DESVIACIÓN DE PODER – Configuración / DESVIACIÓN DE PODER – Carga de la prueba Esta causal se configura cuando el nominador dicta un acto que está dentro de sus atribuciones, observa las formalidades prescritas por la ley y se ajusta en sus términos a las normas superiores; sin embargo, al proferirlo, se tienen en cuenta motivos distintos de aquellos para los cuales se le confirió el poder, es decir, contrarios al buen servicio público a cargo de la entidad que representa.
La desviación de poder se presenta, entonces, cuando la atribución de que está investido el funcionario se ejerce hacia un fin distinto del previsto en la ley. (…). Quien acude a la jurisdicción para alegar la desviación de poder debe demostrar que la administración expidió un acto administrativo con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales.
SUPRESIÓN DE CARGO – Requisitos de procedencia / DESVIACIÓN DE PODER – Inoperancia La supresión del cargo es una causal legal de retiro del servicio de los empleados de carrera administrativa, la cual, como ya se explicó, es producto de la reestructuración de la entidad pública respectiva, desarrollada mediante un proceso administrativo reglado que parte de un estudio técnico en el cual se determine la necesidad de modificar o suprimir cargos.
En el caso sub judice dicha reestructuración se realizó de conformidad con lo previsto por la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1572 de 1998, pues se cumplió con la elaboración de los estudios técnicos en los que se aconsejó, en virtud de la Ley de ajuste fiscal 617 de 2000, y dada la reducción de los recursos financieros y presupuestales que le impedían a la alcaldía continuar con la planta de personal de ese entonces, que era necesario la reestructuración de la administración central del municipio y la disminución de varios cargos, entre ellos el de la actora que ejercía en la UMATA, como quiera que de los tres servidores que estaban en esa dependencia, se podía continuar solo con uno, quien pasaría a asumir todas las funciones que allí se requerían.
Además, a la actora se le dieron las opciones establecidas en el artículo 39 de la referida ley 443, en concordancia con el artículo 137 y subsiguientes del citado Decreto 1572, esto es, de elegir entre tener el tratamiento preferencial de ser nombrada dentro de los 6 meses siguientes en los términos de ley o recibir la indemnización, tal como figura a folio 33, siendo esta última la seleccionada por ella.
Por todo lo anterior, la Sala considera que fueron razones del servicio, debidamente sustentadas en el proceso de modificación de la planta de personal del municipio de Altamira, las que llevaron al ente territorial a suprimir el empleo de la demandante. No se acreditaron las intenciones torticeras y políticas alegadas por ella. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 443 DE 1998 – ARTÍCULO 41 / DECRETO 1572 DE 1998 – ARTÍCULO 148 / DECRETO 2504 DE 1998 – ARTÍCULO 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 41001-23-31-000-2002-00115-01(3971-14) Actor: MARÍA EUGENIA SOTO CARVAJAL Demandado: MUNICIPIO DE ALTAMIRA (HUILA) Temas: Supresión cargo SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 25 de junio de 2014 por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción medio de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la señora María Eugenia Soto Carvajal formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Decreto 48 del 29 de septiembre de 2001, expedido por el alcalde municipal de Altamira, por medio del cual se fijó la planta de personal de la alcaldía; y (ii) Resolución 507 del 29 de septiembre de 2001, por la cual se incorporó el personal al servicio de la administración municipal, a la planta de personal fijada mediante el referido Decreto 48, en cuanto no lo hizo respecto de ella y, por ende, se le retiró del servicio del cargo que ocupaba como técnico, código 401, grado 06, dependiente de la unidad de asistencia técnica UMATA.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) ordenar su reintegro al empleo que desempeñaba o uno equivalente, sin solución de continuidad; (ii) condenar al reconocimiento y pago de los haberes y sueldos dejados de percibir, desde su retiro y en adelante hasta que se produzca dicho reintegro, más los incrementos por concepto de intereses y corrección monetaria;
(iii) condenar al pago de 1000 gramos oro por concepto de reparación de perjuicios morales que le fueron causados; y (iv) ordenar que el cumplimiento de la sentencia se dé en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) Fue nombrada desde el 2 de enero de 1996 como tecnóloga agropecuaria, código 401, grado 06, dependiente de la Unidad de Asistencia Técnica UMATA, y se le inscribió en el registro público de carrera administrativa el 28 de abril de 1997, bajo el número de orden 251. ii) Cumplió y superó ampliamente los requisitos que se exigían para el desempeño del cargo, los cuales eran 1 año de educación superior, o diploma de bachiller en cualquier modalidad, o 3 años de básica secundaria y, en su caso particular, se trataba de una tecnóloga agropecuaria que además estaba adelantando estudios de ingeniería agrícola.
Este empleo era de carrera administrativa, como se estableció en el Acuerdo 036 de 2000. iii) Al alcalde del municipio de Altamira se le concedieron facultades pro tempore por medio del Acuerdo 7 del 1.° de marzo de 2001 para que realizara la reestructuración administrativa de las dependencias centrales del ente territorial; asimismo, el Concejo mediante Acuerdo 11 del 8 de marzo de 2001 derogó el Acuerdo 36 de 2000 que establecía la nomenclatura y clasificación de los empleos del municipio. iv) En virtud de las anteriores facultades, el alcalde expidió el Decreto 48 del 29 de septiembre de 2001 «Por la cual se fija la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Altamira Huila», e igualmente emitió, en la misma fecha, la Resolución 507 mediante la cual incorporó el personal a la planta previamente fijada en el referido Decreto 48. v) Por lo anterior, se le notificó el 2 de octubre de 2001 que no había sido incorporada en dicha planta de personal, y se le reconoció, por Resolución 560 del 24 de octubre siguiente, una indemnización por supresión del cargo. vi) En su amplia trayectoria laboral cuenta con una excelente hoja de vida carente de llamados de atención y llena de felicitaciones por su compromiso con la administración y su espíritu de colaboración y compañerismo; por ello, siempre fue calificada por sus superiores con los más altos puntajes, de manera que no entiende el atropello del cual fue víctima por la reestructuración adelantada por el mandatario local. vii) Para la expedición de los actos acusados se efectuó un estudio sobre la modernización de la administración municipal, cuyo objetivo fue el de «racionalización de gastos en las entidades públicas que permita afrontar la grave crisis económica del Estado»; y si bien es cierto que la Ley 617 de 2000 obligó a la referida racionalización, no por ello se debe permitir la arbitrariedad en las facultades discrecionales que le otorgó el Concejo al mandatario local, pues ello conlleva un trato discriminatorio a los empleados de carrera que tenían mejores promedios de calificación y excelente hoja de vida. viii) La Constitución Política y las altas Corporaciones han advertido respecto de la ley de ajuste fiscal, que no debe servir como herramienta para partidismos o manejos arbitrarios, pues los excesos deben en primer lugar remediarse en los gastos de orden interno como los de funcionamiento, compras de combustible, etc., y por último, ahí sí, disponer de los empleados que tienen la mejor calificación o que prestan un excelente servicio, como era su caso. ix) El personal que no se incorporó a la planta de la administración central estaba siendo perseguido políticamente por el alcalde de turno, Luis Eduardo Soto Díaz, y en su caso particular porque era «prima hermana del mandatario que apoyó a su contendor político, igualmente primo hermano de las pasadas elecciones popular(sic) señor ALBERTO CASANOVA “todos primos entre sí”; que una vez victoriado(sic) en la Alcaldía Municipal el actual mandatario local manifestó públicamente como también directamente a su familia que aquellos que no lo acompañaron para su elección serían retirados de la administración local, cometido que cumplió a cabalidad dándose todas las posibilidades con la expedición (sic) 617 de 2000, sin tener en cuenta la objetividad en la eliminación de los cargos y transgrediendo las políticas del estado del buen servicio…». x) Se presenta, por lo anterior, un hecho directo de nepotismo político, como quiera que al hermano del mandatario, señor Ricarte Soto Díaz, también se le suprimió el cargo, pero inmediatamente fue incorporado en la nueva planta de personal como auxiliar código 565, grado 02. xi) Otro aspecto a tener en cuenta es la nómina paralela que se constituyó en la alcaldía, ya que se contrataron asesores del despacho, del Sisben, de la UMATA, etc., quienes pasaron a devengar por concepto de honorarios tres veces más de lo que ganaban quienes fueron retirados del servicio, por lo que evidentemente no se disminuyeron costos sino que antes se incrementaron.
Por lo anterior, es claro que no son ciertos los argumentos de racionalización del gasto y de buen servicio expuestos por la entidad territorial. xii) No existen motivos que ameritaran la eliminación de su empleo, el cual además era de vital importancia para la comunidad y cuyas funciones nadie pasó a cumplir, por lo que se denota la persecución política y la arbitrariedad de que fue objeto por parte del alcalde del municipio en el ejercicio de las facultades que le fueron conferidas por el Concejo. xiii) El acto fue expedido irregularmente, ya que se desconoció su excelente hoja de vida; su desempeño laboral siempre fue calificado con promedios superiores; y se nombraron en la UMATA 2 ingenieros, lo cual le significó un mayor gasto a la entidad, y la existencia de una nómina paralela contratada a través de una empresa asociativa de trabajo llamada «Altamira en marcha», en la cual se vincularon personas pertenecientes a la corriente política del alcalde. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1.°, 2.°, 4.°, 5.°, 6.°, 13, 25, 29, 53, 90, 123 y 125 de la Constitución Política y 36 del Código Contencioso Administrativo. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) Las disposiciones constitucionales fijan las condiciones para el ejercicio del poder público de los servidores estatales, por lo que el actuar de la administración al margen de la ley, genera responsabilidad patrimonial.
En este caso, es evidente que la facultad discrecional se ejerció en forma abiertamente irregular, con fundamento en la racionalización de gastos presupuestales, cuando en realidad se desmejoró el servicio. ii) Se violó igualmente el artículo 53 de la Carta Política que avala el principio fundamental de estabilidad en el empleo y de favorabilidad en la interpretación y aplicación de las normas laborales del trabajador.
En lo referente a la demandante, no se demostró incumplimiento de sus funciones ni evaluación que justificara su retiro, y obviamente no se requería la eliminación del cargo, por lo que es claro que el mandatario local ejerció sus facultades a su propio antojo y capricho, y con un claro manejo politiquero, en persecución de quienes no lo apoyaron. iii) En la sentencia C-023 de 1994 de la Corte Constitucional se hicieron unas consideraciones generales sobre el derecho al trabajo, a la estabilidad en el empleo tratándose de personas que estén en carrera administrativa y a la igualdad; todos estos principios y derechos le fueron vulnerados, ya que «fue retirada por voluntad del Alcalde Municipal sin que existiera razón alguna o hecho probado que le sirviera de soporte a la determinación o eliminación del cargo.
De existir alguna razón específica debiera haberse agotado el procedimiento de ley, para demostrar que el cargo no se requería, que el Departamento continuaba prestando un excelente servicio con el personal que en la actualidad tiene y que esto generaba una disminución del costo presupuestal, procedimiento que no se agotó por cuanto de haberse realizado se habría descartado la necesidad de retirarlo(sic) y permitirle continuar en la carrera como empleada oficial, habiendo sido entonces discriminada y excluido(sic) sin tener en cuenta su hoja de vida siendo obligada a abandonar su profesión para lo cual no solo tiene vocación sin preparación y experiencia de sobra, carrera que ha servido con profunda convicción y marcado profesionalismo.»[1] iv) El desarrollo de la potestad pública debe realizarse dentro de los postulados establecidos en la Constitución y la ley, en especial los establecidos en los artículos 25, 123 y 125 de la Carta.
Para tal efecto, trajo a colación la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 26 de febrero de 1988 que habla sobre la discrecionalidad y el buen servicio. v) Se configuró a todas luces una desviación de poder, por cuanto el móvil del acto no se adecuó al fin perseguido por la ley, en la medida en que la decisión del alcalde no tuvo como motivo el buen servicio, como quiera que no se probó que no se requería de su cargo y antes, por el contrario, acreditó que sus funciones pasaron a ser suplidas por un asesor y un director que permanecieron, devengando 3 veces más de lo que ella ganaba. 1.2.
Contestación de la demanda El Municipio de Altamira contestó la demanda y solicitó que fueran denegadas las pretensiones de la actora, con fundamento en los siguientes argumentos:[2] i) Los actos acusados están fundados en la legalidad y acatan directrices constitucionales y legales, así como un estudio técnico serio y ajustado que sustentó la reestructuración administrativa y arrojó como resultado el saneamiento fiscal del municipio, que de no haberse realizado, hubiera conducido a la crisis fiscal y económica del ente territorial. ii) Para lograr lo anterior, era necesario tomar medidas de racionalización en el gasto y trazar medidas de austeridad, las cuales no implicaban aumento de personal ni su permanencia en el servicio. iii) No es cierta la afirmación de la demandante relacionada con que dicha reestructuración estuvo fundada en criterios partidistas y politiqueros, así como que existieran nóminas paralelas, pues en la dependencia en la que ella estaba quedaron solo el asesor jurídico y el asesor contable, quienes contaban con mejores condiciones profesionales, desde antes desempeñaban funciones distintas, y, además, estaban vinculados indirectamente a través de un grupo de economía solidaria. iv) Las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001 ordenan la reestructuración a fin de lograr austeridad en los gastos de funcionamiento, sin que esto afecte el normal desarrollo de la función pública, que fue la normativa que se aplicó por parte de este ente territorial. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 25 de junio de 2014,[3] denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) La demandante se vinculó al Municipio de Altamira el 1.° de enero de 1996 como «tecnóloga agropecuaria código 11», y fue inscrita en el registro de carrera administrativa el 28 de abril de 1997. ii) En agosto de 2001 en el «estudio sobre modernización de la administración municipal de Altamira», se concluyó que para sanear las finanzas y allanarse al cumplimiento de la Ley 617 de 2000, era imprescindible adelantar una reestructuración administrativa que incluyera reclasificar empleos y, en concreto, reducir la nómina de 27 a 17 empleados, si se consideraba que ese era el número que se podía financiar con el estrecho presupuesto asignado por la ley.
En concreto, se sugirió prescindir del cargo de «tecnóloga agrícola», dado que los salarios eran pagados con cargo a los recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación PICN, y ellos disminuían los que estaban previstos para inversión del sector agrario, además de que existía duplicidad de funciones en los trámites policivos, y por ello podían ser desarrolladas por el director técnico. iii) El Concejo expidió el 1.° de marzo el de 2001 el Acuerdo 07, mediante el cual le otorgó facultades al alcalde para realizar una reestructuración administrativa del sector central y descentralizado, permitiéndole crear, suprimir o fusionar los empleos de las dependencias, señalarles sus funciones y fijar sus emolumentos; de conformidad con esta norma, el alcalde expidió el Decreto 048 del 29 de septiembre de 2001 por el cual fijó la planta de personal, y según las recomendaciones del estudio técnico, quedó integrada por 17 servidores: 4 en el nivel directivo, 3 en el ejecutivo, 4 en el administrativo, 3 en el operativo, 1 en el técnico, y 2 en el auxiliar, y no se incluyó en esa nueva nómina el cargo de «tecnólogo agropecuario» que desempeñaba la actora. iv) En la misma fecha (29 de septiembre de 2001), el alcalde profirió la Resolución 507 mediante la cual incorporó el personal a la planta, y en él no se seleccionó a la actora, decisión que le comunicó por medio de un escrito en el que se le dio, además, la oportunidad de escoger entre la indemnización o la reincorporación, y en este caso ella se inclinó por la primera opción, que se hizo efectiva por medio de la Resolución 560 del 24 de octubre de 2001. v) En cuanto a la desviación de poder alegada, se observa que en los testimonios recaudados en el proceso se expresó que en el proceso de reestructuración primaron preferencias de móviles políticos por parte del alcalde; no obstante, es evidente que se limitaron a referir su mera percepción subjetiva, porque era lo que «suponían o entendían», sin que en realidad les constara de manera personal y directa dicha afirmación. vi) También se allegaron al expediente diferentes contratos de prestación de servicios suscritos con la empresa asociativa de trabajo «Altamira en marcha», entre ellos los números 017, 021, 022, 023, 036, 39 y 44, cuyas finalidades eran las de aseo general del parque, del edifico municipal, del matadero y galería, recolección y disposición final de basuras, manipulación de alimentos de la población vulnerable, celaduría, y promoción y prevención en el área de la salud y la docencia, lo cual quiere decir que ninguno tenía por objeto suplir las funciones desarrolladas por la actora, ni se demostró que su valor desequilibrara las finanzas locales. 1.4.
El recurso de apelación La demandante, actuando por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación[4] en contra de la sentencia previamente referenciada, y solicitó que se revoque para que en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Como sustento de su pretensión expuso lo siguiente: i) La sentencia de primera instancia no estudió debidamente la desviación de poder, y a pesar de analizar la prueba recaudada, no le dio el verdadero alcance y valoración, pues debió ser evaluada de acuerdo con las circunstancias propias de los hechos que motivaron su retiro, que fueron de carácter subjetivo, y que se materializaron en el momento mismo de la toma de decisión. ii) En efecto, en el proceso quedó demostrada la relación familiar de primos hermanos existente entre ella y el alcalde de la época, Luis Eduardo Soto Díaz, pero que a su vez eran contradictores políticos, ya que había inclinado su preferencia política hacia otro primo, Alberto Casanova, quien perdió las elecciones.
Por esta razón, el alcalde elegido no le iba a ofrecer una estabilidad laboral a pesar de estar en carrera administrativa, ya que amparado en la Ley 617 de 2000 actuó en forma arbitraria y caprichosa, y generó actos de reestructuración bajo el manto de saneamientos fiscales de racionalización del gasto público, eficacia y buen servicio a la comunidad. iii) También está demostrado que era una persona con altas calidades y cualidades profesionales y humanas, y una verdadera funcionaria pública al servicio de la comunidad, lo cual se corroboró con los testimonios recaudados que al unísono resaltaron sus condiciones humanas y profesionales, como también señalaron que los móviles de la remoción habían sido netamente políticos, pues no de otra manera se explicaban la desvinculación una persona que se requería de tal manera en la comunidad, y más aún en la zona rural, con la cual se perdió el nexo desde su partida. iv) La reestructuración no fue más que un «sofisma» para contratar por prestación de servicios por valores superiores a lo que devengaba, y ello generó un más alto costo en la planta y en el presupuesto. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La parte actora descorrió el término para alegar,[5] y solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para que en su lugar se acceda a sus pretensiones. 1.5.2. La demandada La entidad demandada no presentó alegatos de conclusión.[6] 1.6. El ministerio público La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto, en el que solicitó confirmar el fallo apelado,[7] con sustento en lo siguiente: i) De conformidad con la Ley 443 de 1998, la motivación del acto de supresión se respalda básicamente en el estudio técnico, pues a través de él se analiza toda la planta de personal y se relacionan los cargos que se deben suprimir y los que deben permanecer, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la necesidad del servicio, la función del ente estatal, y el aspecto financiero. ii) El municipio de Altamira, mediante el Decreto 048 del 2 de septiembre de 2001, adoptó la planta de personal de la alcaldía, con base en el Acuerdo 011 del 8 de marzo de 2001, a través del cual el Concejo fijó el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la administración, estableció las escalas de remuneración y definió la naturaleza general de las funciones a los empleos del nivel asesor, profesional y técnico.
Asimismo, el alcalde sustentó la adopción de la planta y la supresión con el estudio técnico que efectuó un grupo de servidores del ente territorial, y en su ejecución se apoyaron en un profesional externo con experiencia y capacidad analítica, en la cual se concluyó dejar un solo empleo, el de mayor nivel jerárquico y de preparación (profesional universitario), y le asignaron adicionalmente las funciones del nivel técnico que desempeñaba la actora, por lo que la supresión estuvo sustentada en un criterio de disminución de personal para efectos de reducir los gastos de funcionamiento. iii) Por ende, desde el punto de vista de la motivación, no se observa irregularidad alguna, pues con el nuevo concepto de modernización del Estado, la jurisprudencia ha aceptado el criterio de profesionalización que permite garantizar un mejor servicio público y también el relacionado con la racionalización del gasto, como elemento determinante para reestructurar las entidades públicas. iv) La actora no acreditó que tuviera un mejor derecho frente al director de la UMATA a quien se le asignaron sus funciones, pues es evidente que él tenia mejores condiciones de preparación profesional, y que por ello su salario era superior; lo anterior no implica un desconocimiento del criterio de racionalización de los recursos, ya que antes por el contrario, al suprimir un cargo y dejar a una sola persona desarrollando todas las funciones, la entidad se economizó el valor correspondiente a ese salario y prestaciones sociales.
Además, la demandante en todo caso no cumplía con los requisitos del cargo de director que permaneció en la nueva planta de personal. v) En cuanto a la desviación de poder, no existe prueba de las supuestas razones políticas y personales que tenía el alcalde para retirarla, porque si bien los testimonios recepcionados coinciden en señalar que ella desarrolló una excelente labor como técnica agropecuaria, lo cierto es que se demostró que sus funciones fueron asignadas a un servidor de perfil superior, lo cual garantizó la continuidad en la prestación del servicio.
La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación, el problema jurídico se circunscribe a establecer la legalidad de la supresión del cargo de la demandante como técnico, código 401, grado 06, en la administración central municipal de Altamira, dependiente de la Unidad de Asistencia Técnica, UMATA, para lo cual se debe definir si se expidió con desviación de poder. 2.2.
Marco normativo El inciso 1º del artículo 209 de la Constitución estableció el fin y los principios con arreglo a los cuales se debe cumplir la función administrativa. Dicha norma es del siguiente tenor: La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
De acuerdo con el precepto transcrito la función administrativa se debe ejercer consultando el bien común, esto es, persiguiendo objetivos que van más allá del interés particular del titular de la función, que se encuentran consignados en la Constitución Política y en la ley, en especial en el artículo 2º de la Carta Política: Artículo 2.
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
La importancia de estos fines respecto del ejercicio de la función administrativa consiste en que son criterios que deben guiar la actuación de las autoridades, de manera que el ejercicio de sus competencias se avenga con los propósitos del Estado Social de Derecho. Pues bien, en búsqueda de un incremento de la eficacia y eficiencia de la función pública, las ciencias de la administración aconsejan la racionalización de los recursos, una de cuyas modalidades consiste en la modificación de la planta, mediante la supresión de cargos, la redistribución de funciones y, en general, el logro de una mejor articulación de los recursos humanos, materiales y organizacionales, para optimizar el servicio y realizar los fines esenciales del Estado.
Ante esas necesidades, la estructura de las instituciones debe gozar de cierto margen de flexibilidad para adaptarse al cambio de las circunstancias, y así servir de mejor modo a los objetivos esperados y a la misión de cada entidad. Estos motivos de interés general pueden llevar a la supresión de cargos en una institución, con sacrificio de los derechos de los empleados, quienes deben subordinar algunas de sus expectativas particulares ante la primacía del interés general.
Así lo definió la Corte Constitucional en la sentencia T-374 de 2000: Igualmente, no hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos.
La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, «no significa que el empleado sea inamovible». Desde luego que se exige reducir al máximo la lesión de los derechos de los servidores públicos, pues ellos preservan algunas ventajas razonables en casos de reestructuración, por ejemplo, a ser incorporados en los cargos subsistentes en la nueva planta, o a obtener una indemnización, pues así lo manda el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y lo reitera el artículo 137 del Decreto 1572 del mismo año. De otro lado, para que en la actividad de la administración en materia de modificaciones a la planta de personal no tengan espacio la subjetividad, tales como el capricho o la arbitrariedad de los responsables del proceso, el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, vigente para la época de expedición de los actos acusados, reguló la reforma de las plantas de personal en los siguientes términos: Artículo 41.
Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditadas, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional incluidos sin excepción los establecimientos públicos, y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. ( ) Por otra parte, el Decreto 1572 de 1998, reglamentario de la mencionada ley, en su artículo 148 reiteró las exigencias hechas en la ley que fue objeto de reglamentación así: Artículo 148.
Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren.
Asimismo, el Decreto 2504 de 1998, modificatorio de algunos artículos del referido Decreto 1572, en su artículo 9.° dispuso: Modifícase el artículo 154 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así: Artículo 154º.- Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos: Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 1.-Evaluación de la prestación de los servicios. 2.-Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleados.
La anterior reseña normativa revela la importancia de los estudios técnicos que justifican la reestructuración de las entidades del Estado, los que deben estar inspirados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que satisfagan las exigencias del artículo 154 del Decreto 1572 de 1998. Tal como ya se ha definido jurisprudencialmente por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, la reestructuración de entidades en cuanto lleven a la supresión de cargos, está fundada constitucionalmente en la necesidad de adecuar el aparato administrativo a las nuevas demandas y exigencias de las ciencias de la administración y al cumplimiento de los deberes esenciales del Estado.
Obviamente que la prevalencia del interés general sobre el particular, como principio rector, no puede imponer sacrificios desmesurados a los funcionarios, de modo que debe cumplirse el plan de reestructuración, minimizando el perjuicio que el proceso pueda causarles, acudiendo a la adaptación de la planta y conjugando, hasta donde sea posible, la permanencia de los empleados inscritos en la carrera, y el derecho a la indemnización para el caso de que sea inexorable el retiro del servidor del escalafón. 2.3.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: i) María Eugenia Soto Carvajal fue nombrada en el cargo de tecnóloga agropecuaria de la UMATA, en interinidad, del cual se posesionó el 2 de enero de 1996.[8] ii) Por Decreto 023 del 18 de julio de 1996 fue nombrada en periodo de prueba como tecnólogo agropecuario, nivel II, grado 11 de la UMATA.[9] iii) La señora Soto Carvajal estaba inscrita en el registro público de carrera administrativa en el cargo de tecnóloga agropecuaria, grado 11, según anotación surtida el 28 de abril de 1997.[10] iv) Obran calificaciones de evaluación de desempeño realizadas a la actora por su superior inmediato entre 1998 y 2001, en los que aparece que cumplió con los objetivos concertados y que desarrolló su labor eficientemente.[11] iii) En el municipio de Altamira se profirieron los siguientes actos administrativos para dar ejecución a la reforma de la planta de personal: Por Acuerdo 07 del 1.° de marzo de 2001, el Concejo concedió facultades pro tempore al alcalde para que en el término de 8 meses, contados a partir de su sanción, realizara una reestructuración administrativa de las dependencias de la administración central del municipio «para lo cual podrá crear, suprimir o fusionar los empleos de las dependencias, señalarles sus funciones y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes de conformidad con el numeral 7.° del artículo 315 de la C.N.».[12] Por Acuerdo 11 del 8 de marzo de 2001 el Concejo estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos pertenecientes a la administración municipal y sus organismos descentralizados.[13] Por Decreto 48 del 29 de septiembre de 2001 el alcalde municipal fijó la planta de personal de la alcaldía.[14] Por Resolución 507 del 29 de septiembre de 2001el alcalde municipal efectuó las incorporaciones a la planta de personal previamente establecida por el referido decreto 48.[15] iv) Por Oficio del 29 de septiembre de 2001, el alcalde municipal le informó a la señora María Eugenia Soto Carvajal que en la citada resolución 507 no había sido incorporada en la planta de personal de la administración central, y que en consecuencia quedaba retirada del servicio.[16] Asimismo, se le dio la posibilidad de optar «entre percibir la indemnización contemplada en el artículo 39 de la Ley 443 de(sic) 11 de junio de 1998, artículo 137 y subsiguientes del Decreto 1572 de agosto 5 de 1998; o tener un tratamiento preferencial para ser nombrada dentro de los seis (6) meses siguientes en los términos que la ley establece». v) Por oficio del 5 de octubre de 2001,[17] reiterado el 1.° de noviembre siguiente,[18] la actora manifestó optar por la indemnización. vi) Por Resolución 560 del 24 de octubre de 2001se ordenó reconocer la indemnización por supresión del cargo, a favor de la señora Soto Carvajal.[19] vii) Obra el «estudio sobre modernización de la administración municipal de Altamira (Huila)» del mes de agosto de 2001, que da cuenta de los lineamientos generales del diagnóstico institucional; las etapas del diagnóstico que contiene el análisis del entorno de la organización, administrativo, ocupacional y DOFA; y la propuesta de reestructuración que contiene el esquema propuesto, las funciones por dependencias y el análisis económico.[20] viii) Obra el diagnóstico técnico financiero – administrativo, mediante el cual «se identifican las dificultades y problemas críticos que están afectando el normal funcionamiento de la Administración Municipal, definir necesidades y retos de organización…».
Allí se analizó la situación del sector central como de cada una de las entidades, entre ellas la UMATA. 2.4. Análisis de la Sala. El caso concreto 2.4.1. De la desviación de poder Este vicio se genera por la afectación del elemento teleológico del acto administrativo, es decir, del relacionado con el propósito u objetivo que se busca alcanzar con él, que no es otro que el cumplimiento de los cometidos estatales previstos en el artículo 2º constitucional y 1º del CPACA.
Según lo señala la doctrina «en la desviación de poder el funcionario actúa con una finalidad distinta a la que señala la ley o actúa con una finalidad personal o para beneficiar a un tercero. En la arbitrariedad el funcionario se aparta “de lo objetivamente determinado por la razón y el derecho”».[21] Este vicio también[22] es conocido como «abuso de autoridad», «ya que en realidad el poder se desvía y abusa cuando persigue fines distintos a los que la ley señala.
Respecto de esta ilegalidad debe tenerse presente que la finalidad que debe perseguirse por el agente administrativo es siempre la satisfacción del interés público, no cualquiera, sino el interés concreto que debe satisfacerse por medio de la competencia atribuida a cada funcionario.» Respecto de la finalidad como elemento del acto administrativo se tiene que reside, como lo señala Bonnard «en el resultado final que debe alcanzar el objeto del mismo acto; es decir, en este resultado que determina el efecto jurídico producido por el acto»[23].
De manera que «el fin así concebido, aparece como el efecto final del acto, el resultado último que se consigue con su contenido, por lo que el fin es subsiguiente al acto, en cuanto a su realización, de modo que partiendo de los motivos, pasando por el objeto, teniendo competencia, se llega al fin de los actos administrativos».[24] El tratadista italiano Guido Zanobini alude como móviles característicos de la desviación de poder, los siguientes[25]: - Personal, cuando el agente profiere el acto con un propósito egoísta, bien de carácter privado (una venganza) o bien de carácter político (favorecer o eliminar un candidato en una elección, etc.) - Cuando se profiere con el propósito de perjudicar a un tercero y favorecer a otro. - Cuando se pretende favorecer un interés general, pero diferente el perseguido por la ley en que se fundamenta el acto.
En este orden de ideas, esta causal se configura cuando el nominador dicta un acto que está dentro de sus atribuciones, observa las formalidades prescritas por la ley y se ajusta en sus términos a las normas superiores; sin embargo, al proferirlo, se tienen en cuenta motivos distintos de aquellos para los cuales se le confirió el poder, es decir, contrarios al buen servicio público a cargo de la entidad que representa.
La desviación de poder se presenta, entonces, cuando la atribución de que está investido el funcionario se ejerce hacia un fin distinto del previsto en la ley. Por su parte, la jurisprudencia ha manifestado en cuanto a este vicio de legalidad, que «demostrar la causal de desviación de poder implica llevar al juzgador a la convicción plena de que la intención de quien profirió el acto se alejó de la finalidad del buen servicio y se usó con fines distintos a los previstos por la norma.
Cuando se invoca este vicio, necesariamente, la prueba ha de encontrarse en circunstancias anteriores a la determinación que se acusa, pues se trata de establecer, precisamente, la intención del funcionario que expide el acto, que es previa a la toma de la decisión».[26] En tal sentido, quien acude a la jurisdicción para alegar la desviación de poder debe demostrar que la administración expidió un acto administrativo con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales.
Frente al cargo, afirma la recurrente que los actos acusados fueron expedidos con desviación de poder, por cuanto no fueron razones de mejoramiento del servicio sino netamente subjetivas, de carácter politiquero y revanchista, las que llevaron al alcalde de Altamira a decidir su retiro por supresión del cargo; y porque no se tuvo en cuenta que contaba con excelentes cualidades personales y profesionales, las cuales demostró con creces en ejercicio de su empleo.
Asimismo, que no fue cierto que se hubiera presentado una reducción de la carga presupuestal administrativa, pues posteriormente se procedió a vincular personal mediante contratos de prestación de servicios por valores superiores. Sobre el particular, se observa que en primera instancia se decretaron y practicaron los testimonios de los señores Ernesto Cuellar Perdomo, Ana Luz Figueroa Calderón, Humberto López Calderón, Fabio González Jiménez, Saúl Sánchez, Betsabé Díaz Hernández,[27] de cuyas declaraciones se resaltan los siguientes aspectos: - Ernesto Cuéllar Perdomo esgrimió que conoce a la demandante desde 1998 cuando era funcionaria de la UMATA, y que acudió a ella a solicitarle información, por lo que fue atendido de muy buena manera.
Sobre las causas de su retiro informó que las desconoce, pero que «supone» que fue por motivos políticos.[28] - Ana Luz Figueroa manifestó que conoce a la actora porque era líder de una vereda y desde su cargo en la UMATA la ayudó mucho, así como a la comunidad, dándoles instrucciones y orientaciones en materia de agricultura, apicultura, criaderos y huertas, y que luego de su partida se acabaron todos esos programas que los beneficiaban.
En cuanto a su desvinculación adujo que cree que fue por causas políticas «porque ella como profesional era una excelente persona, cuando ejerció el cargo nunca tuvo problemas con la comunidad…».[29] - Humberto López Calderón señaló que conoce a la accionante en razón de su finca y los proyectos que manejaba con la UMATA. La describió como buena empleada, colaboradora, cumplida y amable, pero dijo: «yo realmente no sé porqué la sacaron».[30] -Fabio González Jiménez expresó que conoció a la demandante en razón a que él es líder de la comunidad y ella le prestaba su servicio como empleada de la UMATA, y que «por cuestiones políticas fue que la sacaron a ella, porque el cuento era de que no había presupuesto para pagar empleados, pero eso fue mentiras porque contrario, cuando la sacaron a ella metieron más gente.
Ella era la que visitaba las veredas, ayudaba a elaborar los proyectos y trabajaba con las amas de casa y ahora ya no hay nada de eso…».[31] - Saúl Sánchez depuso que conoció a la señora Soto Carvajal porque recurrió a sus servicios como empleada de la UMATA y además, en razón a que laboró en el Concejo, por lo que tuvo la oportunidad de saber un poco más de su desempeño, el cual era excelente.
Afirmó, sin embargo, que desconoce las razones por las cuales fue desvinculada del cargo.[32] - Betsabé Díaz Hernández manifestó conocer a la demandante porque ella les prestaba asistencia técnica como empleada de la UMATA. Sobre su retiro dijo «yo tengo entendido que la salida de ella fue por cuestiones políticas ya que ella no acompañó al alcalde que la sacó y en cambio Toño Torrejano si lo acompañó en su campaña. Para nosotros fue una persona muy excelente en el trabajo que ella desempeñó, siempre que viniamos(sic) a solicitarle una colaboración ella estaba atenta a colaborarnos…».[33] A partir de la valoración en conjunto de los testimonios en comento, la Sala determina que a la mayoría no les consta las razones de la desvinculación de la actora y que si bien algunos expresaron que fueron razones políticas, lo cierto es que no pasaron de ser meras suposiciones sin sustento probatorio adicional.
En efecto, respecto de dichas manifestaciones, no obran en el proceso otras pruebas que las confirmen y apoyen, de modo que se deben entender como apreciaciones subjetivas, sin soporte demostrativo adicional. En lo que sí coinciden los declarantes es en afirmar que la actora era una buena empleada que desempeñaba de manera óptima y eficiente su cargo, respecto de lo cual esta Corporación ha señalado que es la excelencia que se espera de cualquier empleado que presta sus servicios públicos al Estado.
En todo caso, cabe recordar que como lo ha sostenido la Sala en varias oportunidades,[34] la supresión del cargo es una causal legal de retiro del servicio de los empleados de carrera administrativa,[35] la cual, como ya se explicó, es producto de la reestructuración de la entidad pública respectiva, desarrollada mediante un proceso administrativo reglado que parte de un estudio técnico en el cual se determine la necesidad de modificar o suprimir cargos.
En el caso sub judice dicha reestructuración se realizó de conformidad con lo previsto por la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1572 de 1998,[36] pues se cumplió con la elaboración de los estudios técnicos[37] en los que se aconsejó, en virtud de la Ley de ajuste fiscal 617 de 2000, y dada la reducción de los recursos financieros y presupuestales que le impedían a la alcaldía continuar con la planta de personal de ese entonces, que era necesario la reestructuración de la administración central del municipio y la disminución de varios cargos, entre ellos el de la actora que ejercía en la UMATA, como quiera que de los tres servidores que estaban en esa dependencia, se podía continuar solo con uno, quien pasaría a asumir todas las funciones que allí se requerían.
Además, a la actora se le dieron las opciones establecidas en el artículo 39 de la referida ley 443, en concordancia con el artículo 137 y subsiguientes del citado Decreto 1572, esto es, de elegir entre tener el tratamiento preferencial de ser nombrada dentro de los 6 meses siguientes en los términos de ley o recibir la indemnización, tal como figura a folio 33, siendo esta última la seleccionada por ella.[38] Por todo lo anterior, la Sala considera que fueron razones del servicio, debidamente sustentadas en el proceso de modificación de la planta de personal del municipio de Altamira, las que llevaron al ente territorial a suprimir el empleo de la señora Soto Carvajal.
No se acreditaron las intenciones torticeras y políticas alegadas por ella. Ahora bien, si bien es cierto que la demandante allega al expediente copia de sendos contratos de prestación de servicios suscritos por el municipio de Altamira, lo cierto es que no se demuestra la relación de causalidad entre estos y su retiro, ni por la fecha en que se celebraron (entre 2002 y 2003), ni por su objeto, que fue el de prestar el servicio de aseo en las oficinas del edificio municipal;[39] de manipulación de alimentos en el programa de apoyo integral a grupos de población vulnerable en el ancianato San Vicente de Paúl;[40] de recolección tratamiento y disposición final de basuras;[41] de mantenimiento general al parque principal y al parque bosque el lago del municipio;[42] de celaduría del centro docente «María Auxiliadora»;[43] de servicio docente en la Institución «Rancho Espinal»;[44] de aseo al matadero y galería municipal;[45] y de promoción y prevención de hipertensos, diabetes, Hansen, vacunación y control prenatal en el centro de salud.[46] En tal medida, dichas contrataciones no desvirtúan las razones de orden económico, técnico y presupuestal que motivaron la supresión de los cargos del municipio de Altamira.
En este orden de ideas, como quiera que la actora no cumplió con la obligación de probar que la supresión de su empleo no obedeció al interés general, e incumplió con ello la carga procesal regulada en el artículo 177 del entonces CPC (norma vigente al momento de presentar la demanda), reiterado por el 167 por el actual CGP, según la cual «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», no prospera el vicio de desviación de poder aducido en el recurso de alzada, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda. 2.5.
De la condena en costas Toda vez que el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio, la Sala considera que las pretensiones de la demanda deben despacharse desfavorablemente, toda vez que no quedó acreditada la desviación de poder en la expedición de los actos acusados por medio de los cuales se suprimió el cargo de la actora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero.- Confirmar la sentencia proferida el 25 de junio de 2014 por el Tribunal Administrativo del Huila, en el proceso promovido por María Eugenia Soto Carvajal contra el Municipio de Altamira, que denegó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones de esta providencia. Segundo.- Sin condena en costas en esta instancia. Tercero.- En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folio 20 [2] Folios 162-168 [3] Folios 368-381 [4] Folios 384-386 [5] Folios 396 a 398 [6] Folio 408 [7] Folio 400 a 407 [8] Folio 2 [9] Folio 3 [10] Folio 26 [11] Folios 27-54 [12] Folios 58 y 59 [13] Folios 37-54 [14] Folios 28-30 [15] Folios 31 y 32 [16] Folio 33 [17] Folio 66 [18] Folio 67 [19] Cuaderno 3.° [20] Cuaderno 2.° [21] Serra Rojas, Andrés. Derecho administrativo, Editorial Porrúa, S.A., 1985, P. 251 [22] Fraga, Gabino. Derecho administrativo.
Editorial Porrúa, S.A., 1996, P. 301 [23] Bonnard, citado por Prat, Julio A., Derecho administrativo, Tomo III, Vol II, Montevideo, Editorial Arcali, 1978, en Largacha Martínez, Miguel y Posse Velásquez, Daniel, Causales de anulación… Op. Cit. P. 177 [24] Citado en Largacha Martínez, Miguel y Posse Velásquez, Daniel, Causales de anulación… Op. Cit.
P. 177 [25] Op. cit. P. 232 [26] Sentencia de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, de 23 de febrero de 2011, radicado interno No. 0734-10, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. [27] Folios 320 a 329 [28] Folio 320 y 321 [29] Folios 321 y 322 [30] Folios 324 y 325 [31] Folios 325 y 326 [32] Folios 327 y 328 [33] Folios 328 y 329 [34] Sentencia de 1 de octubre de 2009, Rad. 0610 de 2008, Actor: Edgar Dussán. Magistrado Ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve y Sentencia de 3 de mayo de 2007, Rad. 6811-2005, Actor: Adenis Vásquez.
Magistrado Ponente: Dr. Jesús María Lemos Bustamante. [35] Artículo 39 de la Ley 443 de 1998 [36] Normas referidas a los requisitos y procedimientos para las modificaciones de plantas de personal de entidades nacionales y territoriales, entre los cuales resaltan su motivación expresa, el fundamento de las necesidades del servicio o razones de modernización de la institución, con el soporte de estudios técnicos que lo demuestren. [37] Basado igualmente en el análisis técnico financiero-administrativo [38] Folios 66 y 67 [39] Contrato de prestación 017, folios 70 y 71 [40] Contrato 021, folios 72 y 73 [41] Contrato 022, folios 74 y 75 [42] Contrato 023, folios 76 y 77 [43] Contrato 34, folios 78 y 79 [44] Contrato 44, folios 80 y 81 [45] Contrato 39, folios 82 y 83 [46] Contrato 36, folios 84 y 85