RECONOCIMIENTO DE INTERESES DE MORA EN EL PAGO DE RETROACTIVO SALARIAL DENTRO DE PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DOCENTE – Improcedencia No es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la libelista.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el proceso de homologación y nivelación salarial de los docentes oficiales del nivel territorial, ver: C. de E., Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 9 de diciembre de 2004, radicación: 1607, C.P.: Flavio Augusto Rodríguez Arce.
En cuanto a la no causación de intereses de mora por el plazo razonable que toma el pago del retroactivo por la nivelación salarial de los docentes oficiales del nivel territorial, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 2 de octubre de 2019, radicación: 5425-18. FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 6 / LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 15 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 34 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 37 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 38 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 192 CONDENA EN COSTAS – A cargo de la parte vencida en el proceso Sí resultaba procedente la condena en costas en primera instancia en contra de la demandante, en tanto el análisis subjetivo de la conducta procesal asumida por ésta, no es objeto de validación frente a dicha orden impositiva, habida cuenta de que el presente medio de control se instauró en procura de derechos particulares en los que la parte que resulte vencida en juicio, indispensablemente debe cancelar lo correspondiente a dicha carga procesal conforme a la normativa actual que no predica la aplicación de juicios de valor sobre el particular.NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas en los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00291-01(2034-19) Actor: LAURA ESTRADA DE VALENCIA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, DEPARTAMENTO DE CALDAS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-529-2020 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Laura Estrada de Valencia en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (Folios 4 vuelto a 5, C1) 1. Que se declare la nulidad de la Resolución 8245-6 del 8 de septiembre de 2015, por medio de la cual las entidades demandadas negaron el pago de los intereses moratorios solicitados por la libelista en razón de la cancelación tardía del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 2.
Que como consecuencia de esta declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Educación Nacional y al Departamento de Caldas, reconocer y pagar a favor de la demandante los intereses moratorios liquidados con base en la referencia del bancario corriente, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta el 15 de abril de 2013 cuando se canceló el capital adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo cancelado como indexación salarial. 3.
Que se condene a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, a pagar los intereses moratorios conforme a lo ordenado en dicha norma y al pago de costas en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda. Supuestos fácticos relevantes (Folios 5 a 6, C1) 1. La demandante prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. 2.
El Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo de conformidad con la Resolución 3500 de 1996, razón por la cual transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en la mentada entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a las nuevas plazas. 3.
El Departamento de Caldas en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 0021 de 1997, mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, pero solo hasta la expedición del Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010 se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y asignaciones salariales a la planta de cargos homologados. 4.
El Ministerio de Educación Nacional a través de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas expidió la Resolución 1691-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4448-6 del 28 de junio de 2013, por medio de las cuales reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por concepto de retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor de la señora Estrada de Valencia, en donde además se indicó que la fecha de constitución de la obligación sería desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009. 5.
Las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el 15 de abril de 2013 conforme la certificación de pago, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío. 6. La señora Laura Estrada de Valencia formuló petición el 10 de agosto de 2015 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas con el fin de que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin.
Esta solicitud fue resuelta negativamente por parte de la entidad demandada con la expedición de la Resolución 8245-6 del 8 de septiembre de 2015. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[2], porque es guía y ajuste de esta última.
De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 16 de abril de 2018.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] Frente a dichos medios exceptivos se tiene lo siguiente: Nación – Ministerio de Educación ✓ Falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional […] Como se puede concluir, los mayores valores producto de la homologación y nivelación salarial son cubiertos con recursos del SGP, y en todo caso, de no ser suficientes, es la Nación, a través del Ministerio de Educación Nacional, la responsable del reconocimiento de la deuda.
En el trámite de reconocimiento y pago de dicha acreencia laboral está comprometida la entidad territorial y la Nación – Ministerio de Educación Nacional, en virtud de los principios de coordinación y concurrencia en el cumplimiento de la función pública propia del ámbito de sus respectivas competencias, lo cual basta para entender que la Nación – Ministerio de Educación Nacional, sí está legitimada para actuar como parte pasiva en este proceso, en donde se discute, precisamente, si hubo o no retardo en el pago de la deuda. […] ✓ Inepta demanda La Nación – Ministerio de Educación Nacional, considera que no puede ser llevado a un juicio en el cual se controvierte la legalidad de un acto administrativo que no fue expedido por esa entidad, ya que ello violenta el derecho de defensa. […] Luego, el Ministerio tenía conocimiento previo de este tipo de reclamación y aunque en el caso concreto no se hizo remisión de la petición para lo de su cargo, ello no puede reprocharse a la parte actora, pues se repite, la petición inicial a partir de la cual se surtió todo el trámite en sede administrativa, estaba dirigida tanto a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, como al Departamento de Caldas, a fin de que cada una, de manera concurrente y coordinada, se pronunciara en ejercicio de las competencias que les eran propias.
Por lo anterior se declara no probado este medio exceptivo. ✓ Prescripción […] Respecto de la prescripción trienal de los derechos laborales en discusión, es criterio del Despacho que, como la misma está directamente ligada con el fondo del asunto, su análisis se hará al proferir la sentencia que en derecho corresponda. Departamento de Caldas ✓ Falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Caldas […] En el sub examine claramente se puede establecer que quien profirió los actos administrativos cuya nulidad se depreca, fue la entidad territorial, en ejercicio de las competencias que le son propias en materia de administración de personal administrativo y de disposición de los recursos del Sistema General de Participaciones para el pago de salarios y prestaciones sociales que dicho servicio demande.
Comoquiera que la Secretaría de Educación del departamento de Caldas expidió los actos administrativos que se acusan a través del presente medio de control, huelga concluir entonces que se encuentra legitimada por parte pasiva para concurrir al proceso. […]» (Negrilla conforme a la transcripción). (Folios 115 vuelto a 117, C1 y CD obrante a folio 121, ídem).
Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] EN CONSECUENCIA EL LITIGIO SE CIRCUNSCRIBE A DETERMINAR: • ¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios sobre la liquidación del retroactivo por homologación salarial cancelado a la parte actora, si se acredita que en la respectiva liquidación se le reconoció indexación sobre las sumas adeudadas? En caso de la que respuesta sea afirmativa, • ¿Si el pago se hizo con posterioridad a la fecha en que se profirió la resolución de homologación, tiene derecho la parte actora a que se le reconozca indexación o intereses por ese lapso? • ¿Están probados los límites para efectos de calcular los intereses, esto es, la fecha en que se hizo el pago y la fecha en que se notificó la resolución de homologación? • ¿Cuál es la entidad llamada a responder por el pago de los intereses o de la indexación más el ajuste que está reclamando la parte demandante? […]» (Negrilla y mayúscula del texto original).
(Folio 119, C1 y CD que reposa a folio 121, ídem). SENTENCIA APELADA (Folios 189 a 196, C1) El a quo profirió sentencia escrita el 30 de noviembre de 2018, por medio de la cual negó las pretensiones de la demandante con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente resaltó que en virtud de la Ley 715 de 2001 se diseñó todo un proceso legal a efectos de hacer efectiva la administración de la educación por parte de las entidades territoriales como producto de la descentralización de dicho servicio que antes estaba en su totalidad a cargo de la Nación. Seguidamente indicó que en razón de lo anterior, los cargos al servicio de la educación que estaban adscritos a esta última autoridad, debieron ser asumidos por los departamentos y municipios, por lo que aquellos ajustaron las plantas de personal, al punto de derivar tal hecho en el reconocimiento económico de las diferencias que se presentaran en cuanto a la nivelación salarial.
A continuación manifestó que en lo relativo al objeto del litigio, debe destacarse que existe una diferencia entre los intereses moratorios y la indexación que hace incompatibles las dos figuras, puesto que los primeros inician con la mora en el crédito u obligación, mientras que la segunda está dada entre la fecha del crédito, el capital y la data en que se quiere actualizar, de suerte que no resulta relevante la existencia de la mora.
Para el caso concreto señaló que al haberse demostrado que a la parte demandante le fueron indexadas las sumas reconocidas a título de nivelación salarial por el período comprendido entre el 11 de febrero de 1997 al mes de marzo de 2013, se torna totalmente improcedente ordenar el pago de intereses moratorios sobre valores ya indexados, debido a la incompatibilidad aludida.
Bajo este entendido adujo que el referido proceso de nivelación salarial tuvo su fundamento en la necesidad legal de incorporar los cargos como el de la demandante que eran del orden nacional a la planta de cargos del Departamento de Caldas, dada la diferencia salarial y prestacional entre uno y otro. Por esta razón, las autoridades demandadas reconocieron los mayores valores resultantes de dicha homologación actualizados al momento del pago, sin que éste tuviera la connotación de un abono tardío de la obligación. Por último trajo a colación un extracto de la sentencia de la Subsección A del Consejo de Estado proferida el 7 de diciembre de 2017 en el proceso con número interno 0905-2015 en la que se sostuvo la postura antedicha.
Con base en ello, concluyó que la parte demandante no tiene derecho a que se le liquiden y paguen intereses moratorios sobre los valores resultantes del proceso de homologación, más aun cuando en casos similares el mismo tribunal ha adoptado este tipo de decisiones. Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia en el sentido de denegar las pretensiones de la demanda.
RECURSO DE APELACIÓN (Folios 199 a 213, C2) La parte demandante formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que ésta sea revocada. Argumentó que la incompatibilidad aducida en primera instancia no existe en la medida en que la ley prevé taxativamente que la mora es la sanción que se ha de pagar por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación hace referencia a la actualización de la deuda a valores reales vigentes, debido a que el poder adquisitivo inicial se ha perdido con el paso del tiempo por la inflación o devaluación de la moneda; situaciones que implican naturalezas jurídicas diferentes.
Aseguró que la obligación de pago del retroactivo debió reconocerse con intereses moratorios y no de manera indexada, pues fue cancelada 16 años después de su causación, es decir, tardíamente, por lo que no era procedente la aplicación del artículo 178 del CCA aplicable a la ejecución de sentencias, sino los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, pues este derecho no nació en virtud de una providencia judicial, sino del propio proceso de homologación y nivelación salarial.
Sostuvo que en concordancia con el artículo 1608 del Código Civil, cuando transcurre el plazo o término para el pago de una obligación positiva sin que se éste se hubiese realizado, claramente se incurre en mora y ésta se encuentra constituida por el pago de intereses, los cuales en el presente caso se solicitan no respecto del monto indexado sino solo del capital adeudado, por lo que no es adecuado inferir una incompatibilidad.
Planteó además que el incumplimiento de las entidades demandadas en cancelar de forma oportuna las diferencias salariales debidamente homologadas y niveladas corresponde a una mora que no se le puede atribuir a la demandante, dado que el pago de dicha obligación dependía únicamente de la administración quien de forma negligente retuvo el valor y solo reconoció una indexación que solo cubre el componente inflacionario, pero deja de lado el sancionatorio al cual tiene derecho con base en los artículos 1617 del Código Civil y 16 de la Ley 446 de 1998, además con los principios de favorabilidad, igualdad y equidad.
Manifestó la improcedencia de argumentar que el largo proceso de homologación era justificable, puesto que el pago de la nivelación salarial definitivamente fue tardío, más aun cuando la única forma de explicar lo propio, era que lo adeudado hubiese sido abonado desde el mismo momento en que se causó el derecho, esto es, a partir del traslado del personal y no tantos años después, en la medida en que no se trataba de una dádiva del Estado sino de una obligación como contraprestación directa del servicio de sus empleados.
Finalmente, en cuanto a la condena en costas de primera instancia, adujo que para decidir lo propio en el proceso contencioso administrativo, no basta entonces que la parte sea vencida, sino que por el contrario se requiere una valoración por parte del juez sobre la conducta observada por aquella durante el proceso. Con base en este postulado manifestó que en el presente caso nunca se realizaron acciones temerarias o de mala fe tendientes a dilatar el proceso, así como tampoco se demostraron los gastos y agencias en derecho en los que hubiese podido incurrir la parte demandada, lo cual implica que no es procedente la condena referida.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante (Folios 239 a 257, C2): instó nuevamente por la revocatoria de la sentencia de primera instancia y reprodujo en su totalidad los argumentos esbozados en su recurso de apelación. Recalcó puntualmente que en el presente caso lo que se busca es sancionar el retardo en el pago de las diferencias salariales como consecuencia de una homologación que debía realizarse desde el mismo momento en que se generó el traslado de personal de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, más aun si se tiene en cuenta que ese hecho solo ocurrió 16 años después con la justificación de múltiples etapas administrativas.
Ministerio Público (Folios 258 a 265, C2): presentó concepto para el presente caso y solicitó que se confirmara el fallo impugnado. Para tal efecto resaltó que el proceso de homologación del sector educativo con el estudio técnico terminó el 31 de diciembre de 2009, pero esto fue solo un primer punto para definir las nuevas pantas de personal de la entidad territorial, puesto que el paso siguiente fue verificar el costo de la deuda retroactiva por la nivelación salarial, la cual se realizó después y fue aprobada por el Ministerio de Educación Nacional el 2 de agosto de 2012.
Por lo anterior, aseguró que no es admisible reconocer a la demandante los intereses moratorios deprecados, porque el derecho solo lo consolidó con la aprobación del retroactivo. La parte demandada guardó silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 266 del cuaderno 2. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿A la señora Laura Estrada de Valencia le asiste el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Caldas? 2.
¿Procedía la condena en costas de primera instancia en contra de la demandante sin haber tenido en cuenta la conducta procesal asumida por ésta? Primer problema jurídico ¿A la señora Laura Estrada de Valencia le asiste el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Caldas? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación. ➢ Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.
Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, las cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.
Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».
Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.
Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.
Asimismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios. ➢ Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas.
Conforme al sustento fáctico expresamente señalado por el Departamento de Caldas en su contestación de la demanda[3], se observa que el proceso de homologación desarrollado por dicha entidad territorial se desarrolló de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 3500 del 12 de agosto de 1996, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 00021 del 10 de febrero de 1997, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación respectiva. ii) El Departamento de Caldas solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, petición frente a la cual esta última entidad emitió aprobación según el Oficio 2009EE29765 del 1.° de junio de 2009.
En virtud de lo anterior, el ente territorial en comento profirió el Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, con base en el cual modificó el Decreto 399 de 2007, en orden de ajustar la nivelación respectiva de acuerdo con las modificaciones pertinentes. iii) De acuerdo con el Oficio del 8 de agosto de 2012, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda a cargo del Departamento de Caldas en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. iv) En razón del acto precitado, el ente territorial demandado expidió la Resolución 1691-6 del 22 de marzo de 2013 (folios 18 a 21, C1), mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor de la señora Laura Estrada de Valencia. Esta decisión fue aclarada en cuanto al cálculo de la indexación con la Resolución 4448-6 del 28 de junio de 2013 (folios 15 a 17, ídem), pues se encontró que había una inconsistencia en lo relativo al IPC inicial tenido en cuenta por el Ministerio de Educación en comparación con el de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.
Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: |Resolución 1691-6 del 22 de marzo de 2013, por medio de la cual| |la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas reconoció| |a favor de la demandante un valor de $103.192.524, equivalente | |al retroactivo derivado del proceso de homologación y | |nivelación salarial del personal administrativo del sector | |educativo de dicho ente territorial.
Se resalta que en el | |resumen de conceptos, figura uno denominado «indexación», | |fijado en un monto de $36.614.658. (Folios 18 a 21, C1). | | | |Resolución 4448-6 del 28 de junio de 2013, con la que la | |entidad territorial demandada aclaró el acto administrativo | |precitado, en el sentido de modificar el monto final a | |reconocer debido a un error en el cálculo, por lo que se | |determinó cancelar a la señora Estrada de Valencia la suma neta| |de $102.678.229 (Folios 15 a 17, C1). | | | |Petición formulada por la demandante ante la Secretaría de | |Educación del Departamento de Caldas, por medio de la cual | |deprecó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por la| |falta de consignación oportuna del retroactivo correspondiente | |al proceso de homologación y nivelación salarial del personal | |administrativo de dicha dependencia (folios 23 a 27, C1). | | | |Resolución 8245-6 del 8 de septiembre de 2015, emitida por la | |Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, a través | |del cual se da respuesta a la solicitud presentada por la | |libelista en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de | |los intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto| |de retroactivo de nivelación salarial, al aducir expresamente: | |«[…] Que las sumas canceladas por este concepto, fueron en su | |momento indexadas de tal manera que se tradujeran en el valor | |real de la acreencia al momento de su pago efectivo, lo cual | |hacía que fuera la forma idónea de impedir el deterioro | |inflacionario de los conceptos salariales adeudados, | |garantizando de esta manera la aplicación efectiva del | |principio de equidad y, particularmente del mandato | |constitucional contenido en el artículo 53 de la Carta | |Política, de conformidad con el cual (sic) los principios | |mínimos fundamentales del derecho al trabajo» (Folios 11 a 14, | |C1). | | | |Certificación expedida por la Secretaría de Educación del | |Departamento de Caldas (folio 22, C1), en la que se indica que | |mediante Resoluciones 1691-6 del 22 de marzo de 2013 y 4448 del| |28 de junio de 2013, a la señora Estrada de Valencia le fueron | |canceladas el 15 de abril de 2013, las siguientes sumas de | |dinero por concepto de retroactivo en el proceso de ajuste de | |nivelación y homologación del personal administrativo de esa | |dependencia, así: | | | |AÑO | |DEVENGOS | |INDEXACIÓN | |TOTAL | | | |1997 | |$1.562.849 | |$99.749 | |$1.662.598 | | | |1998 | |$2.109.462 | |$669.346 | |$2.778.808 | | | |1999 | |$8.461.001 | |$6.184.895 | |$14.645.896 | | | |2000 | |$10.248.935 | |$6.337.848 | |$16.586.783 | | | |2001 | |$10.208.785 | |$5.146.689 | |$15.355.474 | | | |2002 | |$8.423.786 | |$3.359.845 | |$11.783.631 | | | |2003 | |$8.875.738 | |$2.800.256 | |$11.675.994 | | | |2004 | |$9.412.136 | |$2.356.107 | |$11.768.243 | | | |2005 | |$9.866.157 | |$1.934.242 | |$11.800.399 | | | |2006 | |$10.401.190 | |$1.580.820 | |$11.982.009 | | | |2007 | |$8.016.800 | |$51.573 | |$8.068.372 | | | |2008 | |$11.564.017 | |$360.728 | |$11.924.745 | | | |2009 | |$12.433.708 | |-$88.165 | |$12.345.542 | | | Del contexto fáctico y jurídico en cita se advierte que: En atención a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.
De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Caldas, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte activa, sino también de varios ajustes, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios administrativos y sus apoderados al evidenciar inconsistencias en los valores y cálculos, tal como se precisó y subsanó con la Resolución 4448-6 del 28 de junio de 2013 que determinó finalmente los montos a reconocer a la demandante.
Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.
Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria. No obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.
Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho afirmado por la parte apelante, relativo a que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.[4] Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Departamento de Caldas se materializó a través del Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, en virtud del cual, se expidió con posterioridad las Resoluciones 1691-6 del 22 de marzo de 2013 y 4448 del 28 de junio de 2013, por medio de las cuales se ordenó cancelar a la demandante la suma total sin descuentos de $142.378.497 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $111.548.564 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina, y el restante ($30.793.933) por concepto de indexación, tal como se aprecia a partir de la certificación emitida por la Secretaría de Educación Departamental (folio 22, C1).
Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1997 hasta 2009 y que el pago del retroactivo a la libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo, lo cual no discute la parte apelante.
Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene la libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.
En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la libelista.
Segundo problema jurídico ¿Procedía la condena en costas de primera instancia en contra de la demandante sin haber tenido en cuenta la conducta procesal asumida por ésta? Frente a este interrogante la Subsección tendrá como tesis que sí procedía la condena en costas de primera instancia en contra de la demandante, tal como se sustenta a continuación: ➢ De la condena en costas Esta Subsección[5] sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo- valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[6], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[7]. Al margen de lo expuesto, la parte demandante aseguró en su recurso de apelación, que no debió ser objeto de imposición de costas debido a que el a quo no valoró su actitud procesal diligente a lo largo de la actuación. Sin embargo, lo cierto es que esos juicios subjetivos referentes a la conducta de las partes no se deben verificar en casos como el presente en vigencia de la actual normativa procesal, pues al no ser éste un medio de control de nulidad tendiente a efectuar un control abstracto de legalidad, solo se puede inferir la existencia de un interés particular de la libelista, que implica el pago a favor de la contraparte de las respectivas costas, luego de haber resultado vencida en la contienda judicial.
En conclusión: sí resultaba procedente la condena en costas en primera instancia en contra de la demandante, en tanto el análisis subjetivo de la conducta procesal asumida por ésta, no es objeto de validación frente a dicha orden impositiva, habida cuenta de que el presente medio de control se instauró en procura de derechos particulares en los que la parte que resulte vencida en juicio, indispensablemente debe cancelar lo correspondiente a dicha carga procesal conforme a la normativa actual que no predica la aplicación de juicios de valor sobre el particular.
Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la subsección confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas Aun bajo el hilo argumentativo desarrollado en la resolución del segundo problema jurídico, en el presente caso no se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante a pesar de haber resultado vencida conforme al numeral 3.º del artículo 365 del CGP, puesto que la demandada no intervino en el trámite de la apelación surtido ante esta Corporación, según la constancia secretarial visible a folio 266 del cuaderno 2.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó las pretensiones en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Laura Estrada de Valencia contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas.
Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [2] (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas.
EJRLB. [3] Obrante de folios 82 a 86, C1. [4] Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias del: 14 de mayo de 2020, Subsección A, radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074-2017); y del 16 de agosto de 2018, Subsección B, radicado: 20001-23-33-000-2014- 00313-02 (2633-2017). [5] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [6] «ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:[…]» [7] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].»