85001-23-33-000-2019-00023-01 — Consejo de Estado

85001-23-33-000-2019-00023-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-12-16

Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón

Actor: Armando Muñoz Velandia·Demandado: Contraloria General De La Republica - Cgr

De qué trata

Síntesis: Corresponde a la Sala establecer si le asiste razón al apelante cuando afirma que tanto la Contraloría como el Tribunal de primera instancia no tuvieron en cuenta que no autorizó pago alguno dentro del Convenio de Cooperación núm. 024 de 2009; y que, por lo tanto, no pudo establecerse el nexo de causalidad entre el daño patrimonial ocasionado y la conducta por él desplegada como supervisor del mismo, motivo por el que los actos administrativos demandados adolecen de nulidad; o sí, por el contrario, le asiste razón al a quo cuando afirma que la Contraloría logró demostrar la contribución del apelante en el daño fiscal ocasionado al Departamento de Casanare. […] [P]ara la Sala se encuentra plenamente demostrado que el señor Muñoz Velandia fue designado como supervisor del Convenio de Cooperación núm.24 de 2009, el día 10 de junio de 2010, circunstancia que radicó en su cabeza la responsabilidad contenida, no solo en la cláusula undécima del contrato, sino también lo establecido en el inciso 2º del artículo 83 de la Ley 1474 que dispone que la supervisión del contrato estatal consiste en “el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados”. De manera que, es deber del funcionario que ejerce la supervisión de un contrato efectuar un adecuado seguimiento sobre el cumplimiento del objeto del contrato, lo que quiere decir que su omisión lo hará responsable de los daños que con ocasión de esta circunstancia se generen. Es así como, el señor Armando Muñoz Velandia actuó de manera negligente e imprudente en el ejercicio de su función como supervisor, pues si bien no autorizó ni tampoco ordenó el pago de suma alguna al cooperante, lo cierto es que suscribió el acta de terminación del mismo, en la que pese a haberse dejado consignado que se firmaba por la terminación del plazo contractual, no se efectuó observación alguna frente al cumplimiento del objeto del contrato (como lo exigía el ejercicio de su función). En efecto, en el aparte destinado a especificar el trabajo faltante, lo dejó en blanco, […] Por lo tanto, no puede el actor excusarse en que fueron otros los que autorizaron los pagos y/o que realizaron la liquidación del convenio, ya que si hubiese desplegado diligentemente su gestión, habría dejado consignado en el acta de terminación del Convenio de Cooperación Núm. 024 de 2009, que no se había cumplido a cabalidad con el objeto del mismo. Lo anterior, en atención a que tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, el acta de recibo final o de terminación “[…] es concebida como un medio de verificación de la ejecución del objeto contractual, para determinar si el mismo se efectuó cabalmente y de acuerdo con las especificaciones pactadas en el contrato, lo que significa que dicha acta constituye un elemento anterior y útil para la liquidación de los contratos, puesto que a través de ella se constata cualitativa y cuantitativamente el cumplimiento de las prestaciones a cargo del contratista como paso previo para efectuar el respectivo corte de cuentas que implica la liquidación del contrato -aunque en algunas ocasiones, las partes de hecho liquidan el contrato en la que denominan acta de recibo final-.” Lo precedente se traduce en que si el accionante hubiese realizado de manera diligente la constatación cualitativa y cuantitativa del cumplimiento de las prestaciones a cargo del cooperante, como paso anterior a la liquidación del convenio, posiblemente hubiese salvado su responsabilidad, pues esta era precisamente la función o tarea que le había sido encomendada, y al no haberla cumplido a cabalidad contribuyó a que posteriormente la liquidación fuera elaborada y tuviera como una de sus bases el documento que él había suscrito con Corporación Gerencia de Proyecto. […] De esta manera, para la Sala resulta evidente que el señor Muñoz Velandia actuó con culpa grave y contribuyó a que se causara el daño patrimonial al Departamento de Casanare, el cual también se encuentra plenamente acreditado con el informe técnico realizado por la Contraloría al Convenio de Cooperación Núm.024 de 2009 y los demás medios probatorios obrantes en el plenario, los cuales no fueron desvirtuados por la parte accionante. Por lo tanto, al no cumplir con las obligaciones a su cargo, el accionante está en el deber jurídico de soportar las consecuencias de su negligente proceder, no resultando válido jurídicamente el argumento según el cual el Tribunal no realizó un estudio pormenorizado y valorativo acerca del estado del convenio al momento en que asumió las funciones de supervisor del mismo, pues, como se indicó en líneas precedentes, era su deber comprobar el cumplimiento de las obligaciones que el cooperante había adquirido en el convenio, lo que implicaba la demostración material de la ejecución del objeto contractual en los términos pactados, el cual era la estructuración de soluciones de vivienda de interés social y el mejoramiento de viviendas con entorno de vivienda saludable.

CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Del Supervisor del convenio de cooperación del Departamento de Casanare con la Corporación Gerencia de Proyectos GP Corporación, orientado a la estructuración de soluciones de vivienda nueva de interés social y mejoramientos de vivienda con entorno de vida saludable / SUPERVISIÓN DE UN CONTRATO – Alcance / SUPERVISOR DE CONTRATO – Incurrió en una omisión al suscribir el acta de terminación por finalización del plazo contractual, sin dejar ninguna observación frente al cumplimiento del objeto contractual / ACTA DE TERMINACIÓN O RECIBO FINAL DEL CONTRATO – Se refiere a la verificación del cumplimiento de las obligaciones del contratista de cara a lo estipulado en el contrato / RESPONSABILIDAD FISCAL – De supervisor de contrato por actuar con culpa grave y contribuir a que se causara el daño patrimonial Corresponde a la Sala establecer si le asiste razón al apelante cuando afirma que tanto la Contraloría como el Tribunal de primera instancia no tuvieron en cuenta que no autorizó pago alguno dentro del Convenio de Cooperación núm. 024 de 2009; y que, por lo tanto, no pudo establecerse el nexo de causalidad entre el daño patrimonial ocasionado y la conducta por él desplegada como supervisor del mismo, motivo por el que los actos administrativos demandados adolecen de nulidad; o sí, por el contrario, le asiste razón al a quo cuando afirma que la Contraloría logró demostrar la contribución del apelante en el daño fiscal ocasionado al Departamento de Casanare. […] [P]ara la Sala se encuentra plenamente demostrado que el señor Muñoz Velandia fue designado como supervisor del Convenio de Cooperación núm.24 de 2009, el día 10 de junio de 2010, circunstancia que radicó en su cabeza la responsabilidad contenida, no solo en la cláusula undécima del contrato, sino también lo establecido en el inciso 2º del artículo 83 de la Ley 1474 que dispone que la supervisión del contrato estatal consiste en “el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados”.

De manera que, es deber del funcionario que ejerce la supervisión de un contrato efectuar un adecuado seguimiento sobre el cumplimiento del objeto del contrato, lo que quiere decir que su omisión lo hará responsable de los daños que con ocasión de esta circunstancia se generen. Es así como, el señor Armando Muñoz Velandia actuó de manera negligente e imprudente en el ejercicio de su función como supervisor, pues si bien no autorizó ni tampoco ordenó el pago de suma alguna al cooperante, lo cierto es que suscribió el acta de terminación del mismo, en la que pese a haberse dejado consignado que se firmaba por la terminación del plazo contractual, no se efectuó observación alguna frente al cumplimiento del objeto del contrato (como lo exigía el ejercicio de su función).

En efecto, en el aparte destinado a especificar el trabajo faltante, lo dejó en blanco, […] Por lo tanto, no puede el actor excusarse en que fueron otros los que autorizaron los pagos y/o que realizaron la liquidación del convenio, ya que si hubiese desplegado diligentemente su gestión, habría dejado consignado en el acta de terminación del Convenio de Cooperación Núm. 024 de 2009, que no se había cumplido a cabalidad con el objeto del mismo.

Lo anterior, en atención a que tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, el acta de recibo final o de terminación “[…] es concebida como un medio de verificación de la ejecución del objeto contractual, para determinar si el mismo se efectuó cabalmente y de acuerdo con las especificaciones pactadas en el contrato, lo que significa que dicha acta constituye un elemento anterior y útil para la liquidación de los contratos, puesto que a través de ella se constata cualitativa y cuantitativamente el cumplimiento de las prestaciones a cargo del contratista como paso previo para efectuar el respectivo corte de cuentas que implica la liquidación del contrato -aunque en algunas ocasiones, las partes de hecho liquidan el contrato en la que denominan acta de recibo final-.” Lo precedente se traduce en que si el accionante hubiese realizado de manera diligente la constatación cualitativa y cuantitativa del cumplimiento de las prestaciones a cargo del cooperante, como paso anterior a la liquidación del convenio, posiblemente hubiese salvado su responsabilidad, pues esta era precisamente la función o tarea que le había sido encomendada, y al no haberla cumplido a cabalidad contribuyó a que posteriormente la liquidación fuera elaborada y tuviera como una de sus bases el documento que él había suscrito con Corporación Gerencia de Proyecto. […] De esta manera, para la Sala resulta evidente que el señor Muñoz Velandia actuó con culpa grave y contribuyó a que se causara el daño patrimonial al Departamento de Casanare, el cual también se encuentra plenamente acreditado con el informe técnico realizado por la Contraloría al Convenio de Cooperación Núm.024 de 2009 y los demás medios probatorios obrantes en el plenario, los cuales no fueron desvirtuados por la parte accionante.

Por lo tanto, al no cumplir con las obligaciones a su cargo, el accionante está en el deber jurídico de soportar las consecuencias de su negligente proceder, no resultando válido jurídicamente el argumento según el cual el Tribunal no realizó un estudio pormenorizado y valorativo acerca del estado del convenio al momento en que asumió las funciones de supervisor del mismo, pues, como se indicó en líneas precedentes, era su deber comprobar el cumplimiento de las obligaciones que el cooperante había adquirido en el convenio, lo que implicaba la demostración material de la ejecución del objeto contractual en los términos pactados, el cual era la estructuración de soluciones de vivienda de interés social y el mejoramiento de viviendas con entorno de vivienda saludable.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 268 NUMERAL 5 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 272 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 53 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D. C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 85001-23-33-000-2019-00023-01 Actor: ARMANDO MUÑOZ VELANDIA Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - CGR Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA QUE DENEGÓ LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, POR NO HABERSE DESVIRTUADO LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD QUE AMPARA A LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS POR MEDIO DE LOS CUALES SE DECLARÓ LA RESPONSABILIDAD FISCAL DEL SUPERVISOR DEL CONTRATO DE COOPERACIÓN NÚM. 024 DE 2009, SUSCRITO ENTRE EL DEPARTAMENTO DE CASANARE Y LA CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS, AL NO HABER CUMPLIDO A CABALIDAD CON SUS FUNCIONES DE CONTROL Y VIGILANCIA, ORIGINANDO ASÍ EL DAÑO PATRIMONIAL AL ENTE TERRITORIAL.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por ARMANDO MUÑOZ VELANDIA, contra la sentencia de 22 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare[1], que denegó las pretensiones de la demanda. I.- ANTECEDENTES I.1- La Demanda El señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA, mediante apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2], presentó demanda contra la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – CONTRALORÍA DELEGADA INTERSECCIONAL 18[3], tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Auto núm. 0177 de 2 de agosto de 2018, por medio del cual se resolvió el grado de consulta y un recurso de apelación, y la nulidad parcial del Auto núm. 0744 de 25 de mayo de 2018, mediante el cual se falló con responsabilidad fiscal dentro del proceso ordinario núm. 629.

I.2. Hechos Afirmó que el 30 de junio de 2009, la Gobernación de Casanare suscribió el Convenio de Cooperación núm. 0024 de 2009 con la Corporación Gerencia de Proyectos – GP CORPORACIÓN, que tenía por objeto la estructuración de 2.455 viviendas nuevas de interés social y de mínimo 2.933 mejoramientos de vivienda con entorno de vía saludable en el Departamento de Casanare.

Informó que en la cláusula undécima del mencionado contrato se estableció como supervisor del mismo, al Director del Departamento Administrativo de Planeación de Casanare, señor Luis Carlos Aponte Pérez, quien a su vez, el 10 de junio de 2010, lo designó como como supervisor del Convenio de Cooperación núm. 0024, cuando desempeñaba el cargo de Coordinador de la Oficina de Vivienda Departamental.

Que en una nueva visita realizada por el DNP el 28 de abril de 2011, se tomó una muestra aleatoria de los productos entregados por el contratista, concluyéndose que ninguna de las muestras cumplió con el objeto contractual, razón por la que la entidad recomendó tomar como medida no realizar pagos a la Corporación de Gerencia de Proyectos por visitas técnicas no efectuadas, instrucciones que fueron tomadas al pie de la letra, motivo por el que nunca autorizó el pago o giro de recursos a favor del contratista.

Expuso que ante la recomendación realizada por el DNP, firmó con el cooperante del Convenio el acta de terminación el 13 de diciembre de 2010, dejando plasmado que el documento se suscribía por el vencimiento del plazo del convenio y no por cumplimiento del objeto contractual, quedando como salvedad que estaba condicionado a la revisión técnica y ajustes por parte del Supervisor del contrato para su recibo y liquidación, motivo por el que no fue autorizado ningún pago.

Señaló que ante la no realización inmediata de la liquidación, fue relevado de su función como supervisor, habiendo sido designadas las señoras Jenny Consuelo Barrera y Lyda Ceron Patiño para el recibo final y la liquidación del convenio, quienes para la época de los hechos se desempeñaban como Coordinadora de Vivienda Departamental y Profesional de la Coordinación de Vivienda Departamental, respectivamente; y en menos de 15 días estas realizaron la liquidación y autorizaron el pago final del convenio.

Indicó que con ocasión de la auditoría realizada por la Contraloría a los recursos del Departamento, se inició el proceso de responsabilidad fiscal núm. 0629, entre otros, en su contra, por medio del auto núm.583 de 8 de agosto de 2013. Puso de presente que la citación enviada por la Contraloría para notificar personalmente la referida decisión, fue dirigida a una dirección de correspondencia que no pertenecía ni a su domicilio, ni a su residencia y que era totalmente diferente a la que figuraba en la hoja de vida que obraba en la Gobernación; pese a lo cual, la Contraloría dio por surtida la notificación personal y procedió a realizar una notificación por aviso el 17 de febrero de 2014, existiendo un medio más eficaz y simple como lo era el haberlo notificado en su lugar de trabajo, esto es, la Gobernación de Casanare.

Manifestó que por medio de auto de 14 de julio de 2017, se decretó como medida cautelar el embargo preventivo de un bien inmueble de su propiedad, ubicado en el Municipio de Duitama (Boyacá). Afirmó que rindió versión libre el 17 de noviembre de 2017 y que a través de proveído de 11 de enero de 2018, le fue imputada responsabilidad fiscal; y el 25 de mayo de ese mismo año, se profirió fallo con responsabilidad fiscal en su contra en cuantía de $926.455.928,63.

Indicó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación e incidente de nulidad por indebida notificación, a través de escritos de 5 de junio de 2018; que por medio de Auto núm. 0910 de 5 de julio de ese año, la Contraloría resolvió desfavorablemente los recursos de reposición interpuestos contra el fallo con responsabilidad fiscal, concedió el recurso de apelación y rechazó las solicitudes de nulidad elevadas.

Agregó que contra el referido auto interpuso recurso de apelación, en cuanto a la negativa del incidente de nulidad presentado, no obstante lo cual este nunca fue resuelto. Manifestó que por medio del Auto núm. 0177 de 2 de agosto de 2019, se surtió el grado de consulta y se resolvieron los recursos de apelación presentados contra el fallo con responsabilidad fiscal, en el sentido de confirmar lo dispuesto en el Auto núm. 0744 de 25 de mayo de ese año. I.3.

Fundamentos de derecho Se indicaron como vulneradas las siguientes normas: 1. Constitución Política: artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 15, 21, 29, 83, 90, 122, 123 y 209. 2. Ley 1437 de 18 de enero de 2011[5]: artículo 3º. 3. Ley 1474 de 12 de julio de 2011[6]: artículo 109. 4. Ley 610 de 15 de agosto de 2000[7]: artículos 2º, 3º, 4º y 5º.

A continuación, explicó el alcance del concepto de la violación en los siguientes términos: Que existió vulneración de los derechos al debido proceso y de defensa, por la omisión de la Contraloría de proferir un fallo sin haber resuelto de fondo el incidente de nulidad interpuesto y al no haberle dado trámite al recurso de apelación interpuesto contra el Auto núm.0910 de 5 de julio de 2019.

Argumentó que durante el tiempo en que el señor Muñoz Velandia ejerció la supervisión del Convenio núm. 024 de 2009 este se encontraba suspendido, conforme consta en el acta de terminación y liquidación, lo que lleva a afirmar que solo ejerció la supervisión durante un término no mayor a dos meses, tiempo durante el cual firmó el acta de terminación por vencimiento del plazo, no por cumplimiento del objeto contractual, razón por la que se dejó la salvedad de que “si bien se recibía la documentación, esta estaba sujeta a la revisión técnica y ajustes por parte dela supervisión para su recibo y liquidación”.

No obstante, esta prueba no fue tenida en cuenta por parte de la Contraloría al momento de proferir el fallo con responsabilidad fiscal, incumpliendo así con lo previsto en el artículo 53 de la Ley 610, ya que no estableció su participación en el daño ni su cuantificación y tampoco señaló, de manera precisa e inequívoca, cuál fue la relación de causalidad entre su comportamiento y el daño al erario que su conducta ocasionó. Que, por lo anterior, existió desconocimiento del artículo 29 Constitucional y de la Ley 610 al imputarle responsabilidad fiscal sin valorar cada una de las piezas probatorias allegadas al proceso, pues no existió nexo de causalidad entre su conducta y el presunto detrimento patrimonial, ya que no autorizó pago alguno, desvirtuándose uno de los elementos fundantes de la responsabilidad fiscal.

Afirmó que cuando recibió la interventoría del referido convenio, solamente faltaba por ejecutar financieramente el 10% y físicamente el 21%, de manera que, teniendo en cuenta que se autorizaba el pago por estructuración o carpeta completa en su documentación por cada núcleo familiar, no autorizó ningún pago pues a todas las carpetas les faltaban documentos, como se evidenció en el acta de visita del 12 y 28 de abril de 2011.

Que advirtió de las irregularidades y faltantes existentes en cada una de las estructuraciones, así como también lo hizo la Interventoría de Planeación Nacional, los que de manera conjunta requirieron al contratista y realizaron las recomendaciones consignadas en las mencionadas actas de visita. Manifestó que la demostración de los elementos de la responsabilidad fiscal recaían en la Contraloría, lo que quiere decir que al presunto responsable fiscal, en principio, no le compete acreditar que no actuó con dolo o culpa grave, ya que como está previsto en la Constitución Política, existe la presunción de inocencia y la buena fe, motivo por el que al no contarse con medios de prueba que acreditaran los elementos de la responsabilidad fiscal, no se encontraría satisfecho el principio de carga de la prueba y no podría proferirse fallo con responsabilidad.

Concluyó que conforme a lo anterior, los actos demandados incurrieron en falsa motivación. Adujo que existió una flagrante violación de los derechos al debido proceso y a la defensa, al expedir un fallo sancionatorio sin haber resuelto el incidente de nulidad propuesto por la defensa del aquí demandante, y del cual se pronunció la Contraloría en primera instancia, pero que guardó silencio la segunda, al no resolver la apelación interpuesta contra el Auto núm. 0910 de 5 de julio de 2018.

Además, afirmó que no fue notificado personalmente en su lugar de domicilio o de trabajo, pese a que la Oficina de Talento Humano de la Gobernación de Casanare certificó su nombre y dirección. I.4. Contestación de la demanda La demanda fue inadmitida por auto de 6 de marzo de 2019[8], por no haberse agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación respecto de las pretensiones cuarta y quinta de la demanda, razón por la que se otorgó el término de 10 días para subsanarla, término durante el cual la parte accionante renunció a dichas pretensiones, relacionadas con el restablecimiento del derecho frente a la inhabilidad para ejercer cargos públicos y al reintegro al cargo que venía desempeñando en la Gobernación de Casanare, junto con el pago de salarios y prestaciones sociales y aportes a seguridad social.

Por medio de auto de 28 de marzo de 2019[9], el Tribunal admitió la demanda y ordenó la notificación a la entidad que expidió los actos acusados, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica. I.4.1.- La CONTRALORÍA, actuando por conducto de apoderada, contestó la demanda en la cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la misma.

Como argumentos de defensa, manifestó que en el Auto núm. 0744 de 25 de mayo de 2018, se realizó un análisis de la conducta desplegada por el aquí accionante de acuerdo con las obligaciones que le asistían, las pruebas obrantes en el expediente y la normatividad vigente, lo que permitió proferir una decisión de fondo. Adicionalmente, arguyó que una vez analizados los medios de prueba obrantes en el expediente fiscal, a la luz de la sana crítica y la persuasión racional, se encontró demostrado que el señor Muñoz Velandia fue designado como supervisor del Convenio de Cooperación núm. 0024 de 2009 y que como tal, le correspondía realizar un seguimiento y control de las actividades del mismo; por lo tanto, debió advertir que el contratista cooperante debía realizar la estructuración de 3.405 soluciones de vivienda nueva y 1.983 mejoramientos de vivienda, y para lograrlo le correspondía realizar las actividades previstas por cada ítem.

De manera que ante la ausencia de seguimiento y control en la ejecución de las actividades, se permitió que el contratista cooperante realizara más actividades por ítem y en otros casos menos cantidades, actividades que se realizaron sin ninguna justificación ni planeación, circunstancia que redundó en que quedara pendiente la consolidación de 1.780 estructuraciones de vivienda nueva y 647 estructuraciones de mejoramiento de vivienda.

Que si el demandante, como supervisor, hubiese cumplido con la obligación a él encomendada, hubiera advertido las irregularidades que se estaban presentado, amén de que en el acta de liquidación del convenio se dejó constancia de las cantidades recibidas, lo que a juicio de la entidad evidenció que el producto final distaba mucho de lo acordado por las partes en el convenio de cooperación. Reiteró el hecho de que el señor Muñoz Velandia, como supervisor del convenio, no realizó en el acta de liquidación ninguna observación que evidenciara que se encontraba pendiente alguna actividad por ejecutar por parte del contratista, lo que demostró que las irregularidades que fueron investigadas por el ente fiscal, no fueron advertidas por parte del accionante, pese a que era una de sus obligaciones, permitiendo así que se efectuaran pagos al contratista sin que se ejecutara el objeto del convenio en su totalidad.

En cuanto a la supuesta violación de los derechos al debido proceso y a la defensa, por no haberse resuelto un incidente de nulidad, la Contraloría afirmó que dicha solicitud sí había sido contestada, en el sentido de haberla rechazado por extemporánea. Añadió que de conformidad con las leyes 610, 1474 y 1437 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, resultaba claro que el “fallo de primera instancia es la decisión que pone fin al proceso de responsabilidad fiscal, puesto que es el acto administrativo que decide directamente el fondo y mediante el cual, de conformidad con el artículo 53 de la Ley 640 de 2000, adopta una decisión definitiva sobre los hechos investigados en el caso concreto”.

Que, por lo tanto, la oportunidad procesal para interponer solicitudes de nulidad había precluido para el momento en que el accionante elevó dicha solicitud, pues la Contraloría a través del Auto núm. 0744 de 25 de mayo de 2018, profirió fallo con responsabilidad, lo que puso fin a la actuación fiscal; pese a ello, en el Auto núm. 0177 de 2 de agosto de 2018, se analizó lo propuesto por el accionante como parte de los argumentos de su apelación. Formuló como excepción la siguiente: - «INEXISTENCIA DE CAUSAL PARA DEMANDAR LA NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS».

La sustentó en que en el presente caso no se configuró ninguna de las causales de nulidad señaladas en el artículo 138 del CPACA. I.5. Audiencia Inicial La audiencia se celebró el 28 de octubre de 2019, en la cual luego de identificadas las partes, se realizó el saneamiento del proceso, se hizo la fijación del litigio, se manifestó no existir ánimo conciliatorio y se decretaron las pruebas pertinentes.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal en sentencia de 22 de enero de 2020, denegó las pretensiones de la demanda. En esencia, adujo lo siguiente: Se refirió al marco jurídico del proceso de responsabilidad fiscal, al material probatorio obrante en el expediente y al caso concreto y precisó que en el proceso de responsabilidad fiscal, las notificaciones se hacen conforme a lo establecido en CPACA y en el Código General del Proceso – CGP, lo que, a su juicio, indicaba que aun cuando hubiese habido indebida notificación del auto de apertura del proceso, el actor quedó notificado por conducta concluyente el 9 de mayo de 2014, cuando recibió copia del proceso de responsabilidad fiscal.

Que, adicionalmente, fue notificado del pliego de cargos que fue formulado en su contra, rindió descargos y tuvo la oportunidad de rendir versión libre y pedir pruebas, circunstancias que le permitieron concluir que no hubo vulneración de los derechos al debido proceso ni a la defensa, razón por la que no dio prosperidad al cargo. En cuanto a la supuesta vulneración de los mencionados derechos por no haberse resuelto la solicitud de nulidad contra el auto de apertura de la investigación fiscal, el Tribunal afirmó que no era cierto, pues encontró probado que la Contraloría en el fallo de segunda instancia la tuvo en cuenta, conforme quedó plasmado en la providencia al indicársele que la solicitud no era procedente por extemporánea.

Respecto de la indebida valoración probatoria alegada por el demandante, el Tribunal consideró que al analizar el fallo con responsabilidad fiscal de segunda instancia y el material probatorio recaudado, se podía establecer que entre el Departamento de Casanare y la Cooperación Gerencia de Proyectos se celebró el Convenio de Cooperación núm. 024 de 2009; que la cláusula undécima establecía que la supervisión del convenio debía ejercerse por el Director del Departamento Administrativo de Planeación o quien él designara y que en virtud de lo anterior, se determinó que el señor Muñoz Velandia ejercería dicha supervisión a partir del 10 de junio de 2010.

Que es así como el accionante suscribió el acta de terminación del convenio sin que estableciera anotación o reparo alguno en cuanto a que no se había cumplido con el objeto del mismo a cabalidad, ni el monto de lo dejado de ejecutar, a pesar de las grandes diferencias que habían entre el producto final y lo pactado, haciendo alusión únicamente al plazo de ejecución, a la fecha de iniciación, a las suspensiones y ampliaciones del término, al aporte del Departamento y del cooperante, al valor y a los documentos entregados, así como tampoco existió un informe al Gobernador que le comunicara el incumplimiento del convenio para que adoptara las decisiones pertinentes.

Por lo expuesto concluyó que, contrario a lo dicho por el accionante, la Contraloría analizó la totalidad de las pruebas allegadas y de allí estableció que la conducta desplegada por el actor contribuyó con la materialización del daño fiscal. Por último, puso de presente que no se entendía la razón por la que aquellas personas que participaron en la validación de la liquidación final efectuada al convenio y que tenían la obligación técnica y legal de verificar todo y luego sí autorizar pagos, no ejecutaron a cabalidad su función y quedaron exonerados, razón por la que consideró necesario poner en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación y de la Procuraduría General de la Nación esa situación para que adelantaran las investigaciones correspondientes.

III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN III.1. El señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA, a través de apoderado, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia en atención a que, a su juicio, no se realizó un estudio pormenorizado y valorativo acerca del estado de cosas del convenio de vivienda cuando inició como director del grupo de trabajo, desde mayo de 2010, y como supervisor asignado al mismo, desde junio de 2010.

Lo anterior, en atención a que esas circunstancias hubieran permitido establecer su relación con el presunto daño fiscal e individualizar deberes funcionales, omisiones y consecuencias respecto de aquellos servidores públicos y contratistas que intervinieron en el convenio. Afirmó que si bien suscribió el acta de terminación, lo cierto era que en ella se dejó consignada la observación de que se había suscrito por el vencimiento del plazo del convenio, mas no por el recibo a satisfacción del producto objeto del mismo, además, se indicó que no se autorizaba ningún pago y que la firmeza de aquella estaba sujeta a la revisión de la información entregada para proceder a su suscripción de recibo final y posterior liquidación, la cual no fue aprobada por él. En cuanto a la no existencia de un informe dirigido al Gobernador, en cual se pusieran de presente las irregularidades presentadas en el convenio, el recurrente afirmó que esta sola circunstancia no demostraba un actuar doloso o culposo, razón por la que, a su juicio, se rompía el nexo de causalidad.

Asimismo, manifestó que no se precisó de qué manera contribuyó eficazmente a que se hicieran pagos injustificados al supuesto cooperante, partícipe o ejecutor del proyecto de vivienda, ya que todos los pagos de actas parciales fueron anteriores a que iniciara sus funciones como supervisor y tampoco participó en el último pago que se autorizó en junio de 2011, ya que este fue aprobado por las señoras Jenny Consuelo Barrera Roldan y Lyda Cerón Patiño, quienes fueron excluidas del proceso de responsabilidad fiscal “de manera inesperada” y sin mayor argumentación jurídica.

Que ni la Contraloría ni el a quo valoraron la prueba en la cual se establecieron, de manera clara, los responsables de cada uno de los pagos realizados, la fecha, el valor y la condición del funcionario, así: [pic] Además, adujo que el Tribunal no precisó argumentación alguna sobre la liquidación del convenio, que era la manera de determinar el balance general de las obligaciones reciprocas y el poder liberatorio definitivo, y que fue validado por personas diferentes a él, quienes tenían la obligación técnica y legal de hacerlo, circunstancia que no fue debidamente valorada por el a quo.

Igualmente, reiteró el hecho de que recibió la supervisión del convenio con una ejecución financiera del 87,77% y una ejecución física del 79%, de manera que durante el período que ejerció como supervisor no realizó ni avaló ni autorizó ningún pago. Añadió que de acuerdo con lo establecido en las leyes 610 y 1474, la responsabilidad fiscal requiere la demostración del daño, el deber funcional del investigado y el nexo causal entre el daño y el deber omitido, elemento que no se vislumbra en el presente caso “[…] si se tiene en cuenta que si bien las casillas informativas del acta de terminación están incompletas no limitaba las verificaciones, funciones y deberes de quienes liquidaron y autorizaron pago del saldo, y quienes con su actuar tipificaron el daño patrimonial […]”.

En ese orden de ideas, argumentó que si los liquidadores no efectuaron bien su trabajo, cuando les competía, el reproche debió individualizarse acorde con la línea de tiempo de lo ocurrido durante la ejecución del convenio; no obstante, la Contraloría no identificó cuál fue la contribución que conllevó yerros en la liquidación acordada y en la cual no participó el señor Muñoz Velandia.

Finalmente, puso de presente que para el Tribunal existieron irregularidades en el procedimiento adelantado por la Contraloría, pues aun cuando la liquidación del convenio fue validada por otras personas, estas fueron exoneradas; pese a ello, la decisión de primera instancia fue adversa a las pretensiones de la demanda, hecho que, a su juicio, continuó con la indebida valoración de las pruebas dentro del expediente, ratificando un fallo de responsabilidad fiscal sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 5º de la Ley 610.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN - El actor presentó alegatos de conclusión en los que además de reiterar los argumentos expuestos en la demanda, afirmó que no compartía la decisión de primera instancia, por cuanto no se precisó de qué manera contribuyó eficazmente a que se hicieran pagos injustificados a los cooperantes, participes o ejecutores del programa de construcción de viviendas, ya que todos los pagos que se efectuaron fueron anteriores a la fecha en que asumió la supervisión del Convenio y el último fue posterior. - La CONTRALORÍA, en esta etapa procesal, en síntesis, afirmó que ninguno de los cargos formulados por parte de la actora están llamados a prosperar, debido a que la actuación del ente fiscal estuvo ajustada a las normas que rigen la responsabilidad fiscal, evidenciándose así que existió respeto por el debido proceso, contradicción y defensa de la parte accionada. - El Ministerio Público guardó silencio.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Impedimento Mediante escrito de 27 de octubre de 2020, el doctor ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS manifestó que se encontraba incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA para conocer del presente proceso, el cual fue aceptado por la Sala a través de auto de 29 de octubre del año en curso y, en consecuencia, se le separó del conocimiento del mismo.

V.2. Actos administrativos demandados 1. Fallo núm. 0744 de 25 de mayo de 2018, por medio del cual se falló con responsabilidad fiscal dentro del proceso ordinario núm. 629, en contra del señor Armando Muñoz Velandia y otros, por la suma de $926.455.928,63, con fundamento en las siguientes consideraciones: “[…] ORIGEN DEL PROCESO El presente proceso de responsabilidad fiscal número 629 tuvo su origen en la auditoría realizada a los recursos del Departamento de Casanare, vigencias 2008 – 2011 invertidos en el programa de vivienda, realizada por el Grupo de Vigilancia Fiscal de la Gerencia Departamental del Casanare.

El antecedente fue asignado mediante oficio No.808553 – 064 – 1987, en el que se señalan presuntas irregularidades respecto al Convenio de Cooperación No.024 del 30 de junio de 2009, relacionado con el número real de estructuraciones de viviendas nuevas y de mejoramientos de vivienda entorno de vida saludable, que fueron entregados por el contratista al departamento de Casanare. […] A. DAÑO PATRIMONIAL AL ESTADO […] Tal como se encuentra descrito en el proceso, el departamento de Casanare suscribió con la CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS – GP CORPORACIÓN el 30 de junio de 2009, el Convenio de Cooperación No.0024 del 30 – 06 – 2009 dispone: CLÁUSULA TERCERA ACTIVIDADES A EJECUTAR: El convenio de Cooperación está orientado a la ESTRUCTURACIPON DE SOLUCIONES DE VIVIENDA NUEVA DE INTERÉS SOCIAL Y MEJORAMIENTOS DE VIVIENDA CON ENTORNO DE VIDA SALUDABLE EN EL DEPARTAMENTO DE CASANARE, en el que las partes se comprometen a 1.

Realizar los respectivos aportes y ejecutar las actividades necesarias para el adecuado cumplimiento eficaz del presente convenio. 2. Cumplir cabalmente con cada una de las obligaciones en busca del cumplimiento eficaz del presente convenio. 3. Actuar con lealtad y buena fe en la ejecución del presente convenio”. La cláusula séptima del Convenio de Cooperación No.0024 del 30 – 06 – 2009 dispone: “SÉPTIMA: GIRO DE LOS APORTES: EL DEPARTAMENTO, para garantizar la correcta ejecución del objeto del convenio, así como la inversión de los recursos, realizará los desembolsos de la siguiente manera: a) un primer desembolso equivalente al 50% a la firma del acta de inicio, b) desembolsos equivalentes al 40% del valor del convenio a las entregas mensuales según avance de la estructuración por beneficiarios, previa aprobación del supervisor del convenio y amortización del anticipo, el restante 10% finalizado el convenio el cual podrá efectuarse previo recibo a satisfacción del objeto del convenio, por parte del supervisor del mismo y suscripción del acta de liquidación”.

El 12 de febrero de 2010 se suscribe la prórroga No.1 al convenio No.0024 – 09, mediante la cual dispuso: “prorrogar el plazo de ejecución del convenio de cooperación No.0024 del 30 de junio de 2009 en TRES (3) meses más, contados a partir de la fecha de vencimiento del plazo inicialmente pactado. Mediante acta No.01 del 23 de marzo de 2010 el supervisor del Convenio de Cooperación No.0024 de 2009 señor Luis Carlos Aponte – Director del Departamento Administrativo de Planeación, y el señor Cesar Raúl Granados Vásquez representante legal de la CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP, modificaron las cantidades de actividades a desarrollar por parte del contratista con cada uno de los ítems, en consecuencia, cambiaron las cantidades de estructuraciones a realizar […] Mediante acta de liquidación del 30 de junio de 2011, se reconocieron al contratista CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN las actividades realizadas por cada uno de los ítems, y se le canceló en total la suma de $1.806.074.623,00. […] Lo anterior ocurrió por cuanto el cooperante CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN, realizó en unos ítems menos actividades de las previstas, y en otros ítems realizó mayores cantidades, lo que ocasionó que se desfinanciara el convenio, y no le permitió finalmente realizar al cooperante, las estructuraciones a las que se había comprometido, tal como se puede observar en el siguiente cuadro: [pic] De las pruebas aportadas se pudo determinar con absoluta claridad que el cooperante CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN, en desarrollo del Convenio de Cooperación No.0024 de 2009 y el acta de modificación de cantidades se comprometió con el departamento de Casanare a la estructuración de 3.405 soluciones de vivienda nueva de interés social y 1.983 mejoramientos de vivienda con entorno de vida saludable, de las cuales, la CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN sólo entregó 1.625 estructuraciones de vivienda nueva y 1.336 mejoramientos de vivienda, quedando pendientes 1.789 estructuraciones de vivienda nueva y 647 estructuraciones de mejoramiento de vivienda.

Estructuraciones estas, que de acuerdo con el convenio de cooperación y la propuesta, tienen un valor de $705.466.441,07 […] Al valor que resulta entre lo pagado por el convenio de cooperación y las cantidades que se debieron pagar según el convenio, debemos descontar los aportes de la Corporación Gerencia De Proyectos Gp Corporación. […] Por tanto, el daño fiscal se encuentra plenamente probado, por cuanto el cooperante CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN tenía la obligación de entregar completamente finalizadas, la estructuración de 3.405 soluciones de vivienda nueva de interés social y 1.983 mejoramiento de vivienda con entorno de vida saludable, de las cuales efectivamente entregó 1.625 estructuraciones de vivienda nueva y 1.336 mejoramientos de vivienda completamente terminadas.

Y a pesar de que la CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN no había realizado todas las estructuraciones de vivienda a que se había comprometido, la administración departamental realizó la liquidación del convenio y le canceló a la CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN la totalidad del valor del convenio, esto es la suma de $1.856.070.620,60.

Lo anterior ocurre, por cuanto la administración departamental al liquidar el convenio de cooperación, no tuvo en cuenta que el compromiso era la estructuración de 3.405 soluciones de vivienda de interés social y 1.983 mejoramientos de vivienda con entorno de vida saludable, como producto final, y la liquidación, la hizo por actividades que comprendía cada ítem, y como se encuentra probado, en algunos casos el cooperante realizó más actividades y en otras menos actividades, lo que llevó a la alteración de lo planificado, y finalmente, no se pudiera realizar el número total de estructuraciones a las que se había comprometido la CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN. […] El daño patrimonial indexado a la fecha 30 de abril de 2018 es de NOVECIENTOS VEINTISEIS MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS VEINTIOCHO PESOS CON SESENTA Y TRES CENTAVOS ($926. 455.928, 63).

B. CONDUCTA Y NEXO CAUSAL […] 2º ARMANDO MUÑOZ VELANDIA […] en su condición de supervisor del convenio de cooperación No.0024 de 2009 entre el 17 de junio de 2010 y el 09 de junio de 2011. […] Al respecto entrará el Despacho a validar lo argumentado por el señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA. Lo primero que debe precisar el Despacho es el periodo durante el cual el señor Muñoz Velandia ejerció como supervisor, el alcance de su designación y las funciones que le correspondían.

En este orden de ideas, tenemos que mediante memorando de fecha 10 de junio de 2010, el señor LUIS CARLOS APONTE PEREZ Director del Departamento Administrativo de Planeación de la Gobernación de Casanare le informó al señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA Asesor de la gobernación de Casanare, la “DESIGNACIÓN DEL EJERCICIO DE LA SUPERVISIÓN DEL CONTRATO Y/O CONVENIO que se relaciona a continuación:

1. CONVENIO DE COOPERACIÓN No. 0024 DE 2009 - CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN” Memorando que fue recibido por el señor Muñoz Velandia el 17 de junio de 2010. […] El señor Armando Muñoz Velandia como supervisor del convenio de cooperación No.0024 de 2009, le correspondía “realizar un seguimiento y control de las actividades del convenio, por tanto, debió advertir que el contratista cooperante CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN, debía realizar la estructuración de 3.405 soluciones de vivienda nueva y 1.983 mejoramientos de vivienda, y para lograrlo, se debían realizar las actividades previstas para cada uno de los ítems […] Y fue precisamente la falta de seguimiento y control a la ejecución de las actividades, lo que permitió que el contratista cooperante, la CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN, realizara más actividades por ítem y en otros ítems menos cantidades […] Actividades de más que realizó sin justificación ni planeación alguna, y estas actividades realizadas de más, nada aportaron al producto final, por el contrario las actividades que dejó de realizar y las actividades que realizó de más por parte del cooperante en la ejecución del contrato, hechas sin justificación o planeación alguna, ocasionaron que no se lograra la estructuración de las 3.405 soluciones de vivienda nueva y las 1.983 mejoramientos de vivienda y que finalmente entregara, 1.625 estructuraciones de vivienda nueva y 1.336 mejoramientos, quedando pendiente para la consolidación de 1.780 estructuraciones de vivienda nueva y 647 de mejoramiento de vivienda. […] Lo anterior demuestra que el señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA en su calidad de supervisor del Convenio de Cooperación No.0024 de 2009 estuvo enterado de la ejecución del mismo, de las actividades que estaba realizando el cooperante la CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN, por tanto si hubiera cumplido con su obligación de “realizar un seguimiento y control de las actividades del convenio, hubiera advertido al contratista cooperante y no hubiera dejado que su ejecución se siguiera realizando sin planeación y sin el cumplimiento de los descrito en el convenio de cooperación No.0024 de 2009 y en el acta de modificación de cantidades No.01 del 23 de marzo de 2010. […] Igualmente, como supervisor en el acta de terminación del convenio, debió hacerlo tal como lo exigía el objeto del convenio, es decir, la estructuración de 3.405 soluciones de vivienda nueva y la estructuración de 1.983 mejoramientos de vivienda.

Lo cual no hizo, pues el señor Muñoz Velandia, como supervisor del convenio de cooperación lo recibió dejando constancia de la cantidad de actuaciones recibidas […] Es decir, que la forma como se recibió el producto final realizado en el convenio de cooperación, dista mucho de lo establecido en el mismo convenio de cooperación No.0024 de 2009 y su modificación de marzo de 2010 […] Ahora, en cuanto que es en la liquidación final en donde se hace el cruce de cuentas, es cierto, pero no lo habilitada para que él como supervisor del convenio de cooperación No.0024 de 2009 y su modificación de cantidades, permitiera que el convenio se ejecutara dejando de lado lo descrito en el convenio, permitiendo que el cooperante CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN, realizara en algunos ítems mayor cantidad de actividades y en otros ítems, menores cantidades, lo que conllevó a que finalmente el cooperante de las 3.405 estructuración de soluciones de vivienda nueva y las 1983 estructuración de vivienda, finalmente entregara, 1.625 estructuraciones de vivienda nueva y 1.336 mejoramientos, quedando pendiente para la consolidación de 1.780 estructuraciones de vivienda nueva y 647 estructuraciones de mejoramiento de vivienda, como producto final, es decir que 1.780 familiar (sic) no pudieron obtener el beneficio de vivienda nueva y 647 familias tampoco lograron el mejoramiento de sus viviendas. […] Ahora, respecto de los requerimientos que manifiesta el señor Muñoz Velandia le hizo al cooperante la Corporación Gerencia de Proyectos, no existe prueba alguna en el proceso que soporte dicha afirmación. […] Y como no sucedió en este caso, que el cooperante Cooperación Gerencia de Proyectos, realizó las actividades previstas en los ítems sin planeación y programación, la supervisión ejercida por el señor Muñoz Velandia, jamás advirtió sobre la forma como se estaba ejecutando el convenio, recibió lo entregado por el cooperante, no como lo exigía el convenio de cooperación, esto es, las estructuraciones realizadas, sino por actividad, permitiendo con ello, que se incumpliera con el objeto del convenio, al recibir por actividad realizada y no por estructuraciones efectivamente hechas por el cooperante CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS. […] Por todo lo anteriormente dicho se concluye que los argumentos expresados en los descargos y en la ampliación de la versión libre, no están llamados a prosperar, pues adelantada la valoración probatoria acorde con los principios de la sana crítica y la persuasión racional, el Despacho encuentra que el señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA, como supervisor del convenio de cooperación No.0024 de 2009 entre el 17 de junio de 2010 y el 9 de junio de 2011, encargado del control y seguimiento de la ejecución del convenio, permitió que el contratista realizara las actividades previstas en cada uno de los ítems en cantidades superiores a las previstas inicialmente en el convenio, como la modificación de cantidades No.1 del 23 de marzo de 2010, del mismo modo suscribió el acta de terminación del convenio en la cual deja constancia de la relación de trabajos realizados, sin establecer la cantidad de estructuraciones de viviendas nuevas y estructuraciones de mejoramientos de vivienda realmente terminados, tal como lo exigía el objeto del convenio, lo que ocasionó que el contratista cooperante dejara de realizar otras actividades previstas en el convenio y en el acta de modificación, generando con ello, que finalmente no se pudiera cumplir con el objeto del convenio es decir la estructuración de vivienda, de las cuales, según acta de liquidación del 30 de junio de 2011, el cooperante CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN solo hizo entrega de 1.625 estructuraciones de vivienda nueva y 1.336 mejoramientos de vivienda, quedando pendientes la estructuración de 1.780 de vivienda nueva y 647 estructuraciones de mejoramiento de vivienda, lo que confirma la culpa grave, pues con su actuar negligente, contribuyó con la generación del daño fiscal.

Es así como se constituye y prueba el elemento nexo causal, el cual se encuentra fundamentado en que el señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA, como supervisor del convenio de cooperación No.0024 de 2009 entre el 17 de junio de 2010 y el 09 de junio de 2011, encargado del control y seguimiento de la ejecución del convenio, permitió que el contratista realizara las actividades previstas en cada uno de los ítems en cantidades superiores a las previstas inicialmente en el convenio de cooperación, como en la modificación de cantidades No.1 del 23 de marzo de 2010, lo que ocasionó que se desfinanciaran otras actividades allí previstas, se dejaran de hacer otras actividades, y finalmente no se pudiera cumplir con el objeto del convenio […] según acta de liquidación del 30 de junio de 2011 el cooperante CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN solo hizo entrega de 1.625 estructuraciones de vivienda nueva y 1.336 mejoramientos de vivienda, quedando pendientes 1.780 estructuraciones de vivienda nueva y 647 estructuraciones de mejoramiento de vivienda, es decir que 1.780 familias no pudieron obtener el beneficio de vivienda nueva y 647 familias tampoco lograron el mejoramiento de sus viviendas, es decir que su actuar negligente fue determinante y contribuyó con la generación del daño, por tanto, una vez cumplidos los requisitos del artículo 53 de la Ley 610 de 2000, se procede a FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL en su contra y en forma solidaria, por la suma de NOVECIENTOS VEINTISEIS MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS VEINTIOCHO PESOS CON SESENTA Y TRES CENTAVOS ($926.455.928,63). […]

RESUELVE

PRIMERO: FALLAR con responsabilidad fiscal en cuantía de NOVECIENTOS VEINTISEIS MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS VEINTIOCHO PESOS CON SESENTA Y TRES CENTAVOS ($926.455.928,63), a título de culpa grave, en forma solidaria y atendiendo las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, de conformidad con el artículo 53 de la ley 610 de 2000 en contra de: - ARMANDO MUÑOZ VELANDIA […] en su condición de supervisor del convenio de cooperación No.0024 de 2009 entre el 17 de junio de 2010 y el 09 de junio de 2011. […]”. 2.

Auto núm.0177 de 2 de agosto de 2018, por medio del cual se surtió el grado de consulta y se resolvieron los recursos de apelación interpuestos contra el fallo con responsabilidad fiscal núm. 0744 de 25 de mayo de 2018, en el que se decidió confirmar la declaratoria de responsabilidad fiscal contra el señor Armando Muñoz Velandia, con base en las siguientes consideraciones: “[…] III.

CONSIDERACIONES 4. Solicitudes de nulidad – 4.1. De las solicitudes de nulidad interpuestas por los señores ARMANDO MUÑOZ VELANDIA, HENRY SILVA MECHE y el apoderado del señor LUIS CARLOS APONTE PÉREZ. Frente a las nulidades interpuestas por los recurrentes, es pertinente señalar que el proceso de responsabilidad fiscal es un proceso de naturaleza administrativa regido por las normas especiales Ley 610 de 2000 y Ley 1474 de 2011. […] De conformidad con lo anterior, resulta claro para este despacho que el fallo de primera instancia es la decisión que pone fin al proceso de responsabilidad fiscal, puesto que es el acto administrativo que decide directamente el fondo y mediante el cual, de conformidad con el artículo 53 de la Ley 610 de 2000, adopta una decisión definitiva sobre los hechos investigados en el caso concreto.

En tal sentido, la oportunidad procesal para interponer solicitudes de nulidad precluyó, toda vez que a través del auto 0744 del 25 de mayo de 2018, la Contraloría Delegada Interseccional 18 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupciones profirió fallo con responsabilidad fiscal, es decir, puso fin a la presente actuación fiscal.

Al respecto este Despacho se ha pronunciado sobre el tema en reiteradas oportunidades como es el caso de los procesos de responsabilidad fiscal No.019 de 2013, auto 028 del 28 de febrero de 2018 y PRF 038 de 2012 en auto No.275 del 9 de octubre de 2017, entre otros. Sin perjuicio de lo anterior, teniendo en cuenta que los argumentos esgrimidos en las solicitudes de nulidad interpuestas por los vinculados son comunes con los de los recursos de apelación, este Despacho los analizará como parte de los recursos. […] 5.5.

De los argumentos del recurso interpuesto por el apoderado del señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA.- - En cuanto al argumento consistente en la ausencia de conducta y nexo causal; y falsa motivación del acto administrativo por el cual se falló con responsabilidad fiscal. […] Ahora bien, en cuanto a la supuesta falsa motivación de la providencia mediante la cual se falló con responsabilidad, es preciso aclarar que una vez revisado el auto 0744 del 25 de mayo de 2018, se pudo evidenciar que no le asiste razón al apelante, toda vez que en la parte considerativa de la mencionada providencia, específicamente en las páginas 42 a la 63, el a quo llevó a cabo el análisis de la conducta desplegada por el vinculado, de acuerdo con las obligaciones que le asistían, analizando la totalidad de las pruebas obrantes en el plenario y de acuerdo con la normatividad vigente y aplicable, lo que le permitió proferir una decisión de fondo. […] De acuerdo con lo anterior, se concluye que al señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA le correspondía efectuar la supervisión del contrato de obra objeto de investigación, y como tal, era su obligación efectuar la verificación de la totalidad de la información allegada por el contratista, para que con base en dicha revisión se procediera a efectuarse los desembolsos pactados en la cláusula séptima del convenio, se efectuara el acta de terminación y posterior liquidación del convenio. […] De las pruebas anteriormente descritas se desprende que, el señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA como supervisor del convenio investigado, en el acta de terminación del convenio no realizó ninguna observación que evidenciara la existencia de alguna actividad faltante por ejecutar por parte del contratista, es decir, que las irregularidades que aquí se investigan no fueron advertidas por el supervisor del contrato, pese a que era una de sus obligaciones efectuar la verificación correspondiente, de modo que el objeto del convenio se ejecutara normalmente, permitiendo que se efectuaran pagos al contratista aun cuando el objeto convenido no fue ejecutado en su totalidad.

De igual forma, se pudo evidenciar que con base en el acta de terminación del convenio por vencimiento del plazo se efectuó la liquidación del convenio, permitiendo así que se pagara al contratista, por unas actividades ejecutadas en mayor cantidad y otras en menor cantidad, de manera que no se logró la estructuración de las 3.405 soluciones de vivienda nueva y los 1.983 mejoramientos de vivienda, pactados en el convenio 0024-2009; entregándose efectivamente solo 1.625 estructuraciones de vivienda nueva y 1.336 mejoramientos de vivienda, quedando pendientes entonces 1.780 estructuraciones de vivienda y 647 estructuraciones de mejoramiento de vivienda, liquidándose y pagándose solo las actividades por ítem y no las estructuraciones realmente obtenidas, lo cual desconoció lo pactado en el convenio referido.

Por lo anterior, se concluye que la conducta desplegada por el señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA al omitir realizar la revisión y verificación de los documentos e información allegada por el contratista, contribuyó con la materialización del daño fiscal, puesto que como ya se precisó en párrafos anteriores, no se verificó la documentación ni la información allegada por el contratista y como consecuencia de dicha omisión gravemente culposa, se permitió que se efectuaran pagos al mismo sin haberse ejecutado la totalidad del objeto convenido. […] - En cuanto a los argumentos que fundamentan las solicitudes de nulidad interpuestas por el apoderado del señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA […] De lo anterior se evidencia, que el argumento expuesto por el recurrente es alejado de la realidad, toda vez que si bien es cierto que el señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA fue notificado por aviso del auto de apertura, posterior a dicha notificación el implicado compareció a solicitar las copias del expediente, las cuales luego fue a retirar personalmente, lo que demuestra que contrario a lo manifestado por el apoderado, el vinculado sí tuvo conocimiento del presente proceso desde su apertura. […] Finalmente, en cuanto a los argumentos expuestos a través del oficio con radicado número 2018ER0072087 del 13 de julio de 2018, a través del cual interpuso recurso de apelación contra el artículo tercero del auto 0910 del 5 de julio de 2018, mediante el cual se rechaza la nulidad por extemporánea, es del caso precisar que no existe vulneración alguna al principio de la doble instancia, debido proceso, así como tampoco se modificó una norma expresa por lo que no se incurrió en vía de hecho, toda vez que el artículo 109 de la Ley 1474 de 2011, establece de manera clara y expresa que las nulidades podrán ser interpuestas y decretadas antes de proferirse decisión final. […]” V.3 Problema jurídico a resolver Corresponde a la Sala establecer si le asiste razón al apelante cuando afirma que tanto la Contraloría como el Tribunal de primera instancia no tuvieron en cuenta que no autorizó pago alguno dentro del Convenio de Cooperación núm. 024 de 2009; y que, por lo tanto, no pudo establecerse el nexo de causalidad entre el daño patrimonial ocasionado y la conducta por él desplegada como supervisor del mismo, motivo por el que los actos administrativos demandados adolecen de nulidad; o sí, por el contrario, le asiste razón al a quo cuando afirma que la Contraloría logró demostrar la contribución del apelante en el daño fiscal ocasionado al Departamento de Casanare.

En orden a dilucidar la controversia, la Sala tiene en cuenta lo siguiente: V.4 De la responsabilidad fiscal El proceso de responsabilidad fiscal está consagrado en la Constitución Política en el numeral 5º del artículo 268[10] y en el artículo 272[11], en los que se establece que el Contralor General de la República y los contralores de las entidades territoriales, tienen competencia para “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”.

La Ley 610 reguló el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal y estableció que el objeto de los mismos es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público, como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal. Conforme a lo establecido en el artículo 53 ibídem, hay lugar a proferir fallo con responsabilidad cuando “en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con culpa del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable”[12].

V.5 Caso concreto La Sala, para efectos de resolver el problema jurídico planteado, se referirá a los hechos probados y en esa medida, al material probatorio obrante en el expediente, así: Se encuentra demostrado que, entre el Departamento de Casanare y la Corporación Agencia de Proyectos G.P. Corporación, se suscribió el Convenio de Cooperación núm. 0024 el 30 de junio de 2009, el cual tenía por objeto la estructuración de 2455 soluciones de vivienda nueva de interés social y de mínimo 2933 mejoramientos de vivienda con entorno de vivienda saludable en el Departamento, por la suma de $1.806.028.437, y del cual se resalta lo siguiente: “[…] SEGUNDA: ACTIVIDADES DEL CONTRATISTA: LA CONTRATISTA se obliga para con el DEPARTAMENTO a desarrollar las siguientes actividades: Para el cumplimiento del objeto contractual el contratista deberá desarrollar las siguientes actividades: a) VIVIENDAS NUEVAS DE INTERES SOCIAL 1) Filtro histórico de los postulantes a acceder al subsidio de vivienda nueva en sitio propio. 2) Filtro documental de los postulantes a acceder al subsidio de vivienda nueva en sitio propio. 3) Filtro social de los postulantes a acceder al subsidio de vivienda nueva en sitio propio. 4) Sistematización de la información de los postulantes a acceder al subsidio de vivienda nueva en sitio propio. 5) Clasificación de los postulantes por municipio, barrio, vereda, centro poblado y digitalización de la información. 6) Visita de campo, verificación de documentación y requisitos para acceder al subsidio de vivienda nueva. 7) Visita Técnica para establecer topografía, establecer vías de acceso y disponibilidad de servicios públicos. 8) Filtro técnico del proyecto y selección de la vivienda tipo a subsidiar de acuerdo a la tipología familiar. 9) Filtro Jurídico de los postulantes a acceder a subsidio de vivienda nueva en sitio propio. 10) Proceso de adjudicación donde se consolida la información del postulante a subsidio de vivienda nueva. 11) Implementación del sistema de información documental del proceso de identificación, selección y adjudicación de los subsidio de vivienda nueva en sitio propio y de mejoramiento de vivienda con entorno saludable. b) MEJORAMIENTO DE VIVIENDA CON ENTORNO DE VIDA SALUDABLE: 1) Filtro histórico de los postulantes a acceder al subsidio de mejoramiento de vivienda con entorno de vida saludable. 2) Filtro documental de los postulantes a acceder al subsidio de mejoramiento de vivienda con entorno de vida saludable. 3) Filtro social de los postulantes a acceder a subsidio de mejoramiento de vivienda con entorno de vida saludable. 4) Sistematización de la información de los postulantes a acceder a subsidio de mejoramiento de vivienda con entorno de vida saludable. 5) Clasificación de los postulantes por municipio, barrio, vereda, centro poblado y digitalización de la información. 6) Visita de campo, verificación de documentación y requisitos para acceder al subsidio de mejoramiento de vivienda con entorno de vida saludable. 7) Levantamiento arquitectónico de la vivienda a mejorar, planta, cortes y detalles si es necesario. 8) Filtro técnico del proyecto y categorización de los riesgos atribuibles a la vivienda por carga de enfermedades que inciden en la mortalidad infantil. 9) Filtro Jurídico de los postulantes a acceder al subsidio de mejoramiento de vivienda con entorno de vida saludable. 10) Proceso de adjudicación donde se consolida la información del postulante al subsidio de mejoramiento de vivienda con entorno de vida saludable. 11) Implementación del sistema de información documental del proceso de identificación, selección y adjudicación de los subsidios de vivienda nueva en sitio propio y de mejoramiento de vivienda con entorno saludable.

B) EL DEPARTAMENTO: 1) Designar un supervisor quien realizara el seguimiento y control de las actividades del convenio […] SEPTIMA: GIRO DE LOS APORTES: EL DEPARTAMENTO, para garantizar la correcta ejecución del objeto del convenio, así como la inversión de los recursos, realizará los desembolsos de la siguiente manera: a) Un primer desembolso equivalente al 50% a la firma del acta de inicio.

B) desembolsos equivalente al 40% del valor del convenio a las entregas parciales mensuales según avance de la estructuración por beneficiarios, previa aprobación del supervisor del convenio y amortización del anticipo, el restante 10% finalizado el convenio el cual podrá efectuase precio recibo a satisfacción del objeto del convenio, por parte del supervisor del mismo y suscripción del acta de liquidación. […] CLAUSULA UNDECIMA: CONTROL Y SEGUIMIENTO DEL CONVENIO: La supervisión del presente convenio será ejercida por el Director del Departamento Administrativo de Planeación – DAP, o por el funcionario a quien este delegue por escrito. […] CLAUSULA DECIMA OCTAVA: LIQUIDACIÓN. El presente convenio se liquidará dentro de los cuatro (04) meses siguientes a su terminación previa presentación de los informes finales de actividades y de ejecución presupuestal presentados por CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS los cuales deberán contar con el visto bueno del encargado del control y vigilancia del convenio. […]”.

(Negrillas de la Sala) Se encuentra acreditado, en primer lugar, que el referido convenio fue prorrogado a través de la prorroga Núm.1, el 12 de febrero de 2010, en la que se estipuló lo siguiente: “[…] 2) Que el supervisor del convenio previo diligenciamiento del formato DC – 026 del 20 de enero de 2010, el cual se anexa, considera viable prorrogar el plazo de ejecución del Convenio de Cooperación Nro. 0024 – 2009, en TRES (3) meses más en razón a que el plazo inicial del convenio no es suficiente para dar cumplimiento al objeto y obligaciones establecidas toda vez que la etapa de visita técnica no se ha culminado debido a la gran cantidad de postulantes, hecho que ha retardado el proceso para poder continuar con las etapas de revisión, consolidación y su respectiva adjudicación. […]” Y, en segundo lugar, que el señor Luis Carlos Aponte Pérez - Director del Departamento Administrativo de Planeación del Departamento de Casanare le informó al señor Armando Muñoz Velandia, por medio de oficio de 10 de junio de 2010, que había sido designado como supervisor del Convenio de Cooperación núm. 0024 de 2009.

Es así como, en ejercicio de sus funciones como supervisor del Convenio, el señor Muñoz Velandia suscribió con Cooperación Gerencia de Proyectos, el Acta de terminación el 13 de diciembre de 2010, en el cual se consignó que: 1) se daba la terminación del convenio por vencimiento del plazo; 2) el plazo de ejecución inicial era de 6 meses; 3) el convenio inició el 15 de julio de 2009; 4) había terminado el 13 de diciembre de 2010; 5) que hubo tres suspensiones y tres ampliaciones de las suspensiones; y 6) el trabajo ejecutado había sido el siguiente: [pic] Posteriormente, cuando el aquí demandante ya no ejercía la supervisión del convenio, se firmó el Acta de liquidación del Convenio de Cooperación Núm.0024 de 2009 el 30 de junio de 2011, entre Jenny Consuelo Barrera Roldan, como supervisora del contrato, y el cooperante, de la cual se resalta lo siguiente: “[…] [pic] […] [pic] […]”.

Ahora bien, el proceso de responsabilidad fiscal núm. 629 tuvo su origen en la auditoría realizada a los recursos del Departamento de Casanare, vigencias 2008 – 2011 invertidos en el programa de vivienda, por parte del Grupo de Vigilancia Fiscal de la Gerencia Departamental del Casanare, en donde se encontraron presuntas irregularidades respecto al Convenio de Cooperación núm. 024 del 30 de junio de 2009, relacionado con el número real de estructuraciones de viviendas nuevas y de mejoramientos de vivienda entorno de vida saludable, que fueron entregados por el contratista al Departamento de Casanare.

Por medio de Auto núm. 583 de 8 de agosto de 2013, se dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal núm. 629, en cual indicó como presuntos responsables fiscales al señor Armando Muñoz Velandia y otros, por el daño fiscal ocasionado con el Convenio núm. 0024 de 2009 celebrado por el Departamento de Casanare, en cuantía de $1.451.362.668.

Dentro de la investigación adelantada por la Contraloría para establecer el acaecimiento del daño fiscal, se realizó un informe técnico en el que se consignó lo siguiente: “[…] RESPUESTA SOLICITUD AUTO 1038 […] 1. Si el producto final entregado por la Corporación Gerencia de Proyectos en cumplimiento del Contrato de Cooperación número 00024 de 2009, cumple con las obligaciones adquiridas por el contratista, de acuerdo con los documentos que obran dentro del proceso.

Revisando los documentos correspondientes: Convenio, Acta de modificación de cantidades, Acta de pago, Acta de terminación y liquidación, no existe ninguna acta diferente a la del 23 de marzo de 2010, que justifique y de cuenta de las razones específicas que den fundamento a los cambios de las cantidades de las partidas de pago consignadas en el Acta de liquidación de fecha junio 30 de 2011.

Teniendo en cuenta el acta de junio 30 de 2011 en donde se refleja el total del valor del convenio de cooperación, que es el resultado de las cantidades ejecutadas de las partidas de pago por el precio unitario, se concluye que la sumatoria corresponde al valor pactado dentro del mencionado convenio, es decir mil ochocientos seis millones veintiocho mil ciento sesenta y seis pesos m/cte.

($1.806.028.166). 2. A qué porcentaje del objeto del contrato de Cooperación número 00024 de 2009 – estructuración de 2455 soluciones de viviendas nuevas de interés social y mínimo 2933 mejoramientos de vivienda con entorno saludable – corresponde el producto final entregado por el contratista Corporación Gerencia de Proyectos de acuerdo con el acta de recibo final que obra en el expediente.

De acuerdo con el acta final de 30 de junio de 2011 (tabla 4), se procede a revisar las cantidades de las partidas de pago de los ítems 1.6, 1.7 y 2.6 y 2.7 respectivamente, que corresponden a la estructuración final obtenida tanto de vivienda nueva como de mejoramiento de vivienda. […] Se evidencia que para estructuración de 2455 soluciones de vivienda nueva, se dejaron de ejecutar 830 unidades equivalente al 22,81%.

De la misma forma para la estructuración de 2933 mejoramientos de vivienda, se dejaron de ejecutar 1597 unidades que corresponden al 54,45%. 3. De acuerdo con el presupuesto general inicial para la estructuración de soluciones de vivienda nueva como unidades básicas previamente concertadas y mejoramiento de vivienda con entorno saludable, establecer el valor de una estructuración individualmente considerada para cada uno de los proyectos.

Teniendo en cuenta el estudio previo emitido por la Gobernación del Casanare de fecha 28 de abril de 2008 numeral 4.5 soporte económico y valores unitarios, la propuesta económica presentada por Corporación Gerencia de Proyectos y el Convenio de Cooperación 024 de 2009, se obtiene los siguientes resultados: [pic] […]” (Negrilla de la Sala) Así pues, la Contraloría profirió el Auto núm. 0012 de 11 de enero de 2018, por medio del cual se imputó responsabilidad fiscal a unos presuntos responsables, dentro de los cuales se encontraba el señor Armando Muñoz Velandia, y se archivaron otros, del cual se resalta lo siguiente: “[…]

3. DEL CASO CONCRETO 3.1. Daño patrimonial y cuantía […] De las pruebas aportadas al proceso se puede establecer que la CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN al suscribir el convenio de cooperación No.00024 de 2009 y de acuerdo con el acta de modificación de cantidades a ejecutar de fecha 23 de marzo de 2010, se comprometió a la realización de 3.405 estructuraciones soluciones de vivienda nueva de interés social, así mismo se comprometió a la estructuración de 1.983 mejoramientos de vivienda con entorno saludable […] Del anterior cuadro de actividades se puede visualizar como el contratista cooperante la CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN, en cuanto a la estructuración de viviendas nuevas, en el ítem 1.4.

Documentación de beneficiarios, debía realizar 3.405 y solo hizo 3.136, igualmente en el ítem 1.6 estructuración de vivienda nueva y 1.7. consolidado de los beneficiarios del subsidio de vivienda nueva, debía hacer 3.405 y solo hizo 1.625. Por el contrario, en el ítem 1.5 selección de beneficiarios, debía hacer 3.405 e hizo 4.910 es decir 1.505 de más. En cuanto a la estructuración de mejoramientos de vivienda en los ítems 2.2.

Convocatoria de beneficiarios debía realizar 11.732 e hizo 11.885 es decir 153 ítems de mas, ítem 2.3 identificación de beneficiarios debía hacer 1.983 e hizo 3.239 es decir 1.256 de mas, ítem 2.4 documentación de beneficiarios debía hacer 1.983 e hizo 3.285 es decir 1.302 de mas, ítem 2.5 selección de beneficiarios debía hacer 1.983 e hizo 3.239 es decir 1.256 de más. Por el contrario en el ítem 2.6 y 2.7 estructuración y consolidado debía hacer 1.983 y solo hizo 1.336.

Actividades de más que realizó sin justificación ni autorización alguna por parte de los supervisores, del mismo modo, estas actividades realizadas de más, nada aportaron al producto final. Dejando de lado lo prescrito en el contrato de cooperación y en el acta de modificación de cantidades, en los que se establecía de manera puntual la cantidad de actividades que se debían realizar en cada uno de ítem (sic) para así cumplir con el producto final, esto es la estructuración de 3.405 soluciones de vivienda nueva y la estructuración de 1.983 mejoramientos de vivienda, lo que ocasionó que se desfinanciara financieramente este contrato de cooperación, afectando el producto final a entregar.

Y fue precisamente las actividades que dejó de realizar y las actividades que realizó de más por parte del cooperante en la ejecución del contrato, realizadas sin justificación alguna, las que ocasionaron que no se lograra la estructuración de las 3.405 soluciones de vivienda nueva y las 1.983 mejoramientos de vivienda y que finalmente entregara, 1.625 estructuraciones de vivienda nueva y 1.336 mejoramientos, quedando pendiente para la consolidación de 1.780 estructuraciones de vivienda nueva y 647 estructuraciones de mejoramiento de vivienda. […] Hace precisión el Despacho en cuanto a que este convenio de cooperación No.0024 de 2009 se liquidó y pagó teniendo en cuenta las actividades realizadas por ITEM y no, por las estructuraciones realmente obtenidas, desconociendo lo dispuesto en la cláusula séptima del convenio […] El daño patrimonial investigado se cuantifica en la suma de SETECIENTOS CINCO MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y UN PESOS CON SIETE CENTAVOS $705.466.441,1 SIN INDEXAR. 3.2 IMPUTACIÓN Una vez probado el daño, el Despacho entrará a analizar los demás elementos de la responsabilidad fiscal CONDUCTA y NEXO CAUSAL necesarios para imputar a los siguientes sujetos procesales: […]

3.2.4. ARMANDO MUÑOZ VELANDIA […] Es decir, que su responsabilidad legal y como supervisor estaba orientada al logro del objetivo del convenio el cual era, la estructuración de 3.405 soluciones de vivienda nueva y 1.983 mejoramientos de vivienda. […] Lo anterior claramente demuestra que el señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA, como supervisor del Convenio de Cooperación No.0024 de 2009 con la función de control y seguimiento, permitió que el cooperante LA COPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP COPORACIÓN, realizara mayores cantidades de actividades a las previstas en el convenio de cooperación No.0024 de 2009 y su modificatorio de cantidades, lo que conllevó que el contratista entregara menos cantidad de estructuraciones de vivienda nuevas y mejoramientos de vivienda, a las previstas en el objeto del convenio.

De las pruebas aportadas al proceso, el Despacho encuentra plenamente probado que el señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA, como supervisor del convenio de cooperación No.0024 de 2009 entre el 17 de junio de 2010 y el 09 de junio de 2011, encargado del control y seguimiento de la ejecución del convenio, permitió que el contratista realizara las actividades previstas en cada uno de los ítems en cantidades superiores a las previstas inicialmente en el convenio, como en la modificación de cantidades No.1 del 23 de marzo de 2010, del mismo modo suscribió el acta de terminación del convenio en la cual deja constancia de la relación de trabajos realizados, sin establecer la cantidad de estructuraciones de vivienda nuevas y estructuraciones de vivienda realmente terminados, lo que ocasionó que se desfinanciaran otras actividades del objeto del convenio es decir la estructuración de 3.405 soluciones de vivienda nueva y 1.983 mejoramientos de vivienda, de las cuales, según acta de liquidación del 30 de junio de 2011, el cooperante CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN se hizo entrega de 1.625 estructuraciones de vivienda nueva y 1.336 mejoramientos de vivienda, quedando pendientes 1.780 estructuraciones de vivienda nueva y 647 estructuraciones de mejoramiento de vivienda.

El manejo de los asuntos públicos, y el cumplimiento de los fines estatales, comportan el uso eficiente de los recursos públicos y el desempeño adecuado de las funciones – supervisión -, y para ellos debe existir un estricto orden en la adopción de medidas que efectivamente materialicen el interés común, y el señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA, como supervisor del convenio de cooperación No.0024 de 2009 entre el 17 de junio de 2010 y el 09 de junio de 2011, encargado del control y seguimiento de la ejecución del convenio, tenía un conocimiento pleno del mismo, los cuales eran claros en establecer que para el logro de las estructuraciones previstas en su objeto, se debían realizar un número determinado de actividades por ítem, las cuales están previamente establecidas y valoradas, es decir que si se le permitía al contratista realizara mayores cantidades de actividades por ítem, inmediatamente desfinanciaría otras actividades de otros ítems, necesarias para lograr cumplir con el objeto del convenio.

Y fue precisamente lo que hizo el señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA, permitir que el contratista realizara mayor número de actividades respecto de la estructuración de 1.983 mejoramiento de vivienda […] lo que permite calificar su conducta a título de culpa grave, pues con su actuar negligente, contribuyó en la generación del daño. […] El señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA, como supervisor del convenio de cooperación No.0024 de 2009 entre el 17 de junio de 2010 y el 09 de junio de 2011, encargado del control y seguimiento, permitió que el contratista realizara las actividades previstas en cada uno de los ítems en cantidades superiores a las previstas inicialmente en el convenio de cooperación, como en la modificación de cantidades No.1 del 23 de marzo de 2010, lo que ocasionó que se desfinanciaran otras actividades allí previstas, se dejaran de hacer otras actividades, y finalmente no se pudiera cumplir con el objeto del convenio es decir la estructuración de 3.405 soluciones de vivienda nueva y 1.983 mejoramientos de vivienda, de las cuales, según acta de liquidación del 30 de junio de 2011 el cooperante CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS GP CORPORACIÓN solo hizo entrega de 1.625 estructuraciones de vivienda nueva y 1.336 mejoramientos de vivienda, quedando pendientes 1.780 estructuraciones de vivienda nueva y 647 estructuraciones de mejoramiento de vivienda.

Lo cual deriva en una gestión fiscal antieconómica, ineficaz e ineficiente, constituyéndose y probándose así, el elemento nexo causal, el cual se encuentra fundamentado en la relación directa de la conducta omisiva del señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA, como supervisor del convenio de cooperación No.0024 de 2009, contribuyó en la generación del daño patrimonial, razón por la cual, y una vez probados como están los elementos de la responsabilidad, se procederá a imputar responsabilidad fiscal en su contra y de manera solidaria, por la suma de SETECIENTOS CINCO MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y UN PESOS CON SIETE CENTAVOS $705.466.441,07 SIN INDEXAR […]”(Negrilla y subraya fuera de texto).

El referido proveído, fue adicionado por medio del Auto núm. 0388 de 16 de marzo de 2018, en el sentido de incluir al señor Henry Silva Meche. De manera que, una vez surtida la totalidad de las etapas procesales, la entidad accionada profirió el Fallo con responsabilidad fiscal Núm.0744 el 25 de mayo de 2018, por medio del cual falló con responsabilidad fiscal en contra del señor Armando Muñoz Velandia y otros, por la suma de $926.455.928,63, al considerar que por el incumplimiento de las funciones que como supervisor le habían sido asignadas, consistentes en seguimiento y control a la ejecución de las actividades del convenio Núm.024 de 2009, permitió que el contratista cooperante realizara más o menos actividades por ítem, circunstancia que ocasionó que no se lograra la estructuración de las 3.405 soluciones de vivienda nueva y los 1.983 mejoramientos de vivienda, pues quedaron pendientes de consolidación 1.780 estructuraciones de vivienda nueva y 647 mejoramientos de vivienda.

De acuerdo con lo anterior, para la Sala se encuentra plenamente demostrado que el señor Muñoz Velandia fue designado como supervisor del Convenio de Cooperación núm.24 de 2009, el día 10 de junio de 2010, circunstancia que radicó en su cabeza la responsabilidad contenida, no solo en la cláusula undécima del contrato, sino también lo establecido en el inciso 2º del artículo 83 de la Ley 1474 que dispone que la supervisión del contrato estatal consiste en “el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados”.

En efecto, en el aparte destinado a especificar el trabajo faltante, lo dejó en blanco, así: [pic] Por lo tanto, no puede el actor excusarse en que fueron otros los que autorizaron los pagos y/o que realizaron la liquidación del convenio, ya que si hubiese desplegado diligentemente su gestión, habría dejado consignado en el acta de terminación del Convenio de Cooperación Núm. 024 de 2009, que no se había cumplido a cabalidad con el objeto del mismo.

Lo anterior, en atención a que tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, el acta de recibo final o de terminación “[…] es concebida como un medio de verificación de la ejecución del objeto contractual, para determinar si el mismo se efectuó cabalmente y de acuerdo con las especificaciones pactadas en el contrato, lo que significa que dicha acta constituye un elemento anterior y útil para la liquidación de los contratos, puesto que a través de ella se constata cualitativa y cuantitativamente el cumplimiento de las prestaciones a cargo del contratista como paso previo para efectuar el respectivo corte de cuentas que implica la liquidación del contrato -aunque en algunas ocasiones, las partes de hecho liquidan el contrato en la que denominan acta de recibo final-.”[13] (Negrillas de la Sala) Lo precedente se traduce en que si el accionante hubiese realizado de manera diligente la constatación cualitativa y cuantitativa del cumplimiento de las prestaciones a cargo del cooperante, como paso anterior a la liquidación del convenio, posiblemente hubiese salvado su responsabilidad, pues esta era precisamente la función o tarea que le había sido encomendada, y al no haberla cumplido a cabalidad contribuyó a que posteriormente la liquidación fuera elaborada y tuviera como una de sus bases el documento que él había suscrito con Corporación Gerencia de Proyecto.

Resulta pertinente a la Sala traer a colación, nuevamente, lo que la Sección Tercera de esta Corporación ha precisado sobre la diferencia entre el acta de terminación o recibo final y la liquidación del contrato, así: “[…] 31. De acuerdo con la naturaleza y finalidad tanto del acta de recibo final de los contratos como de la liquidación de los mismos, es claro que existen diferencias entre una y otra, pues al paso que la primera se refiere a la verificación del cumplimiento de las obligaciones del contratista de cara a lo estipulado en el contrato, es decir la comprobación material de la ejecución del objeto contractual en los términos pactados, la segunda corresponde a un corte de cuentas definitivo entre las partes con la finalidad de que las mismas se declaren a paz y salvo y que extingue de manera definitiva el vínculo contractual entre ellas. […]”[14] (Negrilla de la Sala) De esta manera, para la Sala resulta evidente que el señor Muñoz Velandia actuó con culpa grave y contribuyó a que se causara el daño patrimonial al Departamento de Casanare, el cual también se encuentra plenamente acreditado con el informe técnico realizado por la Contraloría al Convenio de Cooperación Núm.024 de 2009 y los demás medios probatorios obrantes en el plenario, los cuales no fueron desvirtuados por la parte accionante.

De conformidad con lo anterior, la Sala considera que la Contraloría sí logró acreditar los tres elementos de la responsabilidad fiscal en el presente caso, debido a que: i) Existió una conducta gravemente culposa en cabeza de quien, como Supervisor del convenio, omitió el cumplimiento de sus funciones; ii) Hubo daño patrimonial al Estado consiste en la no estructuración de las 3.405 soluciones de vivienda nueva y las 1.983 mejoramientos de vivienda y que finalmente entregara, 1.625 estructuraciones de vivienda nueva y 1.336 mejoramientos, quedando pendiente para la consolidación 1.780 estructuraciones de vivienda nueva y 647 estructuraciones de mejoramiento de vivienda; y iii) Se probó el nexo causal, ya que se pudo demostrar que el daño al patrimonio público fue producto de la omisión del señor Muñoz Velandia, pues si hubiese verificado cabalmente la ejecución del objeto contractual, habría determinado que no se había desarrollado de acuerdo con las especificaciones pactadas en el contrato; no se hubiese desembolsado la totalidad del monto pactado en el Convenio de Cooperación núm. 024 de 2009, evidenciándose así que fue una causa idónea y eficiente para la producción del daño. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de 22 de enero de 2020 que denegó las pretensiones de la demandada, por no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos demandados, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 22 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 16 de diciembre de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ[pic][pic][pic] ----------------------- [1] En adelante el Tribunal. [2] En adelante CPACA. [3] En adelante la Contraloría. [4] En adelante DNP. [5] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [6] Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública, artículo 73. [7] Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. [8] Folio 61 C. 1 [9] Folio 67 C.1 [10] Artículo 268.

El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: […] 5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo cual tendrá prelación. […]” [11] Artículo 272. <Artículo modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 4 de 2019.

El nuevo texto es el siguiente:> La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas en forma concurrente con la Contraloría General de la República. La vigilancia de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales.

La ley regulará las competencias concurrentes entre contralorías y la prevalencia de la Contraloría General de la República. Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, y garantizar su sostenibilidad fiscal.

La Auditoría General de la República realizará la certificación anual de las contralorías territoriales a partir de indicadores de gestión, la cual será el insumo para que la Contraloría General de la República intervenga administrativamente las contralorías territoriales y asuma competencias cuando se evidencie falta de objetividad y eficiencia. Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente, según los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad.

El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. […]” [12] La sentencia de la Corte Constitucional C-619 de 8 de agosto de 2002, declaró inexequible el parágrafo 2° del artículo 4° y la expresión “leve” del artículo 53, pero no por considerar que la culpa sea ajena a la responsabilidad fiscal, sino por exigirla en la modalidad de la culpa leve; en este sentido la Corte Constitucional consideró que “el criterio normativo de imputación no podía ser mayor al establecido por la Constitución Política en el inciso 2° de su artículo 90 para el caso de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado”, por conducta dolosa o gravemente culposa. [13] CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección “B”. Sentencia del 28 de febrero de 2013. M.P: Danilo Rojas Betancourt. Núm. interno: 25.199. [14] Ibíd.