IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [P]ara la Sala, no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural y que obedecen a un debate de mera legalidad, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
(…) se confirmará el fallo impugnado, que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D. C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04128-01(AC) Actor: ALFONSO BERNATE DÍAZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCION CUARTA Y OTRO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el actor contra la providencia de 3 de noviembre de 2020, proferida por la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “C”, DEL CONSEJO DE ESTADO, mediante la cual se declaró improcedente la acción de la referencia. I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor ALFONSO BERNATE DÍAZ, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, los cuales estima vulnerados por el Tribunal Administrativo del Tolima y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con ocasión de las providencias de 24 de octubre de 2019 y de 5 de marzo de 2020, proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001-23-33-000-2019-00150.
I.2.- Hechos Afirmó que la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP[1], expidió el requerimiento núm. 1836 de 24 de noviembre de 2016, por los períodos de enero a diciembre de 2014, por cuanto presuntamente omitió la afiliación y/o vinculación y los pagos de los aportes a los regímenes del Sistema de Seguridad Social de Pensiones y de Salud en calidad de cotizante.
Indicó que el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP expidió la Resolución núm. RDO-2017-00947 de 30 de mayo de 2017, por medio de la cual emitió liquidación oficial al actor “por omisión en la afiliación y/o vinculación de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en el Subsistema de salud y pensión y se sanciona por no declarar por conducta de omisión”, por los períodos de enero a diciembre de 2014 por la suma de $56.364.000 e impuso sanción por omisión por el valor de $112.728.000.
Indicó que, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto a través de la Resolución núm. RDC- 2018-00449 de 1° de junio de 2018, en el sentido de modificar los aportes determinados en la liquidación oficial fijándolos en la suma de $56.364.000 y modificar la sanción por omisión estableciéndola en $112.324.400.
Que debido a lo anterior presentó demanda, el 28 de marzo de 2019, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, la cual le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Tolima[2], identificado con el número único de radicación 73001-23-33-000-2019-00150, y que mediante auto proferido el 26 de abril de 2019, la admitió y ordenó notificar a la UGPP.
Señaló que la UGPP, en el escrito de contestación de la demanda, propuso la excepción de caducidad de la acción, la cual se declaró probada por el Tribunal, mediante providencia de 24 de octubre de 2019. Indicó que, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sección Cuarta de la Corporación, mediante proveído de 5 de marzo de 2020, en el sentido de confirmar la decisión recurrida.
Afirmó que el Tribunal y la Sección Cuarta de la Corporación vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, por cuanto no tuvieron en cuenta que la UGPP debió haber notificado electrónicamente la Resolución núm. RDC-2018-00449 de 1° de junio de 2018 y no mediante edicto, como efectivamente se realizó, conforme con la autorización expresa que allegó a la entidad.
Indicó que el término de caducidad del medio de control debía contarse a partir del día siguiente a la notificación efectuada con ocasión de la solicitud de 11 de marzo de 2019 de la copia de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración y no de la desfijación del edicto, pues a su juicio, dicha notificación, se surtió indebidamente.
Sostuvo que comoquiera que en el presente caso existen dudas sobre la notificación de los actos demandados, la excepción de caducidad de la acción únicamente debía estudiarse en la etapa de sentencia y no de resolución de las excepciones previas. I.3.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia, pide que se deje sin efecto la providencia de 5 de marzo de 2020, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001-23-33-000-2019-00150, en los siguientes términos: “[…] PRIMERA: Que se declare que EL HONORABLE CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN CUARTA Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, son responsables de la violación y/o puesta en peligro de mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A LOS DEMÁS QUE DE OFICIO CONSIDEREN LOS HONORABLES MAGISTRADOS.
SEGUNDA: Que en consecuencia de lo anterior y en su calidad de JUEZ CONSITTUCIONAL se ORDENE al HONORABLE CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN CUARTA, que en el término más razonable y que estime el Honorable Juez de Tutela, se ordene emitir una nueva decisión en la que se dé el trámite respectivo a la demanda y que se defina el fenómeno de la caducidad en la sentencia […]”.
I.4.- Defensa I.4.1.- El Consejero de Estado, doctor Milton Chaves García, solicitó que se declare la improcedencia del amparo invocado por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. Señaló que los argumentos que sustentan la solicitud son los mismos que fueron alegados dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, referidos a la indebida notificación de la Resolución núm. RDC-2018-00449 de 1° de junio de 2018 expedida por la UGPP.
Indicó que la Sección Cuarta de la Corporación se pronunció en derecho sobre la indebida notificación alegada y decidió que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada extemporáneamente. I.4.2.- La UGPP, a través de apoderado judicial, precisó que, conforme con lo previsto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, le corresponde realizar el seguimiento del pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social.
Sostuvo que, de conformidad con el literal b) del artículo 1° del Decreto 169 de 2008, le compete “[…] efectuar las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social […]” y “[…] adelantar las acciones de determinación y cobro de manera subsidiaria o cuando se trate de evasores omisos que no estén afiliados a ningún subsistema de la protección social debiendo estarlo […]”.
Explicó que expidió la Resolución núm. RDO-2017-00947 de 30 de mayo de 2017, por medio de la cual emitió liquidación oficial al actor por omisión en la afiliación y/o vinculación de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en el Subsistema de salud y pensión, por los periodos de enero a diciembre de 2014 por la suma de $56.364.000 e impuso sanción por omisión por el valor de $112.728.000.
Señaló que inconforme con lo anterior, el actor interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto a través de la Resolución núm. RDC- 2018-00449 de 1° de junio de 2018. Indicó que la anterior resolución fue notificada por edicto el cual fue desfijado el 11 de julio de 2018, conforme con lo previsto en el artículo 565 del Estatuto Tributario, comoquiera que no pudo surtirse la correspondiente notificación personal.
Expuso que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho propuso la excepción de caducidad de la acción, por cuanto la demanda fue presentada extemporáneamente el 1° de abril de 2019. Manifestó que las decisiones dictadas por el Tribunal y la Sección Cuarta de la Corporación se encuentran conforme a derecho, conforme con lo previsto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, sobre el término para presentar la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
I.4.3.- El Tribunal pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio. II.
FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 3 de noviembre de 2020, la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “C”, DEL CONSEJO DE ESTADO declaró improcedente la acción de la referencia. Sostuvo que la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, por cuanto el actor no indicó los motivos ni el defecto en que las autoridades judiciales accionadas presuntamente incurrieron para vulnerar los derechos fundamentales invocados.
Expuso que la solicitud de tutela se limita únicamente a reiterar las alegaciones presentadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con miras a revivir el análisis jurídico y probatorio efectuado por las autoridades judiciales en las providencias objeto de revisión. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora solicitó revocar la decisión proferida por la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “C”, DEL CONSEJO DE ESTADO y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la acción. Afirmó que la acción de tutela cumple con el requisito general de relevancia constitucional, por cuanto, a su juicio, las omisiones alegadas vulneran flagrantemente su derecho al debido proceso, en tanto que la indebida notificación alegada y no valorada por los jueces de instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, trasgrede su derecho de defensa y contradicción. Indicó que si bien, los argumentos expuestos en la acción de tutela son similares a los puestos de presentes en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, estos tienen la finalidad de satisfacer el requisito de cumplir con la carga argumentativa necesaria para sustentar la violación de sus derechos fundamentales.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[3] (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012- 02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591- 05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto) Análisis del caso concreto En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto el proveído de 5 de marzo de 2020, proferido por la Sección Cuarta de la Corporación, por medio del cual se confirmó lo decidido en el auto de 24 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la UGPP, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001-23-33-000-2019-00150.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, habida cuenta que, a juicio del actor, no se tuvo en cuenta al momento de decidir sobre la excepción de caducidad que la UGPP debió haber notificado electrónicamente la Resolución núm. RDC-2018-00449 de 1° de junio de 2018 y no mediante edicto, como efectivamente se realizó, conforme con la autorización expresa que allegó a la entidad.
Además, el actor sostuvo que el término de caducidad del medio de control debía contarse a partir del día siguiente a la notificación efectuada con ocasión de la solicitud de 11 de marzo de 2019 de la copia de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración y no de la desfijación del edicto, pues a su juicio, dicha notificación, se surtió indebidamente.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la la Sección Tercera, Subsección “C”, de la Corporación mediante sentencia de 3 de noviembre de 2020, en la que declaró improcedente el amparo solicitado, por considerar que no se cumplía el requisito de procedibilidad de la relevancia constitucional. El actor impugnó la anterior decisión, para lo cual reiteró que los argumentos de la acción de tutela, a su juicio, daban cuenta de que sí se cumplía con el requisito de la relevancia constitucional.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la Jurisprudencia Constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional[4], de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».[5] Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación[6], en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [[7]]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [[8]]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [[9]].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [[10]].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [[11]].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [[12]]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [[13]]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que los argumentos que invoca el accionante como fundamento de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales son los mismos que fueron puestos a consideración de los jueces de instancia tanto en el escrito de oposición a la excepción previa propuesta por la UGPP, como en el recurso de apelación contra la decisión de primer grado que declaró probada la excepción de caducidad de la acción. Así se desprende de la lectura del escrito de oposición a la excepción de caducidad propuesta por la UGPP, del recurso de apelación y su comparación con el escrito de tutela, como se explica a continuación: En efecto, el actor, mediante escrito de 25 de septiembre de 2019[14], solicitó se declarará no probada la excepción, por cuanto, a su juicio, la Resolución núm. RDC-2018-00449 de 1o. de junio de 2018 fue indebidamente notificada, en tanto que la UGPP no tuvo en cuenta que dentro del trámite administrativo solicitó ser notificado electrónicamente de la resolución del recurso de reconsideración y pese a dicha circunstancia fue notificado por edicto de dicha decisión. Respecto de los argumentos expuestos anteriormente, el Tribunal, en providencia de 24 de octubre de 2019, sostuvo: “[…] Detallado lo anterior, y analizados los supuestos facticos antes expuestos, para esta corporación, en el presente asunto, efectivamente ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad, ya que la parte demandante contaba con un término no mayor a los cuatro meses contados desde el día siguiente a la notificación de la Resolución No. RDC-2018- 00449 del 01 de junio del 2018 para presentar la demanda, término que transcurrió entre el 11 de julio del 2018, día siguiente a la desfijación del edicto, al 13 de noviembre de 2018, día hábil siguiente al vencimiento de los 4 meses.
Así las cosas, como la misma solo fue radicada el día 28 de marzo de 2019, para dicha fecha ya se encontraba caducado el presente medio de control. Resalta la Sala que no son de recibo las manifestaciones efectuadas tanto en el libelo introductorio como en el escrito de traslado de excepciones por la parte actora, en las que se aduce una supuesta indebida notificación de la Resolución RDC-2018-00449 del 01 de junio del 2018, al afirmar que ante la radicación de solicitud de notificación por correo electrónico el día 25 de junio de 2018, la demandada no debió notificar dicho acto administrativo por edicto, sino proceder al envió del mismo a través de la dirección de correo electrónico allegada para tal efecto, pues los diez días para que el actor se acercara a la entidad a efectos de notificársele personalmente la resolución recurrida, habían vencido el día 22 de junio de 2018.
De igual manera se tiene que el apoderado de la parte demandante falta a la verdad al sostener que la radicación de la solicitud de notificación por correo electrónico se efectuó el día 25 de junio de 2018, con anterioridad a la fijación del respectivo edicto pues, conforme a las pruebas obrantes en el expediente, en especial lo manifestado por el mismo demandante en escrito radicado ante la demandada el 21 de enero de 2019, la radicación de dicho documento se efectuó el día 26 de junio de 2018, fecha para la cual ya se había fijado EDICTO conforme lo establece el artículo 565 del Estatuto Tributario, por lo que no era procedente notificar dicho acto administrativo a través de medios electrónicos, pues ya se encontraba surtiéndose la notificación por edicto, no pudiéndose retrotraer la actuación administrativa, por la simple solicitud de notificación vía electrónica, ya que esta se allegó cuando ya se había iniciado el proceso de notificación que legalmente correspondía. Tampoco es de recibo la afirmación efectuada por la parte demandante frente a que una vez informó la dirección de notificación electrónica debía proceder la administración a notificarle la Resolución RDC-2018- 00449 del 01 de junio del 201 por ese medio, interrumpiendo la notificación por EDICTO en aplicación del artículo 312 de la ley 1819 de 2016[15], pues al revisar dicha norma, la obligación de notificar a través de la dirección de correo electrónico se establecía frente a los actos administrativos proferidos con posterioridad a que se solicitara la notificación vía medios electrónicos, y en el presente asunto, es claro que la solicitud efectuada por la parte demandante para ese efecto, fue posterior a la expedición del acto que se encontraba en notificación. Para mayor ilustración, frente a los términos de notificación y ejecutoria de la Resolución RDC-2018-00449 del 01 de junio del 2018, procede la Sala a Realizar el siguiente cuadro explicativo. |Resolución RDC-2018-00449 |01 de junio del 2018 | |Envió citación para notificación |5 de junio de 2018 | |personal | | |Recepción citación para concurrir|7 de junio de 2018 | |a notificación personal | | |Empieza termino para concurrir a |8 de junio de 2018 | |notificación personal | | |Vence termino para concurrir a |22 de junio de 2018 | |notificación personal | | |Fijación de edicto |26 de junio de 2018 | |Solicitud de notificación vía |26 de junio de 2018 | |medios electrónicos | | |Desfijación de edicto |10 de julio de 2018 | |Empieza termino de 4 meses para |11 de julio de 2018 | |demandar acto administrativo | | |Vence termino de 4 meses para |11 de noviembre de | |demandar actos administrativos |2018 – domingo | |Día siguiente hábil |13 de noviembre de | | |2018 | |Fecha de presentación de la |28 de marzo de 2019. | |demanda | | En síntesis, el demandante contaba hasta el 13 de noviembre de 2018 para presentar la respectiva demanda, hecho que aconteció el 28 de marzo de 2019, fecha para la cual, es evidente que ya había operado la caducidad del medio de control […]” (Destacado de la Sala).
Igualmente, de la revisión del recurso de apelación interpuesto contra la providencia anterior, se desprende que el actor insistió en que la Resolución núm. RDC-2018-00449 de 1° de junio de 2018 fue indebidamente notificada y que el término para presentar la demanda debía contarse desde el 11 de marzo de 2019, momento en el cual solicitó unas copias de la actuación administrativa, notificándose por conducta concluyente.
Frente a lo anterior, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en providencia de 5 de marzo de 2020, sostuvo: “[…] En este caso, el demandante alega una indebida notificación de acto que puso fin a la actuación administrativa adelantada por la UGPP, este es la Resolución RDC-2018-00449 de 1° de junio de 2018. Lo anterior, porque el acto en mención se le notificó por edicto y debió notificársele por correo electrónico.
Por tanto, debe entenderse notificado por conducta concluyente el 11 de marzo de 2019, cuando pidió copia del acto a la UGPP, razón por la cual la demanda fue oportuna. […] La Sala observa que el 25 de junio de 2018, el actor diligenció formato de autorización de notificación electrónica en el que incluyó su nombre, número de cedula y la dirección de correo electrónico a la que autoriza realizar notificaciones.
En el formato firmado por el demandante se incluyen varias reglas aplicables a la notificación electrónica, entre ellas se lee “1. Por medio del presente formato usted AUTORIZA de manera general a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante LA UNIDAD a NOTIFICARLE en la dirección del correo electrónico informada, todos los Actos Administrativos de carácter particular y concreto que resuelven en los trámites en los que usted tenga interés […] y que mediante la búsqueda de los aplicativos internos de LA UNIDAD, se encuentran pendientes de notificación.”.
Aunque el formato de autorización para ser notificado en forma electrónica tiene fecha de 25 de junio de 2018, el demandante reconoció que lo envió el 26 de junio siguiente, día que coincide con el de fijación del edicto. En efecto, en escrito radicado el 21 de enero de 2019 ante la UGPP, en el que solicita que se declare la indebida notificación de la Resolución RDC-2018-00449 de 1 de junio de 2018, el actor sostuvo lo siguiente: “2).
Ante la imposibilidad de viajar solicite (sic) a la UGPP se me notificara vía electrónica, para lo cual me orientaron de toda la información respectiva para dicha notificación mediante correo electrónico, el veinte y seis (sic) (26) de junio de la misma anualidad, se le envió el formato debidamente diligenciado, incluido el correo electrónico al servicio de las notificaciones y demás actuaciones necesarias”.
Además, la solicitud quedó radicada el 27 de junio de 2018, esto es, ese día, no antes, fue conocida por la UGPP. Y el 27 de junio de 2018 ya estaba corriendo el término de fijación del edicto, pues este se fijó el 26 de junio de 2018. Significa lo anterior que para la fecha en la que el actor remitió a la administración el formato de la autorización de notificación electrónica y la fecha en que la UGPP recibió el formato ya se estaba surtiendo la notificación por edicto y no procedía su interrupción para efectos de que se practicara la notificación electrónica.
En este punto, debe advertirse además que la obligación de notificar en forma electrónica es exigible para los actos administrativos que se dicten con posterioridad a la fecha en que se informa el correo electrónico. En ese entendido, en este caso, no era procedente exigir la notificación electrónica de un acto que se dictó con anterioridad y cuya notificación por edicto ya se estaba surtiendo para la fecha en la que se envió el formato de autorización de notificación electrónica. […] De lo expuesto, queda acreditado, pues no es materia de discusión, que la UGPP citó en debida forma al demandante para que se notificara personalmente de la decisión que puso fin al proceso de terminación tributaria adelantado en su contra y que ante su no comparecencia, lo procedente legalmente era fijar edicto para notificar el respectivo acto.
Por lo anterior, la Resolución RDC-2018-00449 de 1º de junio de 2018 quedó notificada en debida forma, mediante edicto desfijado el 10 de julio de 2018. Así que el término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho empezó a correr a partir del día siguiente, esto es, el 11 de julio de 2018 y venció el 11 de noviembre de 2018, pero como ese día no era hábil se corrió al día hábil siguiente, que era el 13 de noviembre de 2018.
No obstante la demanda solo se presentó hasta el 28 de marzo de 2019, momento para el cual ya había caducado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho […]”. (Destacado de la Sala). Realizadas las anteriores observaciones, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso o los demás derechos invocados por el peticionario.
Por el contrario, se destaca que todos sus argumentos, -que son de mera legalidad-, fueron analizados y resueltos por los jueces de instancia y, en esa medida, solo se procura su discusión en sede de tutela para buscar la oportunidad de debatir, en una tercera oportunidad, la posición del accionante, lo cual resulta improcedente. Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha rechazado acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado.
Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 2018[16], en la que se sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 2017[17], se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).
En suma, para la Sala, no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural y que obedecen a un debate de mera legalidad, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado, pues en las providencias objeto de censura, se explicaron las razones por las cuales se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y se sostuvo que la Resolución núm. RDC-2018-00449 de 1° de junio de 2018 fue debidamente notificada al actor mediante edicto.
Además, se repite, no se puede por esta vía plantear un debate legal como si se tratara de un recurso o una instancia adicional. En consecuencia, se confirmará el fallo impugnado, que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por el actor, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NotifICAR a las partes en la forma más expedita.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de febrero de 2021. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante UGPP. [2] En adelante el Tribunal. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, número de único de radicación 2009-01328. [4] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. [5] Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [[7]] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [[8]] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[9]] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[10]] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [[11]] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [[12]] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [[13]] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” [14] Cfr. Folios 218 a 220 del cuaderno núm. 2 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de la presente acción. [15] “ARTÍCULO 312. Los actos administrativos que profiera la UGPP en los procesos de determinación de obligaciones y sancionatorios de las contribuciones parafiscales de la protección social y de cobro coactivo, podrán notificarse a la dirección electrónica que informe el aportante de manera expresa.
Una vez el aportante informe la dirección electrónica a la UGPP, todos los actos administrativos proferidos con posterioridad a ese momento, independientemente de la etapa administrativa en la que se encuentre el proceso, serán notificados a esa dirección hasta que el aportante informe de manera expresa el cambio de dirección […]”. [16] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. [17] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés.