ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / PRESTACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTIO IN REM VERSO / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / FALTA DE PRUEBA / INSUFICIENCIA PROBATORIA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA [L]a Sala revocará la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, declarar que operó la caducidad de la acción respecto de las reclamaciones correspondientes a los servicios educativos que se habrían prestado durante los meses de septiembre, octubre y noviembre de 2007 y, ante la ausencia de prueba respecto de la prestación de los servicios educativos alegados por la parte actora, se tiene que el empobrecimiento no se encuentra acreditado, por lo que se niegan las pretensiones de la demanda y se releva de estudiar el argumento del recurso de apelación consistente en acreditar que no se celebró contrato basado en el hecho de que no existía un banco de oferente vigente para esa época.
PRESTACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTIO IN REM VERSO / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO La fundación demandante, en esencia, centró su reclamación en la ocurrencia de un enriquecimiento sin causa, derivado de la prestación de servicios educativos que habría tenido lugar entre el […], en favor de los estudiantes beneficiarios del programa de ampliación de cobertura educativa gratuita adelantado por la alcaldía […], sin contar con respaldo contractual solemne, debiendo tenerlo, dado que la entidad que habría de fungir en el extremo contratante era el municipio […], ente territorial sometido a la forma escrita para el perfeccionamiento de los contratos estatales previstos en la Ley 80 de 1993, cuya suscripción se echa de menos en este caso.
En criterio del accionante, la situación narrada generó un aumento del patrimonio del municipio de Buenaventura y un correlativo empobrecimiento del de Fundafro. Así pues, una vez corroborada por esta instancia la alegada ausencia de causa jurídica en que habría de fundarse la prestación de los servicios educativos cuyo pago se reclama, a la luz de los postulados de la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera de esta Corporación, se analizará el fondo del asunto desde la perspectiva de la actio in rem verso y dentro del cauce de la acción de reparación directa.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El término para ejercer la acción de reparación directa se encuentra regulado por el artículo 136 numeral 8 del C.C.A., el cual prescribe que “caducará al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D. C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00326-01(65451) Actor: FUNDACIÓN AFROAMERICANA PARA LA EDUCACIÓN, CULTURA Y DESARROLLO – FUNDAFRO Demandado: MUNICIPIO DE BUENAVENTURA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / debe acreditarse la prestación de servicios cuyo pago se reclama – certificación de la prestación de servicios es insuficiente – es necesario presentar los soportes de la prestación Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 20 de marzo de 2019, mediante la cual se resolvió (se transcribe de forma literal incluso con errores):
PRIMERO: Declarar que se presentó un enriquecimiento sin causa por parte del MUNICIPIO DE BUENAVENTURA y en contra de la Fundación Afroamericana para le Educación, Cultura y Desarrollo (FUNDAFRO).
SEGUNDO: En consecuencia, ORDENESE al MUNICIPIO DE BUENAVENTURA pagar a la Fundación Afroamericana para le Educación, Cultura y Desarrollo (FUNDAFRO), como reparación del daño, la suma de $328’223.656; valor que se ajustará en su valor, de conformidad con lo previsto por el artículo 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.
TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia. I. A N T E C E D E N T E S 1. Síntesis del caso La presente controversia gira en torno al supuesto menoscabo patrimonial que sufrió la Fundación Afroamericana para la Educación, Cultura y Desarrollo – Fundafro, luego de que, sin mediar contrato estatal, prestara servicios educativos a estudiantes beneficiarios del programa de ampliación de cobertura educativa gratuita adelantado por el municipio de Buenaventura, en el período lectivo comprendido entre septiembre y diciembre de 2007, sin que el ente territorial reconociera en favor de la demandante suma alguna por las actividades realizadas. 2.
La demanda La demanda con la que se inició este litigio fue presentada el 3 de marzo de 2010 por la Fundación Afroamericana para le Educación, Cultura y Desarrollo – Fundafro, en ejercicio de la acción de reparación directa, contra el municipio de Buenaventura con el fin de que: i) Se declarara administrativamente responsable al municipio de Buenaventura por el detrimento económico sufrido por la Fundación Afroamericana para la Educación, Cultura y Desarrollo – Fundafro, por la prestación de servicios educativos en el programa de ampliación de cobertura educativa gratuita, en el período comprendido entre septiembre y diciembre de 2007, los cuales no fueron pagados a la fundación demandante. ii) Como consecuencia, se condenara al municipio de Buenaventura a pagar a la demandante la suma de $328’223.744, como retribución por los servicios prestados. 3.
Los hechos En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos relevantes: Mediante Resolución No. 983B del 26 de agosto de 2005 el municipio de Buenaventura creó el banco de oferentes para contratar con instituciones privadas la prestación del servicio educativo. El municipio de Buenaventura y Fundafro, en condición de oferente elegido, celebró el contrato de prestación de servicios educativos No. SEM039 de 2007[1], el cual fue pagado oportunamente a la fundación. Mediante Decreto 219 del 9 de noviembre de 2007, el municipio de Buenaventura estableció estrategias para ampliar la cobertura de la prestación del servicio educativo gratuito, por lo que el 2 de enero de 2008 celebró el contrato No. 100 con Fundafro para cubrir los servicios educativos, contados a partir del 2 de enero de 2008 hasta el 30 de junio de 2008.
En el literal f) de las consideraciones del contrato No. 100 de 2008 se dejó constancia de que debían pagarse los servicios que se venían prestando por la fundación de manera ininterrumpida desde septiembre 2007, dado que la administración anterior no había legalizado oportunamente su prestación para el lapso comprendido entre septiembre y diciembre de 2007.
A pesar de que los servicios educativos se prestaron desde septiembre a diciembre de 2007 por parte de la fundación y así fue constatado por la coordinación del grupo pedagógico de la secretaría de educación del municipio de Buenaventura, el ente territorial no los reconoció ni pagó, por no haber legalizado el contrato estatal correspondiente a ese interregno. 4. fundamentos de derecho Como soporte jurídico de sus pretensiones, la parte demandante señaló que en el caso se configuraban los elementos del enriquecimiento sin causa en detrimento de los intereses patrimoniales de Fundafro, dado que el municipio de Buenaventura no realizó erogación alguna dirigida a reconocer en su favor los servicios educativos prestados desde el 31 de septiembre al 31 de diciembre de 2007. 5.
Actuación procesal Mediante auto de 12 de mayo de 2010, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda, ordenó la notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. 5.1. Contestación de la demanda – municipio de Buenaventura El ente territorial contestó la demanda dentro del término legal. En esa oportunidad se opuso a las pretensiones, por considerar que operó el fenómeno de la caducidad, a lo que agregó que, a pesar de que el accionante tenía pleno conocimiento de la necesidad de suscribir un contrato estatal que amparara la prestación del servicio prestado, su conducta se apartó de los mandatos de la Ley 80 de 1993 y no podía pretender obtener beneficios con su inobservancia. Formuló la excepción de caducidad de la acción, con el argumento de que los hechos sucedieron entre septiembre y diciembre de 2007, por lo que para la época en que se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, la acción ya se encontraba caducada. 6.
La etapa probatoria y alegatos de conclusión Mediante auto del 22 de julio de 2011 se abrió la etapa probatoria en la primera instancia y se decretaron las pruebas documentales y testimoniales solicitadas por las partes. En providencia del 26 de julo de 2017, el a quo corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.
En el término concedido, la parte demandada presentó su respectivo escrito de alegaciones, en el cual reiteró los argumentos expuestos en oportunidades procesales precedentes. La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio. 7. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda en los términos transcritos al inicio de esta providencia. Al resolver la excepción de caducidad, consideró que lo que se pretendía era el pago de los servicios educativos prestados entre septiembre y diciembre de 2007, los cuales no habían sido reconocidos por la entidad demandada.
En ese sentido indicó que el término de caducidad se contaba al finalizar el primer período lectivo del año escolar, el 31 de diciembre de 2007, por lo que, descontado el término de suspensión que operó por el trámite de conciliación extrajudicial, aquel plazo se vencía el 31 de marzo de 2010. En ese orden, estimó que al haberse presentado la demanda el 3 de marzo de 2010, su interposición fue oportuna.
Luego de referirse a los hechos probados, el Tribunal advirtió que en este caso se presentaba la primera hipótesis planteada en la sentencia de unificación sobre enriquecimiento sin causa dictada por la Sección Tercera de esta Corporación, toda vez que la prestación de los servicios educativos sin contar con el respectivo sustento contractual se produjo por la posición dominante del municipio de Buenaventura.
Estimó que tal premisa se desprendía del contenido del contrato No. 100 del 3 de enero de 2008, en el que se admitía por el ente territorial que el servicio sí había sido prestado durante los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre por la demandante, pero no había sido reconocido por la administración anterior, la que permitió el desarrollo de esa actividad en condiciones irregulares.
Precisó que la prestación del servicio educativo durante ese lapso se hallaba acreditada con los certificados de las auditorías realizadas y con las certificaciones expedidas por el coordinador del grupo pedagógico del municipio. Con base en lo anterior, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó al municipio de Buenaventura que pagara a Fundafro la suma de $328’223.656 correspondiente a la prestación de servicio educativo brindado a 1.152 estudiantes por el período de cuatro meses. 8.
El recurso de apelación La entidad demandada presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Como motivos de su inconformidad, expuso que el banco de oferentes creado mediante resolución No. 983B tenía una vigencia de dos años lectivos, que cubría del primero de septiembre de 2005 hasta el 30 de junio de 2007, por lo que en adelante no existió banco de oferentes en el que pudiera estar inscrito la demandante.
Con base en ese razonamiento, sostuvo que no surgió obligación alguna de suscribir contrato con Fundafro para el período lectivo 2007-2008, dada la inexistencia de ese registro y, por tanto, no podía albergar la expectativa legítima de ser contratado. Alegó que no se hallaba prueba dirigida a establecer la efectiva prestación de los servicios educativos, pues las certificaciones suscritas por el señor Clemente Viáfara Ante solo daban cuenta de que existían unos estudiantes matriculados, pero no demostraban que hubieran recibido clase durante todo el período lectivo.
Agregó que no se aportaron pruebas orientadas al cálculo de la prestación del servicio que debió ser realizado por la Nación, en tanto era financiado con recursos del sistema general de participaciones y, además, se desconocía el origen de los alumnos que se habrían beneficiado de esos servicios. 9. Actuación en segunda instancia Mediante providencia del 16 de junio de 2015, la Sección Tercera de esta Corporación admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.
En auto del 23 de julio de 2015 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. En el término otorgado, el Ministerio Público rindió concepto en el cual consideró que la sentencia de primera instancia merecía ser confirmada, habida consideración de que, de conformidad con las pruebas que obraban en el expediente, se hallaban acreditados los elementos del enriquecimiento sin causa, así como la prestación de los servicios educativos cobrados.
Las partes guardaron silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S Para resolver la segunda instancia de la presente litis, se abordarán los siguientes temas: 1) competencia del Consejo de Estado; 2) la acción procedente - aplicación de la actio in rem verso; 3) oportunidad de la acción; 4) el objeto de la apelación; 4.1) de la falta de demostración de la prestación de los servicios reclamados y 5) costas. 1.
Competencia del Consejo de Estado El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue reformado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, consagra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para decidir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.
En esta oportunidad se encuentran en controversia circunstancias atinentes a la prestación de servicios de educativos por parte de la Fundación Afroamericana para la Educación, Cultura y Desarrollo Fundafro, en favor del municipio de Buenaventura, sin existir contrato que los sustentara, y a su falta de pago. Así las cosas, se precisa que el municipio de Buenaventura, de conformidad con lo dispuesto en la letra a) del numeral 1 del artículo 2º de la Ley 80 de 1993[2], es un ente territorial que tiene el carácter de entidad estatal.
Hechas las anteriores precisiones, se concluye que es esta jurisdicción la competente para conocer de la presente controversia. También le asiste competencia a la Sala para conocer de esta controversia en segunda instancia, ya que la única pretensión de contenido económico se estimó en la suma de $328’223.744, monto que resulta superior a la suma equivalente a 500 S.M.L.M.V. ($257’500.000)[3], exigida en la Ley 954, de 2005, para que el proceso tuviera vocación de doble instancia. 2.
La acción procedente - aplicación de la actio in rem verso La fundación demandante, en esencia, centró su reclamación en la ocurrencia de un enriquecimiento sin causa, derivado de la prestación de servicios educativos que habría tenido lugar entre el 1 de septiembre y el 31 de diciembre de 2007, en favor de los estudiantes beneficiarios del programa de ampliación de cobertura educativa gratuita adelantado por la alcaldía municipal de Buenaventura, sin contar con respaldo contractual solemne, debiendo tenerlo, dado que la entidad que habría de fungir en el extremo contratante era el municipio de Buenaventura, ente territorial sometido a la forma escrita para el perfeccionamiento de los contratos estatales previstos en la Ley 80 de 1993, cuya suscripción se echa de menos en este caso.
En criterio del accionante, la situación narrada generó un aumento del patrimonio del municipio de Buenaventura y un correlativo empobrecimiento del de Fundafro. Así pues, una vez corroborada por esta instancia la alegada ausencia de causa jurídica en que habría de fundarse la prestación de los servicios educativos cuyo pago se reclama, a la luz de los postulados de la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera de esta Corporación[4], se analizará el fondo del asunto desde la perspectiva de la actio in rem verso y dentro del cauce de la acción de reparación directa[5]. 3.
Oportunidad de la acción El término para ejercer la acción de reparación directa se encuentra regulado por el artículo 136 numeral 8 del C.C.A., el cual prescribe que “caducará al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”.
En el caso sometido a examen, la Sala advierte que Fundafro pretende que se declare que la entidad demandada le adeuda la suma de $328’223.774 por concepto de la prestación de servicios educativos correspondientes al primer bloque o período lectivo 2007-2008, que abarcó desde el 1 de septiembre hasta el 31 de diciembre de 2007. Sobre el particular, concierne a la Sala precisar que el hecho alegado, constitutivo de enriquecimiento y correlativo empobrecimiento, se deriva del no pago de la prestación del servicio educativo dispensado.
La reclamación dirigida al reconocimiento de los servicios que se habrían prestado en los meses de septiembre y octubre de 2007 se encuentra caducada, pues los dos años de caducidad respecto de esos períodos habrían de vencer el último día de cada uno de esos meses, respectivamente, mientras que la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 20 de noviembre de 2009 y la demanda se radicó el 30 de marzo de 2010.
Ambos sucesos ocurrieron tras vencer los dos años de caducidad en relación con los períodos señalados. Por lo anterior, se declarará que ocurrió la caducidad respecto de la reclamación por los servicios supuestamente prestados en septiembre y octubre de 2007. Con todo, la demanda fue oportuna para reclamar los servicios educativos que se habrían prestado durante los meses de noviembre y diciembre de 2007.
En lo que concierne a esos períodos, el plazo de dos años de caducidad de la acción se cumpliría el último día de cada mes, por lo que en el caso de diciembre, al no ser hábil, la oportunidad para presentar la demanda se trasladaría al 11 de enero de 2010, por ser el siguiente día hábil, descontando la vacancia judicial. El 20 de noviembre de 2009, faltando 11 días para que se cumpliera de plazo de caducidad en relación con la reclamación correspondiente a la prestación del servicio del mes de noviembre de 2007, la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 18 Judicial II para Asuntos Administrativos, trámite que suspendió el término de caducidad hasta el 18 de febrero de 2010, día en que se expidió la constancia por parte la Procuraduría, en la que se dejó sentado que el trámite fue fallido por ausencia de ánimo conciliatorio.
Al día siguiente se reanudó el término de once días que faltaban para cumplirse los dos años, por lo que la fecha límite para interponer la demanda vencía el 1 de marzo de 2010. Como consecuencia, al haberse interpuesto la demanda el 3 de marzo de 2010, se concluye que su ejercicio se produjo cuando la oportunidad legal establecida ya se encontraba fenecida.
Respecto de la reclamación correspondiente a los servicios supuestamente prestados en el mes de diciembre de 2007, cuyo término vencía el 31 de diciembre de 2009. Con la solicitud de conciliación extrajudicial presentada el 20 de noviembre de 2009, faltando cuarenta y un días para cumplirse los dos años, se suspendió el plazo hasta el 18 de febrero de 2010, por lo que el término restante se vencía el 1 de abril de 2010.
En ese orden al haberse interpuesto la demanda el 3 de marzo de 2010 su interposición fue oportuna. 4. El objeto de la apelación Los argumentos de la apelación formulada por la parte demandada se resumen en dos aspectos puntuales: i) no existía banco de oferentes vigente para la época en que ocurrieron los hechos materia de controversia, por lo que no era una obligación del municipio contratar los servicios educativos con Fundafro para el período lectivo 2007-2008; ii) no se acreditó la prestación del servicio educativo cuyo pago se reclama.
La Sala examinará en primer lugar si se encuentra demostrada o no la prestación del servicio, dado que de ello dependerá el análisis de configuración del enriquecimiento sin causa alegado en la demanda. 4.1) De la falta de demostración de la prestación de los servicios reclamados Se recuerda que el Tribunal de primera instancia precisó que la prestación del servicio educativo durante el lapso comprendido entre septiembre y diciembre de 2007 se hallaba acreditada con los certificados de las auditorías realizadas y con las constancias emitidas por el coordinador del grupo pedagógico de la secretaría de educación del municipio de Buenaventura.
Con base en lo anterior, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó al municipio de Buenaventura que pagara a Fundafro la suma de $328’223.656, correspondiente a la prestación de servicio educativo brindado a 1.152 estudiantes por un período de cuatro meses. En desacuerdo con lo anterior, el censor alegó que no se hallaba prueba dirigida a establecer la efectiva prestación de los servicios educativos, en razón de que las certificaciones suscritas por el señor Clemente Viáfara Ante solo daban cuenta de que existían unos estudiantes matriculados, pero no revelaban que hubieran recibido clase durante todo el período lectivo.
Agregó que no se aportaron pruebas orientadas al cálculo de la prestación del servicio que debió ser realizado por la Nación, por cuanto era financiado con recursos del sistema general de participaciones y, además, se desconocía el origen de los alumnos que se habrían beneficiado de esos servicios. Para acreditar la prestación del servicio educativo que habría dispensado Fundafro entre el 1 de septiembre y el 31 de diciembre de 2007 se aportaron los siguientes elementos de prueba: Certificación expedida el 15 de julio de 2008 por el coordinador del grupo pedagógico de la secretaría de educación municipal de Buenaventura, en la que hizo constar que (se transcribe literal, incluso con posibles errores): Que el/la FUNDAFRO prestó el Servicio Educativo durante los meses de Septiembre, Octubre, Noviembre y Diciembre garantizando el derecho a la educación a niños y jóvenes en edad escolar que pertenecen a los estratos sociales 1 y 2 en situación de vulnerabilidad, debido a que la capacidad instalada de las instalaciones Educativas del Sector oficial del Municipio de Buenaventura se encuentra agotada, lo que además permitió ampliar la cobertura en los diferentes niveles como preescolar, básica primaria, básica secundaria y media vocacional, contribuyendo de esta manera a acabar con las condiciones de incomodidad y hacinamiento que se venía presentando en michas instituciones del municipio[6].
En relación con este documento, a diferencia de lo sostenido por el Tribunal de origen, la Sala considera que su contenido resulta insuficiente para establecer la efectiva prestación del servicio educativo reclamado por parte de Fundafro, en consideración a que no se hace alusión expresa al año en que supuestamente se habrían adelantado las actividades certificadas.
Se advierte que, aun cuando el señor Clemente Viáfara Ante fue citado al proceso, a petición de la parte actora, para rendir testimonio en relación con los hechos que hizo constar en esa certificación, no asistió en la fecha y hora programada ni arrimó excusa de su falta de comparecencia. Lo advertido no deja de entrañar una dificultad en consideración a que, según los hechos de la demanda, esa misma fundación ya había prestado servicios educativos en el municipio de Buenaventura en el año lectivo 2006- 2007, es decir, en la vigencia anterior a la que es materia de reclamación, solo que en ese caso, de conformidad con lo informado por la demandante, tuvo respaldo en el contrato No. SEM-039[7].
Así pues, ante la supuesta prestación de servicios con antelación al lapso que es objeto de reparo, no es claro para la Sala a cuál período hace relación la certificación en comento, a lo que se agrega la presencia de varias inconsistencias que serán puestas de presente al analizar los siguientes medios de prueba. En el proceso también reposa la certificación expedida el 15 de julio de 2008 por el coordinador del grupo pedagógico de la secretaría de educación municipal de Buenaventura, en la cual manifestó que (se transcribe de manera literal, incluso con posibles errores): En aras de agotar la capacidad instalada en las instituciones educativas del municipio de Buenaventura se suscribió el decreto 219 de 09 de Noviembre de 2007, por medio del cual se establecen medidas tendientes a ampliar cobertura del servicio educativo en Instituciones educativas oficiales para la vigencia lectiva 2007-2008, luego de ello y con el objetivo de garantizar el derecho a la educación del que habla la Constitución Política de Colombia, el Licenciado Clemente Viafara Ante, Coordinador del Grupo Pedagógico de la Secretaría de Educación Municipal de Buenaventura, procedió a solicitar la respectiva matricula al/a la Fundafro, con el objetivo de comprobar la existencia de los alumnos. Luego del mencionado proceso se obtuvo un total de 1152 estudiantes, los cuales posteriormente y después de evidenciar la veracidad de dicha matrícula, fueron reportados al Ministerio de Educación Nacional, a través del Sistema de Matrículas “SIMAT”.
En consonancia con lo anterior, obra en el expediente el Decreto 219 dictado el 9 de noviembre de 2007, mediante el cual el municipio de Buenaventura estableció estrategias para ampliar la cobertura del servicio educativo en instituciones oficiales para la vigencia lectiva 2007-2008 y al que se hizo mención en la anterior certificación. En ese decreto se dispuso (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Una vez se haya verificado, perfeccionado y agotado el proceso de matrícula en la institución oficial, el municipio de buenaventura a través de la secretaría de educación municipal, procederá a efectuar el proceso pre - contractual y contractual necesario para la atención de personal que aun, por deficiencia del sector oficial, deba continuar siendo atendido a través de la figura de contratación del servicio público educativo con la institución educativa privada.
(…).
DECRETA. ARTRICULO PRIMERO: Invitar a los padres y acudientes de los menores cuya asignación de matrícula se haya ordenado mediante el correspondiente acto administrativo, para que procedan ubicar dichos alumnos en las instituciones educativas oficiales de nuestra jurisdicción que en el mismo acto administrativo les indique la secretaría de educación municipal de Buenaventura[8].
Se desprende de lo anterior que la ampliación de cobertura educativa gratuita de la prestación de los servicios en el municipio de Buenaventura en instituciones educativas oficiales, adoptada mediante Decreto 219 de 2007 y motivada por la ausencia de banco de oferentes conformado por instituciones privadas, llevó a que la secretaría de educación solicitara a Fundafro el reporte de la cantidad de los estudiantes matriculados, a lo cual ésta respondió que se hallaban matriculados 1.152 alumnos. Sin embargo, ello no acredita que en el período comprendido entre septiembre y diciembre de 2007 el servicio educativo se hubiera prestado por Fundafro, si se tiene en cuenta que el texto de la certificación no hace mención a las fechas en que esos estudiantes fueron matriculados en esa fundación, ni a la época en que solicitó la información por la secretaría y se obtuvo contestación por parte de la demandante.
En contraste con lo anotado, está demostrado que el 3 de enero de 2008, el municipio de Buenaventura y Fundafro celebraron el contrato de prestación de servicios educativos No. 100, cuyo objeto consistió (se transcribe de manera literal incluso con posibles errores): …en ejecutar la prestación integral de apoyo a la gestión del servicio educativo formal con el cumplimiento de las disposiciones técnicas previstas por el Ministerio de Educación Nacional, la secretaría de educación municipal y las pactadas mediante este contrato que permitan el mejoramiento de la calidad educativa a los estudiantes relacionados en el anexo, clasificados en los grados cero (0), de uno (1) a nueve (9) y diez (10) a once (11) de los niveles de preescolar, básica, media y ciclos especiales que permita el estricto cumplimiento a las normas que regulan la prestación del servicio educativo en el municipio de Buenaventura para mil ciento cincuenta y dos estudiantes (1152[9]).
Así mismo, el término de duración fue de seis meses contados a partir del 2 de enero de 2008 y hasta el 30 de junio de 2008. De lo anterior se tiene que, por cuenta del contrato No. 100 celebrado el 2 de enero de 2008, es posible que a partir de esa fecha y en adelante hubieran estado matriculados 1.152 estudiantes en Fundafro. De lo que no obra prueba en el proceso es de que lo hubieran estado con antelación a la fecha en que ese contrato entró en vigor y que se hubieran prestado a su favor los servicios educativos en controversia.
Así lo corroboran las actas de visita de auditoría realizada por la Universidad de Antioquia y el Ministerio de Educación Nacional en el establecimiento educativo Instituto Etnoartesanal Afroamericano Ineafro, propiedad de Fundafro[10], con el fin de llevar a cabo el operativo censal referente a los estudiantes matriculados en ese establecimiento educativo.
En efecto, en el contenido de esas actas se constató que entre el 13 y 28 de febrero de 2008, en vigencia del contrato No. 100 de 2008, estaban matriculados en sus distintas sedes y grados el siguiente número de alumnos: 137, 53, 87, 107, 46, 77, 46, 44, 114, 47 y 71, para un total de 829 alumnos[11], cantidad que, dicho sea paso, no resulta coincidente con aquella que se registró en la certificación expedida por el coordinador del grupo pedagógico al que se hizo anterior alusión. Se reitera una vez más que de esos documentos no es posible constatar que los estudiantes hubieran estado matriculados en Fundafro antes de enero de 2008.
De otro lado, en el expediente milita el dictamen practicado por el perito contador Francisco Rueda Mayo, decretado como prueba en primera instancia, a solicitud de la parte actora, con el objeto de establecer los costos que tendrían los servicios prestados por Fundafro en favor del municipio. Sin embargo, el dictamen en cuestión no ofrece mayores evidencias que permitan determinar la efectiva prestación de los servicios cobrados, pues la práctica de la experticia versó sobre los mismos documentos antes referidos, con los cuales, por las razones anotadas en precedencia, no se demuestra la ejecución de las actividades educativas alegadas.
Se suma que, aunque también se hizo alusión en el peritazgo a la revisión de unas cuentas de cobro presentadas al municipio por los servicios prestados, tales documentos no son idóneos para demostrar su cabal ejecución. Sobre el particular, resulta de gran relevancia reiterar los razonamientos que ha expuesto esta Subsección en torno a la apreciación de las pruebas de las cuentas de cobro, dentro del proceso en el que se debate la existencia de las obligaciones de pago por los servicios prestados: “Sin embargo, cuando se trata de un servicio de atención médica en salud, cuya debida prestación está siendo discutida en un debate judicial, el fallador no puede acotar su labor a verificar que los informes acerca del servicio hubieren sido radicados, sino que se le impone el deber de valorar el contenido de los soportes presentados al proceso, formal y materialmente, para corroborar que los mismos correspondan al servicio debidamente ordenado y efectivamente prestado, toda vez que siendo ello lo que se debate, sólo de esa forma puede establecerse la obligación de pago y fundar una condena debidamente motivada en contra de la EPS o de la entidad obligada a honrar la respectiva cuenta”[12].
A pesar de que la postura jurisprudencial citada hace referencia a la prueba de la prestación de servicios de salud, la Sala considera que el mismo rigor probatorio ha de resultar aplicable a los servicios cuya prestación pueda estar documentada en soportes, consideración que bien puede hacerse extensiva al caso de los servicios educativos.
Como se aprecia, en este evento resultaba imperioso sustentar la causación de las sumas reclamadas con los soportes de la efectiva prestación del servicio de educación, cuestión que en el caso podía comprobarse con los mismos documentos procedentes de la institución prestataria, en cuanto era ella la que se encontraba obligada a custodiar en sus archivos los soportes del servicio dispensado.
Para ese propósito, a la parte actora le asistía la carga de demostrar que prestó el servicio educativo a los estudiantes cobijados por el programa de ampliación educativa gratuita diseñado por el ente territorial, desde el 1 de septiembre al 31 de diciembre de 2007, hecho que bien ha podido demostrar con los registros de las matrículas de cada uno de los estudiantes en los que fuera posible identificar su calidad de beneficiarios del programa educativo gratuito creado por el municipio, el valor del servicio y el período que cobijaba su prestación. Igualmente, ha podido aportar al proceso los documentos de seguimiento, controles o boletines académicos efectuados respecto de cada uno de los alumnos beneficiarios, para derivar de allí la realización de las actividades académicas en los grados escolares y por el plazo que abarca la reclamación. Sin embargo, su actividad probatoria se encaminó a aportar unas certificaciones que, además de ser insuficientes en cuanto a la información que allí reposa, incluso sin perjuicio de ello, por sí solas no tendrían la virtualidad de demostrar la prestación de los servicios educativos cobrados.
Así las cosas, el argumento de la apelación que se analiza tiene vocación de prosperidad, toda vez que no se encuentra acreditada en el proceso la prestación de los servicios educativos reclamados por Fundafro. Conclusión En mérito de lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, declarar que operó la caducidad de la acción respecto de las reclamaciones correspondientes a los servicios educativos que se habrían prestado durante los meses de septiembre, octubre y noviembre de 2007 y, ante la ausencia de prueba respecto de la prestación de los servicios educativos alegados por la parte actora, se tiene que el empobrecimiento no se encuentra acreditado, por lo que se niegan las pretensiones de la demanda y se releva de estudiar el argumento del recurso de apelación consistente en acreditar que no se celebró contrato basado en el hecho de que no existía un banco de oferente vigente para esa época. 5.
Costas De conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, en este asunto no hay lugar a la imposición de costas, por cuanto no se evidencia en el sub examine que alguna de las partes hubiere actuado temerariamente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca el 20 de marzo de 2019, con fundamento en las razones advertidas en la parte considerativa de esta providencia, para, en su lugar: 1.- Declarar que operó la caducidad de la acción respecto de las reclamaciones correspondientes a los servicios educativos que se habrían prestado durante los meses de septiembre, octubre y noviembre de 2007. 2.
NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas por la segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] No se indica la fecha de celebración ni el período de los servicios prestados. [2] Según el artículo 32 del Estatuto de Contratación Estatal, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone: “Para los solos efectos de esta ley: “1o.
Se denominan entidades estatales: “a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.
“(…)”. [3] El salario mínimo legal para la fecha de presentación de la demanda, 3 de marzo de 2010, correspondió a $515.000, y al multiplicarlo por 500 arroja un valor de $257’500.000.oo. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, Exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. “Puestas así las cosas aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique.
“Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental. “14. Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta acción”. [5] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, 27 de enero de 2016, expediente No. 29.869, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
“Así, corresponde a la judicatura adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración, eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda.
“Siendo esto así, de la lectura integral del libelo demandatorio, particularmente, de la causa petendi y los fundamentos jurídicos en el sub examine se verifica que, pese a que en la demanda se dijo acudir a la acción de controversias contractuales, lo verdaderamente pretendido por la accionante es que se declare que la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal E.P.S se enriqueció sin justa causa a expensas del patrimonio de la sociedad Médicos Asociados S.A al no haberle pagado el valor de los servicios médicos de salud prestados a sus afiliados (cotizantes y beneficiarios), el suministro de medicamentos del P.O.S, los servicios de urgencias prestados a los usuarios asignados a otras I.P.S., los servicios quirúrgicos y hospitalarios y los estudios clínicos y paraclínicos necesarios para calificar la invalidez de solicitantes, de manera que la pretensión es propia de la actio de in rem verso en razón a lo cual el trámite no puede ser otro que el correspondiente a la acción de reparación directa”. [6] Folio 38 del cuaderno 1. [7] Obra en el expediente el contrato de prestación de servicio educativo número SEM039 celebrado entre Fundafro y el municipio de Buenaventura por un periodo de 10 meses que cobijó desde el 1 de septiembre de 2006 hasta el 30 de junio de 2007. [8] Folios 23 a 25 del cuaderno 1. [9] Folios 39 a 44 del cuaderno 1. [10] Mediante Resolución No. 0537 del 6 de julio de 2005, la secretaría de educación de la alcaldía municipal de Buenaventura otorgó reconocimiento oficial de estudio al establecimiento educativo Instituto Etnoartesanal Afroamericano de propiedad de Fundafro.
Folios 7 y 8 del cuaderno 1. [11] Folios 26 a 36 del cuaderno 1. [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 27 de marzo de 2014, expediente: 32905, C.P: Mauricio Fajardo Gómez. Reiterada en sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de mayo de 2018, exp. 55.756.