17001-23-33-000-2016-00488-01 — Consejo de Estado

RECONOCIMIENTO DE INTERESES DE MORA EN EL PAGO DE RETROACTIVO SALARIAL DENTRO DE PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DOCENTE – Improcedencia No es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.

INDEXACIÓN DE LA SUMA RECONOCIDA A TÍTULO DE RETROACTIVO SALARIAL DENTRO DE PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DOCENTE – Improcedencia No resulta procedente la condena impuesta en la sentencia apelada al Ministerio de Educación de manera oficiosa, concerniente al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas a la demandante en razón de la nivelación salarial generada por el proceso de homologación del sector educativo del Departamento de Caldas, puesto que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que debe revocarse la orden en comento.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el proceso de homologación y nivelación salarial de los docentes oficiales del nivel territorial, ver: C. de E., Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 9 de diciembre de 2004, radicación: 1607, C.P.: Flavio Augusto Rodríguez Arce. En cuanto a la no causación de intereses de mora por el plazo razonable que toma el pago del retroactivo por la nivelación salarial de los docentes oficiales del nivel territorial, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 2 de octubre de 2019, radicación: 5425-18.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1617 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 884 / LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 6 / LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 15 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 34 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 37 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 38 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 192 CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de causación La condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público. En virtud de lo anterior, no se condenará en costas en esta instancia, en razón a que no se causaron conforme al numeral 8 del artículo 365 del CGP en concordancia con el ya citado artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas en los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00488-01(1278-19) Actor: MARÍA CONSUELO DÍAZ GRANADA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, DEPARTAMENTO DE CALDAS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-558-2020 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado tanto por la demandante como por la demandada contra la sentencia proferida el 12 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas que ordenó el reconocimiento de la indexación a favor de la libelista y declaró infundados los medios exceptivos de mérito formulados por el Ministerio de Educación y probada la excepción de prescripción propuesta por el Departamento de Caldas.

ANTECEDENTES La señora María Consuelo Díaz Granada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones[2] 1. Declarar la nulidad de la Resolución 1394-6 del 18 de febrero de 2016 por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios solicitados por la libelista en razón de la cancelación tardía del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a las demandadas a que efectúen el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta el mes de abril de 2013 cuando se canceló el capital adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo abonado como indexación salarial, los cuales deberán ser liquidados según el interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha del pago efectivo. 3.

Condenar a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, a cancelar los intereses moratorios conforme a lo ordenado en dicha normativa y al pago de costas en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda. Supuestos fácticos relevantes[3] 1. La señora María Consuelo Díaz Granada prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del departamento de Caldas. 2.

A través de la Resolución 3500 de 1996, el Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo, de ello, que aquel transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en dicha entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a los nuevos empleos. 3.

El departamento de Caldas en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 0021 de 1997 mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación pagados con recursos del Sistema General de Participaciones. 4.

Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional a través del Oficio 2009EE29765 del 1.° de junio de 2009, determinó la viabilidad de la homologación de los funcionarios administrativos del sector educativo, como consecuencia del proceso de descentralización de dicho servicio hacia las entidades territoriales. Por tanto, se expidió el Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, el cual modificó el proceso de homologación y nivelación salarial aprobado inicialmente por el acto que data del 20 de abril de 2007. 5.

En consecuencia de ello, se profirió la Resolución 2142-6 del 22 de marzo de 2013, en la cual, se reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por dicho concepto a favor de la señora Díaz Granada, la que fuere aclarada por la Resolución 5538-6 del 22 de agosto de 2013 y modificada por la Resolución 8910-6 del 11 de diciembre de 2014, en un periodo correspondiente entre el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009. 6.

Adujo que las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el año 2013, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío. 7. La señora Díaz Granada elevó petición el 12 de agosto de 2015 ante la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, con el fin que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin, con la correspondiente indexación. 8.

De ello, que la citada entidad dictó la Resolución 1394-6 del 18 de febrero de 2016, en la que negó la solicitud radicada por parte de la demandante. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[4], porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 2 de abril de 2018.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] Ministerio de Educación Nacional. Falta de legitimación en la causa por pasiva. Señaló lo expuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, que este despacho comparte y acoge como sustento para resolver el presente medio exceptivo, así como lo dispuesto por el Ministerio de Educación mediante la Directiva 10 del 30 de junio de 2005, en los que se hizo alusión a la competencia de las entidades territoriales frente al proceso de descentralización del servicio educativo. […] Como se puede concluir los mayores valores producto de la homologación y nivelación salarial son cubiertos con recursos del SGP y en todo caso de no ser suficientes, es la Nación, a través del Ministerio de Educación Nacional, la responsable del reconocimiento de la deuda.

En el trámite de reconocimiento y pago de dicha acreencia laboral, está comprometida la entidad territorial y la Nación, Ministerio de Educación Nacional, en virtud de la función pública propia del ámbito de sus respectivas competencias, lo cual basta para entender que la Nación, Ministerio Educación Nacional, si está legitimada para actuar como parte pasiva en este proceso, en donde se discute, precisamente, si hubo o no retardo en el pago de la deuda.

Así pues, no se considera fundada la excepción que en tal sentido propone la Nación, Ministerio de Educación Nacional y así será declarado. Inepta demanda. Adujo que dicha excepción guarda estrecha relación con la de falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que en primer lugar es el demandante quien optó por ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional, al considerar que le asiste responsabilidad en los hechos objeto de debate. […] Luego el Ministerio tenía conocimiento previo de este tipo de reclamación y aunque en el caso concreto no se hizo remisión de la petición para lo de su cargo, ella no puede reprocharle a la parte actora, pues se repite, la petición inicial a partir de la cual se surtió todo el trámite de administrativo, estaba dirigida tanto a la Nación, Ministerio de Educación, como al departamento de Caldas, a fin de que cada una de manera concurrente y coordinada, se pronunciara en ejercicio de las competencias que le eran propias.

Por lo anterior se declara no probado este medio exceptivo. Prescripción. Respecto de la prescripción trienal de los derechos laborales en discusión, es criterio del despacho que como la misma está directamente ligada con el fondo del asunto, su análisis se hará al proferir la sentencia que en derecho corresponda. Departamento de Caldas.

Falta de legitimación en la causa por pasiva. En el sub examine solamente se puede establecer que quien profirió los actos administrativos cuya nulidad se depreca, fue la entidad territorial, en ejercicio de las competencias que les son propias en materia de administración de personal administrativo y de disposición de los recursos del sistema general de participaciones para el pago de salarios y prestaciones sociales que dicho servicio demande.

Comoquiera que la Secretaría de Educación del departamento de Caldas expidió los actos administrativos que se acusan a través del presente medio de control, huelga concluir entonces que se encuentra legitimada por parte pasiva para concurrir al proceso. Las demás excepciones, por estar directamente ligada al fondo de la controversia, serán resueltas al momento de proferir sentencia. […]» (folio 99 vto. a 101 vto. y cd obrante a folio 105).

Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] ¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios sobre la liquidación del retroactivo por homologación salarial cancelado a la parte actora, si se acredita que en la respectiva liquidación si lo reconoció indexación sobre las sumas adeudadas? En caso de que la respuesta sea afirmativa, ¿Si el pago se hizo con posterioridad a la fecha en que se profirió la resolución de homologación, tiene derecho la parte actora a que se le reconozca indexación o intereses por ese lapso? ¿Están probados los límites para efectos de calcular los intereses, esto es, la fecha en que se hizo el pago y la fecha en que se notifica la resolución de homologación? ¿Cuál es la entidad llamada responder por el pago de los intereses o de la indexación más el ajuste que está reclamando la parte demandante? (folio 101 vto. a 103 y cd obrante a folio 105).

Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. SENTENCIA APELADA[5] El tribunal profirió sentencia que denegó las pretensiones de la demanda. Para el efecto realizó un análisis normativo frente al proceso de homologación y nivelación salarial de los empleados del área administrativa de los establecimientos educativos oficiales, teniendo su origen en la descentralización del servicio educativo, la cual tuvo origen en la Ley 43 de 1975 y posteriormente regulada por la Ley 60 de 1993.

Igualmente hizo alusión a lo determinado por el Ministerio de Educación Nacional con base en el Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 dictado por el Consejo de Estado en la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el cual se especificó que la homologación de cada funcionario administrativo se realizaría mediante acto administrativo individualizado y en el que se debería especificar la nivelación salarial respectiva y si hubiere lugar a ello.

Destacó de la relación jurídica aludida señaló que el proceso de descentralización implicó que los cargos al servicio la educación que estaban adscritos a la Nación, deberían ser asumidos por los entidades territoriales y por consiguiente son estas las responsables de ajustar las plantas de personal, el salario y las prestaciones de este tipo de funcionarios.

Frente al concepto de indexación e intereses moratorios, destacó que el Consejo de Estado en providencia del 30 de mayo de 2013, preciso que el propósito de la indexación es mantener el valor o poder adquisitivo constante de la moneda, en razón de la depreciación que ha sufrido por el paso del tiempo, situación corroborada en la sentencia C-862 de 2006 emanada de la Corte Constitucional.

Respecto a los intereses moratorios, señaló que estos tienen un carácter indemnizatorio por los perjuicios que causa la mora en el cumplimiento de las obligaciones, según lo tratado en el artículo 1617 del Código Civil. Por lo anterior destacó que a la parte demandante le fueron indexadas las sumas reconocidas a título de nivelación salarial por el período comprendido entre el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009, por lo cual es improcedente ordenar el reconocimiento de intereses moratorios sobre valores ya indexados, debido a la incompatibilidad que existe entre estos dos conceptos, lo que implicó negar las pretensiones de la demanda.

Ahora bien el tribunal procedió a destacar el precedente horizontal dictado por este en asuntos similares, se ha proferido en consonancia con el artículo 53 constitucional por lo que manifestó que la actualización de sumas de dinero de manera tardía en sede administrativa es procedente toda vez que entre la fecha de ejecutoria de la resolución de reconocimiento de homologación y el pago, había transcurrido un lapso de entre dos o más mensualidades distintas, lo que derivó que existiera una variación en el IPC y por ende se hiciera procedente la actualización monetaria.

Evidenció que la Resolución 8910-6 del 11 diciembre 2014 mediante la cual se reconoció la suma de $44.145.876 por concepto de indexación en el período comprendido entre el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009 fue cancelada el 15 de abril de 2013, razón por la cual ordenó la indexación respectiva en consonancia con la fórmula fijada en el CPACA.

De conformidad con el artículo 188 del CPACA el tribunal en primera instancia condenó en costas a la parte demandada. Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva, así: i) declaró infundadas las excepciones de inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios formuladas por el Ministerio de Educación Nacional, ii) declaró fundada la excepción de prescripción propuesta por el departamento de Caldas, iii) declaró la nulidad parcial del Oficio 1394-6 del 18 de febrero 2016 expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, y a título restablecimiento del derecho ordenó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional a reconocer y pagar a la demandante la indexación del capital de la nivelación salarial reconocida en virtud de la Resolución 2142-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 5538-6 del 22 de agosto de 2013 y modificada por la Resolución 8910-6 del 11 de diciembre 2014, todas expedidas por la Secretaría de Educación departamental, desde el 1.° de enero de 2010 hasta el 15 de abril de 2013, pero con efectos fiscales a partir del 9 de agosto de 2012 por prescripción trienal, indexación que se efectuará de conformidad con la fórmula citada en la parte motiva de la providencia y aclaró que no se debe tener en cuenta la suma reconocida a título de indexación hasta el 31 de diciembre de 2009.

Se deja constancia que en la parte resolutiva de la sentencia no se realizó pronunciamiento sobre la pretensión consistente en el pago de intereses moratorios ni se indicó que se negaban las demás súplicas de la demanda. RECURSO DE APELACIÓN Nación, Ministerio de Educación Nacional (Folios 159 a 170): interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, a fin de que se revoque la orden de reconocimiento de indexación a favor de la demandante.

Como sustento de su posición, planteó que el titular del acto administrativo demandado es una persona jurídica totalmente diferente que corresponde al Departamento de Caldas, por lo que se presenta una falta de legitimación material en la causa por pasiva. Por esa razón estimó que una eventual condena que recaiga sobre el ente ministerial, implicaría una sanción por decisiones que no le pueden ser atribuidas, de manera que se quebrantaría el principio jurídico en virtud del cual, todo daño o perjuicio que se impute de mala fe a otro sujeto, debe ser reparado.

Recalcó además que en virtud de la descentralización de la prestación del servicio de educación en los municipios y departamentos conforme a la Ley 60 de 1993, el ministerio perdió la condición de nominador de los docentes, en tanto dicha facultad fue transferida a dichos entes territoriales, de manera que son éstos quienes deben responder por la administración del personal docente y administrativo que tengan a cargo.

Indicó que el Ministerio de Educación tampoco tuvo injerencia en los hechos que generaron la demanda ni en el trámite administrativo para el reconocimiento y pago de las obligaciones por homologación y nivelación salarial, más aún por cuanto los actos que resolvieron la situación jurídica de la demandante fueron emitidos por la Secretaría de Educación Departamental de Caldas, razón por la cual la entidad no tenía competencia alguna en la expedición de los actos administrativos demandados.

Frente al tema de la prescripción adujo que las acreencias laborales se extinguen en el término de tres años siguientes a su causación, conforme a lo dictado por el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social, por lo cual, tanto las primas de servicios como las prestaciones sociales cuya reliquidación se pretende y que fueran causadas 3 años antes de la presentación de la demanda, se encuentran prescritas pues sobre las mismas recayó el fenómeno extintivo, pues la interrupción sólo se configuró con la presentación de la demanda, argumento que complementó al referirse al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.

La parte demandante (Folios 171 a 181): formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que esta sea revocada con el fin de que se acceda a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto argumentó que, en cuanto al caso de marras, no resultaba desproporcionado ni fuera de los fundamentos constitucionales y legales que rigen los derechos de los trabajadores, que el libelista reclame el pago oportuno de su remuneración salarial, lo cual trae consigo la posibilidad de cobrar los intereses moratorios por el pago tardío de las acreencias laborales.

De ello, que hizo referencia a los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil en cuanto estos previeron que si una obligación no se cumple dentro del término oportuno estipulado por las partes o previsto por la ley, se configura una indemnización de perjuicios la cual está constituida por el pago de intereses por mora. En línea con lo anterior, adujo que el tribunal realizó una interpretación restrictiva de la norma y jurisprudencia que tomó como sustento para aducir la incompatibilidad entre los intereses moratorios y la indexación. Pues expuso que ambas figuras tienen naturalezas jurídicas totalmente diferentes, en el sentido que la mora es la sanción que se ha de pagar por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación hace referencia a la actualización de la deuda a valores reales vigentes, debido a que el poder adquisitivo inicial se ha perdido con el paso del tiempo por la inflación o devaluación de la moneda.

Argumentó que con ocasión de la injustificada demora por parte de las entidades demandadas en el pago de las acreencias laborales derivadas de la nivelación salarial promovida por el proceso de homologación del sector educativo, no solo debió reconocerse la indexación de los valores abonados, sino también los intereses moratorios, tal como lo indicó la Corte Constitucional en sentencia T-418 de 1996.

Manifestó que si bien es cierto, en su momento le fue reconocido un valor por concepto de indexación cuando se saldó la deuda a su favor, no se puede desconocer la procedencia de los intereses moratorios por el retardo en la solución de dicha obligación a que tenía derecho desde 1997. Al respecto resaltó que el monto concedido como actualización monetaria fue ínfimo en comparación con los perjuicios a que fue sometida de manera injustificada por las entidades demandadas.

Sostuvo que el hecho de desconocer el pago de lo deprecado constituiría un enriquecimiento sin justa causa por parte del Ministerio de Educación, pues el valor liquidado y cancelado a la demandante en el año 2013 indudablemente le generó ganancias a la entidad superiores a las que fueron concedidas a título de indexación. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante (folios 217 a 235): Hizo énfasis en que debe revocarse la sentencia recurrida y para tal efecto reprodujo en su totalidad los argumentos esbozados en su recurso de apelación, no obstante, recalcó puntualmente que en el presente caso lo que se busca con la demanda es sancionar el retardo en el pago de las diferencias salariales como consecuencia de una homologación que debía realizarse desde el mismo momento en que se generó el traslado de personal de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, más aun si se tiene en cuenta que ese hecho solo ocurrió 16 años después con la justificación de múltiples etapas administrativas, lo cual solo es atribuible a las demandadas y no puede afectar los derechos laborales de los funcionarios involucrados.

La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 236 del expediente. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones cuando las partes hayan controvertido la totalidad de la sentencia, tal como sucede en el presente caso. Problemas jurídicos En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1.

¿La señora María Consuelo Díaz Granada tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas? 2. ¿Es procedente la indexación sobre las sumas abonadas a la demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido, en consideración con lo expuesto por el a quo? Primer problema jurídico ¿La señora María Consuelo Díaz Granada tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación. ➢ Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.

Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.

Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.

Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».

Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.

Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.

Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.

Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios. ➢ Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas.

Conforme al sustento fáctico expresamente señalado tanto por la parte demandante en el libelo introductor (folios 2 a 10) como por el Departamento de Caldas en su contestación de la demanda[6] y por los demás documentos que reposan en la litis, se observa que el proceso de homologación desarrollado por dicha entidad territorial se desarrolló de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 3500 del 12 de agosto de 1996, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 00021 del 10 de febrero de 1997, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación respectiva. ii) El Departamento de Caldas solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, petición frente a la cual esta última entidad emitió aprobación según el Oficio 2009EE29765 del 1.° de junio de 2009.

En virtud de lo anterior, el ente territorial en comento profirió el Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, con base en el cual modificó el Decreto 399 de 2007, en orden de ajustar la nivelación respectiva de acuerdo con las modificaciones pertinentes. iii) De acuerdo con el Oficio del 8 de agosto de 2012, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda a cargo del Departamento de Caldas en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. iv) En razón del acto precitado, el ente territorial demandado expidió la Resolución 2142-6 del 22 de marzo de 2013, (folios 22 a 26) en la cual, se reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por concepto de homologación y nivelación salarial a favor de la señora Díaz Granada.

Esta decisión fue aclarada en cuanto al cálculo de la indexación con la Resolución 5538-6 del 22 de agosto de 2013 (folios 26 a 28), pues se encontró que había una inconsistencia en lo relativo al IPC inicial tenido en cuenta por el Ministerio de Educación en comparación con el de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas y que fuera modificada por la Resolución 8910-6 del 11 de diciembre de 2014 (folios 29 y 30).

Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: |Petición formulada por la demandante ante la Secretaría de | |Educación del Departamento de Caldas, por medio de la cual | |deprecó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por la | |falta de consignación oportuna del retroactivo correspondiente | |al proceso de homologación y nivelación salarial del personal | |administrativo de dicha dependencia (folios 13 a 17). | | | |Resolución 1394-6 del 18 de febrero de 2016, emitida por la | |Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, a través del| |cual se da respuesta a la solicitud presentada por la libelista | |en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de los | |intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto de | |retroactivo de nivelación salarial, al aducir expresamente: «[…]| |Que por medio de actos administrativos individualizados y | |debidamente motivados, emitidos en el mes de diciembre de 2014, | |se modificaron las resoluciones expedidas en el año 2013, por | |medio de los cuales se efectuaron los pagos por concepto de | |revisión y ajuste del proceso de homologación y nivelación | |salarial, en los cuales no se había efectuado el reconocimiento | |de la indexación con vigencia la fecha en la que se efectuó el | |pago en el 2013; de igual manera tampoco se efectuó | |reconocimiento del pago del interés moratorio reclamado por los | |funcionarios. | | | |Qué las sumas canceladas por este concepto fueron en su momento | |indexadas de tal manera que se tradujeron en el valor real de la| |acreencia momento de su pago efectivo, lo cual hacía que fuera | |la forma idónea de impedir el deterioro inflacionario de los | |conceptos salariales adeudados, garantizando de esta manera la | |aplicación efectiva del principio de equidad y particularmente | |del mandato constitucional contenido en el artículo 53 de la | |Carta Política, de conformidad con el cual los principios | |mínimos fundamentales del derecho al trabajo.[…]» (Folios 11 y | |12 vto.). | | | |Certificación expedida por la Secretaría de Educación del | |Departamento de Caldas (folio 31), en la que se indica que | |mediante Resoluciones 2142-6 del 22 de marzo de 2013, 5538-6 del| |22 de agosto de 2013 y 8910-6 del 11 de diciembre de 2014, a la | |señora Díaz Granada le fueron canceladas el 15 de abril de 2013,| |las siguientes sumas de dinero por concepto de retroactivo en el| |proceso de ajuste de nivelación y homologación del personal | |administrativo de esa dependencia, así: | | | |AÑO | |DEVENGO | |INDEXACIÓN | |TOTAL | | | |1997 | |$1.014.844 | |$3.960.241 | |$4.975.085 | | | |1998 | |$1.487.343 | |$4.107.965 | |$5.595.308 | | | |1999 | |$9.323.610 | |$7.799.634 | |$17.123.244 | | | |2000 | |$10.749.415 | |$7.482.661 | |$18.232.077 | | | |2001 | |$3.129.578 | |$1.254.438 | |$4.384.116 | | | | | |2002 | |$7.986.307 | |$4.134.459 | |$12.120.765 | | | |2003 | |$8.444.545 | |$3.551.033 | |$11.995.478 | | | |2004 | |$8.924.687 | |$3.067.2013 | |$11.991.890 | | | |2005 | |$9.435.337 | |$2.645.862 | |$12.081.199 | | | |2006 | |$9.993.850 | |$2.283.764 | |$12.277.614 | | | |2007 | |$7.746.503 | |$1.277.107 | |$9.023.611 | | | |2008 | |$10.424.560 | |$863.466 | |$11.288.026 | | | |2009 | |$11.236.818 | |$420.982 | |$11.657.800 | | | | | Del contexto fáctico y jurídico en cita se advierte que: En atención a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.

De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Caldas, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte demandante, sino también de varios ajustes, en atención a unas inconsistencias en los valores y cálculos efectuados por ambas autoridades, tal como se precisó y subsanó con las Resoluciones 5538- 6 del 22 de agosto de 2013 y 8910-6 del 11 de diciembre de 2014, que determinaron finalmente los montos a reconocer a la demandante.

Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.

Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria, no obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.

Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.

Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.[7] Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Departamento de Caldas se materializó a través del Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, en virtud del cual, se expidió con posterioridad las Resoluciones 2142-6 del 22 de marzo de 2013, 5538-6 del 22 de agosto de 2013 y 8910-6 del 11 de diciembre de 2014, por medio de las cuales se ordenó cancelar a la demandante la suma total de $150.866.639 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $109.765.551 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina y el restante $41.101.088 por concepto de indexación, tal como se aprecia del cálculo efectuado en el último de los actos precitados (folios 29 y 30) y en el cual de igual manera se aprecia que se realizó una actualización de indexación y diferencias salariales dejadas de percibir en el proceso de nivelación salarial por valor de $15.503.251 a favor de la demandante.

Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1997 hasta el 2009 y que el pago del retroactivo a la libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.

Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene la libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.

En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.

Segundo problema jurídico ¿Era procedente la indexación sobre las sumas abonadas a la demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido, en consideración con lo expuesto por el a quo? Frente a este interrogante la Subsección tendrá como tesis que no procedía la condena impuesta al Ministerio de Educación respecto de una indexación por la tardanza entre la fecha de reconocimiento de la nivelación salarial y el abono efectivo de lo adeudado, en calidad de facultad extra-ultra petita, tal como se sustenta a continuación: ➢ De las facultades extra y ultra petita en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En este punto es necesario recordar que como ambas partes apelaron la totalidad de la sentencia de primera instancia, la competencia de esta Corporación en segunda instancia se configura sin limitaciones ni sometida a los reparos puntuales de los impugnantes. Pues bien, al margen de que el Ministerio de Educación Nacional sustentó su alzada en la falta de legitimación de la entidad para asumir el pago de la indexación ordenada por el a quo, la Subsección estima que el análisis respecto de tal condena recae necesariamente en la posibilidad o no del juez para fallar de forma extra petita en este tipo de asuntos en los que lo decidido no se ajusta a lo pretendido con la demanda.

Sobre el particular debe tenerse en cuenta que una de las bases adjetivas que circunscriben las actuaciones judiciales ante la presente jurisdicción, es que el proceso se desarrolla de manera general bajo la égida de la justicia rogada y excepcionalmente de oficio cuando la misma ley lo permite o en situaciones puntuales de abierta vulneración de garantías constitucionales que ameritan una protección inmediata en razón de su prevalencia. Lo anterior cobra sentido en tanto los medios de control previstos para verificar la juridicidad de las diversas manifestaciones de la administración, deben promoverse y desenvolverse bajo los criterios y presupuestos fácticos y jurídicos que determine la parte afectada, sin que sea del caso fijar circunstancias más gravosas para el Estado, en tanto se presume ante todo la buena fe y diligencia de sus decisiones en virtud del principio de legalidad.

Lo anterior se traduce en que quien alega la vulneración de sus derechos por parte de los agentes estatales y pretende el consecuente restablecimiento de éstos, en efecto debe instar lo propio con total precisión, claridad y completitud. Estos planteamientos tienen un respaldo constitucional en virtud del principio del debido proceso y el derivado derecho de defensa y contradicción, habida cuenta de que no es dable sorprender a la parte demandada con decisiones que afecten sus intereses cuando aquello no fue objeto de debate en la definición propia del litigio.

Lo antedicho se acompasa entonces con el principio procesal de la congruencia contenido en el artículo 281 del CGP, que se predica como fundamento para que exista coherencia entre lo pretendido con la demanda, lo discutido y probado en la causa judicial y lo que debe resolver la autoridad judicial conforme a los límites que tales extremos determinen.

Al respecto la norma ejusdem prevé lo siguiente: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.

PARÁGRAFO 1 o. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultra petita y extra petita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole.

PARÁGRAFO 2 o. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.

En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado, aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultra petita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.

En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas.» Ahora, precisamente como se observa ut supra, la excepción a la regla en comento se contempla legalmente, pues se han previsto las facultades ultra y extra petita, las cuales implican que el juez podría fallar más allá o por fuera de lo deprecado respectivamente.

Tales potestades tienen sentido en asuntos concretos y determinados como se enuncian en dicha norma, no obstante, en materia laboral el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social también consagra aquella posibilidad pues indica lo siguiente: «ARTICULO 50. EXTRA Y ULTRA PETITA. El Juez podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas.» Puntualmente para casos en los que se han evidenciado sentencias con decisiones por fuera de lo pretendido, esta Subsección ha fijado una posición restrictiva sobre su uso, en orden de garantizar el principio de congruencia como fundamento esencial de protección del debido proceso en el contexto de esta jurisdicción. Frente a este punto en sentencia del 7 de octubre de 2019[8] se precisó que: «Le asiste razón a la entidad demandada al afirmar que el fallo de primera instancia es incongruente porque (i) lo solicitado en vía gubernativa (ii) las pretensiones de la demanda (iii) los argumentos del concepto de violación y (iv) la defensa de la entidad demandada, no corresponden con lo que se decidió, esto es, el reconocimiento y pago de horas extras.

En otros términos, nos encontramos ante la presencia de una sentencia extra petita, que si bien en materia laboral es procedente, dado que el juez puede pronunciarse sobre el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, con fundamento en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo; lo cierto, es que el ejercicio de dicha facultad procede siempre y cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, circunstancia que no ocurrió en el sub judice, como se evidenció. En conclusión y toda vez que en la providencia apelada se concedió un derecho que no fue reclamado en la vía judicial, la Sala de Subsección está de acuerdo en afirmar que vulneró los derechos al debido proceso, audiencia y defensa de la E.S.E. Hospital Universitario San Jorge de Pereira.» Del mismo modo, en providencia del 30 de mayo de 2019[9] se manifestó sobre el particular lo que se transcribe a continuación: «Se evidencia que el Tribunal accionado, al confirmar la sentencia de primera instancia, se pronunció sobre un aspecto que no fue solicitado por el demandante y con ello hizo más gravosa su situación y transgredió el principio de congruencia al fallar de forma extra petita.

Efectivamente, la corporación judicial decidió estudiar la forma en que debía fijarse la prima de antigüedad y llegó a la conclusión de que la misma no debía concretarse sobre un 38.5 % del 100 % de la asignación básica, sino sobre el 38.5% del 58.5 % de aquella. Sobre el particular, se recuerda que el artículo 281 del Código General del Proceso, aplicable al presente asunto por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que las sentencias deben ser consonantes con los hechos y pretensiones de la demanda, con las demás oportunidades previstas en el Código y con las excepciones probadas.

Así mismo, señaló que el demandado no puede condenarse por objeto distinto al pretendido en la demanda ni por una causa distinta. En esa línea de pensamiento, se precisa que las sentencias judiciales deben ser congruentes con lo solicitado y discutido en el proceso, lo cual constituye una garantía del debido proceso y del derecho de defensa.

Sin embargo, en el caso bajo estudio el Tribunal Administrativo de Casanare transgredió este principio al ir más allá de lo solicitado en la demanda. Ciertamente, la labor de la corporación judicial se limitaba a examinar si el [actor] demostró la ilegalidad del acto administrativo demandado, pero no podía hacer más gravosa su situación y afectar los porcentajes que ya le había reconocido la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.» Como se observa a partir de los extractos jurisprudenciales transcritos, no es dable proferir decisiones respecto de asuntos no discutidos en vía administrativa y que tampoco fueron planteados en la demanda al punto de haberse incluido en el litigio con opción de pronunciamiento por parte de la demandada.

Ahora, en el caso concreto se observa que la demandante no planteó ni solicitó el reconocimiento de indexación sobre las sumas reconocidas desde la fecha del acto que así lo ordenó hasta la data real de pago, sino solo los intereses moratorios respecto del capital abonado. Aunado a lo expuesto, debe destacarse el hecho de que en el sub iudice se encuentra debidamente probado que la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas a la libelista a la fecha en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento de la nivelación salarial, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. Empero, la indexación ordenada por el a quo correspondía a la generada desde la data de expedición de la mentada decisión hasta el momento puntual del pago, lo cual en cualquier caso evidencia un análisis que supera los extremos propios del período deprecado con la demanda.

En este sentido, el hecho de haber impuesto una condena en primera instancia relativa a la indexación señalada, pero sin que ésta hubiese sido, implica que el fallo impugnado trascendió lo que constituía materia de decisión al margen de la importante argumentación esbozada, más aún cuando la situación concreta de la señora Díaz Granada no encaja en alguno de los supuestos excepcionales contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de pronunciamientos extra petita.

En ese orden de ideas y en consideración a la prescripción determinada por el a quo en el fallo dictado en primera instancia, donde hizo alusión a que las sumas causadas con antelación al 12 de agosto de 2012 se encuentran prescritas y que fuera motivo de impugnación por parte de la demandada, debe señalarse que con fundamento en lo determinado con antelación, no procede la indexación de los valores solicitados, pues la misma ya fue efectuada por parte de la entidad territorial en las Resoluciones 5538-6 del 22 de agosto de 2013 y 8910-6 del 11 de diciembre de 2014, se deberá revocar este punto y de manera específica en esta última, habida cuenta que se aprecia que en dicho acto administrativo la demandada realizó un ajuste en cuanto a la indexación a reconocer a la demandante (folios 29 y 30).

En conclusión: no resulta procedente la condena impuesta en la sentencia apelada al Ministerio de Educación de manera oficiosa, concerniente al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas a la demandante en razón de la nivelación salarial generada por el proceso de homologación del sector educativo del Departamento de Caldas, puesto que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que debe revocarse la orden en comento.

Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la Subsección revocará en su integridad la sentencia de primera instancia que condenó al Ministerio de Educación al pago de una indexación a favor de la libelista y declaró parcialmente la excepción de prescripción, dado que en la parte resolutiva no realizó pronunciamiento expreso sobre la pretensión del pago de los intereses moratorios y tampoco se indicó que se denegaban las demás súplicas de la demanda.

Por ende, se impone realizar orden expresa al respecto en esta instancia según el contenido de la sentencia que prevé el artículo 187 del CPACA, por cuanto se revocará en su totalidad la sentencia apelada. Lo anterior, habida cuenta de que prospera el recurso de apelación de la mentada entidad por los argumentos expuestos en esta providencia, no así la alzada de la parte activa.

En su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda, se declararán probadas las excepciones de mérito formuladas por el Ministerio de Educación y no próspera la excepción de prescripción propuesta por el Departamento de Caldas, esta última, en razón a que el a quo al ordenar la indexación, había declarado probada la prescripción parcial respecto de dicho pago.

De la condena en costas. Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016[10], sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[11], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia proferida el 12 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora María Consuelo Díaz Granada contra el Ministerio de Educación y el Departamento de Caldas.

En su lugar, Segundo: Denegar las pretensiones de la demanda. Tercero: Declarar probadas las excepciones denominadas “Inexistencia de la obligación con fundamento en la ley”, “Inaplicabilidad de los intereses moratorios” formuladas por el Ministerio de Educación, e infundada la excepción de prescripción propuesta por el Departamento de Caldas, de acuerdo a las razones de la parte considerativa.

Cuarto: Sin condena en costas en esta instancia. Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [2] Folio 2 vto. [3] Folios 3 y 4 vto. [4] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas.

EJRLB. (2015). [5] Folios 149 a 156 vto. [6] Obrante de folios 69 a 73. [7] Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias del: 14 de mayo de 2020, Subsección A, radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074-2017); y del 16 de agosto de 2018, Subsección B, radicado: 20001-23-33-000-2014- 00313-02 (2633-2017). [8] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 7 de octubre de 2019. Radicado: 66001- 23-31-000-2012-00065-01 (3706-14). [9] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 30 de mayo de 2019. Radicado: 11001-03- 15-000-2019-01946-00 (AC). [10] Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492- 2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [11] «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]». [12] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].»