PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Determinación No es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque según la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, el IBL aplicable para el caso concreto correspondía al 75% del promedio de (i) lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el estatus pensional o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes, que en el caso que nos ocupa se reducen a la asignación básica y las horas extras.
En ese orden de ideas, no se desvirtuó la legalidad de los actos administrativos que definieron la situación pensional del demandante, pues lo reconocieron como beneficiario de la transición de la Ley 100 de 1993 y del régimen previsto en la Ley 33 de 1985; y determinaron el IBL pensional con sujeción a las reglas definidas por la sentencia de unificación del 28 de agosto 2018.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 146 / LEY 33 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994 CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por cambio jurisprudencial En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 2016, en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, antes citada, la cual, como se vio, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso por la providencia de Sala Plena del 28 de agosto de 2018, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas, pues ello es consecuencia del cambio de postura jurisprudencial determinado por la Sala Plena de esta Corporación y del poder vinculante y obligatorio de la sentencia de unificación para los casos pendientes de solución. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas para los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, rad.: 1291- 14, C.P.: William Hernández Gómez.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 23001-23-33-000-2015-00231-01(0713-18) Actor: BLAS DEMETRIO MORENO BLANCO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Reliquidación pensión de jubilación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-552-2020 ASUNTO La Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia. INFORMACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. |Fecha de presentación de la demanda: 19 de mayo de 2015 | |Tribunal Administrativo de Córdoba | |Fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: 26 de| |octubre de 2017 | |Resolutiva de la sentencia: accedió a las pretensiones. | Pretensiones[1] 1.
Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos i) Resolución 19732 de 2002, que reconoció la pensión de vejez del demandante; y ii) Resolución 17297 de 2009, que negó la reliquidación de dicha prestación. 2. A título de restablecimiento del derecho, condenar a la entidad demandada a reliquidar la pensión de jubilación con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, cuales son: vacaciones, prima de alimentación, subsidio de transporte, prima semestral, prima de navidad, prima de vacaciones y horas extras. 3.
Así mismo, ordenar a la entidad demandada cancelar las diferencias entre las mesadas pagadas hasta la fecha y las que resulten de la orden de reliquidación, así como el pago de los intereses moratorios causados. 4. Condenar en costas a la parte demandada. Supuestos fácticos relevantes indicados en la demanda[2] 1. El demandante nació el 28 de febrero de 1944 y laboró al servicio del Ministerio de Obras Públicas y Transportes entre el 3 de enero de 1973 y el 30 de junio de 1994. 2.
A través de la Resolución 005728 de 2000 la entidad demandada reconoció su pensión de jubilación. 3. Por medio de la Resolución 17297 de 2009 la UGPP negó la reliquidación pensional solicitada, que pretendía la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba.[3] En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.
Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última.[4] En la audiencia inicial se fijó el litigio de la siguiente manera[5]: «[…] De acuerdo al motivo y finalidad de la demanda, la materia litigiosa consiste en determinar si el señor Blas Demetrio Moreno Blanco, le asiste el derecho, a que la accionada UGPP le reliquide su pensión de vejez con inclusión de todos y cada uno de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, esto es: Vacaciones, prima alimenticia mensual, subsidio de transporte, prima semestral, prima de navidad, prima vacacional y horas extras, conforme a la Ley 33 de 1985 en concordancia con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. […]» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.
SENTENCIA APELADA[6] A través de sentencia proferida el 26 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Córdoba accedió a las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, señaló que por virtud de la postura jurisprudencial mantenida por el Consejo de Estado desde la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, y no obstante la discrepancia hermenéutica existente con la tesis de la Corte Constitucional, el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
En ese sentido, indicó, acreditada como se encuentra la condición del demandante como beneficiario de la transición de la Ley 100 de 1993 y del régimen pensional de la Ley 33 de 1985, resulta procedente ordenar la reliquidación de su pensión con el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicios, cuales son: prima de vacaciones, horas extras, prima semestral, prima de navidad y prima de alimentación. Acorde con los anteriores razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume así: i) declaró la nulidad de los actos administrativos acusados; ii) ordenó la reliquidación pensional del demandante con el 75% de la asignación básica, las horas extras y las primas semestral, de vacaciones, de navidad y de alimentación, devengados en el último año de servicios; iii) ordenó el pago de las diferencias entre lo dispuesto en la sentencia y las mesadas devengadas hasta la fecha; iv) declaró la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 19 de mayo de 2012; y v) se abstuvo de condenar en costas.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada[7], inconforme con la decisión, interpuso recurso de alzada en los términos que se resumen a continuación: Sostuvo que la pensión del demandante fue liquidada en debida forma, en estricto apego al marco legal que le era aplicable y con respeto del régimen de transición del que era beneficiario. Puntualizó que el estatus pensional fue adquirido el 28 de febrero de 1999, cuando ya se encontraba vigente la Ley 100 de 1993, de manera que el ingreso base de liquidación fue determinado de acuerdo a las previsiones de dicha norma.
Añadió que la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha decantado por considerar que el ingreso base de liquidación de las pensiones cobijadas por el régimen de transición debe determinarse con base en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. Finalmente indicó que en el caso del demandante, solo la asignación básica y el trabajo suplementario u horas extras están taxativamente enlistados en el Decreto 1158 de 1994, y que la Resolución UGM 07162 de 2011 reliquidó la pensión del demandante e incluyó ambos emolumentos, de modo que su situación pensional actual se ajusta a derecho.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA La parte demandada[8] reiteró los argumentos del recurso de alzada. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa, según consta a folio 203 del expediente. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Los que acreditan pertenecer al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: De conformidad con la postura recientemente unificada por Sala Plena del Consejo de Estado, la demandante no tiene derecho a la reliquidación deprecada porque al ser beneficiario del régimen de transición, su pensión de jubilación se debe ceñir a los parámetros de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en cuanto al IBL y a los factores salariales sobre los cuales efectuó aportes como se explica a continuación: Sentencia de unificación – criterio de interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para los beneficiarios del régimen de transición. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018[9] en la que fijó las reglas y subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».
Sobre el fondo del asunto fijó como regla de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».
(Negrita del texto original). Se procede a aplicar las reglas de unificación al presente caso: |REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN | |«ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. |Edad: nació el 28 de |Goza del régimen | |[…] |febrero de 1944 (fl. |de transición por| |La edad para acceder a la pensión de |34, C1), de manera que|tener más de 40 | |vejez, el tiempo de servicio o el |para el 1.º de abril |años de edad y | |número de semanas cotizadas, y el monto|de 1994 tenía 50 años.|más de 15 años de| |de la pensión de vejez de las personas | |servicio a la | |que al momento de entrar en vigencia el| |entrada en | |Sistema tengan treinta y cinco (35) o | |vigencia de la | |más años de edad si son mujeres o | |Ley 100 de 1993. | |cuarenta (40) o más años de edad si son| | | |hombres, o quince (15) o más años de | | | |servicios cotizados, será la | | | |establecida en el régimen anterior al | | | |cual se encuentren afiliados..» | | | |(Subraya la sala). | | | | |Tiempo de servicio: | | | |Entre el 1.º de marzo | | | |de 1973 y el 1º de | | | |abril de 1994 había | | | |laborado para el | | | |Ministerio de Obras | | | |Públicas y Transporte | | | |por un total de 21 | | | |años y 1 mes[10]. | | |REQUISITOS PENSIÓN DE JUBILACIÓN LEY 33 | |«ARTÍCULO 1.° El empleado oficial que |Tiempo de servicios: |Acreditó los | |sirva o haya servido veinte (20) años |Laboró para el sector |requisitos de | |continuos o discontinuos y llegue a la |público por espacio de|pensión de | |edad de cincuenta y cinco (55) tendrá |21 años y 4 meses, |jubilación Ley 33| |derecho a que por la respectiva Caja de|entre el 1.º de marzo |de 1985, esto es,| |Previsión se le pague una pensión |de 1973 y el 30 de |20 años de | |mensual vitalicia de jubilación |junio de 1994, todos |servicio público | |equivalente al setenta y cinco por |al servicio del |y 55 años de | |ciento (75%) del salario promedio que |Ministerio de Obras |edad. | |sirvió de base para los aportes durante|Públicas y | | |el último año de servicio.» (Subraya |Transporte[11]. | | |fuera del texto) | | | | |Edad: Cumplió 55 años | | | |el 28 de febrero de | | | |1999. | | | PERIODO PARA LIQUIDAR LA PENSIÓN DE | | |JUBILACIÓN |La pensión de | | |jubilación se | | |debe liquidar con| | |(i) el promedio | | |de lo devengado | | |en el tiempo que | | |les hiciere falta| | |para adquirir el | | |estatus | | |pensional, o (ii)| | |el cotizado | | |durante todo el | | |tiempo, el que | | |fuere superior. | |«[…] 94.
La primera subregla es que |Consolidación del | | |para los servidores públicos que se |estatus pensional: El | | |pensionen conforme a las condiciones de|28 de febrero de 1999,| | |la Ley 33 de 1985, el periodo para |por cumplimiento de la| | |liquidar la pensión es: |edad (el 1º de marzo | | |Si faltare menos de diez (10) años para|de 1993 cumplió los 20| | |adquirir el derecho a la pensión, el |años de servicio en el| | |ingreso base de liquidación será (i) el|sector público). | | |promedio de lo devengado en el tiempo | | | |que les hiciere falta para ello, o (ii)| | | |el cotizado durante todo el tiempo, el | | | |que fuere superior, actualizado | | | |anualmente con base en la variación del| | | |Índice de Precios al consumidor, según | | | |certificación que expida el DANE. | | | |Si faltare más de diez (10) años, el | | | |ingreso base de liquidación será el | | | |promedio de los salarios o rentas sobre| | | |los cuales ha cotizado el afiliado | | | |durante los diez (10) años anteriores | | | |al reconocimiento de la pensión, | | | |actualizados anualmente con base en la | | | |variación del índice de precios al | | | |consumidor, según certificación que | | | |expida el DANE. cotizados […]» | | | | | | | | |Tiempo que faltaba | | | |para consolidarlo a la| | | |entrada en vigencia de| | | |la Ley 100: menos de | | | |10 años (del 1.º de | | | |abril de 1994 al 28 de| | | |febrero de 1999). | | |FACTORES SALARIALES A INCLUIR EN LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN | |«[…] 96.
La segunda subregla es que los| | | |factores salariales que se deben |Factores devengados y |Los factores a | |incluir en el IBL para la pensión de |cotizados[12]: |computar son: | |vejez de los servidores públicos |asignación básica, |asignación básica | |beneficiarios de la transición son |vacaciones, horas |y horas extras. | |únicamente aquellos sobre los que se |extras, prima | | |hayan efectuado los aportes o |semestral, prima de | | |cotizaciones al Sistema de Pensiones. |navidad, prima de | | |[…]» |vacaciones y prima de | | | |alimentación. | | |Factores Decreto 1158 de 1994: a) | | | |asignación básica mensual, b) gastos de| | | |representación, c) prima técnica, | | | |cuando sea factor de salario, d) primas| | | |de antigüedad, ascensional y de | | | |capacitación cuando sean factor de | | | |salario, e) remuneración por trabajo | | | |dominical o festivo, f) remuneración | | | |por trabajo suplementario o de horas | | | |extras, o realizado en jornada | | | |nocturna, g) bonificación por servicios| | | En resumen: La pensión de jubilación de la parte demandante bajo el régimen de transición, debía ceñirse al periodo de liquidación y los factores sobre los cuales realizó aportes según el artículo 36, inciso 3, de la Ley 100 de 1993.
Al respecto, se observan los siguientes actos administrativos en el asunto: |Acto reconocimiento o|Norma pensional | |Factores | |reliquidación pensión|aplicada |Monto y Periodo | | |Resoluciones 19732 de|Ley 33 de 1985, |75% del promedio |Asignación básica y | |2002 y UGM 007162 de |artículo 36 de la|de los factores |horas extras | |2011, que |Ley 100 de 1993 y|devengados entre | | |reconocieron y |Decreto 1158 de |el 1.º de agosto | | |reliquidaron, |1994. |de 1989 y el 30 de| | |respectivamente, la | |junio de 1994. | | |pensión de vejez del | | | | |demandante[13]. | | | | En conclusión: no es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque según la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, el IBL aplicable para el caso concreto correspondía al 75% del promedio de (i) lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el estatus pensional o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes, que en el caso que nos ocupa se reducen a la asignación básica y las horas extras.
En ese orden de ideas, no se desvirtuó la legalidad de los actos administrativos que definieron la situación pensional del demandante, pues lo reconocieron como beneficiario de la transición de la Ley 100 de 1993 y del régimen previsto en la Ley 33 de 1985; y determinaron el IBL pensional con sujeción a las reglas definidas por la sentencia de unificación del 28 de agosto 2018.
Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, negar las súplicas de la demanda. De la condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 2016[14], en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, antes citada, la cual, como se vio, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso por la providencia de Sala Plena del 28 de agosto de 2018, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas, pues ello es consecuencia del cambio de postura jurisprudencial determinado por la Sala Plena de esta Corporación y del poder vinculante y obligatorio de la sentencia de unificación para los casos pendientes de solución. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia proferida el 26 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió a las súplicas de la demanda promovida, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por Blas Demetrio Moreno Blanco contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En su lugar, Segundo: Negar las súplicas de la demanda. Tercero: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo brevemente expuesto. Cuarto: En los términos del memorial visible a folio 155 del expediente, se reconoce personería adjetiva a la abogada Mónica Esperanza Tasco Muñoz, identificada con cédula de ciudadanía 1.018.451.024 y tarjeta profesional 302.509 del CSJ, para que represente los intereses de la parte demandada en este proceso, en calidad de apoderada sustituta.
Quinto: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 2 y 3, C1. [2] Folio 4, C1. [3] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015). EJRLB. [4] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015). EJRLB. [5] Folio 108, C1. [6] Folios 185 a 194, C1. [7] Folios 126 a 130, C1. [8] Folios 196 a 202, C1. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.
Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [10] De conformidad con la certificación de tiempo de servicio visible en el disco compacto que contiene los antecedentes administrativos (fl. 35, C1). [11] Ibidem. [12]De conformidad con la certificación visible a folio 32 del expediente. [13] Visibles en el disco compacto que contiene los antecedentes administrativos (fl. 35, C1). [14] Ver sentencias proferidas dentro de los números internos: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.