INDEXACIÓN E INTERESES MORATORIOS – Diferencias / INTERESES MORATORIOS POR PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO DERIVADO DEL PROCESO DE HOMOLOGACIÓN Y NIVELACION SALARIAL DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE MANIZALES- Improcedencia en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.(…) la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 2003 hasta 2011 y que el pago del retroactivo al libelista se dio hasta el año 2014, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Municipio de Manizales hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene el libelista, FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 356 / LEY 60 DE 1993 / LEY 115 DE 1994 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2001-ARTÍCULO 2 / LEY 715 DE 2001/ DIRECTIVA 10 DE 2005 INDEXACIÓN DE LA NIVELACIÓN SALARIAL DE HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE MANIZALES - Improcedencia / FALLO EXTRA PETITA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA No resultaba procedente la condena impuesta en la sentencia apelada al Ministerio de Educación de manera oficiosa y en aplicación de facultades extra petita, concerniente al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas al demandante en razón de la nivelación salarial generada por el proceso de homologación del sector educativo del Departamento de Caldas, puesto que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que debe revocarse la orden en comento.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO- ARTÍCULO 281 CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo La condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.(…) en el presente caso no se condenará en costas al demandante, en la medida que a pesar de que este resultó vencido en segunda instancia, la parte pasiva no intervino en sede de apelación con sus alegatos conforme se evidencia en constancia secretarial a folio 197 del cartulario, y adicionalmente en razón a que se revocará parcialmente la decisión apelada, lo cual permite al juez abstenerse de fijar la carga en comento según el numeral 5.° del artículo 365 del CGP.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio objetivo valorativo para el reconocimiento de las costas del proceso, ver: C de E, Sección Segunda, sentencia del 7 de abril de 2016 Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C.P. William Hernández Gómez FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 ( CPACA) - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00845-01(4484-18) Actor: GERMÁN ALONSO TORO VILLA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, MUNICIPIO DE MANIZALES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales.
Fallo extra petita improcedente. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-525-2020 ASUNTO Decide la Subsección los recursos de apelación formulados por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 31 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que denegó las pretensiones de la demanda, y ordenó ex officio el reconocimiento de la indexación a favor del libelista.
ANTECEDENTES El señor Germán Alonso Toro Villa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones principales[2] 1. Declarar la nulidad del Oficio SEM-UAF-2063 del 16 de julio de 2016 por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios solicitados por el libelista en razón de la cancelación tardía del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 2.
A título de restablecimiento del derecho, ordenar a las demandadas que efectúen el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta el mes de mayo de 2014 cuando se abonó el capital adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo cancelado como indexación salarial. 3.
Condenar a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, a pagar los intereses moratorios conforme a lo ordenado en dicha normativa y al pago de costas en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda. Pretensión subsidiaria[3] 1. Declarar configurado el silencio administrativo negativo, y en consecuencia su nulidad, en ocasión a la falta de respuesta frente al derecho de petición incoado por el demandante el 24 de julio de 2015 con radicación SAC7242, a través del cual se pretendía el reconocimiento y pago de los intereses moratorios generados por el pago tardío del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial.
Fundamentos fácticos relevantes[4] 1. El señor Germán Alonso Toro Villa prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales. 2. A través de Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002, el Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo, de ello, que aquel transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en dicha entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a los nuevos empleos. 3.
El Municipio de Manizales en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008 mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación pagados con recursos del Sistema General de Participaciones. 4.
Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional a través del Oficio 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012, determinó la viabilidad de la homologación de los funcionarios administrativos del sector educativo, como consecuencia del proceso de descentralización de dicho servicio hacia las entidades territoriales. Por tanto, se expidió el Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012 el cual modificó el proceso de homologación y nivelación salarial aprobado inicialmente por el acto que data del 11 de marzo de 2008. 5.
En consecuencia de ello, se profirió la Resolución 569 del 11 de abril de 2014 en la cual se reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por dicho concepto a favor del señor Germán Alonso Toro Villa, en un periodo correspondiente entre el 1.° de enero de 2003 al 21 de diciembre de 2011. 6. Adujo que las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el mes de mayo de 2014, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío. 7.
El señor Toro Villa elevó peticiones los días 24 y 27 de julio de 2015 con el fin que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin. De ello, que la Secretaría de Educación de Manizales con la expedición del Oficio SE-UAF-2040 del 31 de julio de 2015 comunicó que debido a la magnitud de las pretensiones, se realizaría una consulta ante el Ministerio de Educación. 8.
El demandante presentó nueva petición con las mismas pretensiones iniciales el 21 de octubre de 2015, la cual fue resuelta de manera desfavorable por el referido ente territorial mediante el Oficio SE-UAF- 3067 del 4 de diciembre de 2015, al considerar que «no existe mora en el pago de las obligaciones laborales». 9. De manera posterior, el libelista el 15 de febrero de 2016 requirió a la demandada emitir un pronunciamiento individual respecto a las solicitudes elevadas con anterioridad, a las cuales no se les dio respuesta en su oportunidad.
En consecuencia, por medio de Oficio SEM-UAF-575 del 25 de febrero de la misma anualidad, se desató dicho requerimiento, y en consecuencia, se negó nuevamente el reconocimiento y pago de los intereses moratorios objeto de debate. 10. A través de mensaje de datos del 19 de mayo de 2016, el interesado solicitó nueva respuesta ante las peticiones radicadas con precedencia, por tanto, la entidad demandada en Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio del mismo año, manifestó que su solicitud ya había sido resuelta a través del acto administrativo que data del 25 de febrero de 2016.
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[5], porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 31 de mayo de 2018 Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] El MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y el MUNICIPIO DE MANIZALES propusieron la excepción de “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”. […] Para resolver dichos medios exceptivos es menester dejar en claro, como ha ocurrido en asuntos similares, que en esta etapa se debe resolver sobre las excepciones previas y contempladas en el artículo 180-6 de la Ley 1437 de 2011, dentro de la que se halla precisamente la falta de legitimación en la causa por pasiva, no obstante se observa que los argumentos con base en los cuales se plantea dicha excepción se refieren también a lo que constituye el fondo del asunto, aspecto cuyo estudio no es dable abordar en esta oportunidad, sobre todo atendiendo la pretensión económica que se persigue, en donde se discute que ha habido un pago tardío de un retroactivo de homologación y nivelación salarial, proceso administrativo en el que concurrieron tanto el Ministerio como el municipio y se debe determinar en caso de existir tal mora, cuál es la entidad responsable, o si ambas deben concurrir a su pago.
Con base en lo anterior, es que se considera que esta excepción no es posible resolverla como previa y su estudio se diferirá al momento en que se decida el fondo del asunto. […] Sobre la “PRESCRIPCIÓN” formulada por ambas entidades en todos los casos, dicha excepción será resuelta en la sentencia una vez se defina la procedencia de reconocer el derecho reclamado.
Asimismo, el Ministerio de Educación como el Municipio de Manizales propone la excepción de “INEPTA DEMANDA”, argumentando que esa cartera ministerial no puede ser llevada a un juicio donde se controvierte la legalidad de actos administrativos que no expidió, ya que ello violenta el derecho de defensa. A su turno, el ente territorial arguye que el acto administrativo que debió demandarse era el SEM UAF 3067 del 4 de diciembre de 2015, que resolvió de fondo la solicitud.
Sobre el particular, y una vez analizados los actos administrativos enjuiciados, se advierte que si bien estos fueron proferidos por el Municipio de Manizales, se refieren al estudio de homologación y nivelación salarial, a las condiciones y recursos que fueron aprobados por el Ministerio de Educación, por lo que la respuesta otorgada a los accionantes involucra un procedimiento administrativo en el que resultan involucradas ambas entidades. […] Respecto al acto administrativo enjuiciado, el Despacho reitera los argumentos realizados en los autos admisorios de las demandas, en los cuales se adujo que si bien podría argüirse que los actos a demandar son los Oficios SEM-UAF-3067-4 del 4 de diciembre de 2015 y SEM-UAF-575 del 25 de febrero de 2016, ya que habían resuelto negativamente las peticiones, lo cierto es que dichos oficios no fueron notificados debidamente a los interesados, dado lo cual son los actos fictos producto de la ausencia de respuesta los que deben demandarse ante la jurisdicción. […] Frente a la “CADUCIDAD” formulada por el Municipio de Manizales en todos los procesos, apoyada en que han pasado más de cuatro (4) meses desde la negativa al reconocimiento y pago a la reclamación de intereses moratorios por lo que los nulidiscentes debieron demandar los actos administrativos en dicho lapso. […] Por ende, teniendo en cuenta que los actos enjuiciados son producto del silencio administrativo negativo, el fenómeno de caducidad no opera en este caso y por ende los demandantes pueden acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en cualquier tiempo.
De lo cual no prospera la excepción propuesta. […]» (negritas del texto original) (folios 148 vuelto a 149 y grabación en cd a folio 142) Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] PARA LA FIJACIÓN DEL LITIGIO, EL DEBATE JURÍDICO SE CENTRA EN DETERMINAR: SI LOS DEMANDANTES TIENEN DERECHO AL PAGO DE LOS INTERESES MORATORIOS POR EL PRESUNTO PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO POR HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL.
Para resolver lo anterior, se formulan los siguientes problemas jurídicos: ¿Tienen derecho los demandantes al reconocimiento y pago de los intereses de mora sobre la liquidación del valor del retroactivo de su nivelación salarial, que les correspondió en su calidad de personal administrativo de establecimiento educativo por el período comprendido entre el 1° de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2011? ¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios y el ajuste de indexación sobre la liquidación del retroactivo salarial cancelado a la parte actora? En caso afirmativo, ¿Cuál de las entidades demandadas es la llamada a responder sobre las pretensiones de la actora? […] El Ministerio Público solicita que se agregue un problema jurídico tendiente a que se dilucide si es procedente el pago de los intereses moratorios sobre la suma reconocida a título de retroactivo como lo pide el demandante y en tal caso cuáles serían los extremos temporales de ella.
Se corre traslado a los demás asistentes, a lo cual las partes demandante y demandada expresan que están de acuerdo con la propuesta del Ministerio Público. De este modo, considerando el Despacho pertinente el pedimento del señor Procurador, se agrega un problema jurídico así: en caso de ser procedente el pago de los valores solicitados por concepto de intereses moratorios sobre la suma liquidada por concepto de retroactivo ¿cuáles serían los extremos temporales para hacer dicho pago? […]» (folio 150 vuelto y grabación en cd a folio 142) SENTENCIA APELADA[6] El a quo profirió sentencia escrita el 31 de mayo de 2018 en la cual negó las pretensiones del demandante, sin embargo, condenó por razones de equidad y justicia a la Nación, Ministerio de Educación al pago de la indexación sobre las sumas canceladas por concepto de nivelación salarial.
Lo anterior con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente hizo referencia a la naturaleza jurídica de las figuras correspondientes a la indexación e intereses moratorios, para exponer que, esta primera supone una actualización del dinero en el tiempo para mantener su valor y evitar la pérdida adquisitiva de la moneda; mientras que los intereses moratorios tienen un carácter indemnizatorio por los perjuicios que causa el retraso en el cumplimiento de las obligaciones, tal como lo previó el artículo 1617 del Código Civil.
Por lo anterior, indicó que los intereses moratorios y la indexación no son acumulables, toda vez que los primeros se configuran por la mora o retardo en el pago del crédito o la obligación, mientras que el período de la actualización monetaria, está dado entre la fecha del crédito y la que se quiere ajustar, por lo que no es relevante la mora en ese caso.
Esta postura fue sostenida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 7 de diciembre de 2017, en el sentido de afirmar la improcedencia del reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de la homologación o nivelación salarial. En línea con lo expuesto, arguyó que toda vez que en el caso concreto se demostró que a la parte demandante le fueron indexadas las sumas reconocidas a título de nivelación salarial por el periodo comprendido entre el 1.° de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011, es totalmente improcedente ordenar el reconocimiento de intereses moratorios sobre los valores ya indexados.
Pues recordó que el proceso de nivelación salarial tuvo su fundamento en la necesidad de incorporar los cargos de los empleados que eran de orden nacional a la planta de cargos del municipio; de ello, que ante la diferencia salarial y prestacional entre uno y otro, se reconocieron los mayores valores resultantes de dicha homologación actualizados al momento del pago, sin que el mismo tuviera la connotación de pago tardío de una obligación. No obstante lo anterior, el a quo indicó que a pesar de que serán denegadas las pretensiones de la demanda en cuanto al reconocimiento y pago de intereses moratorios, debe tenerse en cuenta que el acto administrativo enjuiciado se encuentra viciado de nulidad, en el sentido que en el mismo no se reconoció la actualización monetaria sobre las sumas reconocidas de manera tardía, por tanto, adujo que resultaba procedente el pago de las acreencias derivadas del proceso de nivelación salarial que se hizo en fecha posterior a su reconocimiento.
En consecuencia, consideró que como un fallo extra petita, por razones de equidad y justicia, debía ordenarse la indexación sobre el valor pagado al señor Toro Villa a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la Resolución 569 del 11 de abril de 2014 hasta el día anterior a la fecha efectiva del pago (mes de mayo de 2014).
Finalmente, declaró no probado el medio exceptivo de prescripción, al considerar que, en el presente caso, no resultaban aplicables los mandatos de que tratan los Decretos 3135 de 1968 y 102 de 1969, toda vez que en el sub-lite se estudiaba la actualización de una suma de dinero proveniente de una acreencia laboral, situación la cual no se encuentra prevista por dichas normativas.
Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva, así: i) declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva material esgrimida por el Municipio de Manizales; ii) declaró la nulidad del acto ficto que negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial; iii) ordenó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional reconocer al demandante la indexación sobre el monto pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la resolución que data del 11 de abril de 2014 hasta el día anterior a la fecha efectiva del pago; iv) condenó en costas y en agencias en derecho a la Nación, Ministerio de Educación Nacional.
RECURSOS DE APELACIÓN Nación, Ministerio de Educación Nacional[7] formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente, a fin de que se revoque la orden de reconocimiento de indexación a favor del demandante. Como sustento de su posición, planteó que el titular del acto administrativo demandado es una persona jurídica totalmente diferente que corresponde al Departamento de Caldas, por lo que se presenta una falta de legitimación material en la causa por pasiva.
Por esa razón estimó que una eventual condena que recaiga sobre el ente ministerial, implicaría una sanción por decisiones que no le pueden ser atribuidas, de manera que se quebrantaría el principio jurídico en virtud del cual, todo daño o perjuicio que se impute de mala fe a otro sujeto, debe ser reparado. Aunado, recordó que, en todo caso, las pretensiones de la demanda no tienen fundamento legal toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador, sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado.
La parte demandante[8] interpuso recurso contra el fallo de primera instancia y solicitó que esta sea revocada con el fin de que se acceda a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, argumentó que no se debe concluir como lo hizo el a quo, que la finalidad de los intereses moratorios y la indexación son la misma, pues manifestó que la ley prevé taxativamente que la mora es la sanción que se ha de pagar por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación hace referencia a la actualización de la deuda a valores reales vigentes, debido a que el poder adquisitivo inicial se ha perdido con el paso del tiempo por la inflación o devaluación de la moneda; situaciones que implican naturalezas jurídicas diferentes.
Por tanto, adujo que con ocasión de la injustificada demora por parte de las entidades demandadas en el pago de las acreencias laborales derivadas de la nivelación salarial promovida por el proceso de homologación del sector educativo, no solo debió reconocerse la indexación de los valores abonados, sino también los intereses moratorios, tal como lo indicó la Corte Constitucional en sentencia T-418 de 1996.
De ello, manifestó que no resultaba desproporcionado ni fuera de los fundamentos constitucionales y legales que rigen los derechos de los trabajadores, que el demandante reclame la cancelación oportuna de su remuneración salarial, lo cual trae consigo la posibilidad de cobrar los intereses moratorios por el abono tardío de las acreencias laborales.
Para fundamentar su posición, hizo referencia a los artículos 1608, 1617 y 1625 del Código Civil en cuanto estos previeron que si una obligación no se cumple dentro del término oportuno estipulado por las partes o previsto por la ley, se configura una indemnización de perjuicios la cual está constituida por el pago de intereses por mora. Finalmente, arguyó que lo pretendido en el presente caso recae sobre el reconocimiento y desembolso de los intereses moratorios sobre el retroactivo derivado del proceso homologación y nivelación salarial, con efectividad a partir de los treinta días siguientes a la causación del derecho hasta el día que se efectuó el abono tardío por dicho proceso, esto, en deducción del valor de la indexación ya cancelada.
Además, insistió que no se puede desconocer que los intereses moratorios se derivan del régimen remunerativo del trabajador, razón por la cual se debe acudir a los principios constitucionales de justicia y equidad, precisamente advertidos por el a quo. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 197.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones cuando las partes hayan controvertido la totalidad de la sentencia, tal como sucede en el presente caso.
Cuestión previa – objeto de pronunciamiento de la Sala Antes de proceder a emitir un pronunciamiento de fondo en lo que respecta a esta instancia, la Subsección advierte que en el presente asunto el a quo denegó las pretensiones de la demanda tendientes al reconocimiento y pago de los intereses moratorios derivados del pago tardío del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial.
No obstante, se observa que la sentencia de primer grado ordenó ex officio el reconocimiento de la indexación a favor del libelista sobre el monto pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la resolución que data del 11 de abril de 2014 hasta el día anterior a la fecha efectiva del pago.
Así las cosas, resulta imperioso poner de presente que la entidad demandada, en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, presentó y sustentó recurso de alzada contra la sentencia de primera instancia, la cual fue proferida en dicha diligencia celebrada el 31 de mayo de 2018. Recurso el cual fue concedido por el Tribunal Administrativo de Caldas, tal como consta en el acta de la audiencia de conciliación llevada a cabo el 16 de julio de 2018, visible a folio 181 del cartulario.
Empero, la Sala observa que si bien a través de Auto O-799-2018 emitido el 3 de octubre de 2018 por esta Corporación, obrante a folio 185 del expediente, se admitió el recurso de apelación incoado por la parte demandante, también es cierto que en aquella oportunidad se omitió efectuar pronunciamiento alguno frente al recurso de alzada interpuesto por la Nación, Ministerio de Educación Nacional.
Aunado ello, esta Subsección considera que, en el presente caso deben prevalecer los principios de celeridad y economía procesal, además del derecho de las partes a acceder a la administración de justicia, en la medida en que, al tratarse la decisión de primera instancia de un fallo condenatorio, y toda vez que la entidad demandada controvirtió dicha providencia en la oportunidad legal permitida, mal se haría al no resolver de fondo en segunda instancia esta actuación prescindida en el auto antes referenciado; pues, en caso contrario, se causaría una sustancial afectación al derecho a la doble instancia del interviniente pasivo procesal.
Lo anterior, tal como lo dispone el artículo 42[9] del Código General del Proceso en concordancia con el artículo 228[10] de la Constitución Política Nacional, los cuales propenden una administración de justicia bajo los términos procesales correspondientes, sin que se dilate de manera injustificada el funcionamiento del litigio, pues se recuerda que el objetivo principal del principio de la economía procesal consiste en conseguir el mayor resultado con el mínimo de la actividad de la administración, es decir, que la justicia se imparta de manera pronta y cumplida.
Bajo los anteriores argumentos, esta Sala en virtud del artículo 207[11] del CPACA el cual faculta al juez para realizar un control de legalidad frente aquellas actuaciones surgidas en cada etapa del proceso y efectuar el saneamiento respecto a las que acarreen vicios o nulidades; una vez advertida la irregularidad procesal en cuanto se obvió estudiar la procedencia del recurso de alzada formulado por la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el cual fue sustentado en su oportunidad, aquel se entenderá admitido por reunir los requisitos legales y en concordancia con lo regulado en el ordinal 3.° del artículo 247 ibidem, de tal forma, que es procedente su estudio de fondo dentro de esta instancia. Problemas jurídicos En ese orden, los problemas jurídicos que deben resolverse en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas: 1.
¿El señor Germán Alonso Toro Villa tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del municipio de Manizales? 2. ¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas al demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? Primer problema jurídico ¿El señor Germán Alonso Toro Villa tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del municipio de Manizales? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: el demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación. Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.
Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.
Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».
Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.
Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.
Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios.
Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas. Conforme al sustento fáctico introductor[12] que fue corroborado por el Municipio de Manizales en su contestación de la demanda[13], se observa que el proceso de homologación desarrollado por dicha entidad territorial se desarrolló de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Municipio de Manizales para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 011 del 20 de enero de 2004, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación respectiva. ii) La Alcaldía de Manizales, Secretaría de Educación solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, petición frente a la cual esta última entidad emitió aprobación según el Oficio 2007EE6185 del 21 de diciembre de 2007.
En virtud de lo anterior, el ente territorial en comento profirió el Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012, con base en el cual modificó el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008, en orden de ajustar la nivelación respectiva de acuerdo con las modificaciones pertinentes. iii) De acuerdo con el Oficio 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda a cargo del Departamento de Caldas en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. iv) En razón del acto precitado, el ente territorial demandado expidió la Resolución 569 del 11 de abril de 2014 (folios 18 a 20), mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor del señor Germán Alonso Toro Villa.
Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: • De folios 22 a 24, se observa petición formulada por el demandante ante la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, por medio de la cual deprecó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por la falta de pago oportuno del retroactivo correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de dicha dependencia. • Por otro lado, a folio 13, obra Oficio SE-UAF-2040 del 31 de julio de 2015 en el cual se dio respuesta a la solicitud presentada por el libelista, bajo los siguientes términos: «[…] nos permitimos comunicarle que dada la magnitud de sus pretensiones, la Secretaría de Educación con el apoyo de su equipo Jurídico analizará la posibilidad de dar viabilidad a las mismas para lo cual se realizará consulta ante El Ministerio de Educación Nacional ya que es dicha Entidad la que debe aprobar la liquidación y pago de los intereses moratorios solicitados. […]». • También, se evidencia a folio 15, Oficio 2015ER189029 del 30 de noviembre de 2015 proferido por el Ministerio de Educación, mediante el cual se emite pronunciamiento frente a la consulta realizada por parte del ente territorial en cuanto al reconocimiento de intereses moratorios solicitados por el demandante, así: «[…] Ahora bien, el reconocimiento de intereses moratorios busca sancionar y penalizar económicamente a quienes incurran en mora o incumplimiento de sus obligaciones, la cual se establece a título de indemnización de perjuicios, desde el momento en que el deudor se constituya en mora de pagar a su acreedor. […] En el caso que nos ocupa, el cual corresponde al pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo, no resulta razonable la exigencia de intereses moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado fundamentada en el Concepto No. 1607 del 9 de diciembre de 2004 de Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, la cual tiene un procedimiento legal establecido para determinar el monto a reconocer y para establecer las fuentes de financiación y la asignación de recursos para el pago, por lo tanto no podría hablarse de un retardo injustificado imputable al deudor que lleve la obligación a un estado patológico que justifique el pago de los perjuicios traducidos en intereses moratorios.
Así mismo, es pertinente señalar que las sumas canceladas por este concepto, fueron en su momento indexadas a quienes solicitaron expresamente en sus peticiones de homologación dicho reconocimiento […]». • A folio 12, se encuentra el Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016 en el cual la entidad territorial resolvió un derecho de petición incoado por el demandante el 15 de febrero de la misma anualidad, en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto de retroactivo de nivelación salarial.
De ello, que citó el concepto emitido por el Ministerio de Educación, referenciado en precedencia, para concluir que: «[…] con base en los argumentos expuestos anteriormente, esta Secretaría no puede realizar el pago de los intereses moratorios por falta de pago oportuno de la nivelación y homologación salarial desde cuando se hicieron exigibles hasta cuando se hizo efectivo el correspondiente pago […]». • Ahora, a folio 21 obra certificación expedida por el Área de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, en la que se hizo constar que mediante Resolución 569 del 11 de abril de 2014, al señor Germán Alonso Toro Villa le fueron canceladas en el mes de mayo de la misma anualidad las siguientes sumas de dinero por concepto de retroactivo en el proceso de ajuste de nivelación y homologación del personal administrativo de esa dependencia, así: |AÑO |DEVENGO |INDEXACIÓN |TOTAL AÑO | |2003 |$8.199.937 |$3.790.353 |$11.990.290 | |2004 |$9.977.939 |$3.798.836 |$13.776.775 | |2005 |$10.651.775 |$3.348.238 |$14.000.013 | |2006 |$9.948.540 |$2.588.900 |$12.537.440 | |2007 |$8.226.293 |$1.596.129 |$9.822.422 | |2008 |$10.409.240 |$1.206.912 |$11.616.152 | |2009 |$11.248.932 |$797.997 |$12.046.929 | |2010 |$11.612.258 |$547.501 |$12.159.759 | |2011 |$11.657.168 |$146.519 |$11.803.687 | Del contexto fáctico y jurídico en cita se advierte que: En atención a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.
De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Municipio de Manizales, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte demandante, sino también de varios ajustes, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios administrativos y sus apoderados al evidenciar inconsistencias en los valores y cálculos, tal como se precisó y subsanó con la expedición den Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012 que determinó finalmente los montos a reconocer al demandante.
Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.
Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria, no obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.
Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.[14] Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Municipio de Manizales se materializó a través del Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012, en virtud del cual se expidió con posterioridad la Resolución 569 del 11 de abril de 2014 por medio de la cual se ordenó cancelar en favor del demandante la suma total de $69.616.659 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $51.795.275 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina, y el restante ($17.821.384) por concepto de indexación, como se aprecia del cálculo efectuado en el último de los actos precitados, a folio 19.
Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 2003 hasta 2011 y que el pago del retroactivo al libelista se dio hasta el año 2014, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Municipio de Manizales hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.
Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene el libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.
En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor del demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.
Segundo problema jurídico ¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas al demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? Frente a este interrogante la Subsección tendrá como tesis que no procedía la condena impuesta de manera oficiosa a cargo del Ministerio de Educación respecto de una indexación por la tardanza entre la fecha de reconocimiento de la nivelación salarial y el abono efectivo de lo adeudado, tal como se sustenta a continuación: De las facultades extra y ultra petita en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo En este punto es necesario recordar que como ambas partes apelaron la totalidad de la sentencia de primera instancia, la competencia de esta Corporación en segunda instancia se configura sin limitaciones ni sometida a los reparos puntuales de los impugnantes.
Pues bien, al margen de que el Ministerio de Educación Nacional sustentó su alzada en la falta de legitimación de la entidad para asumir el pago de la indexación ordenada por el a quo, la Subsección estima que el análisis respecto de tal condena recae necesariamente en la posibilidad o no del juez para fallar de forma extra petita en este tipo de asuntos en los que lo decidido no se ajusta a lo pretendido con la demanda.
Sobre el particular debe tenerse en cuenta que una de las bases adjetivas que circunscriben las actuaciones judiciales ante la presente jurisdicción, es que el proceso se desarrolla de manera general bajo la égida de la justicia rogada y excepcionalmente de oficio cuando la misma ley lo permite o en situaciones puntuales de abierta vulneración de garantías constitucionales que ameritan una protección inmediata en razón de su prevalencia. Lo anterior cobra sentido en tanto los medios de control previstos para verificar la juridicidad de las diversas manifestaciones de la administración, deben promoverse y desenvolverse bajo los criterios y presupuestos fácticos y jurídicos que determine la parte afectada, sin que sea del caso fijar circunstancias más gravosas para el Estado, en tanto se presume ante todo la buena fe y diligencia de sus decisiones en virtud del principio de legalidad.
Lo anterior se traduce en que quien alega la vulneración de sus derechos por parte de los agentes estatales y pretende el consecuente restablecimiento de éstos, en efecto debe instar lo propio con total precisión, claridad y completitud. Estos planteamientos tienen un respaldo constitucional en virtud del principio del debido proceso y el derivado derecho de defensa y contradicción, habida cuenta de que no es dable sorprender a la parte demandada con decisiones que afecten sus intereses cuando aquello no fue objeto de debate en la definición propia del litigio.
Lo antedicho se acompasa entonces con el principio procesal de la congruencia contenido en el artículo 281 del CGP, que se predica como fundamento para que exista coherencia entre lo pretendido con la demanda, lo discutido y probado en la causa judicial y lo que debe resolver la autoridad judicial conforme a los límites que tales extremos determinen.
Al respecto la norma ejusdem prevé lo siguiente: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.» Ahora, precisamente como se observa ut supra, la excepción a la regla en comento se contempla legalmente, pues se han previsto las facultades ultra y extra petita, las cuales implican que el juez podría fallar más allá o por fuera de lo deprecado respectivamente.
Tales potestades tienen sentido en asuntos concretos y determinados como se enuncian en dicha norma, no obstante, en materia laboral el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social también consagra aquella posibilidad pues indica lo siguiente: «ARTICULO 50. EXTRA Y ULTRA PETITA. El Juez podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas.» Puntualmente para casos en los que se han evidenciado sentencias con decisiones por fuera de lo pretendido, esta Subsección ha fijado una posición restrictiva sobre su uso, en orden de garantizar el principio de congruencia como fundamento esencial de protección del debido proceso en el contexto de esta jurisdicción. Frente a este punto en sentencia del 7 de octubre de 2019[15] se precisó que: «Le asiste razón a la entidad demandada al afirmar que el fallo de primera instancia es incongruente porque (i) lo solicitado en vía gubernativa (ii) las pretensiones de la demanda (iii) los argumentos del concepto de violación y (iv) la defensa de la entidad demandada, no corresponden con lo que se decidió, esto es, el reconocimiento y pago de horas extras En otros términos, nos encontramos ante la presencia de una sentencia extra petita, que si bien en materia laboral es procedente, dado que el juez puede pronunciarse sobre el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, con fundamento en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo; lo cierto, es que el ejercicio de dicha facultad procede siempre y cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, circunstancia que no ocurrió en el sub judice, como se evidenció. En conclusión y toda vez que en la providencia apelada se concedió un derecho que no fue reclamado en la vía judicial, la Sala de Subsección está de acuerdo en afirmar que vulneró los derechos al debido proceso, audiencia y defensa de la E.S.E. Hospital Universitario San Jorge de Pereira.» Del mismo modo, en providencia del 30 de mayo de 2019[16] se manifestó sobre el particular lo que se transcribe a continuación: «Se evidencia que el Tribunal accionado, al confirmar la sentencia de primera instancia, se pronunció sobre un aspecto que no fue solicitado por el demandante y con ello hizo más gravosa su situación y transgredió el principio de congruencia al fallar de forma extra petita.
Efectivamente, la corporación judicial decidió estudiar la forma en que debía fijarse la prima de antigüedad y llegó a la conclusión de que la misma no debía concretarse sobre un 38.5 % del 100 % de la asignación básica, sino sobre el 38.5% del 58.5 % de aquella. Sobre el particular, se recuerda que el artículo 281 del Código General del Proceso, aplicable al presente asunto por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que las sentencias deben ser consonantes con los hechos y pretensiones de la demanda, con las demás oportunidades previstas en el Código y con las excepciones probadas.
Así mismo, señaló que el demandado no puede condenarse por objeto distinto al pretendido en la demanda ni por una causa distinta. En esa línea de pensamiento, se precisa que las sentencias judiciales deben ser congruentes con lo solicitado y discutido en el proceso, lo cual constituye una garantía del debido proceso y del derecho de defensa.
Sin embargo, en el caso bajo estudio el Tribunal Administrativo de Casanare transgredió este principio al ir más allá de lo solicitado en la demanda. Ciertamente, la labor de la corporación judicial se limitaba a examinar si el [actor] demostró la ilegalidad del acto administrativo demandado, pero no podía hacer más gravosa su situación y afectar los porcentajes que ya le había reconocido la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.» Como se observa a partir de los extractos jurisprudenciales transcritos, Aunado a lo expuesto, debe destacarse el hecho de que en el sub iudice se encuentra debidamente probado que la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas al libelista a la fecha en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento de la nivelación salarial, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. Empero, la indexación ordenada por el a quo correspondía a la generada desde la data de expedición de la mentada decisión hasta el momento puntual del pago, lo cual en cualquier caso evidencia un análisis que supera los extremos propios del período deprecado con la demanda.
En este sentido, el hecho de haber impuesto una condena en primera instancia relativa a una indexación bajo criterios de equidad y justicia, pero sin que ésta hubiese sido pretendida u objeto de discusión, implica que el fallo impugnado trascendió lo que constituía materia de decisión al margen de la importante argumentación esbozada, más aun cuando la situación concreta del señor Toro Villa no encaja en alguno de los supuestos excepcionales contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de pronunciamientos extra petita.
En conclusión: no resultaba procedente la condena impuesta en la sentencia apelada al Ministerio de Educación de manera oficiosa y en aplicación de facultades extra petita, concerniente al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas al demandante en razón de la nivelación salarial generada por el proceso de homologación del sector educativo del Departamento de Caldas, puesto que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que debe revocarse la orden en comento.
Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la Subsección revocará el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia que condenó al Ministerio de Educación al pago de una indexación a favor del libelista, y confirmará en todo lo demás dicha providencia en tanto denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que prospera el recurso de apelación de la mentada entidad por los argumentos expuestos en esta providencia, no así la alzada de la parte activa.
De la condena en costas Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016[17], sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[18], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[19]. Ahora, al margen de este hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas al demandante, en la medida que a pesar de que este resultó vencido en segunda instancia, la parte pasiva no intervino en sede de apelación con sus alegatos conforme se evidencia en constancia secretarial a folio 197 del cartulario, y adicionalmente en razón a que se revocará parcialmente la decisión apelada, lo cual permite al juez abstenerse de fijar la carga en comento según el numeral 5.° del artículo 365 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 31 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que ordenó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, reconocer y pagar la indexación a favor del demandante, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Germán Alonso Toro Villa contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Manizales.
Segundo: Confirmar en todo lo demás la sentencia impugnada. Tercero: Sin condena en costas de segunda instancia. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. [2] Folios 2 vuelto a 3. [3] Folio 3. [4] Folios 3 a 5. [5] Ver: Hernández Gómez William.
Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [6] Folios 153 a 163. [7] CD contentivo de la audiencia inicial, visible a folio 142. [8] Folios 165 a 173. [9] «Artículo 42. Deberes del Juez. Son deberes del juez: 1. Dirigir el proceso, velar por su rápida solución, presidir las audiencias, adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y dilación del proceso y procurar la mayor economía procesal. […]» [10]
ARTICULO 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo. [11] «Artículo 207.
Control de legalidad. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes. […]». [12] Folios 3 a 5. [13] Folios 87 a 102. [14] Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias del: 14 de mayo de 2020, Subsección A, radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074-2017); y del 16 de agosto de 2018, Subsección B, radicado: 20001-23-33-000-2014- 00313-02 (2633-2017). [15] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 7 de octubre de 2019. Radicado: 66001- 23-31-000-2012-00065-01 (3706-14). [16] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 30 de mayo de 2019. Radicado: 11001-03- 15-000-2019-01946-00 (AC). [17] Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492- 2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [18] «ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]». [19] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].»