25000-23-42-000-2017-03198-01 — Consejo de Estado

25000-23-42-000-2017-03198-01Consejo de Estado · SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN ASentencia2020-09-17

Ponente: William Hernández Gómez

Actor: José Constantino Bueno Bueno·Demandado: Administradora Colombiana De Pensiones

De qué trata

Síntesis: No es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicios, porque según la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 el IBL aplicable es el 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los diez (10) años anteriores al disfrute efectivo de la pensión; con la inclusión de los factores salariales de asignación básica, prima técnica, prima de antigüedad y bonificación por servicios prestados. Sin embargo, dado que la propia entidad demandada reliquidó la pensión de jubilación de la demandante con lo devengado en el último año de servicios, no se efectuará modificación sobre dicho periodo en virtud del principio de no reformatio in peius como apelante único y porque no se puede hacer más gravosa su situación pensional.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001 - 23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P.César Palomino Cortés.

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL -Determinación / PRINCIPIO DE NO REFORMATIO IN PEIUS No es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicios, porque según la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 el IBL aplicable es el 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los diez (10) años anteriores al disfrute efectivo de la pensión; con la inclusión de los factores salariales de asignación básica, prima técnica, prima de antigüedad y bonificación por servicios prestados.

Sin embargo, dado que la propia entidad demandada reliquidó la pensión de jubilación de la demandante con lo devengado en el último año de servicios, no se efectuará modificación sobre dicho periodo en virtud del principio de no reformatio in peius como apelante único y porque no se puede hacer más gravosa su situación pensional. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P.César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994 ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2017-03198-01(5780-18) Actor: JOSÉ CONSTANTINO BUENO BUENO Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Reliquidación pensión jubilación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-596-2020 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 14 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor José Constantino Bueno Bueno, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló, en síntesis, las siguientes Pretensiones[2] 1. Declarar la nulidad de las Resoluciones SUB 16770 del 22 de marzo de 2017, dictada por la Subdirección de Determinación de Colpensiones, y DIR 6945 del 30 de mayo de 2017 proferida por el director de Prestaciones Económicas de Colpensiones. 2.

Declarar que el demandante tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación en suma equivalente al 75% del salario promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, efectiva a partir del 4 de marzo de 2014. 3. Condenar a Colpensiones reliquidar y pagar la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.

Lo anterior, junto con los reajustes anuales de Ley; la indexación de los valores dejados de percibir, los intereses moratorios conforme al artículo 195 numeral 4 del CPACA, y las costas del proceso. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»3, porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones y las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 11 de abril de 2018.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el presente caso se indicó lo siguiente en la etapa de excepciones previas: «[…] A continuación, se advierte que a folios 57-73 obra contestación de la demanda presentada en tiempo, en donde propuso como excepciones las siguientes: (i) cobro de lo no debido, (ii) buena fe e (iii) inexistencia del derecho reclamado, las cuales, tal y como fueron sustentadas, se encaminan a atacar el fondo del asunto, razón por la cual serán estudiadas y decididas por la Sala en la sentencia que resuelva el litigio.

Así mismo se aclara que la excepción de (iv) prescripción propuesta sólo se resolverá una vez se establezca si le asiste derecho al demandante a que se reliquide su pensión de vejez […]». (Mayúscula y negrita del original). Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] se procede a determinar el objeto del presente proceso, el cual se contrae definir lo siguiente: Si al señor José Constantino Bueno Bueno, quien se desempeñó como empleado público en la Universidad Francisco José de Caldas y además es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, le asiste derecho a que su pensión sea reliquidada en un monto del 75%, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios, comprendido, entre el 3 de marzo de 2013 y el 2 de marzo de 2014. […]».

(Mayúscula y negrita del original). Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. SENTENCIA APELADA[3] El a quo profirió sentencia escrita el 14 de junio de 2018 en la cual negó las pretensiones, con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, sostuvo que el señor José Constantino Bueno Bueno no tenía derecho a que su pensión de jubilación se reliquidara con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio, por cuanto el ingreso base de liquidación no es un aspecto de la transición. Afirmó que este debe ceñirse a lo previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 21 ibidem, con la inclusión de los factores salariales regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales el demandante realizó los correspondientes aportes.

Asimismo, indicó que Colpensiones reconoció la pensión del demandante de conformidad a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, en consideración a los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la prestación, y en lo que concierne al IBL aplicó los factores salariales contenidos en la Ley 62 de 1985. En conclusión, manifestó que el señor Bueno Bueno no tenía un derecho consolidado a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, debido a que, el estatus pensional lo adquirió el 17 de julio de 2006, Por lo tanto, el IBL se regulaba por la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, consideró que, de acuerdo a las normas aplicables al caso concreto, los actos administrativos demandados estaban ajustados a derecho en la medida que negaron la reliquidación pensional pretendida por el demandante. Acorde con los anteriores razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume así: i) negó las pretensiones de la demanda, y; ii) condenó en costas a la parte demandante.

RECURSO DE APELACIÓN[4] El libelista apeló la decisión del tribunal. Las razones en que se fundamenta su recurso son las siguientes: En primer término, señaló que el a quo se apartó de los parámetros que deben operar para las controversias que en materia pensional cursan en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por cuanto no explicó las razones por las cuales no aplicó el precedente jurisprudencial del 4 de agosto de 2010.

Indicó que las sentencias de la Corte Constitucional, en virtud de las cuales el tribunal negó las pretensiones de la demandada, desconocen de plano los derechos pensionales de los servidores públicos que son beneficiarios del régimen de transición, aunado a que no tienen aplicabilidad alguna, debido a que sólo operan para controversias que ha conocido la Jurisdicción Laboral.

Asimismo, alegó que desatendió los principios de igualdad y favorabilidad consagrados en el ordenamiento jurídico, para dar prevalencia a una posición de la Corte Constitucional, que desmejoró el régimen de transición con decisiones injustas y arbitrarias. Finalmente, manifestó que la pensión de jubilación debe reliquidarse de conformidad a lo dispuesto en Leyes 33 y 62 de 1985 y el precedente jurisprudencial citado.

En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenar el reajuste pensional en la forma deprecada. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante[5]: Reiteró los razonamientos expuestos en el recurso de apelación y solicitó especialmente considerar la aplicación del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política.

Parte demandada[6]: Afirmó que la entidad se ajustó plenamente al ordenamiento jurídico con la negativa a reliquidar la pensión del demandante. Asimismo, manifestó que entre las diferentes interpretaciones sobre el régimen de transición existentes, se debe aplicar prevalentemente la posición de la Corte Constitucional. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa según consta a folio 175 del expediente.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Los que acreditan pertenecer al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: De conformidad con la postura recientemente unificada por Sala Plena del Consejo de Estado, el demandante no tiene derecho a la reliquidación deprecada porque al ser beneficiario del régimen de transición, su pensión de jubilación se debe ceñir a los parámetros de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en cuanto al IBL y a los factores salariales sobre los cuales efectuó aportes como se explica a continuación: Sentencia de unificación – criterio de interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para los beneficiarios del régimen de transición. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018[7] en la que fijó las reglas y subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]» Sobre el fondo del asunto fijó como regla de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

(Negrita del texto original). Por lo tanto, se procede a aplicar las reglas de unificación al presente caso: |REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN | | |Edad: Nació el 17 de | | |«ARTÍCULO

No obstante, en los mismos se dispuso que, en virtud del principio de la non reformatio in peius, el valor reconocido inicialmente era superior al que correspondería de computar la prestación con el IBL regulado en la Ley 100 de 1993 y los factores contenidos en el Decreto 1158 de 1994, con lo cual dejó en firme la mesada reconocida en la Resolución GNR 401895 de 14 de noviembre de 2014 y, finalmente, negó la reliquidación deprecada.

Así las cosas, se observa que lo pretendido por la parte demandante es la incorporación de la «prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones». No obstante, la subsección advierte que dichos factores no fueron regulados por el Decreto 1158 de 1994, motivo por el cual no deben ser tenidos en cuenta para efectos de determinar el IBL de la prestación del libelista.

En conclusión: no es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicios, porque según la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 el IBL aplicable es el 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los diez (10) años anteriores al disfrute efectivo de la pensión; con la inclusión de los factores salariales de asignación básica, prima técnica, prima de antigüedad y bonificación por servicios prestados.

Sin embargo, dado que la propia entidad demandada reliquidó la pensión de jubilación de la demandante con lo devengado en el último año de servicios, no se efectuará modificación sobre dicho periodo en virtud del principio de no reformatio in peius como apelante único y porque no se puede hacer más gravosa su situación pensional. Por lo tanto, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados en lo relacionado con los factores salariales a tener en cuenta para el cómputo de la pensión de jubilación. Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia de primera instancia. De la condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 20167, en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, antes citada, la cual, como se vio, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso por la providencia de Sala Plena del 28 de agosto de 2018, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas a la parte demandante, pues ello sería consecuencia del cambio de criterio de la Sala Plena.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 14 de junio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor José Constantino Bueno Bueno contra la Administradora Colombiana de Pensiones.

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. [2] Folios 31 a 32. [3] Folios 118 a 125 vto. [4] Folios 140 a 142. [5] Folios 163 a 166 [6] Folios 167 a 174. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [8] Copia de la cédula de ciudadanía obra a folio 30 del expediente. [9] De acuerdo a la constancia emitida por la Coordinadora del grupo de recursos humanos del Ministerio de Comercio Industria y Turismo, obrante en medio magnético a folio 90 designado 00357308000000015910641000801A. [10] Según certificado proferido por el jefe de recursos humanos de la Superintendencia de Industria y Comercio, obrante en formato digital a folio 90 designado 003573000000015910641000701A. [11] Según la constancia expedida por el jefe de archivo general del Municipio de Manizales, obrante en medio magnético visible a folio 90 designado 00357308000000015910641000901A. [12] De acuerdo al certificado emitido por el sub contralor general del Departamento, obrante en medio magnético a folio 90 designado 003573000000015910641001301A. [13] Según certificado de información laboral proferido por el jefe de división de recursos humanos de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, aportado en formato digital a folio 90 designado 00357308000000015910641001701A. [14] De acuerdo con la Resolución 122 del 16 de mayo de 2014, donde se constata que el señor José Constantino Bueno Bueno, presentó renuncia el 3 de marzo de 2014, la cual fue aceptada por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas mediante Resolución 035 del 11 de febrero de 2014. [15] 12 años, 3 meses y 17 días. [16] Según constancia expedida por la jefe de la división de recursos humanos de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas donde se detallan los valores percibidos por el demandante entre los meses de enero de 2013 y febrero de 2014, visible de folio 22. [17] Si bien no se aportó prueba de los factores sobre los cuales realizó aportes el demandante para seguridad social y especialmente para pensión, no se controvierte que la entidad se encontraba sometida al imperio de la Ley y que atendió la correspondencia que debe existir entre los factores descritos en el Decreto 1158 de 1994 y aquellos frente a los que se realizaron las correspondientes cotizaciones.