos administrativos de la provincia de Soto, en el acápite correspondiente al municipio de Piedecuesta, se da fe de la publicación de los Decretos 082, por el cual se adoptó el estudio técnico de la restructuración administrativa de la administración central del municipio de Piedecuesta, 083 y 087, por el cual se estableció la nueva planta de personal de la administración central municipal de la alcaldía de Piedecuesta y 088, por el cual se adoptó el manual de funciones y requisitos y equivalencias de los empleos de la planta de personal de la alcaldía municipal de Piedecuesta.[26] v) Obra el «estudio técnico para la reestructuración administrativa del municipio de Piedecuesta» del año 2001, que da cuenta de los objetivos tanto generales como específicos, la metodología utilizada, el diagnóstico institucional, el diagnóstico financiero y económico y la propuesta de estructura administrativa.
En esta última se toca el tema de la estructura general del municipio y los criterios para la elaboración de la planta de personal, así como los criterios para toma de decisiones con base en las hojas de vida.[27] Como anexo de este estudio técnico se encuentran el análisis ocupacional, de opciones prioritarias, de cargas de trabajo, inventario de sistemas, escenario financiero, formatos de hojas de vida, el acta de cierre estudio hojas de vida y el formato de evaluación estudio y experiencia. 2.4.
Análisis de la Sala. El caso concreto 2.4.1. De la motivación del acto que modifica la planta de personal El actor considera que debe partirse del mandato legal que exige a la administración motivar el acto que modifica la planta de personal de la entidad. En este sentido, los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 del Decreto 1572 de 1998, exigen como garantía de los derechos constitucionales de los empleados de carrera, que los actos administrativos que modifican las plantas de personal deban motivarse expresamente, por lo que, vale decir, son actos reglados.
Por lo anterior, estima que el Decreto 0087 de 2001 fue expedido con violación de las normas superiores, ya que las razones de hecho y de derecho que se exponen por la administración en el cuerpo del acto administrativo, tienen por objeto garantizar el derecho de defensa de los asociados; y además, porque toda la comunidad debe tener la oportunidad de saber con exactitud cuáles fueron los motivos para su emisión, en virtud del principio de publicidad.
Pues bien, el Decreto 0087 de febrero 21 de 2001 es del siguiente tenor: DECRETO 087 DE 2001 (DICIEMBRE 2001) POR EL CUAL SE ESTABLECE LA NUEVA PLANTA DE PERSONAL DE LA ADMINISTRACION CENTRAL MUNICIPAL DE LA ALCALDIA DE PIEDECUESTA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES. EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIEDECUESTA, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial las conferidas por el numeral 7, del Artículo 315 de la Constitución Política de Colombia, y CONSIDERANDO • Que con fundamento en los procesos de ajuste fiscal y administrativo establecidos debidamente en la Ley 6178 de 2000 y demás normas concordantes y complementarias, se hace necesario suprimir los cargos y establecer la nueva planta de persona de la administración central del Municipio de Piedecuesta, adoptando acciones orientadas al saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional del Municipio. • Que la Alcaldía Municipal de Piedecuesta, elaboró los estudios de que trata los artículos 41 de la ley 443 de 1998 y 115 del Decreto 1172 de 1998, modificado por el decreto 2504 de 1998, para efectos de modificar su planta de personal. • Que cuenta con el certificado de viabilidad presupuestal expedido por la Secretaria de Hacienda y del tesoro público y avalado por el Ministerio d Hacienda, para la expedición de los actos pertinentes.
DECRETA
(…) Lo primero que conviene precisar, siguiendo lo sostenido por esta Corporación[28] y por la doctrina extranjera – tratadista Manuel María Diez [29]- es que para analizar la motivación de los actos administrativos, se deben distinguir dos elementos: i) los hechos y consideraciones que sirven de fundamento al acto, que se relacionan tanto con su oportunidad como con su legalidad; y ii) la correspondencia de la motivación con la materia reglada por el acto.
En el primer evento, dice el autor, al citar a Stassinopoulos, que cuando la motivación se refiere a la oportunidad del acto «debe mencionar los hechos concretos y la importancia que la administración le acuerde, como también la influencia que esos hechos han tenido sobre el ejercicio del poder discrecional». En cuanto se relaciona con la legalidad, puede contener «1) un desenvolvimiento del sentido de la ley, de acuerdo con la interpretación dada por el autor del acto; 2) una afirmación de la constatación de los hechos que constituyen la condición para que la aplicación que la ley haya tenido lugar; 3) una afirmación de que estos hechos han sido sometidos a una calificación jurídica apropiada.».
Con referencia al segundo elemento, precisa que la correspondencia de la motivación varía según la clase de motivos invocados: «1) si lo motivos se relacionan con la interpretación de la ley deben contener la manifestación del autor del acto sobre el sentido de la ley. (…); 2) si se trata de motivos relacionados con la constatación de hechos, la correspondencia existe si se formulan las razones que conforman esa constatación; 3) si la motivación se relaciona con la calificación jurídica del hecho, la sola mención de la calificación adoptada no es suficiente, porque no es sino la conclusión y no el motivo; 4) si el motivo tiene por objeto demostrar el ejercicio correcto del poder discrecional, la correspondencia necesaria del mismo con la conclusión del acto motivado, existe si el acto hace mención de los hechos y de las consideraciones a las que el autor otorga una importancia fundamental. » De tal manera que la «falsa motivación» de los actos administrativos, establecida como causal de nulidad,[30] implica «que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado (…)»[31] es decir, que los hechos y consideraciones del acto, desde el punto de vista material o jurídico no existan, o que no tengan correspondencia con la materia reglada.
Ahora bien, como la falsa motivación puede derivarse de la errónea interpretación del derecho, es menester precisar que la interpretación constituye uno de los temas más complejos y el menos pacífico, pues «no existe una teoría o metodología que genere consenso ni entre los estudiosos ni entre los prácticos del derecho».[32] La interpretación jurídica ha sido definida como «El proceso o el resultado de la determinación del sentido de las normas jurídicas o de sus elementos».[33] En cuanto al objeto de la interpretación jurídica, la doctrina explica que «al interior de la categoría de interpretación operativa cabe distinguir la interpretación del derecho propiamente dicha-concretamente, la interpretación de las normas jurídicas válidas-, de la interpretación de los hechos, que, en la mayoría de los casos, funcionan como condiciones para la aplicación de las normas en un caso concreto.
La importancia de la interpretación de los hechos es puesta de relieve por M. Atienza para quien la argumentación que se efectúa en la vida jurídica es, en gran parte, una argumentación sobre hechos, mientras que la teoría estándar de la argumentación jurídica y de la interpretación se ocupan, casi con exclusividad, de cuestiones de tipo normativo».[34] En ese contexto, por interpretación errónea, la Sala Plena de la Corporación ha precisado que «consiste en aplicar la disposición pertinente a la controversia, pero dándole un sentido y alcance que no tiene; se sitúa siempre en un error de hermenéutica jurídica.».[35] Ahora bien, en el presente asunto, se trata de un desarrollo legal de la actividad de la administración en tanto las consideraciones que sirven de fundamento al acto se relacionan tanto con la oportunidad del acto como con su legalidad.
Así, el referido Decreto 0087, como bien se aprecia de la transcripción, no solo cuenta con motivos explícitos por los cuales se expide, sino da cuenta de que se cumplieron las previsiones legales contempladas en los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 115 del Decreto 1172 de 1998, modificado por el Decreto 2504 del mismo año. Además se hace alusión a que se elaboraron los estudios de que tratan las normas en cita, y consigna que se cuenta con el certificado de viabilidad presupuestal expedido por la Secretaría de Hacienda y del Tesoro Público.
Por todo lo anterior, no le asiste la razón al apelante en cuanto alega ausencia de motivación del acto acusado, pues dicha afirmación a todas luces riñe con la realidad procesal que fluye de la simple lectura del acto acusado y de su confrontación con el entorno probatorio que milita en el proceso. Se aclara, entonces, que no solo el alcalde contaba con las facultades conferidas por la Constitución y por la ley, sino que además se realizaron estudios técnicos para la restructuración, cumpliendo las previsiones legales, relacionadas con el estudio y evaluación de las funciones asignadas, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleados.
Respecto de los estudios técnicos, el propio Departamento Administrativo de la Función Pública le informó al alcalde de Piedecuesta que a pesar de que carecía de competencia para aprobar o improbar el proceso de modificación de la estructura y la planta de personal de dicho ente territorial, lo cierto es que, revisado dicho documento, se observaba que sí siguió los lineamientos a que aluden la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios, y que sí acogió las recomendaciones planteadas por ellos en el proceso de asesoría y acompañamiento de dicha reestructuración.[36] < En este orden de ideas, se observa que, contrario a lo que afirma el recurrente, el Decreto 0087 de 2001 sí está motivado, independientemente de que las razones expuestas no sean de recibo por aquel.
Los motivos expuestos en el acto administrativo gozan de presunción de legalidad y esta, en el caso estudiado, permanece incolume, pues no fue desvirtuada. En estas condiciones el cargo no prospera. 2.4.2. De la publicidad del acto La segunda censura formulada por el apelante hace relación a la falta de publicación del Decreto 0087 de 2001 en el diario oficial o en el medio de publicación utilizado por la respectiva entidad territorial.
Si bien en el presente caso se allega copia de la parte pertinente de la Gaceta Provincial en la que figura que se publicó el 31 de diciembre de 2001 -medio de divulgación de los actos administrativos del municipio de Piedecuesta-, lo cierto es que sólo se publicó la parte resolutiva del acto. Pues bien, en este punto, se dirá que de conformidad con el artículo 2.º del Decreto 01 de 1984, las actuaciones administrativas se desarrollan con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción. En virtud del principio de publicidad, «las autoridades darán a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones que ordenan este código y la ley.» (artículo 3º ibídem).
Y el artículo 43 consagra lo siguiente: Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto.
Los municipios en donde no haya órgano oficial de publicidad podrán divulgar estos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, o por bando. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio hábil.
(Se resalta) En cuanto a la notificación personal de la actuación administrativa de contenido particular, dispuso:[37] Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado. Si la actuación se inició por petición verbal, la notificación personal podrá hacerse de la misma manera.
Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío de la citación se anexará al expediente.
El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto. (…)[38] En este caso, si bien es cierto que en la Gaceta Provincial[39] no aparecía todo el contenido del acto administrativo impugnado, también lo es que el manejo de la gaceta en mención no lo hacía directamente el municipio demandado, razón por la cual escapaba de dicho ente territorial la logística de la publicación en el mencionado «órgano de publicidad de los actos administrativos de la Provincia de Soto».
En todo caso, la omisión de incluir una parte de dicho acto no lo hace anulable, pues lo importante es verificar que sí se cumplió con el requisito exigido en la norma, lo cual efectivamente se hizo. De otra parte, cabe destacar que el mencionado acto también se fijó mediante aviso en la secretaría general del municipio el día 21 de diciembre de 2001, por el término de 10 días hábiles, hasta el día 5 de enero de 2002, fecha a partir de la cual quedó surtida la notificación y, por consiguiente, se hizo oponible a los terceros indeterminados.
Precisamente, en atención a que en el municipio no había órgano oficial de publicidad, era legalmente viable y procedente acudir a este mecanismo para ponerlo en conocimiento de los interesados. Así las cosas, para la Sala tampoco resulta de recibo este cargo expuesto por el actor, como quiera que la actuación administrativa en este caso cumplió con el principio de publicidad. 2.5.
De la condena en costas Toda vez que el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio, la Sala considera que las pretensiones de la demanda deben despacharse desfavorablemente, por lo que se confirmará la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero.- Confirmar la sentencia proferida el 11 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Descongestión, en el proceso promovido por Pedro José Beltrán Díaz contra el Municipio de Piedecuesta, que denegó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones de esta providencia. Segundo.- Sin condena en costas en esta instancia. Tercero.- En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folio 229 [2] Folios 282 a 290 [3] Folios 292-303 [4] Folio 336 [5] Folios 327 a 329 [6] Folio 331-335 [7] Sentencia de 14 de abril de 2005, expediente No. 1448-2004, actor: María Ofelia Cuevas Gómez, consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero. [8] Folio 107 cuaderno principal [9] Sentencia C-370 de 27 de mayo de 1999; demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5º, parcial, 39, parcial, 41, 48-2 y 56 de la Ley 443 de 1998, demandantes: Carlos Alberto Lozano Velásquez, Rubén Darío Díaz Rueda y otros;
M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. En esta providencia se declaró exequible la expresión «o a recibir indemnización», contemplada en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998. [10] Parágrafo declarado inexequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-372 de 1999. [11] Artículo 149º.- Modificado por el art. 7, Decreto Nacional 2504 de 1998 [12] Artículo 154º.- Modificado por el art. 9, Decreto Nacional 2504 de 1998. [13] Fls 107-133 [14] Folio 4 [15] Folio 7 [16][17] Según aparece en la Resolución 773 de esa misma fecha, expedida por el Departamento Administrativo de la Función Pública, Comisión Seccional del Servicio Civil, folio 9 [18] Folio 5 [19] Folio 104 [20] Folios 107-134 [21] Folios 202 a 206 [22] Folios 135-141 [23] Folios 142-200 [24] Folios 214-223 [25] Folios 224-228 [26] Folios 207-212 [27] Cuaderno 3.° [28] Cuaderno 2.° [29] CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION CUARTA. Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS. Bogotá, Veintidós (22) de marzo de dos mil once (2011). Radicación número: 25000-23- 27-000-2007-00125-01(17152) [30] Manuel María Díez. «El Acto Administrativo». Tipográfica Editora Argentina S.A. Buenos Aires. 1993. [31] Artículo 84 del C.C.A. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante que se declare la nulidad de los actos administrativos.
Procederá no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. » [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 21 de junio de 1989, consejero ponente Álvaro Lecompte Luna. [33] «Rodrigo Uprimmy Yepes. Andrés Abel Rodríguez Villabona. Interpretación Judicial. Módulo de Autoformación. Consejo Superior de la Judicatura. Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla [34] Cfr. Wróblewsky, Jerzy, « Interpretation juridique», en Arnaud, André- Jean (dir), Dictionnary encyclopédique de théorie et de sociologie du droi.
París: LGDJ, Bruselas: Stroy Scientia, 1988, p.199, citado por Rodrigo Uprimmy Yepes. Andrés Abel Rodríguez Villabona. Interpretación Judicial. Módulo de Autoformación. Consejo Superior de la Judicatura. Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla [35] Op cit 38. [36] CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE.
Bogotá, D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil diez (2010). Radicación número: 11001-03-15-000-2005- 00452-00(S). Actor: SOCIEDAD KARLA LIMITADA. Demandado: BOGOTA DISTRITO CAPITAL. CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA. Bogotá, D. C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil nueve (2009).
Radicación número: 11001-03-15-000-2003- 00442-01(S). Actor: ÁLVARO HERNAN VELANDIA HURTADO. Demandado: EJERCITO NACIONAL [37] Anexo estudio técnico. Pag 1. [38] Artículo 44 ibidem [39] Articulo 44. Dcto ley 01 de 1984. [40] Que es el órgano de comunicación de la provincia de Soto. La Provincia de Soto está situada al norte del departamento, y en ella se encuentra la capital, Bucaramanga, y su área metropolitana que incluye también a Floridablanca, Girón y Piedecuesta.
PINZÓN GONZÁLEZ, Gustavo (2007). Historia de la formación de Santander, sus provincias y municipios. (Sic) Editorial. ISBN 978-958-708-300-2.