RECONOCIMIENTO DE INTERESES DE MORA EN EL PAGO DE RETROACTIVO SALARIAL DENTRO DE PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DOCENTE – Improcedencia No es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor del demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el proceso de homologación y nivelación salarial de los docentes oficiales del nivel territorial, ver: C. de E., Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 9 de diciembre de 2004, radicación: 1607, C.P.: Flavio Augusto Rodríguez Arce. En cuanto a la no causación de intereses de mora por el plazo razonable que toma el pago del retroactivo por la nivelación salarial de los docentes oficiales del nivel territorial, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 2 de octubre de 2019, radicación: 5425-18.
FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 6 / LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 15 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 34 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 37 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 38 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 192 INDEXACIÓN DE LA SUMA RECONOCIDA A TÍTULO DE RETROACTIVO SALARIAL DENTRO DE PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DOCENTE – Improcedencia / FACULTADES EXTRA PETITA – Inoperancia No resultaba procedente la condena impuesta en la sentencia apelada al Ministerio de Educación de manera oficiosa y en aplicación de facultades extra petita, concerniente al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas al demandante en razón de la nivelación salarial generada por el proceso de homologación del sector educativo del Departamento de Caldas, puesto que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que debe revocarse la orden en comento.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO PROCESAL DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL – ARTÍCULO 50 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 281 CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de intervención de la demandada La condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.
En virtud de lo anterior, no se condenará en costas en esta instancia, en razón a que no se causaron conforme al numeral 8 del artículo 365 del CGP en concordancia con el artículo 188 del CPACA. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas en los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00218-01(3058-19) Actor: HERNÁN GARCÍA AGUDELO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, DEPARTAMENTO DE CALDAS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.
Fallo extra petita improcedente. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-562-2020 ASUNTO Decide la Subsección los recursos de apelación formulados por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 1.° de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas que declaró fundadas las excepciones de buena fe, inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios y ordenó ex officio el reconocimiento de la indexación a favor del libelista.
ANTECEDENTES El señor Hernán García Agudelo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (folio 5 vuelto y 6, C1) 1. Declarar la nulidad de la Resolución 8132-6 del 4 de septiembre de 2015, por medio de la cual las entidades demandadas negaron el reconocimiento y pago de los intereses moratorios solicitados por el libelista en razón de la cancelación tardía del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar al Ministerio de Educación Nacional y al Departamento de Caldas, reconocer y pagar a favor del demandante los intereses moratorios liquidados con base en la referencia del bancario corriente, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta el 15 de abril de 2013 cuando se consignó el capital adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo otorgado como indexación salarial. 3.
Condenar a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, a pagar los intereses moratorios conforme a lo ordenado en dicha norma y al pago de costas en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda. Supuestos fácticos relevantes (folios 6 a 8 vuelto y 57 a 59, C1) 1. El demandante prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. 2.
El Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo de conformidad con la Resolución 3500 de 1996, razón por la cual transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en la mentada entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a las nuevas plazas. 3.
El Departamento de Caldas en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 0021 de 1997, mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, pero solo hasta la expedición del Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010 se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y asignaciones salariales a la planta de cargos homologados. 4.
El Ministerio de Educación Nacional a través de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas expidió la Resolución 1762-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4041-6 del 19 de junio de 2013, ésta última modificada a su vez a través de la Resolución 8943 del 11 de diciembre de 2014, por medio de las cuales reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por concepto de retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor del señor Hernán García Agudelo, en donde además se indicó que la fecha de constitución de la obligación sería desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009. 5.
Las entidades demandadas consignaron el retroactivo aludido solo hasta el 15 de abril de 2013 conforme la certificación de pago, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío. 6. El libelista radicó petición ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, el 13 de agosto de 2015, tendiente a obtener el reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre las sumas canceladas por concepto de nivelación salarial, empero, fue negada por medio de la Resolución 8132-6 del 4 de septiembre de 2015.
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[2], porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 17 de septiembre de 2018.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] Frente a los medios exceptivos se tiene lo siguiente: ✓ “Legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional” […] Como se puede concluir, los mayores valores producto de la homologación y nivelación salarial son cubiertos con recursos del SGP, y en todo caso, de no ser suficientes, es la Nación, a través del Ministerio de Educación Nacional, la responsable del reconocimiento de la deuda.
En el trámite de reconocimiento y pago de dicha acreencia laboral está comprometida la entidad territorial y la Nación – Ministerio de Educación Nacional, en virtud de los principios de coordinación y concurrencia en el cumplimiento de la función pública propia del ámbito de sus respectivas competencias, lo cual basta para entender que la Nación – Ministerio de Educación Nacional, sí está legitimada para actuar como parte pasiva en este proceso, en donde se discute, precisamente, si hubo o no retardo en el pago de la deuda. […] Así pues, no se considera fundada la excepción que en tal sentido propone la Nación – Ministerio de Educación Nacional y así será declarado. ✓ “Falta de integración del litisconsorcio necesario” […] Al respecto conviene señalar que el Despacho, dispuso la vinculación de la mencionada entidad territorial mediante auto visible de folios 127 a 128 (caso 2) […], circunstancia que lleva a concluir que a la fecha, no existe fundamento para declarar la prosperidad de esta excepción. ✓ Inepta demanda La Nación – Ministerio de Educación Nacional, considera que no puede ser llevado a un juicio en el cual se controvierte la legalidad de un acto administrativo que no fue expedido por esa entidad, ya que ello violenta el derecho de defensa. […] Luego, el Ministerio tenía conocimiento previo de este tipo de reclamación y aunque en el caso concreto no se hizo remisión de la petición para lo de su cargo, ello no puede reprocharse a la parte actora, pues se repite, la petición inicial a partir de la cual se surtió todo el trámite en sede administrativa, estaba dirigida tanto a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, como al Departamento de Caldas, a fin de que cada una, de manera concurrente y coordinada, se pronunciara en ejercicio de las competencias que les eran propias.
Por lo anterior se declara no probado este medio exceptivo. ✓ Prescripción […] Respecto de la prescripción trienal de los derechos laborales en discusión, es criterio del Despacho que, como la misma está directamente ligada con el fondo del asunto, su análisis se hará al proferir la sentencia que en derecho corresponda. ✓ Caducidad […] Como se desprende de estos apartes considerativos, es válido señalar que la prescripción se predica del derecho, mientras que la caducidad se predica del medio de control y por consiguiente no es adecuado desde una interpretación constitucional de las normas, darle prelación a la disposición eminentemente procesal que regula el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, más aún cuando ésta se refiere a actos administrativos que versan sobre salario y prestaciones sociales, lo cual implica la observancia del presupuesto de la prescripción de derechos laborales, en el entendido de que el actor tiene un término de tres (3) años contados a partir de exigibilidad de las mismas para reclamar ante la administración cualquier tipo de inconformidad al respecto y así evitar que su derecho se extinga – sin perjuicio de que éste pueda accionar en cualquier tiempo en lo concerniente a acreencias laborales periódicas – razón por la cual, el hecho de declarar la caducidad del medio de control por el vencimiento del término de cuatro (4) meses después de la notificación del acto, sería violatorio del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política, dado que de conformidad con la jurisprudencia citada ut-supra, la prescripción tiene relación con el fondo de la controversia y se interpreta como un elemento sustancial que debe ser garantizado por encima de las formas y ritualidades propias de la actuación procesal.
En consecuencia, la excepción propuesta en tal sentido no tiene vocación de prosperidad. Departamento de Caldas […] ✓ Legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Caldas […] En el sub examine claramente se puede establecer que quien profirió los actos administrativos cuya nulidad se depreca, fue la entidad territorial, en ejercicio de las competencias que le son propias en materia de administración de personal administrativo y de disposición de los recursos del Sistema General de Participaciones para el pago de salarios y prestaciones sociales que dicho servicio demande.
Comoquiera que la Secretaría de Educación del departamento de Caldas expidió los actos administrativos que se acusan a través del presente medio de control, huelga concluir entonces que se encuentra legitimada por parte pasiva para concurrir al proceso.». (Negrillas del texto original). (Folios 153 vuelto a 157 vuelto, C1 y CD obrante a folio 161 ibidem).
Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] ¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios sobre la liquidación del retroactivo por homologación salarial cancelado a la parte actora, si se acredita que en la respectiva liquidación se le reconoció indexación sobre las sumas adeudadas? En caso de que la respuesta sea afirmativa, ¿Si el pago se hizo con posterioridad a la fecha en que se profirió la resolución de homologación, tiene derecho la parte actora a que se le reconozca indexación o intereses por este lapso? ¿Están probados los límites para efectos de calcular los intereses, esto es, la fecha en que se hizo el pago y la fecha en que se notificó la resolución de homologación? ¿Cuál es la entidad llamada a responder por el pago de los intereses o de la indexación más el ajuste que está reclamando la parte demandante? En los anteriores términos se entiende fijado el litigio, sin que ello obste para que se diluciden eventualmente otros problemas jurídicos directamente relacionados con el tema de litigio que la Sala de Decisión llegare a plantearse al momento de dirimir la presente controversia.».
(Folios 157 vuelto a 159, C1 y CD obrante a folio 161 ibidem). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. SENTENCIA APELADA (folios 203 a 211 vuelto, C1) El a quo profirió sentencia escrita el 1.° de febrero de 2019, por medio de la cual declaró fundadas las excepciones de buena fe, inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios, sin embargo, condenó por razones de equidad y justicia al Ministerio de Educación al pago de la indexación sobre las sumas canceladas a aquella por concepto de nivelación salarial.
Lo anterior con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente aludió que en virtud de la Ley 715 de 2001 se diseñó todo un proceso legal a efectos de hacer efectiva la administración de la educación por parte de las entidades territoriales como producto de la descentralización de dicho servicio que antes estaba en su totalidad a cargo de la Nación. Seguidamente indicó que en razón de lo anterior, los cargos al servicio de la educación que estaban adscritos a esta última autoridad, debieron ser asumidos por los departamentos y municipios, por lo que aquellos ajustaron las plantas de personal, al punto de derivar tal hecho en el reconocimiento económico de las diferencias que se presentaran en cuanto a la nivelación salarial.
Seguidamente precisó que existía una diferencia entre los intereses moratorios y la indexación que hacía incompatibles las dos figuras, puesto que los primeros surgían con la mora en el crédito u obligación, mientras que la segunda estaba dada entre la fecha del crédito, el capital y la data en que se quería actualizar, de suerte que no resultaba relevante la existencia de la mora.
Para el caso concreto señaló que al haberse demostrado que al demandante le fueron indexadas las sumas reconocidas a título de nivelación salarial por el período comprendido entre el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2012, se tornaba totalmente improcedente ordenar el pago de intereses moratorios sobre valores ya indexados, debido a la incompatibilidad aludida.
Advirtió que el Consejo de Estado era claro en señalar que los intereses moratorios y la indexación no eran acumulables, toda vez que los primeros se configuran por la mora o retardo en el pago del crédito o la obligación, mientras que el período de la actualización monetaria, está dado entre la fecha del crédito y la que se quiere ajustar, por lo que no es relevante la mora en ese caso.
Esta postura fue sostenida en sentencia del 7 de diciembre de 2017 proferida por la Sección Segunda, Subsección A de dicha Corporación, en el sentido de afirmar la improcedencia del reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de la homologación o nivelación salarial. No obstante lo anterior, el a quo indicó que a pesar de que el demandante no solicitó la indexación sobre las sumas pagadas, sino el reconocimiento de intereses moratorios, debía tenerse en cuenta que el pago de las acreencias derivadas del proceso de nivelación salarial se hizo en fecha posterior a su reconocimiento.
Por esta razón, consideró que como un fallo extra petita, por razones de equidad y justicia, debía ordenarse la actualización monetaria de los montos cancelados, específicamente desde el 1.° de enero de 2013 y el 22 de diciembre de 2014. En relación con la prescripción señaló que en atención a que la petición se elevó el 13 de agosto de 2014 resultaba diáfano concluir que no transcurrieron más de tres años, entre la mencionada fecha y hasta la cual se indexaron las sumas reconocidas mediante la homologación (1.° de enero de 2013).
Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva, así: i) declaró infundada la excepción de prescripción formulada por las entidades demandadas; ii) declaró probados los medios exceptivos de buena fe, inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios; iii) ordenó por razones de equidad y justicia al Ministerio de Educación, reconocer al demandante la indexación del valor neto cancelado por concepto del retroactivo de homologación y nivelación salarial, desde el 1.° de enero de 2013 y el 22 de diciembre de 2014 y; iv) se abstuvo de condenar en costas.
Se deja constancia que en la parte resolutiva de la sentencia no se realizó pronunciamiento expreso sobre la pretensión del pago de intereses moratorios, ni se indicó que se denegaban las demás pretensiones de la demanda. RECURSOS DE APELACIÓN Parte demandante (folios 214 a 225 vuelto, C1): formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que ésta sea revocada con el fin de que se acceda a las pretensiones de la demanda.
Para tal efecto argumentó que la incompatibilidad aducida en primera instancia no existe en la medida en que la ley prevé taxativamente que la mora es la sanción que se ha de pagar por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación hace referencia a la actualización de la deuda a valores reales vigentes, debido a que el poder adquisitivo inicial se ha perdido con el paso del tiempo por la inflación o devaluación de la moneda; situaciones que implican naturalezas jurídicas diferentes.
Indicó que la sentencia fechada 22 de abril de 2015 en la cual se basó el a quo para negar las pretensiones, no puede servir de sustento, dado que allí se analizó el cumplimiento de una sentencia judicial, contrario a lo ocurrido en el sub lite que otorgó el pago del retroactivo en sede administrativa, de allí, que sea procedente el pago de los intereses de mora.
Aseguró que la obligación de pago del retroactivo debió reconocerse con intereses moratorios y no de manera indexada, pues fue consignada 16 años después de su causación, es decir, tardíamente, por lo que no era procedente la aplicación del artículo 178 del CCA aplicable a la ejecución de sentencias, sino los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, pues este derecho no nació en virtud de una providencia judicial, sino del propio proceso de homologación y nivelación salarial.
Sostuvo que en concordancia con el artículo 1608 del Código Civil, cuando transcurre el plazo o término para el pago de una obligación positiva sin que se éste se hubiese realizado, claramente se incurre en mora y ésta se encuentra constituida por el pago de intereses, los cuales en el presente caso se solicitan no respecto del monto indexado sino solo del capital adeudado, por lo que no es adecuado inferir una incompatibilidad.
Planteó además que el incumplimiento de las entidades demandadas en cancelar de forma oportuna las diferencias salariales debidamente homologadas y niveladas corresponde a una mora que no se le puede atribuir a la demandante, dado que el pago de dicha obligación dependía únicamente de la administración quien de forma negligente retuvo el valor y solo reconoció una indexación que solo cubre el componente inflacionario, pero deja de lado el sancionatorio al cual tiene derecho con base en los artículos 1617 del Código Civil y 16 de la Ley 446 de 1998, además con los principios de favorabilidad, igualdad y equidad.
Alegó que pese a no existir norma en concreto que regule el reconocimiento de intereses moratorios por pago tardío en una nivelación salarial, no se puede desconocer que éstos se derivan del régimen remunerativo del trabajador, razón por la cual se debe acudir a los principios constitucionales de justicia y equidad, así como una serie de herramientas que tiene a su disposición como: i) derecho supletorio; ii) interpretación de extensiva; iii) analogía y; iv) acudir a otras fuentes del derecho.
De esta forma, en virtud del artículo 53 Superior el juez debe interpretar la situación más favorable al empleado. Manifestó la improcedencia de argumentar que el largo proceso de homologación era justificable, puesto que el pago de la nivelación salarial definitivamente fue tardío, más aun cuando la única forma de explicar lo propio, era que lo adeudado hubiese sido abonado desde el mismo momento en que se causó el derecho, esto es, a partir del traslado del personal y no tantos años después, en la medida en que no se trataba de una dádiva del Estado sino de una obligación como contraprestación directa del servicio de sus empleados.
Nación, Ministerio de Educación Nacional (folios 226 a 237, C1): solicitó se revoque la orden de reconocimiento de indexación a favor del demandante. Como sustento de su posición, planteó que los mayores costos por el proceso de homologación no se generaron, habida cuenta de que la descentralización se realizó a entera satisfacción como se puede vislumbrar del acervo probatorio, si como consideró el tribunal de primera instancia, se generó un costo adicional, no le es atribuible, pues la encargada de realizar el desembolso es la entidad territorial.
Agregó que, en virtud de la retirada jurisprudencia del Consejo de Estado, no se incurrió en una dilación injustificada toda vez que entre el acto administrativo de reconocimiento y el pago efectivo del retroactivo solo trascurrieron 3 meses, tiempo prudente dada la calidad de la entidad. Recalcó además que con ocasión de la descentralización de la prestación del servicio de educación en los municipios y departamentos conforme a la Ley 60 de 1993, el ministerio perdió la condición de nominador de los docentes, en tanto dicha facultad fue transferida a dichos entes territoriales, de manera que son éstos quienes deben responder por la administración del personal docente y administrativo que tengan a cargo.
Finalmente indicó que el Ministerio de Educación tampoco tuvo injerencia en los hechos que generaron la demanda ni en el trámite administrativo para el reconocimiento y pago de las obligaciones por homologación y nivelación salarial, más aún por cuanto los actos que resolvieron la situación jurídica del demandante fueron emitidos por la Secretaría de Educación Departamental de Caldas.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante (folios 263 a 281): reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación e insistió en que contrario a lo señalado por el tribunal de primera instancia, el retroactivo cancelado sí tuvo la connotación de «pago tardío de una obligación», puesto que, el salario homologado y nivelado fue pagado 16 años después de su causación (traslado del personal año 1997).
Ello, en concordancia con el artículo 1608 del Código Civil el cual prevé que trascurrido el plazo para el pago de una obligación positiva sin que se hubiere realizado en la oportunidad debida, por esa sola circunstancia, se incurre en mora; de ahí que cuando se incumple el deber de cancelar una suma de dinero, es procedente la indemnización de perjuicios consistente en el pago de intereses conforme el artículo 1671 ibidem, circunstancia que se vislumbra en el sub lite y que hace necesario acceder a las pretensiones de la demanda.
La Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal según se advierte en constancia secretarial visible a folio 282. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones cuando las partes hayan controvertido la totalidad de la sentencia, tal como sucede en el presente caso. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1.
¿Al señor Hernán García Agudelo le asiste el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Caldas? 2. ¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas al demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? Primer problema jurídico ¿Al señor Hernán García Agudelo le asiste el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Caldas? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: el demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación. ➢ Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.
Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.
Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».
Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.
Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.
Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios. ➢ Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas.
Conforme al sustento fáctico del libelo introductor[3] que fue corroborado por el por el Departamento de Caldas en su contestación de la demanda[4], se observa que el proceso de homologación desarrollado por dicha entidad territorial se desarrolló de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 3500 del 12 de agosto de 1996, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 00021 del 10 de febrero de 1997, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación respectiva. ii) El Departamento de Caldas solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, petición frente a la cual esta última entidad emitió aprobación según el Oficio 2009EE29765 del 1.° de junio de 2009.
En virtud de lo anterior, el ente territorial en comento profirió el Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, con base en el cual modificó el Decreto 399 de 2007, en orden de ajustar la nivelación respectiva de acuerdo con las modificaciones pertinentes. iii) De acuerdo con el Oficio del 8 de agosto de 2012, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda a cargo del Departamento de Caldas en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. iv) En razón del acto precitado, el ente territorial demandado expidió la Resolución 1762-6 del 22 de marzo de 2013 (folios 16 a 19, C1), mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor del señor Hernán García Agudelo.
Esta decisión fue aclarada en cuanto al cálculo de la indexación con la Resolución 4041 del 19 de junio de 2013 (folios 20 a 22, ibidem), pues se encontró que había una inconsistencia en lo relativo al IPC inicial tenido en cuenta por el Ministerio de Educación en comparación con el de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. vi) Asimismo, éste último acto administrativo fue modificado por la Resolución 8934 del 11 de diciembre de 2014, en al cual se realizó una nueva liquidación por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009, asimismo, reconoció indexación y actualización de las diferencias salariales entre el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2012 (folios 61 a 62).
Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: • Petición formulada por el demandante (sin fecha) ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, por medio de la cual deprecó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por la falta de consignación oportuna del retroactivo correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de dicha dependencia (folios 24 a 28, C1). • Resolución 8132-6 del 4 de septiembre de 2015, emitida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, a través del cual se da respuesta a la solicitud presentada por el libelista en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto de retroactivo de nivelación salarial, al aducir expresamente que: «[…] Que por lo anterior y en el caso que nos ocupa, el cual corresponde a los pagos que se realizaron por concepto de retroactivo de homologación y nivelación salarial del personal administrativo; no resulta razonable la exigencia de intereses moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una relación administrativa del Estado fundamentada en el concepto número 1607 del 9 de diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la cual tiene un procedimiento legal establecido el cual permitió determinar el monto a reconocer y para establecer las fuentes de financiación y la asignación de recursos para el pago, por lo tanto no podría hablarse de un retardo injustificado imputable al deudor que lleve la obligación a un estado patológico (sic) que justifique el pago de los perjuicios traducidos a los intereses moratorios. […] Que mediante Resoluciones (sic) No. 4041 de 2013 de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, se reconoció personería jurídica a la abogada […] y frente a ella interpone recurso de reposición y subsidiario apelación sobre intereses moratorios por falta de pago oportuno de la nivelación y homologación salarial, el cual se resuelve mediante Resolución 8934-6 de 2014.» (Folio 9 anverso y reverso, C2). • Certificación expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas (folio 60, C1), en la que se indicó que mediante Resoluciones 1762 del 22 de marzo de 2013, 4041-6 del 19 de junio de la mencionada anualidad y 8934-6 del 11 de diciembre de 2014, al señor García Agudelo le fueron canceladas el 15 de mayo de 2013, las siguientes sumas de dinero por concepto de retroactivo en el proceso de ajuste de nivelación y homologación del personal administrativo de esa dependencia, así: |AÑO |DEVENGOS |INDEXACIÓN |TOTAL | |1997 |$2.636.307 |$6.095.780 |$8.732.087 | |1998 |$2.562.058 |$6.293.174 |$8.855.231 | |1999 |$7.125.897 |$6.515.296 |$13.641.192 | |2000 |$8.715.003 |$6.631.077 |$15.346080 | |2001 |$9.359.986 |$5.972.398 |$15.332.384. | |2002 |$8.631.235 |$4.759.580 |$13.390.815 | |2003 |$0 |$0 |$0 | |2004 |$0 |$0 |$0 | |2005 |$0 |$0 |$0 | |2006 |$0 |$0 |$0 | |2007 |$0 |$0 |$0 | |2008 |$0 |$0 |$0 | |2009 |$0 |$0 |$0 | |TOTAL |$39.030.485 |$36.267.305 |$75.297.790 | Del contexto fáctico y jurídico en cita se advierte que: En atención a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.
De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Caldas, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte demandante, sino también de varios ajustes, en atención a unas inconsistencias en los valores y cálculos efectuados por ambas autoridades, tal como se precisó y subsanó con la Resolución 8934-6 del 11 de diciembre de 2014 que determinó finalmente los montos a reconocer al demandante.
Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.
Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria, no obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.
Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho afirmado por la parte apelante, relativo a que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.[5] Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Departamento de Caldas se materializó a través del Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, en virtud del cual, se expidió con posterioridad la Resolución 1762-6 del 22 de marzo de 2013, que reconoció al demandante entre el 10 de febrero de 1997 y 31 de diciembre de 2009, la suma de $28.686.691 e incluyó los conceptos de sueldo, prima técnica, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, bonificación especial por recreación, prima de navidad, horas extras, indexación y reintegro auxilio de transporte (folios 16 a 19, C.1).
Posteriormente, por medio de Resolución 4041-6 del 19 de junio de 2013, se aclaró el anterior acto administrativo y se reconoció la suma por homologación y nivelación salarial por valor de $52.066.569 (folios 20 a 22, ibidem). De igual forma, a través de Resolución 8934 del 11 de diciembre de 2014, se modificó nuevamente este valor y se aumentó a $52.406.569 e igualmente, se liquidó indexación de $4.771.417 (folios 61 a 62 ejusdem).
Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1997 hasta 2009 y que el pago del retroactivo al libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.
Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene el libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.
En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor del demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.
Segundo problema jurídico ¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas al demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? Frente a este interrogante la Subsección tendrá como tesis que no procedía la condena impuesta de manera oficiosa a cargo del Ministerio de Educación respecto de una indexación por la tardanza entre la fecha de reconocimiento de la nivelación salarial y el abono efectivo de lo adeudado, tal como se sustenta a continuación: ➢ De las facultades extra y ultra petita en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En este punto es necesario recordar que como ambas partes apelaron la totalidad de la sentencia de primera instancia, la competencia de esta Corporación en segunda instancia se configura sin limitaciones ni sometida a los reparos puntuales de los impugnantes. Pues bien, al margen de que el Ministerio de Educación Nacional sustentó su alzada en la falta de legitimación de la entidad para asumir el pago de la indexación ordenada por el a quo, la Subsección estima que el análisis respecto de tal condena recae necesariamente en la posibilidad o no del juez para fallar de forma extra petita en este tipo de asuntos en los que lo decidido no se ajusta a lo pretendido con la demanda.
Sobre el particular debe tenerse en cuenta que una de las bases adjetivas que circunscriben las actuaciones judiciales ante la presente jurisdicción, es que el proceso se desarrolla de manera general bajo la égida de la justicia rogada y excepcionalmente de oficio cuando la misma ley lo permite o en situaciones puntuales de abierta vulneración de garantías constitucionales que ameritan una protección inmediata en razón de su prevalencia. Lo anterior cobra sentido en tanto los medios de control previstos para verificar la juridicidad de las diversas manifestaciones de la administración, deben promoverse y desenvolverse bajo los criterios y presupuestos fácticos y jurídicos que determine la parte afectada, sin que sea del caso fijar circunstancias más gravosas para el Estado, en tanto se presume ante todo la buena fe y diligencia de sus decisiones en virtud del principio de legalidad.
Lo anterior se traduce en que quien alega la vulneración de sus derechos por parte de los agentes estatales y pretende el consecuente restablecimiento de éstos, en efecto debe instar lo propio con total precisión, claridad y completitud. Estos planteamientos tienen un respaldo constitucional en virtud del principio del debido proceso y el derivado derecho de defensa y contradicción, habida cuenta de que no es dable sorprender a la parte demandada con decisiones que afecten sus intereses cuando aquello no fue objeto de debate en la definición propia del litigio.
Lo antedicho se acompasa entonces con el principio procesal de la congruencia contenido en el artículo 281 del CGP, que se predica como fundamento para que exista coherencia entre lo pretendido con la demanda, lo discutido y probado en la causa judicial y lo que debe resolver la autoridad judicial conforme a los límites que tales extremos determinen.
Al respecto la norma ejusdem prevé lo siguiente: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
PARÁGRAFO 1 o. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole. […].» Ahora, precisamente como se observa ut supra, la excepción a la regla en comento se contempla legalmente, pues se han previsto las facultades ultra y extra petita, las cuales implican que el juez podría fallar más allá o por fuera de lo deprecado respectivamente.
Tales potestades tienen sentido en asuntos concretos y determinados como se enuncian en dicha norma, no obstante, en materia laboral el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social también consagra aquella posibilidad pues indica lo siguiente: «ARTICULO 50. EXTRA Y ULTRA PETITA. El Juez podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas.» Puntualmente para casos en los que se han evidenciado sentencias con decisiones por fuera de lo pretendido, esta Subsección ha fijado una posición restrictiva sobre su uso, en orden de garantizar el principio de congruencia como fundamento esencial de protección del debido proceso en el contexto de esta jurisdicción. Frente a este punto en sentencia del 7 de octubre de 2019[6] se precisó que: «Le asiste razón a la entidad demandada al afirmar que el fallo de primera instancia es incongruente porque (i) lo solicitado en vía gubernativa (ii) las pretensiones de la demanda (iii) los argumentos del concepto de violación y (iv) la defensa de la entidad demandada, no corresponden con lo que se decidió, esto es, el reconocimiento y pago de horas extras En otros términos, nos encontramos ante la presencia de una sentencia extra petita, que si bien en materia laboral es procedente, dado que el juez puede pronunciarse sobre el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, con fundamento en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo; lo cierto, es que el ejercicio de dicha facultad procede siempre y cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, circunstancia que no ocurrió en el sub judice, como se evidenció. En conclusión y toda vez que en la providencia apelada se concedió un derecho que no fue reclamado en la vía judicial, la Sala de Subsección está de acuerdo en afirmar que vulneró los derechos al debido proceso, audiencia y defensa de la E.S.E. Hospital Universitario San Jorge de Pereira.» Del mismo modo, en providencia del 30 de mayo de 2019[7] se manifestó sobre el particular lo que se transcribe a continuación: «Se evidencia que el Tribunal accionado, al confirmar la sentencia de primera instancia, se pronunció sobre un aspecto que no fue solicitado por el demandante y con ello hizo más gravosa su situación y transgredió el principio de congruencia al fallar de forma extra petita.
Efectivamente, la corporación judicial decidió estudiar la forma en que debía fijarse la prima de antigüedad y llegó a la conclusión de que la misma no debía concretarse sobre un 38.5 % del 100 % de la asignación básica, sino sobre el 38.5% del 58.5 % de aquella. Sobre el particular, se recuerda que el artículo 281 del Código General del Proceso, aplicable al presente asunto por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que las sentencias deben ser consonantes con los hechos y pretensiones de la demanda, con las demás oportunidades previstas en el Código y con las excepciones probadas.
Así mismo, señaló que el demandado no puede condenarse por objeto distinto al pretendido en la demanda ni por una causa distinta. En esa línea de pensamiento, se precisa que las sentencias judiciales deben ser congruentes con lo solicitado y discutido en el proceso, lo cual constituye una garantía del debido proceso y del derecho de defensa.
Sin embargo, en el caso bajo estudio el Tribunal Administrativo de Casanare transgredió este principio al ir más allá de lo solicitado en la demanda. Ciertamente, la labor de la corporación judicial se limitaba a examinar si el [actor] demostró la ilegalidad del acto administrativo demandado, pero no podía hacer más gravosa su situación y afectar los porcentajes que ya le había reconocido la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.» Como se observa a partir de los extractos jurisprudenciales transcritos, no es dable proferir decisiones respecto de asuntos no discutidos en vía administrativa y que tampoco fueron planteados en la demanda al punto de haberse incluido en el litigio con opción de pronunciamiento por parte de la demandada.
Ahora, en el caso concreto se observa que el demandante no planteó ni solicitó el reconocimiento de indexación sobre las sumas reconocidas desde la fecha del acto que así lo ordenó hasta la data real de pago, sino solo los intereses moratorios respecto del capital abonado. De igual manera se advierte que no hubo indicación o inferencia a lo largo del proceso que diera a entender que están en riesgo de vulneración algunos derechos fundamentales del demandante que requirieran protección inmediata.
Aunado a lo expuesto, debe destacarse el hecho de que en el sub iudice se encuentra debidamente probado que la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas al libelista a la fecha en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento de la nivelación salarial, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. Empero, la indexación ordenada por el a quo correspondía a la generada desde la data del día siguiente a la fecha final de la indexación (1.° de enero de 2013) hasta el momento puntual del pago, lo cual en cualquier caso evidencia un análisis que supera los extremos propios del período deprecado con la demanda.
En este sentido, el hecho de haber impuesto una condena en primera instancia relativa a una indexación bajo criterios de equidad y justicia, pero sin que ésta hubiese sido pretendida u objeto de discusión, implica que el fallo impugnado trascendió lo que constituía materia de decisión al margen de la importante argumentación esbozada, más aun cuando la situación concreta del señor García Agudelo no encaja en alguno de los supuestos excepcionales contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de pronunciamientos extra petita.
En conclusión: no resultaba procedente la condena impuesta en la sentencia apelada al Ministerio de Educación de manera oficiosa y en aplicación de facultades extra petita, concerniente al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas al demandante en razón de la nivelación salarial generada por el proceso de homologación del sector educativo del Departamento de Caldas, puesto que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que debe revocarse la orden en comento.
Finalmente, se advierte que al verificar la plataforma «SAMAI» en el índice 16, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado allegó escrito el 31 de julio de la presente anualidad en la cual solicitó que en el sub lite se dé aplicación a la sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019 en la cual se determinaron los factores a tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de los docentes, empero, no se efectuará pronunciamiento respecto del escrito aludido, habida cuenta de que la reliquidación pensional no es objeto de estudio en este proceso como se dilucidó anteriormente.
Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la Subsección revocará en su integridad la sentencia de primera instancia que condenó al Ministerio de Educación al pago de una indexación a favor de la libelista, dado que en la parte resolutiva no realizó pronunciamiento expreso sobre la pretensión del pago de los intereses moratorios y tampoco se indicó que se denegaban las demás súplicas de la demanda.
Por ende, se impone realizar orden expresa al respecto en esta instancia según el contenido de la sentencia que prevé el artículo 187 del CPACA, por cuanto se revocará en su totalidad la providencia apelada. Lo anterior, habida cuenta de que prospera el recurso de apelación de la mentada entidad por los argumentos expuestos en esta providencia, no así la alzada de la parte activa.
En su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda, se declararán probadas las excepciones de mérito formuladas por el Ministerio de Educación e infundada la excepción de prescripción propuesta por las demandadas. De la condena en costas Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016[8], sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[9], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[10]. En virtud de lo anterior, no se condenará en costas en esta instancia, en razón a que no se causaron conforme al numeral 8 del artículo 365 del CGP en concordancia con el artículo 188 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia proferida el 1.° de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Hernán García Agudelo el Ministerio de Educación y el Departamento de Caldas.
En su lugar, Segundo: Denegar las pretensiones de la demanda. Tercero: Declarar probadas las excepciones denominadas “buena fe”, “inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios” formulada por el Ministerio de Educación, e infundada la excepción de prescripción propuesta por las entidades demandadas.
Cuarto: Sin condena en costas en esta instancia. Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [2] Ver: Hernández Gómez William. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas.
EJRLB. (2015). [3] Folios 6 a 8 vuelto y 57 a 59, C1. [4] Obrante de folios 132 a 135 ibdiem. [5] Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias del: 14 de mayo de 2020, Subsección A, radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074-2017); y del 16 de agosto de 2018, Subsección B, radicado: 20001-23-33-000-2014- 00313-02 (2633-2017). [6] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 7 de octubre de 2019. Radicado: 66001- 23-31-000-2012-00065-01 (3706-14). [7] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 30 de mayo de 2019. Radicado: 11001-03- 15-000-2019-01946-00 (AC). [8] Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492- 2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [9] «ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]». [10] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].»