17001-23-33-000-2017-00292-01 — Consejo de Estado

INDEXACIÓN E INTERESES MORATORIOS – Diferencias / INTERESES MORATORIOS POR PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO DEL PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE MANIZALES - Improcedencia La indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.

Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.(…) la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 2003 hasta el 2012 y que el pago del retroactivo a la libelista se dio hasta el año 2014, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Municipio de Manizales hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.

FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 356 / LEY 60 DE 1993 / LEY 115 DE 1994 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2001-ARTÍCULO 2 / LEY 715 DE 2001/ DIRECTIVA 10 DE 2005 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1617 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1608 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1649 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 884/ LEY 1437 DE 2011 (CPACA)- ARTÍCULO 192 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA)- ARTÍCULO 195 CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo La condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público. Al margen de lo expuesto, la parte demandante aseguró en su recurso de apelación, que no debió ser objeto de imposición de costas debido a que el a quo no valoró su actitud procesal diligente a lo largo de la actuación. Sin embargo, lo cierto es que esos juicios subjetivos referentes a la conducta de las partes no se deben verificar en casos como el presente en vigencia de la actual normativa procesal, pues al no ser éste un medio de control de nulidad tendiente a efectuar un control abstracto de legalidad, solo se puede inferir la existencia de un interés particular del libelista que implica el pago a favor de la contraparte de las respectivas costas, luego de haber resultado vencido en la contienda judicial.

En conclusión: sí resultaba procedente la condena en costas en primera instancia en contra del demandante, en tanto el análisis subjetivo de la conducta procesal asumida por éste, no es objeto de validación frente a dicha orden impositiva, habida cuenta de que el presente medio de control se instauró en procura de derechos particulares en los que la parte que resulte vencida en juicio, indispensablemente debe cancelar lo correspondiente a dicha carga procesal conforme a la normativa actual que no predica la aplicación de juicios de valor sobre el particular.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio objetivo valorativo para el reconocimiento de las costas del proceso, ver: C de E, Sección Segunda, sentencia del 7 de abril de 2016 Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C.P. William Hernández Gómez FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 ( CPACA) - ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 17001-23-33-000-2017-00292-01(3944-19) Actor: CARLOS ALBERTO SÁNCHEZ CRUZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y MUNICIPIO DE MANIZALES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-587-2020 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 9 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor Carlos Alberto Sánchez Cruz en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (Folios 3 a 4, C1) 1. Que se declare la nulidad del Oficio SEM-UAF-3550 del 23 de noviembre de 2016, por medio de la cual las entidades demandadas negaron el reconocimiento y pago de los intereses moratorios solicitados por el libelista en razón de la cancelación tardía del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 2.

Que como consecuencia de esta declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Educación Nacional y al Municipio de Manizales, reconocer y pagar a favor del demandante los intereses moratorios liquidados con base en la referencia del bancario corriente, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta el mes de mayo de 2014 cuando se canceló el capital adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo cancelado como indexación salarial. 3.

Que se ordene revisar y reliquidar la indexación anual aplicada al retroactivo cancelado, con base en la última tabla emitida por la Superintendencia Financiera de Colombia correspondiente a la «base 100 año 2008», desde el 1.° de enero de 2003 hasta el mes de mayo de 2014. 4. Que se condene a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, a pagar los intereses moratorios conforme a lo ordenado en dicha norma y al pago de costas en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda.

Como pretensión subsidiaria planteó la siguiente: 5. Que en caso de considerar incompatible el pago de la indexación y los intereses de mora, por principio de favorabilidad se condene a las entidades demandadas a pagar estos últimos y descontar de la liquidación el valor reconocido por concepto de actualización monetaria. Supuestos fácticos relevantes (Folios 4 a 7, C1) 1.

El demandante prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales. 2. El Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo de conformidad con la Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002, razón por la cual transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en la mentada entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a las nuevas plazas. 3.

El Municipio de Manizales profirió el Decreto 011 del 20 de enero de 2004, mediante el cual adoptó la planta de cargos y personal que laboraba en el Departamento de Caldas a partir del 1.° de enero de 2003. Posteriormente, en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008, mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, pero solo hasta la expedición del Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012 se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y asignaciones salariales a la planta de cargos homologados. 4.

El Ministerio de Educación Nacional aprobó la liquidación de la deuda correspondiente al retroactivo producto del mentado ajuste de homologación y nivelación salarial, razón por la cual por medio de la Resolución 666 del 11 de abril de 2014, la entidad territorial reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por ese concepto a favor del señor Sánchez Cruz, en donde además se indicó que la fecha de constitución de la obligación sería desde el 1.° de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011. 5.

Las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el mes de mayo de 2014 conforme la certificación de pago, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío. 6. El municipio no aplicó en debida forma la indexación sobre las sumas reconocidas por concepto de retroactivo, en tanto ésta utilizó una tabla de IPC ponderado desactualizada, debido a que la última emitida por la Superintendencia Financiera corresponde a la «Base 100 año 2008», mientras que la observada en este caso fue la «Base 100 año 1998». 7.

El señor Carlos Alberto Sánchez Cruz formuló petición el 28 de octubre de 2016 (SAC 9179) ante la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales con el fin de que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin.

Esta solicitud fue resuelta negativamente por parte de la entidad demandada con la expedición del Oficio SEM-UAF-3550 del 23 de noviembre de 2016. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[2], porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 10 de julio de 2018.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] En relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva, el Municipio de Manizales la sustenta en el hecho de que de acuerdo al marco jurídico que contiene el proceso de homologación y nivelación salarial, fue la Nación – Ministerio de Educación Nacional quien aprobó el estudio técnico y asignó los recursos para hacer efectivo dicho reconocimiento de la homologación y nivelación salarial, no asistiéndole responsabilidad alguna a la entidad territorial. […] Para resolver esta excepción, se explica que el Tribunal ha venido en forma reiterada, diferenciando la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho y la material, distinguiendo que la de hecho, hace referencia a determinar si la parte accionada puede ser convocada como tal al proceso, es decir, si tiene personería jurídica para actuar.

Siendo que en este proceso se está demandado (sic) al Municipio de Manizales, entidad que tiene personería, es claro que puede actuar como demandada. Por ello en relación con la legitimación en la causa por pasiva de hecho, se considera que se reúnen los requisitos de ley. La falta de legitimación en la causa por pasiva material, se relaciona con analizar si de acuerdo a las competencias legales, constitucionales o reglamentarias le correspondía al municipio responder por las pretensiones de la demanda, situación que es propia de la sentencia, y por ello su estudio se pospone a este momento procesal. […]» (Folios 133 vuelto a 134 y CD obrante a folio 140, C1).

Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «Conforme a los hechos y a la teoría del caso de las partes, considera el Despacho que la fijación del litigio se contrae a resolver los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios sobre la liquidación del retroactivo por homologación salarial cancelado a la parte actora, cuando en esa liquidación se le reconoció una indexación? En caso afirmativo: 2.

¿Deben liquidarse los intereses moratorios de acuerdo a lo peticionado por la parte actora, esto es, a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación, desde el 1° de enero de 2003 hasta el año 2011, y en adelante hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, mes de mayo de 2014, o conforme a otros límites temporales?;

En caso positivo ¿están probados estos límites temporales? 3. ¿Si el pago se hizo en fecha posterior al de proferirse la resolución de homologación, tiene derecho el demandante a que se le reconozcan intereses por ese lapso o indexación? 4. ¿Cuál es la entidad llamada a responder por el pago de los intereses y/o indexación que está reclamando la parte actora? 5.

¿Hay prescripción de derechos? Se pregunta a las partes si están de acuerdo con la fijación del litigio, a lo que la apoderada de la parte demandante indica que está de acuerdo con lo planteado por el despacho, pero considera que hace falta adicionar un problema jurídico relativo a la declaración y condena número cinco, ya que además de los intereses moratorios se está solicitando revisar y reliquidar la indexación anual aplicada al retroactivo, o sea que es una pretensión adicional a los intereses moratorios. […] El Magistrado procede a revisar la demanda, y considera que efectivamente hay lugar a plantear otro problema jurídico así: ¿Hay lugar a revisar y reliquidar la indexación ordenada en los actos administrativos que le reconocieron el retroactivo a la parte actora?.

Considera el ponente del proceso que con ello quedaría el litigio planteado acorde con las pretensiones, y aclara que esta pregunta quedaría como pregunta número 4, es decir, antes de determinar qué entidad debe responder por lo reclamado, y lo relativo a la prescripción. […]». (Folios 134 a 135 y CD que reposa a folio 140, C1). SENTENCIA APELADA (Folios 168 a 174, C1) El a quo profirió sentencia escrita el 9 de mayo de 2019, por medio de la cual negó las pretensiones del demandante con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente resaltó que la parte demandante solicitó que se revisara la forma en que se realizó la indexación en el acto administrativo que ordenó la homologación, pues a su juicio no estaba acorde con las normas y tablas de referencia previstas para ello.

Al respecto planteó que a diferencia del litigio sobre los intereses moratorios, para que válidamente pudiera emitirse un pronunciamiento sobre el particular, se debió demandar la Resolución 666 del 11 de abril de 2014. Señaló además que toda petición posterior a los 10 días siguientes a la notificación de aquella decisión, no podía entenderse como un recurso, de manera que solicitud presentada el 28 de octubre de 2016 no puede revivir términos y menos crear un nuevo acto administrativo para demandar sobre este tópico, por lo que estimó procedente inhibirse acerca de este pedimento.

A continuación manifestó que el Consejo de Estado ha sido claro en señalar que los intereses moratorios y la indexación no son acumulables, toda vez que los primeros se configuran por la mora o retardo en el pago del crédito o la obligación, mientras que el período de la actualización monetaria, está dado entre la fecha del crédito y la que se quiere ajustar, por lo que no es relevante la mora en ese caso.

Esta postura fue sostenida en sentencia del 7 de diciembre de 2017 proferida por la Sección Segunda, Subsección A de dicha corporación, en el sentido de afirmar la improcedencia del reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de la homologación o nivelación salarial. Seguidamente precisó que el régimen salarial y prestacional del personal docente oficial, se rige por la Ley 4.ª de 1992 y la Ley 91 de 1989.

A su turno, la Ley 115 de 1994 determinó que la regulación en este aspecto de los educadores del orden departamental, distrital y municipal se rige por el Decreto 2277 de 1979. Conforme a este marco normativo, aseguró que el pago de intereses moratorios dentro de una relación legal y reglamentaria, corresponde a una prestación social por su naturaleza indemnizatoria y no puede ser considerado como salario.

Por esta razón, estimó que para asumir como cierto el hecho de que era procedente el reconocimiento de los mentados intereses por el no pago oportuno de sus emolumentos, ello debería estar expresamente consagrado en las normas que definen el régimen prestacional como sucede con la sanción moratoria de las cesantías. Añadió que al revisar los postulados que definen la materia en comento, no se observa que alguno de éstos contemple el pago de intereses moratorios como lo depreca la parte activa, de manera que en efecto no era procedente su reconocimiento.

Por último adujo que como el pago del retroactivo en litigio se hizo dentro del mes siguiente a la expedición de la resolución que lo reconoció, no hay lugar a la indexación, habida cuenta de que no existirían índices para su liquidación, además en la medida en que el valor neto fue actualizado al 11 de abril de 2014 según las certificaciones de pago obrantes en el plenario.

Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia en el sentido de denegar las pretensiones de la demanda y condenar en costas a la parte activa. RECURSO DE APELACIÓN (Folios 176 a 190, C1) La parte demandante formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que ésta sea revocada.

Argumentó que si el a quo consideraba que no procedía el reconocimiento de intereses moratorios dado que junto con el retroactivo fue cancelada una actualización de la moneda, debió tenerse en cuenta que en todo caso tenía que primar el derecho más favorable para el trabajador que en efecto correspondía a lo pretendido con la demanda, pues ello abarca tanto el componente inflacionario como el indemnizatorio por los que deben responder las entidades demandadas.

Señaló que cuando el empleador incumple en su obligación de pagar oportunamente las acreencias laborales de sus trabajadores, de acuerdo con la Constitución y la ley, aquel debe asumir las consecuencias económicas de su actuar, a fin de resarcir los perjuicios causados, lo cual encuentra fundamento en el artículo 90 Superior. Bajo este entendido consideró que la única forma de indemnizar este retraso e incumplimiento patronal, es con el pago de los intereses moratorios, sin perjuicio del reconocimiento de la indexación respectiva, tal como lo consideró la Corte Constitucional en sentencia T 418 de 1996.

Seguidamente manifestó que no es posible que el juez exija una norma regulatoria del pago de intereses de mora para los retroactivos que se cancelan por homologación y nivelación salarial cuando el derecho positivo aún no ha legislado sobre el particular. Al respecto indicó que si bien es cierto no hay régimen específico acerca de este punto, también lo es que por esa sola razón no podría desconocerse el derecho del trabajador a reclamar el pago cumplido, completo y en condiciones de igualdad y equidad en su salario, lo cual a su vez permite aplicar el artículo 53 superior, interpretado sobre la situación más favorable para el empleado que es la de los intereses de mora.

De otro lado, planteó que, en casos con similitud fáctica y jurídica, el Tribunal Administrativo de Caldas ha reconocido con base en principios de equidad y justicia un ajuste a la indexación, lo cual implica que el proceder moroso a cargo del Estado, sí trajo consigo una consecuencia de orden económico. Ahora, si bien la administración suplió el componente inflacionario por el paso del tiempo sin solventar la deuda, esta omitió reconocer lo correspondiente a la indemnización por la mora en el pago oportuno y completo de los salarios y prestaciones sociales.

Por ello, considerar como lo hace el a quo que no se puede aplicar por analogía las previsiones que regulan el reconocimiento de intereses como el Código Civil, el Código de Comercio, la Ley 100 de 1993 en sus artículos 23, 101, 102 y 141, resulta inadecuado dado que con base en esos mismos principios se debió conceder la sanción por la mora contemplada a título de intereses.

En cuanto a la condena en costas de primera instancia, adujo que para decidir lo propio en el proceso contencioso administrativo, no basta entonces que la parte sea vencida, sino que por el contrario se requiere una valoración por parte del juez sobre la conducta observada por aquella durante el proceso. Con base en este postulado manifestó que en el presente caso nunca se realizaron acciones temerarias o de mala fe tendientes a dilatar el proceso, así como tampoco se demostraron los gastos y agencias en derecho en los que hubiese podido incurrir la parte demandada, lo cual implica que no es procedente la condena referida.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante (Folios 210 a 228, C1): instó nuevamente por la revocatoria de la sentencia de primera instancia y reprodujo en su totalidad los argumentos esbozados en su recurso de apelación. Recalcó puntualmente que en el presente caso lo que se busca es sancionar el retardo en el pago de las diferencias salariales como consecuencia de una homologación que debía realizarse desde el mismo momento en que se generó el traslado de personal de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, más aun si se tiene en cuenta que ese hecho solo ocurrió 11 años después con la justificación de múltiples etapas administrativas.

La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 229 del cuaderno 1. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Cuestión previa En este punto, la Sala advierte y destaca que no pasa por alto el hecho de que la parte demandante instó en su libelo el reajuste del pago por concepto de indexación reconocido por la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales en la Resolución 666 del 11 de abril de 2014.

Lo anterior lo justificó al aducir que el cálculo efectuado se realizó con base en una tabla de IPC desactualizada, lo cual generó un detrimento en el monto finalmente concedido. Empero, lo cierto es que, frente a tal pedimento, el a quo resolvió inhibirse (ver folio 171 vuelto, C1), al sostener que lo propio se derivaba de los efectos de la Resolución 666 del 11 de abril de 2014 y no del Oficio SEM-UAF-3550 del 23 de noviembre de 2016, el cual correspondía al único acto administrativo demandado.

Bajo este entendido, el tribunal de origen consideró que al no haberse cuestionado el pronunciamiento de la administración que definió la situación jurídica de la indexación, no podría emitirse decisión de fondo sobre el particular. En este sentido se recalca que la competencia actual de esta Corporación en segunda instancia, se encuentra limitada a los argumentos que constituyan inconformidades o reparos puntuales al fallo primigenio, debido a que solo la parte activa lo impugnó. Bien, al revisar el recurso de alzada, se encuentra que en ningún momento fue rebatida esta postura del a quo, más aun cuando, por el contrario, en todo momento la parte apelante solo reitera que la condena procedente en este caso es la de los intereses moratorios sobre el monto neto del retroactivo sin indexación. Con base en ello, resultaría contraria y opuesta la pretensión de reliquidación sobre el ajuste de valor determinado por la parte demandada, al punto de hacer inviable cualquier manifestación al respecto.

En consecuencia, al no haberse formulado algún planteamiento impugnativo contra la decisión aludida, ésta no podría constituir objeto de análisis en desarrollo de la presente instancia. De esta manera, al margen de haber constituido una pretensión y parte del litigio, consistente en la indexación calculada y pagada por la parte demandada, no será estudiada ni constituirá materia del problema jurídico a dirimir en el sub iudice.

Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿Al señor Carlos Alberto Sánchez Cruz le asiste el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Municipio de Manizales? 2.

¿Procedía la condena en costas de primera instancia en contra del demandante sin haber tenido en cuenta la conducta procesal asumida por éste? Primer problema jurídico ¿Al señor Carlos Alberto Sánchez Cruz le asiste el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Municipio de Manizales? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: el demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, tal como se expone a continuación. ➢ Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.

Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.

Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.

Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».

Para ello, previo estudio técnico, se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.

Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.

Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.

Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios. ➢ Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas Conforme al sustento fáctico expresamente señalado por la parte demandante en su libelo[3], corroborado por el Municipio de Manizales en su contestación de la demanda[4], se observa que el proceso de homologación desarrollado por dicha entidad territorial se desarrolló de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Municipio de Manizales para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 011 del 20 de enero de 2004, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación respectiva. ii) El Municipio de Manizales solicitó al Ministerio de Educación Nacional un ajuste sobre el proceso de homologación y nivelación salarial efectuado en el año 2008, debido a que el Departamento de Caldas realizó una modificación al estudio técnico respectivo.

Esta petición fue aprobada por la cartera gubernamental aludida según el Oficio 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012. En virtud de lo anterior, el ente territorial demandado profirió el Decreto 388 del 12 de octubre de 2012, con base en el cual definió finalmente la nivelación respectiva de su planta de personal de acuerdo con las modificaciones pertinentes. iii) En razón del acto precitado, el ente territorial demandado expidió la Resolución 666 del 11 de abril de 2014 (folios 26 a 28, C1), mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor del señor Carlos Alberto Sánchez Cruz.

Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: |Resolución 666 del 11 de abril de 2014, mediante la cual la | |Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, reconoció y | |ordenó pagar a favor de la libelista, una suma equivalente a | |$87.472.589 (que luego de descuentos sería por valor de | |$49.495.586), esto por concepto de retroactivo derivado del | |proceso de homologación y nivelación salarial del personal | |administrativo de dicha dependencia, dentro de la cual se | |destaca un monto a título de indexación en cuantía de | |$12.436.673 (folios 26 a 28, C1). | | | |Petición formulada por el demandante el 28 de octubre de 2016 | |ante la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, por | |medio de la cual deprecó el reconocimiento y pago de intereses | |moratorios por la falta de consignación oportuna del retroactivo| |correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial| |del personal administrativo de dicha dependencia (folios 30 a | |32, C1). | | | |Oficio SEM – UAF – 3550 del 23 de noviembre de 2016, emitido por| |la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, a través | |del cual se da respuesta a la solicitud presentada por el | |libelista en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de | |los intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto | |de retroactivo de nivelación salarial, al aducir expresamente | |que: «[…] Es importante señalar que el Ministerio de Educación | |en unos de los apartes en el oficio anexo manifiesta: “En el | |caso que nos ocupa, el cual corresponde al pago del retroactivo | |por concepto de homologación y nivelación salarial del personal | |administrativo, no resulta razonable la exigencia de intereses | |moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las | |obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple | |equiparación de cargos como consecuencia de una decisión | |administrativa del Estado fundamentada en el Concepto No. 1607 | |del 9 de Diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio | |Civil del Honorable Consejo de Estado, la cual tiene un | |procedimiento legal establecido para determinar el monto a | |reconocer y para establecer las fuentes de financiación y la | |asignación de recursos para el pago, por lo tanto no podría | |hablarse de un retardo injustificado imputable al deudor que | |lleve la obligación a un estado patológico que justifique el | |pago de los perjuicios traducidos en intereses moratorios”. […]»| |(Negrilla del texto original.

Folios 22 a 23, C1). | | | |Certificación expedida por el área de recursos humanos de la | |Secretaría de Educación del Municipio de Manizales (folio 29, | |C1), en la que se indica que mediante Resolución 666 del 11 de | |abril de 2014, al señor Sánchez Cruz le fueron canceladas en el | |mes de mayo de 2014, las siguientes sumas de dinero por concepto| |de retroactivo en el proceso de ajuste de nivelación y | |homologación del personal administrativo de esa dependencia, | |así: | | | |AÑO | |DEVENGOS | |INDEXACIÓN | |TOTAL AÑO | | | |2003 | |$5.851.488 | |$2.704.802 | |$8.556.290 | | | |2004 | |$7.118.448 | |$2.710.160 | |$9.828.608 | | | |2005 | |$8.134.509 | |$2.556.971 | |$10.691.480 | | | |2006 | |$6.716.356 | |$1.747.792 | |$8.464.147 | | | |2007 | |$5.169.425 | |$1.003.011 | |$6.172.436 | | | |2008 | |$6.633.253 | |$769.101 | |$7.402.354 | | | |2009 | |$7.084.382 | |$502.565 | |$7.586.946 | | | |2010 | |$7.236.612 | |$341.196 | |$7.577.808 | | | |2011 | |$8.041.752 | |$101.077 | |$8.142.828 | | | Del contexto fáctico y jurídico en cita se advierte que: En atención a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.

De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Municipio de Manizales, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte demandante, sino también de varios ajustes, en atención a unas inconsistencias en los valores y cálculos efectuados por ambas autoridades, tal como se precisó y subsanó con el Decreto 388 del 12 de octubre de 2012 que determinó finalmente dicho proceso, al punto de ser materializado para el caso de la demandante en la Resolución 666 del 11 de abril de 2014.

Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.

Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria, no obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.

Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.[5] Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Municipio de Manizales se materializó a través del Decreto 388 del 12 de octubre de 2012, en virtud del cual, se expidió con posterioridad la Resolución 666 del 11 de abril de 2014, por medio de la cual se ordenó cancelar a la demandante la suma total de $87.472.589 como valor del retroactivo correspondiente.

Este monto estaba comprendido por $75.035.916 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina y el restante ($12.436.673) por concepto de indexación, tal como se aprecia del cálculo efectuado en el último de los actos precitados (folios 26 a 28, C1). Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 2003 hasta el 2012 y que el pago del retroactivo a la libelista se dio hasta el año 2014, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Municipio de Manizales hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.

Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene el libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.

En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor del demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.

Segundo problema jurídico ¿Procedía la condena en costas de primera instancia en contra del demandante sin haber tenido en cuenta la conducta procesal asumida por éste? Frente a este interrogante la Subsección tendrá como tesis que sí procedía la condena en costas de primera instancia en contra del demandante, tal como se sustenta a continuación: ➢ De la condena en costas Esta Subsección[6] sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo- valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[7], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[8]. Al margen de lo expuesto, la parte demandante aseguró en su recurso de apelación, que no debió ser objeto de imposición de costas debido a que el a quo no valoró su actitud procesal diligente a lo largo de la actuación. Sin embargo, lo cierto es que esos juicios subjetivos referentes a la conducta de las partes no se deben verificar en casos como el presente en vigencia de la actual normativa procesal, pues al no ser éste un medio de control de nulidad tendiente a efectuar un control abstracto de legalidad, solo se puede inferir la existencia de un interés particular del libelista que implica el pago a favor de la contraparte de las respectivas costas, luego de haber resultado vencido en la contienda judicial.

Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la subsección confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas Aun bajo el hilo argumentativo desarrollado en la resolución del segundo problema jurídico, en el presente caso no se condenará en costas de esta instancia al demandante a pesar de haber resultado vencida conforme al numeral 3.º del artículo 365 del CGP, puesto que la parte demandada no intervino en el trámite de la apelación surtido ante esta Corporación, según la constancia secretarial visible a folio 229 del cuaderno 1.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 9 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Carlos Alberto Sánchez Cruz contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Manizales.

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [2] (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. [3] Según se observa de folios 4 a 7, C1. [4] Obrante de folios 76 a 82, C1. [5] Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias del: 14 de mayo de 2020, Subsección A, radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074-2017); y del 16 de agosto de 2018, Subsección B, radicado: 20001-23-33-000-2014- 00313-02 (2633-2017). [6] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [7] «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:[…]» [8] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].»