63001-23-31-000-2013-00001-01 — Consejo de Estado

63001-23-31-000-2013-00001-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERA2021-01-28

Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón

Actor: Armando Escobar Sánchez·Demandado: Nacion-Contraloria General De La Republica - Cgr

De qué trata

Síntesis: [D]e conformidad con el Manual de Funciones de la RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL (Resolución núm. 8436 de 31 de diciembre de 2004), el Subdirector General Administrativo y Financiero de dicha entidad tenía, entre otras, las siguientes funciones: “[…] 5. Dirigir la actividad financiera de la entidad y supervisar el manejo de los recursos financieros […] 6. Dirigir, coordinar y controlar las actividades de administración de personal, y las relacionadas con apoyo logístico y tecnológico de la entidad. […]”. Como ya se indicó, el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero-FOREC, suscribió el Contrato de Fiducia Mercantil núm. 1426 de 23 de junio de 1999 con la Fiduciaria La Previsora S.A. para la administración de los recursos de subsidios a través de un patrimonio autónomo […] Al revisar detenidamente las funciones asignadas al Subdirector General Administrativo y Financiero en mención, se observa que, sin duda, encajan dentro del concepto de gestión fiscal, por estar referidas a la ordenación, control, dirección, administración y manejo de los bienes o recursos de la entidad, y por implicar poder decisorio sobre dichos bienes o fondos. […] Para la Sala es claro que el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ tenía la dirección, supervisión y manejo de los recursos financieros puestos bajo su responsabilidad, en razón a su cargo y al cumplimiento de sus funciones inmersas dentro del ámbito de la gestión y, por ende, de la responsabilidad fiscal. Sin embargo, el señor ESCOBAR SÁNCHEZ, en ejercicio de sus facultades, mediante oficio de octubre de 2005, radicado el 31 de octubre del mismo año en la Fiduciaria La Previsora Oficina de Armenia, bajo el número 1729, tomó la decisión de delegar los desembolsos de los subsidios, y autorizar la firma de los mismos en el contratista ÁLVARO ANDRÉS QUINTERO ORREGO, a quien, por medio de dicho acto de delegación, se le otorgaron expresas funciones que implicaban gestión fiscal, pues, este adquirió el poder de disposición sobre los recursos públicos que le fueron confiados para el cumplimiento de los fines del proyecto de la Red de Solidaridad Social Eje Cafetero, delegación que aprovechó para apropiarse, en diferentes modalidades, de los recursos de los subsidios, al tener disposición de los mismos, pues el manejar la base de datos de los beneficiarios, le permitió incluir nuevos beneficiarios no aprobados por el Consejo Directivo del FOREC, aumentar las cuantías inicialmente autorizadas, causando un daño a Acción Social y consecuentemente al patrimonio estatal. Así las cosas, no es de recibo para la Sala la justificación del demandante, según la cual la autorización dada únicamente recaía sobre los desembolsos de los subsidios ya aprobados por el extinto FOREC, con nombre y número de identificación y no otros, puesto que no existe duda respecto a que el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ, como gestor fiscal de los recursos financieros del FOREC, al delegar la firma para efectuar los desembolsos en un contratista de Cootraservi, no quedaba eximido de su deber de vigilancia y control sobre las funciones transferidas, conservando la obligación de seguir dirigiendo y supervisando la actividad financiera y el manejo de los recursos y controlar las actividades tecnológicas de la Entidad, omisión que en últimas dio lugar a que fuera hallado responsable fiscal, independientemente de las razones que tuvo para otorgar dicha delegación, ya que, se insiste, debió haber supervisado y controlado todo lo realizado por el señor Quintero Orrego, hasta la entrega total de los subsidios adjudicados, como lo establecía el manual de funciones. […] Conforme con lo anterior, para la Sala es evidente que el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ, en su condición de Subdirector General Administrativo y Financiero de Acción Social, ejercía funciones que involucraban gestión fiscal por tener disposición sobre recursos públicos destinados al pago de subsidios; y el hecho de que tales dineros se encontraran asignados a cuentas bancarias de cada uno de los beneficiarios, no significaba que podía disponerse de los mismos, sino una vez se diera la correspondiente autorización por parte del gestor fiscal. Por lo tanto, así estuvieran esos recursos en la mencionada situación, aún se requería, para su pago efectivo, una última disposición de Acción social, no obstante que estuviesen bajo la administración de la Fiduciaria La Previsora. Debe la Sala igualmente señalar, que el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ, Subdirector General Administrativo y Financiero de Acción Social, quien tenía, como gestor fiscal, la potestad de disponer el desembolso efectivo de los subsidios, autorizó la firma en bancos y delegó la decisión sobre el desembolso definitivo en el señor ÁLVARO ANDRÉS QUINTERO ORREGO, delegación de funciones que en sí mismo implicó gestión fiscal sobre recursos públicos. Pero, además, se insiste, a pesar de la delegación otorgada, el demandante tenía la obligación de seguir dirigiendo y supervisando la actividad financiera y el manejo de los recursos que hiciera el señor Álvaro Quintero Orrego, hasta la entrega final de los mismos, lo que no hizo. Y fue esa omisión negligente en ejercer sus funciones de vigilancia, supervisión y seguimiento sobre dichos recursos, la que precisamente aprovechó el delegatario, quien, abusando de la autorización de firma que le había sido entregada, realizó las maniobras fraudulentas ya reseñadas, con el consecuente daño fiscal y detrimento del patrimonio público, tal y como se evidencia del mismo testimonio del señor Álvaro Andrés Quintero OrregoFONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO FOREC - Una vez finalizada su liquidación, todos los derechos y obligaciones se radicaron en cabeza de la Red de Solidaridad Social Acción Social / ACCIÓN SOCIAL - Era la responsable de ordenar a la Fiduciaria la Previsora los pagos de subsidios / FIDUCIARIA LA PREVISORA - Era una mandataria del fideicomitente Acción Social / ACCIÓN SOCIAL - Como ordenador de gastos de recursos públicos, tenía la responsabilidad de vigilar y supervisar su correcta destinaciónLa Sala tampoco comparte las consideraciones del apelante en el sentido de que, al extinguirse el FOREC y entregar los derechos y obligaciones a ACCIÓN SOCIAL, por estar los recursos de los subsidios en un patrimonio autónomo, ello necesariamente conllevó que fuera la Fiduciaria La Previsora la mayor responsable del fraude que se cometió, bajo la consideración de que los dineros respectivos se encontraban depositados en cuentas abiertas por dicha entidad a su nombre, los cuales nunca entraron al presupuesto de Acción Social, razón por la cual esta no tuvo ni la administración ni la posibilidad de ejecución de los mismos. Al respecto, la Sala trae a colación lo previsto en el contrato de fiducia mercantil núm. 1426 de 1999, suscrito entre el FOREC y LA FIDUCIARIA LA PREVISORA, el cual, en relación con su objeto, dispuso lo siguiente: “[…] El presente contrato tiene como objeto la constitución de un PATRIMONIO AUTÓNOMO con los recursos que el FOREC le transfiera a la FIDUCIARIA, con la finalidad de que ésta los administre, ejerza funciones inherentes a la calidad de fiduciaria de conformidad y con arreglo a las instrucciones de la Junta Administradora del Fideicomiso […]”. Y entre las obligaciones generales del fideicomitente (Acción Social) estaba la de: “[…] Ordenar a la FIDUCIARIA los pagos que se deban hacer en el cumplimiento de las actividades indicadas en la cláusula primera del contrato. PARÁGRAFO: Queda entendido que el Fideicomitente deberá registrar su firma en LA FIDUCIARIA y que podrá modificar el ordenador de pagos mediante comunicación escrita que dirigirá a LA FIDUCIARIA […]”. Y, en su numeral 7, estaba previsto que el fideicomitente debía ejercer la supervisión sobre todos los pagos y obligaciones que se generen en desarrollo del presente contrato. De la simple lectura de las aludidas cláusulas del contrato de fiducia mercantil infiere la Sala que, para los efectos en ellas estipulados, la Fiduciaria La Previsora era, sin duda, una mandataria de ACCIÓN SOCIAL. Por lo demás, es claro que los recursos destinados al pago de subsidios, aun cuando estuvieran siendo administrados por la Fiduciaria, en ningún momento perdieron su carácter de públicos y, por ende, si bien a esta última entidad le correspondía administrarlos no tenía la disposición de los mismos, ya que estaba supeditada a las instrucciones que sobre esos recursos impartiera el Fideicomitente, quien, además, como ordenador de gastos de recursos públicos, tenía la responsabilidad de vigilar y supervisar su correcta destinación, gestión fiscal de la cual no podía desprenderse, alegando que dicha responsabilidad recaía, únicamente, en quien los administraba.RECURSOS DESTINADOS AL PAGO DE SUBSIDIOS - El hecho de que se hubiesen asignado a cuentas bancarias de cada uno de los beneficiarios no significaba que se podía disponer de los mismos sin autorización de Acción Social / RECURSOS DESTINADOS AL PAGO DE SUBSIDIOS - Se requería de la autorización por parte de Acción Social para disponer de ellos / FIDUCIARIA LA PREVISORA - Si bien administraba los recursos para el pago de subsidios, estaba supeditada a las instrucciones que sobre los recursos impartiera el fideicomitente Acción Social / ACCIÓN SOCIAL - Debía vigilar y supervisar la correcta destinación de los recursos destinados al pago de subsidiosReprocha también el apelante que el a quo, en el análisis de la pruebas omitidas por el ente de control, no profundizó en el ámbito contextual de cómo en realidad se presentaron las cosas. La Sala considera que, contrario a lo que sostiene el demandante, la valoración que en este caso hizo el Tribunal, de las mencionadas pruebas documentales sí quedó enmarcada dentro del contexto que el caso examinado amerita, teniendo en cuenta, desde luego, el sentido de la decisión que finalmente se adoptó; es más, tales evidencias fueron citadas textualmente para fundamentar la consideración según la cual las mismas no tenían la entidad de demostrar lo que el demandante pretendía […] De lo antes reseñado se deduce que el Tribunal, en lo que toca con el aspecto examinado, no incurrió en una omisión en la valoración de los mencionados documentos, pues apreció en su contexto lo que estos evidenciaban, y se fundamentó en los mismos para justificar su decisión. Como es de todos conocido, en procesos como el aquí examinado, el operador judicial al realizar la valoración de la prueba, con sujeción a las reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o convicción sobre la existencia del hecho y la responsabilidad del implicado. La Sala considera que el hecho de que los recursos destinados al pago de subsidios se hubiesen asignado a cuentas bancarias de cada uno de los beneficiarios, no significaba que se podía disponer de los mismos pues, se reitera, para ello se requería la correspondiente autorización por parte del gestor fiscal, por lo tanto, así estuviesen esos dineros en las condiciones indicadas, desde el año 1999, aún continuaban bajo la disposición última o definitiva de Acción Social, no obstante que su administración permaneciera a cargo de la Fiduciaria La Previsora, circunstancia que, por lo demás, no eximía al gestor fiscal de la responsabilidad de vigilar y supervisar la correcta destinación de aquellos, hasta su entrega final, ejercicio de gestión fiscal que a la larga se omitió y del cual no podía desprenderse el demandante, alegando que a esa altura del trámite respectivo la responsabilidad recaía, únicamente, en quien administraba tales recursos.NOTA DE RELATORÍA: Salvamento de Voto no presentado.

CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / TERREMOTO DEL EJE CAFETERO – Subsidios / FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO FOREC – Creación / CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTÍL – Entre el FOREC y la fiduciaria LA PREVISORA S.A. con el objeto de constituir un patrimonio autónomo para administrar los recursos del primero / FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO FOREC – Una vez finalizada su liquidación, todos los derechos y obligaciones se radicaron en cabeza de la Red de Solidaridad Social Acción Social / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Del Subdirector General Administrativo y Financiero de la Red de Solidaridad Social Acción Social por no ejercer los controles necesarios para detectar el fraude en el pago de los subsidios / RESPONSABILIDAD FISCAL – Por omitir negligentemente ejercer funciones de vigilancia, supervisión y seguimiento sobre los recursos públicos al delegar la firma en un contratista / RESPONSABILIDAD FISCAL – Por no ejercer vigilancia y control sobre las funciones transferidas o delegadas [D]e conformidad con el Manual de Funciones de la RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL (Resolución núm. 8436 de 31 de diciembre de 2004), el Subdirector General Administrativo y Financiero de dicha entidad tenía, entre otras, las siguientes funciones: “[…] 5.

Dirigir la actividad financiera de la entidad y supervisar el manejo de los recursos financieros […] 6. Dirigir, coordinar y controlar las actividades de administración de personal, y las relacionadas con apoyo logístico y tecnológico de la entidad. […]”. Como ya se indicó, el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero-FOREC, suscribió el Contrato de Fiducia Mercantil núm. 1426 de 23 de junio de 1999 con la Fiduciaria La Previsora S.A. para la administración de los recursos de subsidios a través de un patrimonio autónomo […] Al revisar detenidamente las funciones asignadas al Subdirector General Administrativo y Financiero en mención, se observa que, sin duda, encajan dentro del concepto de gestión fiscal, por estar referidas a la ordenación, control, dirección, administración y manejo de los bienes o recursos de la entidad, y por implicar poder decisorio sobre dichos bienes o fondos. […] Para la Sala es claro que el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ tenía la dirección, supervisión y manejo de los recursos financieros puestos bajo su responsabilidad, en razón a su cargo y al cumplimiento de sus funciones inmersas dentro del ámbito de la gestión y, por ende, de la responsabilidad fiscal.

Sin embargo, el señor ESCOBAR SÁNCHEZ, en ejercicio de sus facultades, mediante oficio de octubre de 2005, radicado el 31 de octubre del mismo año en la Fiduciaria La Previsora Oficina de Armenia, bajo el número 1729, tomó la decisión de delegar los desembolsos de los subsidios, y autorizar la firma de los mismos en el contratista ÁLVARO ANDRÉS QUINTERO ORREGO, a quien, por medio de dicho acto de delegación, se le otorgaron expresas funciones que implicaban gestión fiscal, pues, este adquirió el poder de disposición sobre los recursos públicos que le fueron confiados para el cumplimiento de los fines del proyecto de la Red de Solidaridad Social Eje Cafetero, delegación que aprovechó para apropiarse, en diferentes modalidades, de los recursos de los subsidios, al tener disposición de los mismos, pues el manejar la base de datos de los beneficiarios, le permitió incluir nuevos beneficiarios no aprobados por el Consejo Directivo del FOREC, aumentar las cuantías inicialmente autorizadas, causando un daño a Acción Social y consecuentemente al patrimonio estatal.

Así las cosas, no es de recibo para la Sala la justificación del demandante, según la cual la autorización dada únicamente recaía sobre los desembolsos de los subsidios ya aprobados por el extinto FOREC, con nombre y número de identificación y no otros, puesto que no existe duda respecto a que el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ, como gestor fiscal de los recursos financieros del FOREC, al delegar la firma para efectuar los desembolsos en un contratista de Cootraservi, no quedaba eximido de su deber de vigilancia y control sobre las funciones transferidas, conservando la obligación de seguir dirigiendo y supervisando la actividad financiera y el manejo de los recursos y controlar las actividades tecnológicas de la Entidad, omisión que en últimas dio lugar a que fuera hallado responsable fiscal, independientemente de las razones que tuvo para otorgar dicha delegación, ya que, se insiste, debió haber supervisado y controlado todo lo realizado por el señor Quintero Orrego, hasta la entrega total de los subsidios adjudicados, como lo establecía el manual de funciones. […] Conforme con lo anterior, para la Sala es evidente que el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ, en su condición de Subdirector General Administrativo y Financiero de Acción Social, ejercía funciones que involucraban gestión fiscal por tener disposición sobre recursos públicos destinados al pago de subsidios; y el hecho de que tales dineros se encontraran asignados a cuentas bancarias de cada uno de los beneficiarios, no significaba que podía disponerse de los mismos, sino una vez se diera la correspondiente autorización por parte del gestor fiscal.

Por lo tanto, así estuvieran esos recursos en la mencionada situación, aún se requería, para su pago efectivo, una última disposición de Acción social, no obstante que estuviesen bajo la administración de la Fiduciaria La Previsora. Debe la Sala igualmente señalar, que el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ, Subdirector General Administrativo y Financiero de Acción Social, quien tenía, como gestor fiscal, la potestad de disponer el desembolso efectivo de los subsidios, autorizó la firma en bancos y delegó la decisión sobre el desembolso definitivo en el señor ÁLVARO ANDRÉS QUINTERO ORREGO, delegación de funciones que en sí mismo implicó gestión fiscal sobre recursos públicos.

Pero, además, se insiste, a pesar de la delegación otorgada, el demandante tenía la obligación de seguir dirigiendo y supervisando la actividad financiera y el manejo de los recursos que hiciera el señor Álvaro Quintero Orrego, hasta la entrega final de los mismos, lo que no hizo. Y fue esa omisión negligente en ejercer sus funciones de vigilancia, supervisión y seguimiento sobre dichos recursos, la que precisamente aprovechó el delegatario, quien, abusando de la autorización de firma que le había sido entregada, realizó las maniobras fraudulentas ya reseñadas, con el consecuente daño fiscal y detrimento del patrimonio público, tal y como se evidencia del mismo testimonio del señor Álvaro Andrés Quintero Orrego FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO FOREC – Una vez finalizada su liquidación, todos los derechos y obligaciones se radicaron en cabeza de la Red de Solidaridad Social Acción Social / ACCIÓN SOCIAL – Era la responsable de ordenar a la Fiduciaria la Previsora los pagos de subsidios / FIDUCIARIA LA PREVISORA – Era una mandataria del fideicomitente Acción Social / ACCIÓN SOCIAL – Como ordenador de gastos de recursos públicos, tenía la responsabilidad de vigilar y supervisar su correcta destinación La Sala tampoco comparte las consideraciones del apelante en el sentido de que, al extinguirse el FOREC y entregar los derechos y obligaciones a ACCIÓN SOCIAL, por estar los recursos de los subsidios en un patrimonio autónomo, ello necesariamente conllevó que fuera la Fiduciaria La Previsora la mayor responsable del fraude que se cometió, bajo la consideración de que los dineros respectivos se encontraban depositados en cuentas abiertas por dicha entidad a su nombre, los cuales nunca entraron al presupuesto de Acción Social, razón por la cual esta no tuvo ni la administración ni la posibilidad de ejecución de los mismos.

Al respecto, la Sala trae a colación lo previsto en el contrato de fiducia mercantil núm. 1426 de 1999, suscrito entre el FOREC y LA FIDUCIARIA LA PREVISORA, el cual, en relación con su objeto, dispuso lo siguiente: “[…] El presente contrato tiene como objeto la constitución de un PATRIMONIO AUTÓNOMO con los recursos que el FOREC le transfiera a la FIDUCIARIA, con la finalidad de que ésta los administre, ejerza funciones inherentes a la calidad de fiduciaria de conformidad y con arreglo a las instrucciones de la Junta Administradora del Fideicomiso […]”.

Y entre las obligaciones generales del fideicomitente (Acción Social) estaba la de: “[…] Ordenar a la FIDUCIARIA los pagos que se deban hacer en el cumplimiento de las actividades indicadas en la cláusula primera del contrato.

PARÁGRAFO: Queda entendido que el Fideicomitente deberá registrar su firma en LA FIDUCIARIA y que podrá modificar el ordenador de pagos mediante comunicación escrita que dirigirá a LA FIDUCIARIA […]”. Y, en su numeral 7, estaba previsto que el fideicomitente debía ejercer la supervisión sobre todos los pagos y obligaciones que se generen en desarrollo del presente contrato.

De la simple lectura de las aludidas cláusulas del contrato de fiducia mercantil infiere la Sala que, para los efectos en ellas estipulados, la Fiduciaria La Previsora era, sin duda, una mandataria de ACCIÓN SOCIAL. Por lo demás, es claro que los recursos destinados al pago de subsidios, aun cuando estuvieran siendo administrados por la Fiduciaria, en ningún momento perdieron su carácter de públicos y, por ende, si bien a esta última entidad le correspondía administrarlos no tenía la disposición de los mismos, ya que estaba supeditada a las instrucciones que sobre esos recursos impartiera el Fideicomitente, quien, además, como ordenador de gastos de recursos públicos, tenía la responsabilidad de vigilar y supervisar su correcta destinación, gestión fiscal de la cual no podía desprenderse, alegando que dicha responsabilidad recaía, únicamente, en quien los administraba.

RECURSOS DESTINADOS AL PAGO DE SUBSIDIOS – El hecho de que se hubiesen asignado a cuentas bancarias de cada uno de los beneficiarios no significaba que se podía disponer de los mismos sin autorización de Acción Social / RECURSOS DESTINADOS AL PAGO DE SUBSIDIOS – Se requería de la autorización por parte de Acción Social para disponer de ellos / FIDUCIARIA LA PREVISORA – Si bien administraba los recursos para el pago de subsidios, estaba supeditada a las instrucciones que sobre los recursos impartiera el fideicomitente Acción Social / ACCIÓN SOCIAL – Debía vigilar y supervisar la correcta destinación de los recursos destinados al pago de subsidios Reprocha también el apelante que el a quo, en el análisis de la pruebas omitidas por el ente de control, no profundizó en el ámbito contextual de cómo en realidad se presentaron las cosas.

La Sala considera que, contrario a lo que sostiene el demandante, la valoración que en este caso hizo el Tribunal, de las mencionadas pruebas documentales sí quedó enmarcada dentro del contexto que el caso examinado amerita, teniendo en cuenta, desde luego, el sentido de la decisión que finalmente se adoptó; es más, tales evidencias fueron citadas textualmente para fundamentar la consideración según la cual las mismas no tenían la entidad de demostrar lo que el demandante pretendía […] De lo antes reseñado se deduce que el Tribunal, en lo que toca con el aspecto examinado, no incurrió en una omisión en la valoración de los mencionados documentos, pues apreció en su contexto lo que estos evidenciaban, y se fundamentó en los mismos para justificar su decisión. Como es de todos conocido, en procesos como el aquí examinado, el operador judicial al realizar la valoración de la prueba, con sujeción a las reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o convicción sobre la existencia del hecho y la responsabilidad del implicado.

La Sala considera que el hecho de que los recursos destinados al pago de subsidios se hubiesen asignado a cuentas bancarias de cada uno de los beneficiarios, no significaba que se podía disponer de los mismos pues, se reitera, para ello se requería la correspondiente autorización por parte del gestor fiscal, por lo tanto, así estuviesen esos dineros en las condiciones indicadas, desde el año 1999, aún continuaban bajo la disposición última o definitiva de Acción Social, no obstante que su administración permaneciera a cargo de la Fiduciaria La Previsora, circunstancia que, por lo demás, no eximía al gestor fiscal de la responsabilidad de vigilar y supervisar la correcta destinación de aquellos, hasta su entrega final, ejercicio de gestión fiscal que a la larga se omitió y del cual no podía desprenderse el demandante, alegando que a esa altura del trámite respectivo la responsabilidad recaía, únicamente, en quien administraba tales recursos.

NOTA DE RELATORÍA: Salvamento de Voto no presentado. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 63001-23-31-000-2013-00001-01 Actor: ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ Demandado: NACION-CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - CGR Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. LA GESTIÓN FISCAL IMPLICABA EN ESTE CASO EL EJERCICIO DE FUNCIONES DE SUPERVISIÓN, SEGUIMIENTO, VIGILANCIA Y CONTROL EN RELACIÓN CON FUNCIONES DELEGADAS, LAS CUALES FUERON OMITIDAS, DEBER DEL QUE NO PODÍA SUSTRAERSE QUIEN ESTABA A CARGO DE ORDENAR DEFINITIVAMENTE LA EFECTIVA ASIGNACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS, NO OBSTANTE LA TRANSFERENCIA DE SUS COMPETENCIAS.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante, ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ, a través de apoderado, contra la sentencia de 11 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. I.- ANTECEDENTES I.1- Pretensiones En su demanda el actor solicitó que, previo el adelantamiento del trámite a que haya lugar, esta jurisdicción dispusiera: 1.

Declarar la nulidad de los fallos núms. 000001, de 7 de septiembre de 2011 y 001893, de 18 de noviembre de 2011 (proceso núm. 32-05-526), proferidos por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA[1], Gerencia Departamental del Quindío y la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, respectivamente, a través de los cuales lo declararon fiscalmente responsable. 2.

Que como consecuencia de la declaración solicitada y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la CGR - Contraloría Delegada Para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, excluir su nombre del Boletín de Responsables Fiscales. 3. Que, por concepto de indemnización, se condene a la CGR a pagarle la suma de $501.707.945,80, como consecuencia del daño material y moral que se le infligió en virtud de la decisión de registrarlo en el boletín de Responsables Fiscales con las implicaciones que ello trajo, entre otras, la inhabilidad para ejercer cargos públicos por un término de 5 años. 4.

Que la liquidación de la anterior condena deberá efectuarse mediante sumas líquidas, conforme a lo dispuesto por el artículo 178 del CCA, la que se ajustará tomando como base el índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos y hasta cuando se le dé cumplimiento a la sentencia. I.2. Hechos Como supuestos fácticos de las pretensiones la parte actora expuso, en síntesis, los siguientes: Que para la época del desastre natural de 1999, ocurrido en el Eje Cafetero, el extinto Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, “FOREC” suscribió con la Fiduciaria la Previsora S. A., Contrato de Fiducia Mercantil núm. 1426 de 1999, cuyo objeto fue la constitución de un patrimonio autónomo con los recursos que el FOREC transferiría a la Fiduciaria con la finalidad de que esta los administrara, de conformidad y con arreglo a las instrucciones de la Junta Administradora del Fideicomiso.

Agregó que en la cláusula novena de dicho contrato, se estipuló que el régimen jurídico aplicable sería el de las normas comerciales y civiles pertinentes y, en particular, las circulares de la Superintendencia Bancaria que regulen la materia. Indicó que el Decreto 111 de 2002 señaló, en su artículo 4°, que “Una vez finalizado el procedimiento liquidatorio, todos los derechos y obligaciones que posea el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero al momento de su extinción, se radicarán en cabeza de la Red de Solidaridad Social”.

Que como consecuencia de la liquidación del FOREC, ordenada por el citado Decreto, la antigua Red de Solidaridad Social de la época (ahora PDS) recibió por parte de la Fiduciaria, que actuó en calidad de liquidadora, todos los derechos y obligaciones del extinto FOREC. Para esa fecha, la totalidad de los subsidios habían sido aprobados y asignados por la Junta Administradora del Fideicomiso, por lo que, en ese momento, ya el ordenador del gasto de la Red de Solidaridad Social no tenía acceso ni disposición sobre esos recursos, pues se había ordenado su pago a los beneficiarios, cuya lista reposaba en la Fiduciaria como soporte para el cumplimiento de los requisitos que al efecto se exigían.

Sostuvo que dentro de la Red de Solidaridad Social se creó el grupo Proyecto Eje Cafetero (PEC) para asumir las obligaciones del extinto FOREC, conformado por: LUZ CLEMENCIA MEJÍA, Directora; BEATRIZ ELENA CORTÉS y LUIS EDUARDO GUTIÉRREZ, Asesores Financieros del proyecto; y ÁLVARO ANDRÉS QUINTERO ORREGO, Subdirector General Administrativo y Financiero.

Explicó que la Junta Administradora del Fideicomiso tenía la competencia para tomar decisiones sobre el funcionamiento y operación del contrato de fiducia. Resaltó que fue nombrado en el cargo de Subdirector Administrativo y Financiero de la entonces Red de Solidaridad Social, mediante Resolución núm. 1714 de 5 de diciembre de 2002. Afirmó que mediante el Decreto 2467 de 2005, se fusionaron la Red de Solidaridad Social con la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -ACCI- y se creó la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -ACCIÓN SOCIAL-.

Indicó que la CGR - Gerencia Departamental del Quindío, abrió indagación preliminar fiscal con fundamento en un informe sobre la denuncia penal remitida a esa entidad por el Director Territorial de Acción Social de la época, que daba cuenta de pagos de subsidios irregulares, por valor de $283.153.220, cuyo desembolso se realizó el 23 de noviembre de 2006.

Manifestó que mediante Fallo núm. 000001 de 7 de septiembre de 2011, se declaró su responsabilidad fiscal solidaria junto con la de los demás investigados, en cuantía de $501.707.945,80; y que, asimismo, se declaró como terceros civilmente solidarios a las compañías de seguros LA PREVISORA S.A. y COLPATRIA S.A. Hizo hincapié en cuanto a que interpuso recurso de apelación contra el mencionado fallo de responsabilidad fiscal núm. 000001, de 7 de septiembre de 2011, el que fue resuelto mediante Resolución núm. 001893 de 18 de noviembre de 2011, de manera confirmatoria.

Adujo que la anterior providencia se notificó por estado el día 14 de diciembre de 2011, por lo que se encuentra en firme y ejecutoriada desde esa fecha. Argumentó que durante el proceso fiscal surgieron irregularidades que violaron el debido proceso y, en particular, el derecho de defensa, por cuanto se le endilgó responsabilidad dejándose de valorar muy importantes elementos de convicción que hacían parte del acervo probatorio, motivo por el cual las decisiones que lo afectan están falsamente motivadas.

Explicó la pretermisión en la valoración probatoria argumentando que no se tuvieron en cuenta los documentos que se anexaron a los descargos, cuyo análisis se postergó, según el auto de pruebas, pero que en adelante nunca se hizo. Respecto a la audiencia de conciliación prejudicial llevada a cabo ante la Procuraduría Primera Judicial II Administrativa, el 17 de mayo de 2012, manifestó que la misma se dio por fallida.

I.3. Normas violadas y concepto de violación El demandante consideró que la CGR, Gerencia Departamental del Quindío y la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, con la expedición de los actos acusados, infringieron normas de orden constitucional y legal, de acuerdo con el concepto de violación, que explica, en síntesis, así: VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 29 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA En relación con este cargo, manifestó que el fallo de responsabilidad fiscal núm. 000001, emitido dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal núm. 32-05-526, de 7 de septiembre de 2011, y confirmado mediante decisión núm. 001893, de 18 de noviembre de 2011, le violó el derecho constitucional al debido proceso, que debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, en la medida en que las decisiones cuestionadas inobservaron y, por ende, no valoraron algunas pruebas que fueron aportadas en su oportunidad al expediente respectivo.

ARTÍCULO 25 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA – DERECHO AL TRABAJO. SENTENCIA T- 007-97 DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Para sustentar este cargo el demandante transcribió, en lo pertinente, un aparte de la mencionada sentencia de tutela, en el cual se expresa que: “DERECHO DE ACCESO A CARGOS PÚBLICOS-IMPEDIMENTO PARA TRABAJAR/DERECHO AL TRABAJO. Labor en condiciones dignas y justas”.

“Los trabajadores, vinculados al sector público o privado, tienen derecho al trabajo, no solo como derecho constitucional, sino como una realidad material que satisfaga sus necesidades económicas y laborales. Además, la protección a dicho derecho implica que la persona esté en posibilidad de cumplir una labor en condiciones dignas y justas.

Por lo tanto, el impedir laborar a una persona en el cargo para el cual ha sido designada, o el alterarle, de cualquier manera, el correcto desarrollo de sus funciones, afecta gravemente su derecho al trabajo”. FALSA MOTIVACIÓN Y/O ERROR EN LOS MOTIVOS POR OMISIÓN EN LA VALORACIÓN PROBATORIA, DANDO LUGAR A FALTA DE CONGRUENCIA CON EL ACERVO PROBATORIO QUE FUNDAMENTE LA RESPONSABILIDAD FISCAL – DESCOCIMIENTO DEL DERECHO DE DEFENSA Al respecto, el demandante indicó que el trámite de las pruebas debe desarrollarse, de conformidad con lo previsto en los artículos 34[2], 56[3], 57[4], 58[5] y 59[6] del CCA, de manera que el implicado conozca con claridad el derecho que le asiste a allegar o solicitar pruebas, las fechas dentro de las cuales se van a recaudar y el soporte jurídico de la negativa a practicarlas.

Igualmente, sostuvo que la falsa motivación e inexactitud en las razones que explícita o implícitamente sustentan los actos administrativos demandados, por la omisión en la valoración probatoria realizada en relación con los documentos que se anexaron con los descargos, es causal de nulidad por violación del debido proceso y falsa motivación, teniendo en cuenta que la misma funcionaria que emitió el fallo de primera instancia relacionó estos documentos como fundamentos de su decisión y como pruebas legalmente allegadas, sin embargo, esta no hizo ningún pronunciamiento al respecto.

A juicio del demandante, la oportunidad de defensa con respecto a lo que pretendía demostrar con estos documentos nunca llegó, pues en el fallo nada se dijo en torno a lo que podían representar, dejándose de valorar las únicas pruebas documentales con que se contaba en ese momento procesal, no obstante que se había ordenado tenerlas en cuenta en el mismo auto de pruebas.

De ahí que consideró que esta conducta omisiva constituye, per se, una vía de hecho, pues, la falta de valoración de estas pruebas efectivamente practicadas o su valoración contraevidente, ha conculcado sus derechos fundamentales de defensa, debido proceso, contradicción y presunción de buena fe. Seguidamente, el demandante relacionó los documentos (comprendidos en 65 folios) que, a su juicio, dejaron de valorarse, no obstante que fueron allegados válidamente en la oportunidad indicada, así: • “ANEXO 1.

Oficio identificado como ARM-GC-00608, de 29 de marzo de 2000, por medio del cual se ordenó por parte de la Fiduciaria a BANCAFE la apertura de cuentas individuales a nombre de los beneficiarios que se relacionan en el anexo, entre los que se encuentra el señor ROGELIO ÁLVAREZ LÓPEZ. (8 folios). • ANEXO 2. Oficio identificado como ARM-GC-02811, de 31 de julio de 2000, por medio del cual se ordenó por parte de la Fiduciaria al BANCO AGRARIO DE COLOMBIA la apertura de cuentas individuales a nombre de los beneficiarios que se relacionan en el anexo, entre los cuales se encuentra la señora MARTHA CECILIA GARCÍA SALAZAR.

(15 folios). • ANEXO 3. Oficio identificado como ARM-GC-01241, de 30 de abril de 2000, por medio del cual se ordenó por parte de la Fiduciaria al BANCO POPULAR la apertura de cuentas individuales a nombre de los beneficiarios que se relacionan en el anexo, entre los cuales se encuentra la señora GLORIA YANETH MEDINA Y MANUEL FERNANDO BARRERA SUÁREZ.

(9 folios). • ANEXO 4. Oficio identificado como ARM-GC-1158-A, de 31 de DICIEMBRE de 2000, por medio del cual se ordenó por parte de la Fiduciaria al BANCO AGRARIO DE COLOMBIA la apertura de cuentas individuales a nombre de los beneficiarios que se relacionan en el anexo, entre los cuales se encuentra el señor HUMBERTO DE JESÚS CASTAÑO. (10 folios). • ANEXO 5.

Fotocopia simple de la relación de oficios que enviara el Director de la Oficina Armenia Dr. JHON CARLOS PINO FRANCO, a los bancos del Eje Cafetero, solicitando el registro de la firma del señor ÁLVARO ANDRES QUINTERO ORREGO en calidad de supervisor de la entrega de subsidios del extinto FOREC. (23 folios). Indicó que en el fallo, textualmente, se consignó: “8.

Acervo Probatorio. “[…] El fallo de responsabilidad fiscal que se profiere, está fundamentado esencialmente sobre las siguientes pruebas, las cuales fueron legalmente allegadas, al presente proceso de responsabilidad fiscal: 8.1 PRUEBAS DOCUMENTALES: 1. […] […]. 20. Pruebas documentales aportadas por el Dr. JAIME ARCESIO CORTES GIRALDO, apoderado del doctor ARMANDO ESCOBAR […]”.

Insistió en que estas pruebas, a pesar de ser el fundamento del fallo con responsabilidad fiscal, nunca fueron estimadas de manera individual, sino que la funcionaria que emitió el fallo respectivo se limitó a copiar las imputaciones, las cuales no reemplazan la necesidad de la valoración probatoria, razonada y puntual, que de los elementos probatorios debe hacerse como garantía del derecho de defensa.

Señaló que la presencia de esta irregularidad permite concluir, sin duda, que no se determinó la modalidad de culpa que se le estaba imputando, pues a diferencia de los extensos argumentos condenatorios y conclusiones esbozadas al respecto, en relación con los demás responsables, en su caso no se expresó claramente esta circunstancia. FALSA MOTIVACIÓN Y/O ERROR EN LOS MOTIVOS RESPECTO DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL QUE SE LE ATRIBUYE Esta censura parte de considerar previamente las imputaciones de responsabilidad que se le endilgaron y que se contraen a lo siguiente: “[…] del documento transcrito se tiene que el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ, tenía la dirección, supervisión y manejo de los recursos financieros de la entidad puestos bajo su responsabilidad […]”.

Estimó que esta afirmación resultaba errada, pues no se tuvo en cuenta que dicha responsabilidad fue trasladada a la Fiduciaria La Previsora S.A., con la suscripción del Contrato de Fiducia Mercantil núm. 1426 de 1999, de acuerdo con la CLÁUSULA SEXTA, en la que se estipuló: OBLIGACIONES DE LA FIDUCIARIA. Se obliga a: “[…] 3. Con relación a la actividad No.

3. PAGO DE SUBSIDIOS. Efectuar los pagos de conformidad con las indicaciones que sobre esta actividad imparta El Fideicomitente […]”. Señaló que suscribió la delegación de desembolsos, mediante misiva que transcribió, así: “[…] Con el fin de dar trámite a las solicitudes de desembolso de los subsidios que fueron objeto de revisión de acuerdo con la sentencia AP 136 proferida por el Honorable Consejo de Estado, y de los subsidios de las diferentes actuaciones: reconstrucción, reubicación y no propietarios no poseedores que se encuentran incluidos en la misma, se delega en el Coordinador de la Unidad Técnica de Subsidios e Informática, ÁLVARO ANDRÉS QUINTERO ORREGO la firma de las solicitudes de desembolso de estos subsidios los cuales serán solicitados a dicha unidad por los Coordinadores del convenio suscrito entre la Red de Solidaridad Social y el INURBE en liquidación. Atentamente, /ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ/ Subdirector General Administrativo y Financiero […]”.

Indicó que de lo anterior se colige que el señor ÁLVARO ANDRÉS QUINTERO ORREGO, era quien firmaba las solicitudes de desembolso dirigidas a la Fiduciaria La Previsora S.A., la que, a su vez, debía verificar con la base de datos que le fuera entregada en su momento por el extinto FOREC, y al no hacerlo, incumplió con sus obligaciones contenidas en el Manual de Funciones de la Fiduciaria La Previsora S.A., código: 203-MF-2004 para el cargo de Director de la Oficina de Armenia, en el acápite IV FUNCIONES ESPECIFICAS- numeral 6, en el que se señala “[…] Controlar y verificar la elaboración y correcta ejecución de las obligaciones que la oficina adquiere en desarrollo de los contratos de fiducia[…]”.

Destacó que la CGR encontró probado que los señores Jhon Carlos Pino, como Director de la Oficina de la Fiduciaria de Armenia y Luisa Fernanda Jaramillo Villegas, de la misma oficina, pagaron los subsidios sin el debido cumplimiento del manual operativo aprobado por el extinto FOREC y la Fiduciaria La Previsora S.A., para llevar a cabo la ejecución de las obligaciones del Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, especialmente, las del capítulo IX, numerales 1, 2, 3 y 4, según las cuales, las órdenes de pago y sus soportes que no cumplieran con los requisitos del manual se devolverían dentro del plazo máximo de 2 días; que así las cosas, es claro que la Fiduciaria La Previsora S.A. debía verificar dichos requisitos para determinar si cumplían o no con lo exigido, y no efectuar el desembolso sin esa previa verificación, omisión que demuestra el desconocimiento del Contrato de Fiduciaria Mercantil núm. 1426 de 1999 y el Manual Operativo de procedimientos establecidos por la Junta Administradora.

Sostuvo que de las declaraciones que obran en el expediente de Responsabilidad Fiscal, se infiere que la Fiduciaria recibió una lista en la cual se relacionaron los beneficiarios del subsidio y a quiénes debían desembolsarse los valores aprobados, suministrada por el extinto FOREC, lo que significa que la responsabilidad que a él se le atribuye carece de fundamento, en la medida en que la misma estaba en cabeza de la Fiduciaria La Previsora S.A. Insistió en que no le era atribuible ni la custodia, ni la administración, ni la disposición y mucho menos la actividad financiera sobre los recursos de subsidios, pues previamente a que acción Social (antes Red de Solidaridad Social) recibiera los derechos y obligaciones del extinto FOREC, ya liquidado por la misma FIDUPREVISORA, estos recursos se encontraban en un patrimonio autónomo constituido bajo la figura de una FIDUCIA MERCANTIL, según se desprende de la misma naturaleza del contrato suscrito, lo que significaba que la FIDUPREVISORA era la administradora, vocera, representante legal y ordenadora del pago dentro del patrimonio autónomo, como lo prueban los documentos aportados, en torno a los cuales la Contraloría no hizo ningún pronunciamiento.

Concluyó en que por esta circunstancia es claro que la falta de valoración de las pruebas oportunamente allegadas, como medio de defensa y contradicción, generó una flagrante vulneración de los derechos fundamentales invocados, especialmente, el de la defensa técnica que la complejidad de este proceso exige. I.4. Contestación de la demanda La Contraloría General de la República contestó la demanda[7], a través de apoderado, oponiéndose a las pretensiones de la misma, con fundamento en las siguientes consideraciones, que bien pueden resumirse, así: En relación con los varios argumentos que sustentan la nulidad impetrada, expuso: 1.) SOBRE LA FALSA MOTIVACIÓN EN LA VALORACIÓN PROBATORIA DANDO LUGAR A FALTA DE CONGRUENCIA CON EL ACERVO PROBATORIO Al respecto, sostuvo que tal aseveración del demandante no era cierta, por cuanto, como se puede observar, en el proceso de Responsabilidad, a folio 9 del fallo están los argumentos presentados por su abogado Jaime Arcesio Cortes Giraldo y, a folio 21, se encuentra el pronunciamiento del Despacho que debió tenerlos en cuenta al concluir que se comprobó que aquel ejercía funciones que implicaban gestión fiscal; que, además, tenía disposición sobre los recursos para subsidios; y que estos fueron pagados sin el cumplimiento de los requisitos, lo cual no podía hacerse sino cuando mediaba una orden del gestor fiscal, en este caso, ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ.

Recordó que el uso de los recursos en el contrato de Fiducia Mercantil núm. 1426 de 1999, suscrito entre la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. y el FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN DEL EJE CAFETERO - FOREC, tenía como objeto la constitución de un patrimonio con los recursos que el FOREC le transferiría a la Fiduciaria, con la finalidad de que esta administrara y ejerciera sus funciones inherentes al contrato respectivo, de conformidad y con arreglo a las instrucciones de la Junta Administradora del Fidecomiso.

En ese sentido aclaró que la Junta Administradora elaboró el Manual Operativo, en el que se determinó el procedimiento para el pago de subsidios y en ninguna parte de ese Manual estaba previsto el pago de subsidios a apoderados; y que, además, debía tenerse en cuenta que el demandante, en calidad de Subdirector General Administrativo y Financiero de Acción Social, tenía que verificar que se estuvieran realizando los pagos de acuerdo con el procedimiento descrito en el Manual de Funciones creado para realizar en debida forma estos pagos, cuyo artículo 4° establecía, que: “Las órdenes de pago y sus soportes que no cumplan con los requisitos expuestos anteriormente se devolverán dentro de un plazo máximo de dos (2) días, indicando claramente la causal por la que no se realiza el pago”.

Agregó que en el acto acusado se dejó claro, en la página 22, que se había dado trámite a lo relacionado con las pruebas, particularmente se mencionó que las pruebas solicitadas por el apoderado del actor se admitieron mediante auto núm. 047 de 12 de julio, que se encuentra a folios 3446 a 3464[8]. Sostuvo que la aseveración de que existía incongruencia en el análisis de las pruebas no resultaba cierta, máxime cuando el demandante era un funcionario público con una responsabilidad enorme que debía ejercer frente al manejo de los recursos del Estado, de manera que su conducta como Subdirector Administrativo y Financiero de Acción Social, se tornó negligente por cuanto no tuvo el cuidado y diligencia de entregar los subsidios a los correspondientes beneficiarios, amén de que estos subsidios se encontraban aprobados e identificados y su obligación consistía en controlar y verificar la correcta ejecución del contrato de Fiducia Mercantil núm. 1426 de 23 de junio de 1999. 2.) SOBRE LA VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO POR CUANTO NO SE VALORON LAS PRUEBAS NI SE PRACTICARON LAS SOLICITADAS Y DECRETADAS PARA ESCLARECER NUEVOS HECHOS Y AFIRMACIONES Al respecto la demandada manifestó que no era cierta la afirmación que sustentaba dicho cargo, por cuanto el Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de su Gerencia Departamental del Quindío, dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal núm. 32-01-526, decretó las pruebas solicitadas por el demandante, mediante Auto núm. 047 de 12 de julio de 2011.

Agregó que la CGR, en uso de sus facultades, emitió el Fallo con Responsabilidad Fiscal basado en pruebas suficientes y teniendo en cuenta las funciones ejercidas por el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ, como Subdirector Administrativo y Financiero de Acción Social, quien, cómo gestor fiscal, tenía obligaciones de dirección, supervisión y manejo de los recursos financieros del FOREC; y que el hecho de que este hubiese radicado en cabeza del señor QUINTERO ORREGO la autorización de la firma para efectuar desembolsos, no lo eximía de su deber de vigilancia y control sobre las funciones delegadas y, por consiguiente, tenía la obligación de seguir dirigiendo y supervisando la actividad financiera, el manejo de los recursos financieros y controlar las actividades tecnológicas de la entidad.

De manera que el no ejercer apropiadamente la supervisión que le correspondía ni controlar lo realizado por el señor QUINTERO ORREGO hasta el momento de la entrega de subsidios, como lo indicaba el manual de funciones, fueron las razones que dieron lugar a que se declarara al demandante como responsable fiscal. Concluyó en que no existe violación al debido proceso, como lo pretende hacer ver el demandante, teniendo en cuenta que fue vinculado al trámite respectivo y se le dieron todas las garantías procesales, por lo tanto, este argumento no tiene razón de ser, pues se ha demostrado que se valoraron las pruebas y se practicaron las solicitadas para esclarecer los hechos. 3.) SOBRE LA FALSA MOTIVACIÓN Y/O ERROR EN LOS MOTIVOS RESPECTO DE LA INTERPRETACIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL QUE SE LE ATRIBUYE AL DEMANDANTE Sostuvo que el fundamento de dicho cargo tampoco es cierto.

Al efecto explicó que el demandante sostiene que realizó la delegación del desembolso de acuerdo con sus funciones, pero que, sin embargo, el fallo de Responsabilidad Fiscal logró demostrar que el contrato de Fiducia Mercantil núm. 1426 de 1999, en lo concerniente a las obligaciones del FIDEICOMITENTE, relacionadas con la actividad No. 3, pago de subsidios, estipulaba que debían indicarse oportunamente los beneficiarios de los subsidios conforme a los reglamentos.

Además, permitía ordenarle a la FIDUCIARIA que los pagos se hicieran en cumplimiento de las actividades indicadas en la cláusula primera del respectivo contrato, y que, igualmente, el PARÁGRAFO: Expresaba que: “Queda entendido que el fideicomitente deberá registrar su firma en la FIDUCIARIA y que podrá modificar el ordenador de los pagos mediante comunicación escrita que dirigirá a LA FIDUCIARIA” y que, como pudo observarse, de acuerdo con el fallo, quedó establecido que el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ, canceló las firmas, antes autorizadas en los bancos, para validar el desembolso de los subsidios de vivienda, del ingeniero LUÍS GONZALO MEJÍA ARANGO y de la arquitecta ANA MATILDE PARRA DAVILA y, en su lugar, autorizó, para esos efectos, por escrito, ante la Fiduciaria La Previsora S.A., al señor ÁLVARO ANDRÉS QUINTERO ORREGO.

Insistió la demandada en que, de acuerdo con lo anotado, el Subdirector Administrativo y Financiero depositó una atribución en alguien que no tenía la calidad para que se le otorgara tal responsabilidad, máxime cuando esa persona tenía un vínculo contractual con una Cooperativa de Trabajo Asociado, y no era dable hacer una delegación en un subcontratista con quien la entidad no tenía una relación directa, puesto que lo procedente era delegar a funcionarios o autoridades públicas, calidad que no ostentaba el señor QUINTERO ORREGO.

Finalizó señalando que las consideraciones del fallo de Responsabilidad fiscal, y su confirmatorio, no solamente determinaron el daño, sino la conducta de cada uno de los responsables fiscales, al igual que el nexo causal entre la conducta de cada uno de ellos y el daño al patrimonio público y que el respectivo proveído también definió claramente las razones que dieron lugar a concluir en que la conducta del demandante, en ejercicio de sus funciones, ocasionó que se produjera el daño en razón a que no observó las obligaciones propias de su cargo.

I.5. Fundamentos de la sentencia recurrida El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia de 11 de octubre de 2017[9], negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones que a continuación, se sintetizan, así: Concretó el a quo el problema jurídico a dilucidar en los siguientes términos: ¿Demostró el demandante que el fallo con responsabilidad fiscal le vulneró el debido proceso o incurrió en vicios de falsa motivación por pretermitir la valoración de las pruebas allegadas con los descargos, con fundamento en las normas citadas en su demanda? El Tribunal, para dar respuesta al interrogante planteado, abordó el estudio de algunos aspectos atinentes al tema, como la responsabilidad fiscal, el debido proceso administrativo y el marco legal del proceso fiscal y su régimen probatorio, para luego señalar que el proceso de responsabilidad fiscal tiene su origen en el artículo 267[10] constitucional, que define la gestión fiscal como una función pública a cargo de la Contraloría General de la República a través de la cual ejerce vigilancia sobre la administración, los particulares y las entidades que manejen fondos o bienes de la Nación y, de conformidad con lo previsto en el numeral 5[11], del artículo 268 de la Carta, en desarrollo de esa función, establece la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, e impone las sanciones pecuniarias que sean del caso, recauda su monto y ejerce la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos, función que también es ejercida por las Contralorías del nivel territorial, según lo previsto por el inciso 6°[12], del artículo 272 de la Carta Política.

El Tribunal, para el estudio del caso concreto, estimó ilustrativo transcribir algunos apartes de los considerandos que sobre la responsabilidad fiscal del demandante, se hicieron en el fallo núm. 000001 de 7 de septiembre de 2011, de los cuales dedujo, que fue enfático el acto acusado en señalar, que al actor se le imputó dicha responsabilidad por el hecho de que en el contrato de fiducia mercantil se reserva a Acción Social de la Presidencia de la República la función administrativa de ordenar a la FIDUCIARIA los pagos que se debían hacer en el cumplimiento de las actividades indicadas en la cláusula primera del contrato, y la de ejercer la supervisión sobre los pagos y obligaciones que se generaran en desarrollo del mismo, derivándose de allí la responsabilidad de aquel, como gestor fiscal de los recursos del Forec, pues, pese a la delegación que otorgó a un contratista, no se eximía de la obligación de seguir dirigiendo y supervisando la actividad financiera y el manejo de los recursos hasta la entrega de los mismos, conducta esta gravemente culposa en la que se incurrió por la falta de diligencia, la cual, sumada al descuido en la administración del Patrimonio Autónomo, fueron la causa principal y fundante del detrimento Estatal que tuvo lugar.

Señaló el Tribunal que el actor no reparó en la demanda la existencia del daño patrimonial al Estado ni controvirtió la autorización para la firma de las órdenes de pago que dio al señor ÁLVARO ANDRÉS QUINTERO ORREGO, pues su reproche se circunscribió a las pruebas documentales que acompañó con los descargos y que echa de menos dentro de la valoración probatoria realizada por la autoridad fiscal.

Seguidamente, el a quo procedió a examinar las pruebas documentales aludidas, a fin de establecer su verdadero alcance, así: “ANEXO 1 que denominado “Oficio identificado como ARM-GC-00608 del 29 de marzo del 2000, por medio del cual se ordenó por parte de la Fiduciaria a BANCAFE la apertura de cuentas individuales a nombre de los beneficiarios que se relacionan en el anexo, entre los que se encuentra el señor ROGELIO ALVAREZ(sic) LÓPEZ.

(8 folios)”; el cual aparece suscrito por LUIS ALBERTO VARGAS BALLÉN como Director de Proyectos Oficina Armenia y ANDRÉS STIVEND CAMACHO como Jefe Departamento de Operaciones dirigido al Gerente de BANCAFÉ Armenia Principal”. Consideró el Tribunal que dicho documento y sus anexos no demuestran, como lo sugiere el actor, que la ordenación del gasto de estos subsidios estuviera verificada previamente por parte de quien fuera Director del Forec, y ordenado el pago a los Bancos, por quien era el Director de la Fiduciaria, Oficina Armenia, mucho antes de que ACCIÓN SOCIAL (antes Red de Solidaridad Social) recibiera los derechos y obligaciones del extinto Forec, pues los recursos, según instrucciones impartidas por la Fiduciaria a los bancos, reposaban en cuentas individuales a nombre de cada beneficiario; que, por el contrario, en el mismo oficio, si bien se informa sobre la autorización del pago del subsidio, que obviamente tuvo que reunir los requisitos establecidos para su aprobación, se advierte el procedimiento que se debía realizar para la consignación del dinero en la cuenta individual de cada beneficiario.

Así las cosas, a juicio del a quo, allí se indica que el trámite faltante se encontraba sujeto a la firma del interventor asignado por la Gerencia Zonal y a la verificación de la información, y que, en caso de inconsistencias, estas debían ser comunicadas tanto a la gerencia zonal como a la Fiduciaria. Anotó el Tribunal que es evidente que el pago estaba sometido a varios filtros, pues, no solo bastaba que fuera aprobado el desembolso para que al beneficiario le fuera consignado el dinero del subsidio en su cuenta, sino que, con posterioridad a la aprobación del mismo, era necesaria la respectiva orden de pago por parte del interventor, que inicialmente eran las Gerencia Zonales y, luego de la liquidación de estas, pasó al área de subsidios de la entidad, la cual informaba, a su vez, a la Fiduciaria para que esta comunicara la orden a los bancos.

“ANEXO 2 “Oficio identificado como ARM-GC-02811 del 31 de julio del 2000, por medio del cual se ordenó por parte de la Fiduciaria a BANCO AGRARIO DE COLOMBIA la apertura de cuentas individuales a nombre de los beneficiarios que se relacionan en el anexo, entre los que se encuentra la señora MARTHA CECILIA GARCÍA SALAZAR”. El Tribunal consideró innecesario pronunciarse sobre este documento, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas frente al anexo 1, ya que en él no se ordenó la apertura de alguna cuenta, como lo anunció el actor, sino que contiene la orden de pago del desembolso núm. 2675, bajo iguales condiciones a las descritas con anterioridad.

“ANEXO 3 “Oficio identificado como ARM-GC-01241 del 30 de abril del 2000, por medio del cual se ordenó por parte de la Fiduciaria a BANCO POPULAR la apertura de cuentas individuales a nombre de los beneficiarios que se relacionan en el anexo, entre los que se encuentra la señora GLORIA YANETH MEDINA y MANUEL FERNANDO BARRERA SUÁREZ”. Para el Tribunal, al tener igual contenido que el expuesto en los anexos 1 y 2, pero en relación con el desembolso núm. 1742, resultaba innecesario reiterar lo expuesto frente al documento, máxime teniendo en cuenta que las citadas personas ni siquiera aparecen dentro del listado de subsidios con inconsistencias, relacionado en el fallo con responsabilidad que se demanda.

ANEXO 4, Oficio identificado como ARM-GC-1158 del 31 de diciembre del 1999, por medio del cual se ordenó por parte de la Fiduciaria a BANCO AGRARIO DE COLOMBIA la apertura de cuentas individuales a nombre de los beneficiarios que se relacionan en el anexo, entre los que se encuentra el señor HUBERT DE JESÚS CASTAÑO. Con respecto al anterior documento indicó el Tribunal que, si bien aparece incluido el señor HUBERT DE JESÚS CASTAÑO en un listado allegado a continuación del oficio, en este no se advierte que sea precisamente uno de los beneficiarios a quienes se les ordena la apertura de cuenta automática y el pago con el oficio en mención; no obstante, en gracia discusión, aun admitiéndose que hacía parte de aquellos, tampoco se advierte que, a pesar de dicha orden, no se requiriese de trámite adicional para el pago, por cuanto en el mismo oficio se hace mención a la firma conjunta y al proceso de verificación. Además, no aparece el citado señor dentro de los subsidios relacionados con inconsistencias, por los cuales se declaró responsable fiscal al demandante.

ANEXO 5 “Fotocopia simple de la relación de oficios que enviara el Director de la Oficina Armenia Dr. JHON CARLOS PINO FRANCO, a los bancos del Eje Cafetero, solicitando el registro de la firma del señor ÁLVARO ANDRÉS QUINTERO ORREGO en calidad de supervisor de la entrega de subsidios del extinto Forec”; corresponde este anexo a los oficios remitidos el 10 de noviembre de 2005 por el Director Oficina Armenia de La Fiduprevisora S.A. a los bancos CONAVI, BANCOLOMBIA, BANCO AGRARIO, GRAN BANCO BANCAFE, BANCO POPULAR, MEGABANCO, COLMENA, BANCO DE OCCIDENTE, AV VILLAS, MULTIBANCA COLPATRIA, COLPATRIA, DAVIVIENDA, GRANAHORRAR, CAJA SOCIAL, en los que se hace referencia en el asunto a “Registro de Firmas de Supervisor” en varias municipios del país y solicita lo siguiente: “[…] registrar la firma del Coordinador de la Unidad Técnica, Informática y Subsidios de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional ÁLVARO ANDRÉS QUINTERO ORREGO con cédula ciudadanía 98.627.659, como supervisor de la entrega de los subsidios del Extinto FOREC – hoy Red de Solidaridad Social – Inurbe.

Dicha firma favor registrarla en los siguientes municipios:[…] Igualmente solicitamos cancelar el registro de firma del ingeniero LUIS GONZALO MEJIA ARANGO con cédula de ciudadanía número 10.278.867 y la arquitecta ANA MATILDE PARRA DAVILA con cédula de ciudadanía No. 42.079.316. […]”. Consideró el a quo que tal solicitud fue consecuencia de la que en días anteriores el propio demandante, en calidad de Secretario General de Acción Social, radicó, el 31 de octubre de 2005, en la Fiduciaria La Previsora, Oficina de Armenia, con el núm. 1729, en la cual él mismo señala que es un requisito para el pago de los subsidios “la firma conjunta Interventor- Beneficiario para el desembolso y/o ejecución de los subsidios[…]”, y quienes tenían la firma autorizada, hasta octubre de 2005, eran el ingeniero LUÍS GONZALO MEJÍA ARANGO y la arquitecta ANA MATILDE PARRA DAVILA, en virtud del Convenio Interadministrativo suscrito para la supervisión y administración de subsidios entre Acción Social y el Inurbe.

Para el Tribunal las pruebas antes analizadas, allegadas por el demandante con los descargos, no desvirtúan la conducta grave ni el nexo de esta con el daño, como elemento de la responsabilidad fiscal que logró probar la entidad demandada, razón por la cual no advirtió violación al debido proceso ni al derecho de defensa, y, por ende, a su juicio, tampoco se configura la falsa motivación alegada.

Además de lo expuesto, el a quo advirtió que reposaba en el expediente administrativo copia de la Resolución núm. 8436 de 31 de diciembre de 2004, en la que se describían las funciones del Subdirector de la Red de Solidaridad, cargo que ocupó el demandante desde el 9 de diciembre de 2002, de las cuales se desprende que, teniendo en cuenta la naturaleza del cargo, este debía dirigir el desarrollo de los procesos administrativos, financieros y tecnológicos de la entidad y, por tanto, le correspondía estar pendiente de la debida gestión y manejo de los recursos técnicos y financieros de esta y, como mínimo, estaba a su cargo la supervisión de las mismas operaciones que autorizaba, y que, ni más ni menos, eran las órdenes de pago de los subsidios pendientes, a fin de que, efectivamente, fueran ejecutadas de acuerdo con los planes y programas establecidos.

Agregó que la autorización realizada al contratista para la firma de las órdenes de pago, eran de tal monto, que es inexplicable que una persona que desempeña un cargo de tal responsabilidad en la entidad, que quedó a cargo de culminar el proceso de entrega de subsidios, se excusara en que, por estar aprobados y estar los recursos bajo la administración de la Fiduciaria, no eran de su responsabilidad, cuando, precisamente en el mes de abril de 2005, mediante el Oficio 008668 ya había delegado la firma de solicitudes de desembolso de los subsidios (de reconstrucción, reubicación y no propietarios – no poseedores) que se encontraban incluidos, según se dice en la comunicación - en la sentencia AP 136 del Consejo de Estado[13]; por lo que se evidencia que unificó en una sola persona el trámite de solicitudes de desembolso de subsidios, y con ello la supervisión y administración de subsidios, poniéndolos en riesgo, el que efectivamente se materializó. Aseguró dicha Corporación que el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ delegó las funciones que le eran propias, como la ordenación del pago de subsidios en cabeza del contratista ÁLVARO ANDRÉS QUINTERO ORREGO, con fundamento en el contrato de Fiducia Mercantil suscrito entre La Fiduciaria La Previsora S.A. y el Forec, en virtud del cual la primera se obligó, en lo que toca con el pago de subsidios, a “Efectuar los pagos de conformidad con las indicaciones que sobre esta actividad imparta El Fideicomitente”, siendo expresamente convenido que: “PARÁGRAFO.

Queda entendido que el Fideicomitente deberá registrar su firma en LA FIDUCIARIA y que podrá modificar el ordenador de pagos mediante comunicación escrita que dirigirá a LA FIDUCIARIA”; la que, según la cláusula sexta, tenía dentro de sus obligaciones generales la de “…5) Efectuar, de la suma que se reciba en virtud del Contrato de Fiducia Mercantil, los pagos que se requieran para la realización del objeto del contrato, cuando así lo solicite EL FIDEICOMITENTE.”.

Recordó el Tribunal que, si bien la delegación está autorizada en la Constitución y regulada en la Ley 489 de 1998, en desarrollo de lo previsto en la regla 209 Superior, según su objeto, la misma debe cumplir ciertas condiciones. El a quo, en apoyo de sus consideraciones, también citó las sentencias de la Corte Constitucional C-496 de 1998[14], que trata sobre la figura de la delegación de funciones y C-372 de 2002[15], relacionada con las características de la delegación administrativa y la responsabilidad del delegante.

Concluyó en que compartía los motivos que tuvo en cuenta la Contraloría para declarar fiscalmente responsable al actor quien, además de emitir un acto cuestionable para delegar sus competencias, omitió la revisión y seguimiento de las actuaciones del delegado, señor Quintero Orrego, perdiendo la oportunidad de revocar aquellas decisiones que este adoptó para así evitar el ya conocido daño patrimonial que se le ocasionó al Estado.

Finalmente, manifestó que las anteriores razones permiten concluir, contra lo que sostiene el demandante, que en los actos acusados la Contraloría resolvió declararlo fiscalmente responsable ante la certeza de que existían los elementos que al efecto la ley estableció y sin que fuese indispensable que el comportamiento de aquel fuera necesariamente grave o doloso, pues, lo que se dispone en la Ley 610 de 2000 es que se compruebe la existencia de culpa leve en la conducta del servidor público investigado, es decir, que solo se requiere de la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios, lo cual se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano, culpa que fue debidamente acreditada en este asunto por la Contraloría, frente a las obligaciones que le incumbían al demandante.

I.6. Fundamentos del recurso de apelación La parte demandante, mediante escrito presentado el 27 de octubre de 2017[16] impugnó la sentencia de 11 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. En sustentó de su inconformidad con la sentencia de primera instancia, la parte actora adujo, en síntesis, lo siguiente: Inició sus réplicas cuestionando lo manifestado por el Tribunal Administrativo del Quindío en el sentido de que las pruebas supuestamente dejadas de valorar por el ente de control y a las cuales hace referencia la omisión fáctica que se predica de los actos acusados, no tienen la entidad para demostrar que la ordenación del gasto sobre los subsidios había quedado previamente verificada por el extinto Forec y que, por ende, no eran necesarios requisitos adicionales para su pago efectivo.

Señaló que, el análisis de los anexos que realizó el a quo al reemplazar la labor de verificación probatoria que dejó de hacer el ente de control, omitió una circunstancia importante, cual era, que la autorización o delegación dada al señor ÁLVARO ANDRÉS QUINTERO ORREGO para continuar con esta tarea, que ya venía desarrollando años atrás, fue precisamente para autorizar los desembolsos de LOS SUBSIDIOS YA APROBADOS por el extinto Forec CON NOMBRE Y NÚMERO DE IDENTIFICACIÓN, y no otros, información con la que contaba la FIDUCUARIA LA PREVISORA, desde antes que se trasladaran los derechos y obligaciones a la entidad que el demandante representaba, precisamente liquidada por la misma Fiduciaria La Previsora S.A. y, por tanto, estos recursos se encontraban en cuentas bancarias desde el año 1999, cuyo titular era, de manera exclusiva, la Fiduciaria La Previsora y no en cuentas de la entidad para la cual este laboraba.

Agregó que el señor Álvaro Andrés Quintero Orrego, era la persona que tenía la experticia adquirida para adelantar la labor delegada por venir desarrollando esa misma actividad en el extinto Forec, y que estaba relacionada con el proceso para la aprobación y pago de subsidios, y en quien no solo él, sino la entidad extinta, depositó la confianza para realizar dicha labor, por ello, la Fiduciaria, por instrucción de Acción Social, contrató sus servicios a través de una Cooperativa, pero era trabajador en misión en la entidad contratante.

Insistió en que la autorización dada al señor Quintero Orrego, no fue un hecho descuidado y sin fundamento, sino que se constituyó en el mecanismo o formalidad que permitía que con los recursos del patrimonio autónomo, se diera continuidad a la tarea que ya él venía desarrollando, años atrás, con su equipo de trabajo y la que conocía muy extensamente.

Además, el alcance de la autorización estaba limitado a los subsidios que ya estaban aprobados y sus beneficiarios plenamente identificados en la base de datos de ambas entidades – extinto Forec- Fiduciaria La Previsora. Puso de presente que en el proceso quedó documentado que el señor Quintero Orrego fue judicializado, condenado y enviado a prisión por la Fiscalía General de la Nación, Seccional Armenia Quindío, por el delito de hurto calificado, teniendo en cuenta que fue este quien desplegó instrucciones ilegales hacia La Fiduciaria, incluyendo subsidios para personas que NO ESTABAN EN LAS BASES DE DATOS DE LA FIDUCIARIA y ni siquiera tenían aperturadas sus cuentas en los bancos; instrucciones que atendió la Fiduciaria sin realizar la verificación de los beneficiarios de los subsidios aprobados.

De lo anterior concluye que, contrario a lo que estima el Tribunal, estos anexos documentales, sí permiten probar claramente la circunstancia de que los recursos estaban en cuentas abiertas por la Fiduciaria La Previsora, a nombre del patrimonio autónomo, para posteriormente ser girados por el representante legal de este último a las cuentas de los beneficiarios en los bancos, y que su desembolso dependía que estos beneficiarios, YA IDENTIFICADOS Y APROBADOS, con CUENTAS YA ABIERTAS, cumplieran unos requisitos de forma para que le pudieran girar de las cuentas del Patrimonio Autónomo, a sus cuentas personales, último paso y filtro que solo correspondía a la Fiduciaria.

Adujo que, del análisis de las pruebas omitido por el ente de control y sobre las que, en su criterio, no profundizó en contexto el Tribunal, era posible tener por demostrado que: 1. Al extinguirse el Forec y entregar los derechos y obligaciones a ACCIÓN SOCIAL, los recursos de subsidios estaban siendo administrados por el patrimonio autónomo de la Fiduciaria La Previsora S.A y se encontraban depositados, de acuerdo con la cuantía aprobada, en las cuentas abiertas por aquella a su nombre, por lo que nunca entraron al presupuesto de ACCIÓN SOCIAL. 2.

Al extinguirse el Forec y entregar los derechos y obligaciones a ACCIÓN SOCIAL, ya se encontraban IDENTIFICADOS los beneficiarios CON SUBSIDIOS APROBADOS, APERTURA DE CUENTAS Y MONTO DEL SUBSIDIO, de acuerdo con la base de datos que compartían desde el año 1999 el Forec y la Fiduciaria. 3. La delegación otorgada al señor QUINTERO ORREGO fue para autorizar el último DESEMBOLSO o PAGO EFECTIVO del MONTO previamente aprobado del subsidio, desde las cuentas cuya apertura ya había ordenado el patrimonio autónomo de la Fiduciaria a los beneficiarios identificados como aprobados antes de su extinción, por que habían superado ya todos los requisitos documentales y demás filtros y controles existentes dentro del patrimonio autónomo. 4.

Este último pago, como bien lo dice el Tribunal, después de haber superado todos los filtros, dependía ya del trámite interno que debía hacerse en el patrimonio autónomo de la Fiduciaria, como era la confrontación de las bases de datos para identificar los beneficiarios aprobados y el monto del subsidio aprobado. 5. Se deduce claramente de los pagos ilegales autorizados por el señor QUINTERO ORREGO y ordenados a los bancos por la Fiduciaria; que, interiormente, el patrimonio autónomo administrado por la Previsora S.A., no hizo ninguna confrontación o consulta de las bases de datos de subsidios para VERIFICAR LOS BENEFICIARIOS, SU IDENTIFICACIÓN Y EL MONTO DEL SUBSIDIO, lo que dio lugar a que no se ejerciera el control sobre este pago final por parte de la Fiduciaria.” Desde el punto de vista del apelante, así de claro, se deducen las anteriores conclusiones de los anexos que, a su juicio, analizó vagamente el Tribunal.

Consideró además el apelante que el a quo, al reemplazar al ente de control en la labor de analizar como pruebas los anexos, fue demasiado rápido y no se detuvo a contextualizar el alcance y verdadero contenido del acto que atribuyó facultad al señor QUINTERO ORREGO, claramente aceptado por quien ya fue sentenciado al haber extralimitado ilícitamente la tarea encomendada, ya que, como bien lo dice el Tribunal, la atribución del delegante va hasta revocar y desplazar al delegatario de su labor, lo que efectivamente se hizo, poniendo en conocimiento de los organismos competentes esta conducta irregular, que ni siquiera la Fiduciaria había detectado.

II.TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Una vez concedida la apelación por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto de 7 de noviembre de 2017[17], esta Corporación, por auto de 8 de julio de 2018[18], la admitió y, mediante providencia de 8 de agosto de 2018[19], dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión, y al señor Procurador para la Conciliación Administrativa, para que, si así lo estimaba, emitiera su concepto.

II.1. Alegatos de Conclusión La parte demandada, en escrito de 24 de agosto de 2018[20], presentó alegatos de conclusión solicitando, en síntesis, que se nieguen las pretensiones de la demanda, al no haber desvirtuado el demandante los elementos de la responsabilidad fiscal declarada en el fallo 000001 de 7 de septiembre de 2011, así como por no demostrar causal de nulidad que desvirtúe la presunción de legalidad de los actos acusados.

II.2. La parte demandante y el Ministerio Público en esta oportunidad guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES III.1.- Impedimento Por medio de escrito de 6 de febrero de 2018[21], el señor Consejero ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS manifestó que se encontraba incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA, el cual fue aceptado por la Sala, a través de auto de 19 de abril de 2018[22] y, en consecuencia, se le separó del conocimiento del asunto.

Dicho lo anterior, la Sala precisa que en este caso limitará el análisis de la cuestión litigiosa a lo decidido expresamente en la sentencia de primera instancia y a los argumentos expuestos por el recurrente en el escrito de apelación, en virtud de lo dispuesto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil[23], norma según la cual “La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.” III.2 El acto administrativo demandado En esta oportunidad solo se pretende la nulidad parcial del acto administrativo demandado, en la medida en que solo se cuestiona lo que en este se decidió en relación con el demandante.

Dicho acto está contenido en: El Fallo con Responsabilidad Fiscal núm. 000001 que tuvo lugar dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal núm. 32-05-526 Trazabilidad núm. Q-063-06- 003/32-05-018/32-01-526, de fecha 7 de septiembre de 2011, proferido por la Coordinación para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Gerencia Departamental del Quindío, de la Contraloría General de la República, en cuanto declaró la responsabilidad fiscal, de conformidad con el artículo 53 de la Ley 610 de 2000, en forma solidaria, en contra del demandante, ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ, en su calidad de Subdirector General Administrativo y Financiero de Acción Social y otros, por el daño patrimonial producido al erario con ocasión de los desembolsos efectuados en forma irregular de los subsidios de vivienda que se pagaban con recursos del Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero, en cuantía equivalente $501.707.945,80; y en el Auto núm. 001893 de fecha 18 de noviembre de 2011, proferido por la Dirección de Juicios Fiscales de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República, por medio del cual se resolvieron los recursos de apelación interpuestos por los distintos implicados contra el aludido fallo con responsabilidad fiscal núm. 000001 de septiembre 7 de 2011, confirmándolo.

III.3 El problema jurídico Considera la Sala que el problema jurídico a dilucidar en esta instancia gira en torno a la verificación de si resultaba procedente denegar, como lo decidió el a quo, las pretensiones de la demanda, evento en el cual se confirmará la sentencia apelada, y, en caso contrario, esta se revocará para emitir el pronunciamiento estimatorio que en derecho corresponda.

III.4.- Caso concreto A efectos de dar solución al problema jurídico así planteado, la Sala procederá a analizar los argumentos de la apelación empezando por los que sostienen que El Tribunal, en el análisis de los anexos presentados como prueba por el demandante en sus descargos, omitió una circunstancia importante, cual era, que la autorización o delegación dada al señor Álvaro Andrés Quintero Orrego, para continuar con la tarea que desde años atrás venía desarrollando (autorizar los desembolsos de los subsidios ya aprobados por el extinto FOREC, con nombre y número de identificación, y no otros), y que dicha autorización no fue un hecho descuidado o sin fundamento, sino que se constituyó en el mecanismo que permitió que con los recursos del patrimonio autónomo, se diera continuidad a la tarea que este venía desarrollando y que conocía muy extensamente.

Que, contrario a lo que sostiene el Tribunal, estos anexos documentales, sí permitían probar que los recursos estaban en cuentas bancarias abiertas por la Fiduciaria La Previsora, a nombre del patrimonio autónomo, para posteriormente ser girados por el representante legal de este último a las cuentas de los beneficiarios; y que, además, el a quo al remplazar al ente de control en el análisis de los anexos, fue demasiado rápido y no se detuvo a contextualizar el alcance del acto que atribuyó facultad al señor Quintero Orrego, con respecto a su verdadero contenido, claramente aceptado por este último, quien ya fue sentenciado por haber extralimitado ilícitamente la tarea encomendada, ya que, como lo dice el Tribunal, la tarea del delegante va hasta revocar y desplazar al delegatario de su labor.

Como quedó reseñado, alega el apelante que el Tribunal omitió tener en cuenta que la autorización o delegación dada al señor Quintero Orrego, fue para autorizar los desembolsos de los subsidios ya aprobados, y no otros, información con la que contaba la Fiduciaria desde antes de que se trasladaran los derechos y obligaciones a la entidad que él representaba; y que, por lo tanto, estos recursos se encontraban, desde el año 1999, en cuentas bancarias, cuyo titular era de manera exclusiva la Fiduciaria La Previsora y no en cuentas de la entidad para la cual este laboraba.

La Contraloría General de la República, como ente de control fiscal, tiene que identificar quiénes ejercen gestión fiscal dentro de la entidad, dejando al margen de su órbita controladora a todos los demás servidores o particulares. Para establecer la responsabilidad fiscal, se requiere examinar si la conducta comporta gestión fiscal o guarda alguna relación de conexidad con esta.

La responsabilidad fiscal se deduce por la afectación del patrimonio público, tanto por acción como por omisión, en forma dolosa o culposa, en desarrollo de actividades propias de la gestión fiscal[24] o vinculadas con ella, cumplida por los servidores públicos y particulares, que manejen o administren bienes y recursos del Estado. La Sala considera pertinente puntualizar que la responsabilidad fiscal debe necesariamente recaer sobre el manejo o administración de bienes y recursos o fondos públicos, y respecto de los servidores públicos y particulares que tengan a su cargo bienes o recursos del Estado, sobre los cuales tengan capacidad o poder decisorio.

En caso sub lite, de conformidad con el Manual de Funciones de la RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL (Resolución núm. 8436 de 31 de diciembre de 2004[25]), el Subdirector General Administrativo y Financiero de dicha entidad tenía, entre otras, las siguientes funciones: “[…] 5. Dirigir la actividad financiera de la entidad y supervisar el manejo de los recursos financieros para que se ejecuten de acuerdo con los planes y programas establecidos y con las normas orgánicas del presupuesto Nacional. 6.

Dirigir, coordinar y controlar las actividades de administración de personal, y las relacionadas con apoyo logístico y tecnológico de la entidad. […]”. (Negrilla y subraya fuera de texto) Como ya se indicó, el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero-FOREC[26], suscribió el Contrato de Fiducia Mercantil núm. 1426 de 23 de junio de 1999[27] con la Fiduciaria La Previsora S.A. para la administración de los recursos de subsidios a través de un patrimonio autónomo, el cual prevé en relación con su objeto y con los recursos a administrar, lo siguiente: “[…] CLÁUSULA SEGUNDA.

OBJETO. El presente contrato tiene por objeto la constitución de un PATRIMONIO AUTÓNOMO con los recursos que el FOREC le transfiere a La FIDUCIARIA, con la finalidad de que esta los administre, ejerza las funciones inherentes a la calidad de fiduciaria, de conformidad y con arreglo a las instrucciones de la Junta Administradora del Fideicomiso.” […] CLÁUSULA CUARTA.- OBLIGACIONES DEL FIDEICOMITENTE: En virtud del presente contrato y de conformidad con los reglamentos que se expidan al efecto EL FIDEICOMITENTE se obliga a: A.- Obligaciones Especiales. 1.

Con relación a la Actividad No. 1. CREDITOS. […] 1.2 Dar órdenes de pago a la Fiduciaria. […] OBLIGACIONES GENERALES […] 4. Autorizar los gastos a cargo del Fideicomiso, necesario para el desarrollo de las actividades incluidas. 5. Ordenar a LA FIDUCIARIA los pagos que se deban hacer en el cumplimiento de las actividades indicadas en la cláusula primera del presente contrato.

PARÁGRAFO. Queda entendido que el Fideicomitente deberá registrar su firma en LA FIDUCIARIA y que podrá modificar el Ordenador de Pagos mediante comunicación escrita que dirigirá a LA FIDUCIARIA. 7. Ejercer la supervisión sobre todos los pagos y obligaciones que se generen en desarrollo del presente contrato. […] CLÁUSULA SEXTA.- OBLIGACIONES DE LA FIDUCIARIA: Se obliga a: A. Obligaciones Especiales. 1.

Con relación a la Actividad No. 1. CREDITOS. 1.1 Efectuar los desembolsos que por este concepto indique EL FIDEICOMITENTE. […] 3. Con relación a la Actividad No.

3. PAGO DE SUBSIDIOS. Efectuar los pagos de conformidad con las indicaciones que sobre esta actividad imparta El Fideicomitente. […]”. Al revisar detenidamente las funciones asignadas al Subdirector General Administrativo y Financiero en mención, se observa que, sin duda, encajan dentro del concepto de gestión fiscal, por estar referidas a la ordenación, control, dirección, administración y manejo de los bienes o recursos de la entidad, y por implicar poder decisorio sobre dichos bienes o fondos.

Además, debe señalarse que la misma denominación del referido cargo “Subdirector General Administrativo y Financiero”, es la que indica que este guardaba relación con funciones de administración y supervisión, lo que involucra poder decisorio sobre bienes o recursos del Estado, elemento suficiente para pregonar responsabilidad fiscal. Para la Sala es claro que el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ tenía la dirección, supervisión y manejo de los recursos financieros puestos bajo su responsabilidad, en razón a su cargo y al cumplimiento de sus funciones inmersas dentro del ámbito de la gestión y, por ende, de la responsabilidad fiscal.

Sin embargo, el señor ESCOBAR SÁNCHEZ, en ejercicio de sus facultades, mediante oficio de octubre de 2005, radicado el 31 de octubre del mismo año en la Fiduciaria La Previsora Oficina de Armenia, bajo el número 1729, tomó la decisión de delegar los desembolsos de los subsidios, y autorizar la firma de los mismos en el contratista[28] ÁLVARO ANDRÉS QUINTERO ORREGO, a quien, por medio de dicho acto de delegación, se le otorgaron expresas funciones que implicaban gestión fiscal, pues, este adquirió el poder de disposición sobre los recursos públicos que le fueron confiados para el cumplimiento de los fines del proyecto de la Red de Solidaridad Social Eje Cafetero, delegación que aprovechó para apropiarse, en diferentes modalidades, de los recursos de los subsidios, al tener disposición de los mismos, pues el manejar la base de datos de los beneficiarios, le permitió incluir nuevos beneficiarios no aprobados por el Consejo Directivo del FOREC, aumentar las cuantías inicialmente autorizadas, causando un daño a Acción Social y consecuentemente al patrimonio estatal.

En estos mismos términos razonó el a quo cuando, acertadamente, manifestó: “[…] Repárese que es enfático el acto objeto de nulidad en señalar, que al actor se le imputó dicha responsabilidad por el hecho de que en el contrato de fiducia mercantil reserva a Acción Social de la Presidencia de la República la función administrativa de ordenar a la FIDUCIARIA los pagos que se deben hacer en el cumplimiento de las actividades indicadas en la cláusula primera del contrato, y la de ejercer la supervisión sobre todos los pagos y obligaciones que se generen en desarrollo del mismo, derivando de allí la responsabilidad como gestor fiscal de los recursos del Forec, pues pese a la delegación que efectuó en un contratista, este no se eximía de la obligación de seguir dirigiendo y supervisando la actividad financiera y el manejo de los recursos hasta la entrega de los mismos, conducta esta que califica de gravemente culposa por la falta de diligencia o negligencia, y que sumada al descuido en la administración del Patrimonio Autónomo, son la causa principal y fundante del detrimento estatal […]”.

Conforme con lo anterior, para la Sala es evidente que el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ, en su condición de Subdirector General Administrativo y Financiero de Acción Social, ejercía funciones que involucraban gestión fiscal por tener disposición sobre recursos públicos destinados al pago de subsidios; y el hecho de que tales dineros se encontraran asignados a cuentas bancarias de cada uno de los beneficiarios, no significaba que podía disponerse de los mismos, sino una vez se diera la correspondiente autorización por parte del gestor fiscal.

CONTESTO: La delegación se hizo pensando en darle celeridad al proceso de liquidación del extinto Forec y pensando en que los recursos se encontraban en cabeza de la FIDUCIARIA LA PREVISORA quien debía velar por los mismos, por tanto por parte del Dr. ARMANDO ESCOBAR no se efectuaba ningún tipo de seguimiento dado que era claro que solo se podían autorizar aquellos desembolsos previamente aprobados”.

(la Sala destaca y subraya). La Sala tampoco comparte las consideraciones del apelante en el sentido de que, al extinguirse el FOREC y entregar los derechos y obligaciones a ACCIÓN SOCIAL, por estar los recursos de los subsidios en un patrimonio autónomo, ello necesariamente conllevó que fuera la Fiduciaria La Previsora la mayor responsable del fraude que se cometió, bajo la consideración de que los dineros respectivos se encontraban depositados en cuentas abiertas por dicha entidad a su nombre, los cuales nunca entraron al presupuesto de Acción Social, razón por la cual esta no tuvo ni la administración ni la posibilidad de ejecución de los mismos.

Reprocha también el apelante que el a quo, en el análisis de la pruebas omitidas por el ente de control, no profundizó en el ámbito contextual de cómo en realidad se presentaron las cosas. La Sala considera que, contrario a lo que sostiene el demandante, la valoración que en este caso hizo el Tribunal, de las mencionadas pruebas documentales sí quedó enmarcada dentro del contexto que el caso examinado amerita, teniendo en cuenta, desde luego, el sentido de la decisión que finalmente se adoptó; es más, tales evidencias fueron citadas textualmente para fundamentar la consideración según la cual las mismas no tenían la entidad de demostrar lo que el demandante pretendía, para lo cual el Tribunal razonó, así: “[p]or el contrario, en el mismo oficio si bien se informa sobre la autorización del pago del subsidio, que obviamente tuvo que reunir los requisitos establecidos para su aprobación, se advierte el procedimiento que se debía realizar para la consignación del dinero en la cuenta individual del beneficiario, así las cosas, allí se indica que se encontraba sujeto a la firma del interventor asignado por la Gerencia Zonal, a la verificación de la información, y que en caso de inconsistencias estas debían ser comunicadas tanto a la gerencia zonal como a la Fiduciaria.

Conforme a lo anterior, este procedimiento es posterior a la orden de pago del subsidio que debía realizar el Forec, como el mismo apoderado del hoy demandante explicó en los descargos, “…con orden de pago del Dr. Everardo Murillo Sánchez como representante legal del extinto Forec, enviaba a la Fiduciaria un documento denominado “FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN DEL EJE CAFETERO-RELACIÓN DE DESEMBOLSOS” debidamente firmado por él folio a folio, en el que relacionaba los desembolsos de subsidios para los beneficiarios que debía hacer la Fiduciaria a través de los bancos y de las cuentas individuales que para estos efectos se aperturaban.// Con fundamento en esta orden de desembolso, el Director de la Fiduciaria, enviaba al banco la respectiva ORDEN DE PAGO, como así la denominaba en sus oficios y a su vez enviaba en medio magnético esta relación de nombres, cédulas y cuantía de subsidio.” Así las cosas, el pago estaba sujeto a varios filtros, pues no solo bastaba que fuera aprobado el desembolso para que el beneficiario le fuera consignado el dinero del subsidio en su cuenta, sino que con posterioridad a la aprobación del mismo era necesario la respectiva orden de pago por parte del interventor, que inicialmente eran las Gerencias Zonales y que luego de la liquidación de estas pasó al área de Subsidios de la entidad[30], quien informaba a su vez a la Fiduciaria para que esta comunicara la orden a los bancos[…]”.

De lo antes reseñado se deduce que el Tribunal, en lo que toca con el aspecto examinado, no incurrió en una omisión en la valoración de los mencionados documentos, pues apreció en su contexto lo que estos evidenciaban, y se fundamentó en los mismos para justificar su decisión. Como es de todos conocido, en procesos como el aquí examinado, el operador judicial al realizar la valoración de la prueba, con sujeción a las reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o convicción sobre la existencia del hecho y la responsabilidad del implicado.

En este orden de ideas, ninguno de los cargos planteados por la parte demandante tiene la entidad necesaria para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos acusados, razón por la cual la Sala confirmará la decisión de primera instancia, prohijando sus acertadas motivaciones, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 11 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío.

SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de enero de 2021. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN GUSTAVO CUELLO IRIARTE Conjuez ----------------------- [1] En adelante CGR [2]

ARTICULO 34. PRUEBAS. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado. [3]

ARTICULO 56. OPORTUNIDAD. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Los recursos de reposición y de apelación siempre deberán resolverse de plano, a no ser que al interponer este último se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio. [4]

ARTICULO 57. ADMISIBILIDAD <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Serán admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil. Los gastos que ocasione la práctica de una prueba serán de cargo de quien la pidió, y si son varios, o si se decretan de oficio, se distribuirán en cuotas iguales entre todos los interesados. [5]

ARTICULO 58. TERMINO <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días, ni menor de diez (10). Los términos inferiores a treinta (30) días podrán prorrogarse una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.

En el auto que decrete la práctica de pruebas se indicará, con toda exactitud, el día en que vence el término probatorio. [6]

ARTICULO

59. CONTENIDO DE LA DECISION. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Concluido el término para practicar pruebas, y sin necesidad de auto que así lo declare, deberá proferirse la decisión definitiva. Esta se motivará en sus aspectos de hecho y de derecho, y en los de conveniencia, si es del caso.

La decisión resolverá todas las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo hayan sido antes. [7] Folio 129 a 133 del cuaderno principal. [8] Carpeta núm. 18 del expediente digital. [9] Folio 192 a 225 del cuaderno principal. [10]ARTÍCULO 267. El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. […]. [11] 5.

Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma. [12]

ARTÍCULO 272. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva. […] Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal.. [13] En el “ACTA DE ENTREGA A LA RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL DE LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES SOBRE LAS ACTIVIDADES DESARROLLADAS Y PENDIENTES DE LA UNIDAD DE ORDENAMIENTO URBANO – ÁREA DE VIVIENDA Y SUBSIDIOS DEL FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO A 25 DE JULIO DE 2002, FECHA DE SU EXTINCIÓN”, visible en el expediente administrativo del folio 2409 a 2412 (CD folio 164 archivo CARPETA13.pdf página 12 a 15), suscrita el 18 de septiembre de 2002 se dejó constancia sobre las dificultades, entre ellas: “Para finalizar, en materia de subsidios rurales, se encuentra pendiente la asignación y el desembolso de los recursos del noveno otrosí suscrito con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, para la culminación de las obras incluidas en el mismo.

En materia de vivienda, dichos recursos corresponden a 437 beneficiarios por valor de $3.009.585.872.oo. De igual manera que en el caso de las reparaciones urbanas, se encuentran afectadas por el fallo AP-136 algunas reparaciones rurales” [14] En apartes de dicha sentencia se expresa: DESCONCENTRACION Y DELEGACION ADMINISTRATIVAS-Diferencias.

La delegación y la desconcentración, por su parte, atienden más a la transferencia de funciones radicadas en cabeza de los órganos administrativos superiores a instituciones u organismos dependientes de ellos, sin que el titular original de esas atribuciones pierda el control y la dirección política y administrativa sobre el desarrollo de esas funciones.

Por eso, se señala que estas dos fórmulas organizacionales constituyen, en principio, variantes del ejercicio centralizado de la función administrativa. (Negrillas fuera de texto) [15] En un aparte de dicha sentencia se dice: DELEGACION DE FUNCIONES- Delegante responde por las propias acciones u omisiones en relación con sus deberes. / La expresión del artículo 211 dice que el delegante no responde por las actuaciones del delegatario, lo cual no significa que aquél no responda por sus propias acciones u omisiones en relación con los deberes de dirección, orientación, instrucción y seguimiento, las cuales serán fuente de responsabilidad cuando impliquen infracción a la Constitución y a la ley, la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones o el incumplimiento de los principios de la función administrativa.

(Negrillas fuera de texto) [16] Folio 229 a 239 del cuaderno principal. [17] Folio 241 del cuaderno principal [18] Folio 25 del cuaderno núm. 3. [19] Folio 30 del cuaderno núm. 3. [20] Folio 34 a 37 del cuaderno núm. 3. [21] Fl.14 del cuaderno del recurso [22] Fls.17 a 19 ibídem [23] Aplicable al presente asunto en virtud de lo dispuesto en el literal c del numeral 1º del artículo 625 del Código General del Proceso “c) Si en el proceso se hubiere surtido la etapa de alegatos y estuviere pendiente de fallo, el juez lo dictará con fundamento en la legislación anterior.

Proferida la sentencia, el proceso se tramitará conforme a la nueva legislación. Por lo anterior, teniendo en cuenta que el término del traslado para alegar corrió entre el 11 de septiembre de 2013 y el 24 de septiembre de 2013 (folio 15 reverso cuaderno número 2), el presente asunto se encuentra para fallo previó a la entrada en vigencia del Código General del Proceso (1 de enero de 2014, como lo dispone su artículo 627 y como lo definió la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en auto de 25 de junio de 2014, expediente nro. 49.299, Consejero Ponente Enrique Gil Botero. [24] Actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas, en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales. [25] Ver CD.

Carpeta 3PDF, folio 528 a 530. [26] Mediante el Decreto 111 de 2002 se ordenó la liquidación del FOREC, en consecuencia la Red de Solidaridad Social, recibió por parte de la Fiduciaria en su condición de liquidadora, todos los derechos y obligaciones del extinto FOREC y, mediante Decreto 2467 del 2005, se fusionaron La Red de Solidaridad Social y la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, creándose “LA AGENCIA PRSIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL”. [27] Ver CD, Carpeta 1.PDF, folio 44 a 58. [28] La Fiduciaria La Previsora S.A., celebró contrato con la Cooperativa de trabajo Asociado y Servicios Varios COOTRASERVI, cuyo objeto era: “EL CONTRATISTA se obliga para con la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., como vocera y administradora del Fideicomiso 1426 PATRIMONIO AUTÓNOMO FOREC II, a suministrar personal que ejerza labores administrativas, de acuerdo con los perfiles requeridos por la Red de Solidaridad Social Proyecto Eje Cafetero”.

A su vez, COOTRASERVI suscribió un contrato de prestación de servicios con el señor ÁLVARO ANDRÉS QUITERO ORREGO, cuyo objeto era: “EL CONTRATISTA se obliga con EL CONTRATANTE a aportar en forma competente sus experiencias y conocimientos liberales como COORDINADOR de subsidios e informática; para efectos de asegurar que se cumplan con los objetivos propuestos entre la Empresa Usuaria del Proyecto y EL CONTRATANTE”.

Visible en el CD Carpeta 1.PDF, folio 142 y ss. [29] Folios 3014 a 3017 del expediente administrativo, visible en CD, Carpeta 16PDF, folio 26 a 29. [30] Según lo declaró el señor JULIÁN OCHOA ARANGO el día 14 de mayo de 2010, dentro del proceso de responsabilidad fiscal, y que se encuentra en el expediente a folio 2400 del CD (fol. 164 archivo CARPETA13.pdf página 1 a 4).