RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que niega la vinculación de un tercero al proceso en calidad de coadyuvante / SOLICITUD DE COADYUVANCIA – Se interpreta y estudia como de litisconsorcio cuasinecesario de acuerdo a lo planteado por el tercero / LITISCONSORCIO CUASINECESARIO – Alcance / SOLICITUD DE LITISCONSORCIO CUASINECESARIO – No procede porque la sentencia que se profiera en el proceso no extendería sus efectos al demandante o a sus propósitos En el asunto bajo examen, la Sala observa que no se cumplen los presupuestos señalados en la ley para que el señor Muñoz Mendivelso intervenga en este proceso como litisconsorte cuasinecesario, según las razones que pasan a explicarse: Se recuerda que en este evento el señor Guillermo Rivera Flórez, actuando en causa propia, en ejercicio del medio de control de Nulidad previsto por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 presentó demanda en contra de la declaración que hizo el presidente del Senado en rueda de prensa el 6 de diciembre de 2017, mediante la cual se pronunció respecto de la remisión para su promulgación y examen de constitucionalidad del Proyecto de Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara – 05 de 2017 Senado “por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los periodos 2018 – 2022 y 2022 – 2026”. […] Por su parte, la petición para intervenir como litisconsorte cuasinecesario en el presente proceso elevada por el señor Muñoz Mendivelso radica en que en el referido proyecto de Acto Legislativo se excluyó “la provincia del Norte y Gutiérrez” en donde se encuentran ubicados dieciocho municipios que allí detalló. En consecuencia, como el recurrente sustenta la petición para actuar como litisconsorte cuasinecesario en que el Proyecto de Acto Legislativo nro.05 de 2017 Senado – 17 de 2017 Cámara excluyó a la “provincia del Norte y Gutiérrez” y no en el acto que negó la remisión para su promulgación y examen de constitucionalidad, la Sala advierte que la providencia que se profiera en este proceso pronunciándose respecto de la legalidad del acto aquí atacado no extendería sus efectos a los propósitos que persigue el interesado respecto del Acto Legislativo. […] Lo anterior, debido a que, lo que se desprende del contenido del acto verbal atrás transcrito y que aquí se demanda es que niega la existencia del aludido Acto Legislativo.

En ese sentido, la eventual declaratoria de nulidad del acto acusado conllevaría a la sanción presidencial del correspondiente Acto Legislativo; de manera que, sólo partiendo de la existencia del mismo es que podría analizarse si el peticionario es litisconsorte cuasinecesario, pues solo bajo dicho contexto es que habría lugar a determinar si hay una relación entre la provincia que se dice excluida y el propósito del solicitante frente al Acto Legislativo.

Por el contrario, si la sentencia eventualmente concluyera que de conformidad con el acto acusado el Acto Legislativo no logró la mayoría y, por lo tanto, no existe, el estudio de la exclusión de la provincia resulta irrelevante en este momento procesal, pues sobre ella no habrá pronunciamiento alguno que pueda afectar al solicitante. Por lo explicado, la Sala advierte que no se reúnen los requisitos previstos por el artículo 62 del Código General del proceso para la intervención del recurrente en calidad de litisconsorte cuasinecesario.

SOLICITUD DE COADYUVANCIA EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Oportunidad / SOLICITUD DE COADYUVANCIA EN LOS PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD - Se puede presentar desde la admisión de la demanda y hasta la audiencia inicial / NORMAS PROCESALES - Son de orden público y de obligatorio cumplimiento / PROCESO JUDICIAL – Sus etapas son preclusivas / SOLICITUD DE COADYUVANCIA DE LA PARTE DEMANDANTE - Se niega por extemporánea Ahora bien, comoquiera que el despacho conductor del proceso estudió la petición del recurrente bajo la figura de la coadyuvancia, la Sala analizará si en este evento están cumplidos los presupuestos necesarios para su procedencia, así: La coadyuvancia en los procesos de Nulidad está prevista en el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011 […] Frente a esta figura, la Sala ha dicho: “[…] dado el interés público que envuelve la defensa del orden jurídico en abstracto, el coadyuvante de la parte demandada tiene la potestad de desarrollar todos los actos procesales, siempre que estos no estén en oposición a la parte que coadyuva.//.Es importante resaltar que la norma citada supra señala de manera inequívoca que el coadyuvante actúa de manera “[…] independiente […]”; es decir, que sus actuaciones procesales no están supeditadas a las actuaciones de la parte que coadyuva, con la única salvedad que esas actuaciones no se opongan a las actuaciones de aquella. […] De lo expuesto se colige que cualquier persona está legitimada para intervenir como coadyuvante en el medio de control de Nulidad, ya sea para apoyar los argumentos de la parte actora o de la parte demandada, siempre que lo solicite desde la admisión de la demanda y hasta que se fije fecha para la realización de la audiencia inicial, y, en caso de ser aceptado, podrá efectuar todos los actos procesales permitidos por la ley, que no estén en oposición con la parte que coadyuva.

Así las cosas, en cuanto a la coadyuvancia, marco frente al cual se estudió la petición de intervención, se tiene que está limitada a los términos preclusivos establecidos por el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011, por lo que tampoco hay lugar a aceptar la intervención en el proceso del señor Víctor Manuel Muñoz Mendivelso en calidad de coadyuvante, dado que solo procedía “desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial” y, en este evento, la audiencia inicial fue instalada y suspendida el día 18 de marzo de 2019 y, reanudada y culminada el 1 de noviembre del mismo año, mientras que la solicitud se presentó el 25 de febrero de 2020.

Por último, atendiendo a que el recurrente alude a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y al acceso a la administración de justicia para solicitar la no aplicación de las normas procesales con excesivo rigor y en forma restrictiva, la Sala considera pertinente recordar el contenido del artículo 13 del Código General del Proceso, según el cual “Las normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento”.

En consecuencia, so pretexto de garantizar el acceso a la administración de justicia, no pueden desconocerse las etapas del proceso que son preclusivas, de manera que deben observarse las reglas y términos procedimentales, lo que precisamente constituye una garantía del debido proceso y de la seguridad jurídica, principios que deben informar todas las actuaciones judiciales.

Corolario de lo expuesto, la Sala confirmará el auto proferido el 22 de septiembre de 2020. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera de 26 de septiembre de 2019, Radicación 11001-03-26-000-2012-00064-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez; y 20 de mayo de 2019, Radicación 11001-03-24-000- 2011-00230-00, C.P. Oswaldo Giraldo López.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 13 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 62 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 223 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00474-00 Actor: GUILLERMO RIVERA FLÓREZ Demandado: CONGRESO DE LA REPÚBLICA – SENADO DE LA REPÚBLICA Referencia: NULIDAD AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE SÚPLICA La Sala decide el recurso de súplica[1] interpuesto por el señor Víctor Manuel Muñoz Mendivelso, en contra del auto proferido el 22 de septiembre de 2020 por el Consejero de Estado, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, que negó su vinculación en calidad de coadyuvante dentro del proceso de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. El señor Guillermo Rivera Flórez, actuando en causa propia, en ejercicio del medio de control de Nulidad previsto por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, presentó el 7 de diciembre de 2017 demanda ante esta Corporación, en contra de la declaración que hizo el presidente del Senado en rueda de prensa el 6 adiado, mediante la cual se pronunció respecto de la remisión para su promulgación y examen de constitucionalidad del Proyecto de Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara – 05 de 2017 Senado, “por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los periodos 2018 – 2022 y 2022 – 2026” [2]. 1.2.

El asunto fue asignado por reparto al Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, quien, por auto del 18 de diciembre de 2017[3], la admitió y en proveído de la misma fecha negó la medida cautelar de urgencia, ordenando correrle traslado a la parte demandada. 1.3. Por auto del 29 de mayo de 2018 se rechazó por extemporáneo el recurso de reposición interpuesto en contra del auto admisorio y fueron negadas las solicitudes de retiro de la demanda y desistimiento presentadas por la parte actora, así como la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos acusados[4]. 1.4.

El Senado de la República, actuando por conducto de apoderado judicial, contestó la demanda en oportunidad[5], oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones y formuló excepciones previas[6]. 1.5. El 14 de diciembre de 2018 el despacho sustanciador llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. 1.6.

Por auto del 8 de marzo de 2019 el despacho rechazó de plano el incidente de nulidad propuesto por el Secretario del Senado de la República; sin embargo, dejó sin efectos la audiencia inicial, efectuándola nuevamente el 18 de marzo de 2019, en la cual negó los medios exceptivos formulados en la contestación de la demanda[7]. Inconforme con lo decidido, tanto el apoderado del Senado de la República como el coadyuvante de la misma parte interpusieron en la audiencia recurso de súplica[8], el cual fue resuelto por la Sala en proveído del 15 de agosto de 2019, confirmando integralmente la decisión[9]. 1.7.

La audiencia inicial fue reanudada el 1 de noviembre de 2019, en la cual se fijó el litigio, se abrió a pruebas el proceso y, por considerarse innecesarias las audiencias de pruebas, así como la de alegaciones y juzgamiento[10], se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y rindiera el concepto, respectivamente[11], los cuales fueron presentados en oportunidad, con excepción del señor Carlos Hugo Ramírez Zuluaga, coadyuvante de la parte demandada[12]. 1.8.

La Sala, mediante proveído del 5 de diciembre de 2019[13], dispuso de oficio dar prelación al fallo, en razón a la trascendencia social de la controversia[14]. 1.9. El despacho conductor del proceso, por auto del 28 de enero de 2020, requirió al presidente del Senado de la República para que presentara la oferta de revocatoria directa del acto acusado, a la cual hizo alusión el apoderado de esa corporación al descorrer el traslado para alegar de conclusión, y fijó fecha para “la realización de la audiencia en la cual este despacho evaluará si la oferta de revocatoria directa se ajusta el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, la pondrá en conocimiento del actor, el día lunes 3 de febrero de 2020 a las 9:00 a.m.[15]; diligencia que finalmente se celebró el 12[16]. 1.10.

Por auto del 12 marzo del año 2020, la Sala resolvió los recursos de súplica interpuestos por el apoderado de la Senadora María Fernanda Cabal Molina, el Representante a la Cámara por Bogotá José Jaime Uscátegui Pastrana y el ciudadano Abel Alfredo González Guzmán, en el sentido de confirmar el auto proferido por el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, quien en la audiencia celebrada el 12 de febrero de 2020 negó sus vinculaciones en calidad de coadyuvantes. 1.11.

Por auto del 22 de septiembre de 2020, el despacho conductor del proceso rechazó las solicitudes de coadyuvancia presentadas por el señor Víctor Manuel Muñoz Mendivelso[17], quien actúa a nombre propio, y los señores Fabio Torres Novoa, Luís Javier Cano, Nelly León Rivera y William de Jesús Henao Cardona, como representantes legales de la Corporación para el Desarrollo Integral de la Población Desplazada del Departamento del Meta, la Fundación Colombia es de Colores, la Asociación Rompiendo Barreras y la Corporación Sembrando Sueños. 1.12.

Mediante escrito enviado por correo electrónico el día 28 de septiembre de 2020[18] a la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, el señor Víctor Manuel Muñoz Mendivelso interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la decisión proferida el 22 de septiembre de 2020 que rechazó su solicitud de coadyuvancia. 1.13.

Por auto del 30 de septiembre de 2020, el despacho sustanciador rechazó el recurso de reposición y, con fundamento en lo establecido por el artículo 318 del Código General del Proceso, dio trámite de súplica al recurso de apelación interpuesto y ordenó la remisión del expediente al Consejero de Estado que sigue en turno para su trámite, el cual ingresó a despacho el 23 de noviembre de 2020.

II. LA DECISIÓN RECURRIDA La decisión que se cuestiona, proferida el 22 de septiembre de 2020 por el magistrado conductor del proceso, tiene que ver con el rechazo de la solicitud de intervención que hizo el señor Víctor Manuel Muñoz Mendivelso, por escrito radicado el 25 de febrero de 2020 en la Secretaría de la Sección[19]. La providencia explicó[20] que, de acuerdo con la posición esgrimida en los recursos, se entendía que los peticionarios pretendían ser reconocidos como coadyuvantes de la parte demandada, dado que exponían algunos reparos frente al proyecto de Acto Legislativo número 05 de 2017 Senado – 17 de 2017 Cámara, por medio del cual se crean 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2018 – 2022 y 2022 – 2026.

En ese sentido, recordó que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011, en ejercicio del medio de control de nulidad, cualquier persona podrá pedir que se le tenga como coadyuvante del demandante o demandado, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial. Señaló que en el presente asunto la audiencia inicial se llevó a cabo el 18 marzo de 2019; sin embargo, con ocasión del recurso de súplica interpuesto en contra de la decisión allí adoptada, que declaró como no probadas las excepciones formuladas por la parte pasiva, la audiencia fue suspendida y reanudada el 1 de noviembre de 2019, luego que la decisión recurrida fuera confirmada por la Sala de la Sección por auto del 15 de agosto de 2019.

En consecuencia, el despacho concluyó que resultaba evidente la extemporaneidad de las solicitudes, toda vez que fueron presentadas con posterioridad a la audiencia inicial. III. EL RECURSO Los motivos por los cuales el señor Víctor Manuel Muñoz Mendivelso disiente de lo decidido en el auto señalado en precedencia, son los siguientes: Afirmó que la decisión adoptada resulta improcedente dado que demostró su calidad de sujeto especial “quien a partir de la primera acción requiería (sic) de una medida de protección constitucional, debido a que en el evento no solo soy víctima de homicidio, masacre y víctima de desplazamiento forzado, sino que por demás estoy siendo objeto de amenazas de muerte de manera selectiva, situación que me ha llevado solicitar las correspondientes medidas de protección ante la Unidad Nacional de Protección y Comisión Interamericana de Derechos Humanos, por lo tanto mi situación requiere de un trato especial y preferente por parte del Señor Juez de Conocimiento”.

Adujo que le asiste un interés legal en el asunto y que por ello solicitó de manera oportuna ser vinculado al proceso para que fueran protegidos sus derechos constitucionales vulnerados, comoquiera que se encuentra inmerso dentro de las causales contenidas en el proyecto de acto legislativo demandado. Sostuvo que interpone el recurso “(…) con el fin de obtener el derecho que de manera oportuna en virtud a las reiteradas providencias emanadas de la Honorable Corte Constitucional, quien de manera consecuente ha permitido señalar que: “las víctimas de desplazamiento forzado son sujetos de especial protección constitucional, dado que se encuentran es especial condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad desproporcionada respecto de los victimarios … (…)”.

En lo referente al alcance de la intervención de terceros, destacó que el artículo 227 de la Ley 1437 de 2011, remite en lo no regulado a las normas del Código de Procedimiento Civil, por lo que le asiste un interés directo para intervenir en el asunto, y por ser sujeto de especial protección de derechos debe aplicarse el artículo 62 del Código General del Proceso.

Manifestó que, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y del derecho de acceso a la administración de justicia, no pueden aplicarse las normas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva. Como fundamento de su petición mencionó los artículos 3 y 192 de la Ley 1448 de 2011; los numerales 6, 8 y 9 del artículo 5 de la Ley 1437 de 2011, así como los artículos 10, 38, 144, 160, 192 y 227 ejusdem; los artículos 62 y 73 del Código General del Proceso y los artículos 2, 4, 13, 209, 228 y 229 de la Constitución Política.

IV. TRASLADO DEL RECURSO Del recurso interpuesto se corrió traslado del 22 al 26 de octubre de 2020, sin manifestación alguna, según el informe secretarial obrante a folio 938 del cuaderno principal. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala es competente para resolver el recurso interpuesto, con fundamento en lo señalado por los artículos 125[21], 226[22] y 246[23] de la Ley 1437 de 2011 y para ello tendrá en cuenta: (i) la providencia recurrida;

(ii) los términos de la petición formulada por el recurrente y (iii) el caso concreto. (i) La providencia recurrida Dicha providencia fue proferida el 22 de septiembre de 2020 por el despacho conductor del proceso mediante la cual se rechazaron las solicitudes de coadyuvancia presentadas, entre otros, por el señor Víctor Manuel Muñoz Mendivelso[24], allí se explicó lo siguiente: “[…] 8.

Este despacho, para resolver las solicitudes presentadas por el señor Víctor Manuel Muñoz Mendivelso y por los señores Fabio Torres Novoa, Luis Javier Cano, Nelly León Rivera y William de Jesús Henao Cardona, como representantes legales de la Corporación para el desarrollo Integral de la Población Desplazada del Departamento del Meta, la Fundación Colombia es de Colores, la Asociación Rompiendo Barreras y la Corporación Sembrando sueños, entenderá inicialmente y de acuerdo a la posición que esgrimen en sus escritos, que pretenden ser reconocidos como coadyuvantes de la parte demandada, al exponer ciertos reparos frente al Proyecto de Acto Legislativo N° 05 de 2017 Senado – 17 de 2017 Cámara, por medio del cual se crean 16 circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2018-2022 y 2022-2026. 9.

En esa medida, se debe recordar el contenido del artículo 223 del CPACA, el cual señala que en los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, cualquier persona podrá pedir que se le tenga como coadyuvante del demandado o demandado (sic) desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial. (…) 19.

El precitado día -1° de noviembre de 2019- se continuó con la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPCA y en ella de dispuso: i) reconocer como coadyuvante de la parte demandante a la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – en adelante CODHES-; (ii) la fijación del litigio; (iii) tener como pruebas, de acuerdo al valor que les otorgue la ley, los documentos aportados por las partes y los coadyuvantes y, por el contrario, se negó la práctica de las pruebas solicitadas por la parte demandante y el coadyuvante de aquella, en tanto los documentos solicitados ya se encuentran en el expediente; y, iv) correr traslado a los sujetos procesales para que presentaran sus alegatos de conclusión y el concepto de fondo sobre la controversia respectivamente – fol. 500 a 511, cuaderno principal 3-. 20.

De acuerdo con lo anterior, resulta evidente que las solicitudes de coadyuvancia a la parte demandada resultan extemporáneas, al ser presentadas con posterioridad a la realización de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: RECHAZAR las solicitudes de coadyuvancia presentadas por el señor Víctor Manuel Muñoz Mendivelso, actuando en nombre propio, y los señores Fabio Torres Novoa, Luis Javier Zuleta Cano, Nelly León Rivera y William de Jesús Henao Cardona, como representantes legales de la Corporación para el desarrollo Integral de la Población Desplazada del Departamento del Meta, la Fundación Colombia es de Colores, la Asociación Rompiendo Barreras y la Corporación Sembrando sueños, respectivamente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia judicial […]”.

(Negrillas del texto original, subrayas de la Sala). (ii) Los términos de la petición formulada por el recurrente De la providencia transcrita en precedencia se desprende que el despacho conductor del proceso estudió la petición del recurrente bajo la figura de la coadyuvancia, pese a que la misma se hizo con fundamento en el artículo 62 del Código General del Proceso.

Al respecto, es pertinente transcribir el escrito inicialmente presentado el 25 de febrero de 2020 por el señor Muñoz Mendivelso, cuando pidió su intervención[25]: “[…]

FUNDAMENTOS JURÍDICOS (…) El numeral 2., del artículo 38 del Código de Procedimiento Administrativo prevé en que momento está habilitado para intervenir: numeral "2. Cuando sus derechos o su situación jurídica puedan resultar afectados con la actuación administrativa adelantada en interés particular, o cuando la decisión que sobre ella recaiga pueda ocasionarles perjuicios.

Tratándose específicamente de personas víctimas del conflicto armado interno, la Corte Constitucional ha sostenido de forma reiterada que el cumplimiento del requisito de subsidiariedad para la interposición de acciones legales en la búsqueda de acceder a la administración de justicia deberá ser analizado de manera flexible, atendiendo a su situación de sujetos de especial protección constitucional.

Según lo ha precisado la Corte, "lo anterior no implica que las víctimas de la violencia no estén obligadas a acudir a las instancias legalmente establecidas para el reconocimiento de sus derechos”, sino que "en ciertos casos, estos procedimientos pueden llegar a tornarse ineficaces, ante la urgente e inminente necesidad de salvaguardar sus derechos como sujetos de especial protección constitucional".

Ahora bien en lo referente al trámite y alcance de la intervención de terceros está contenida en el artículo 227 de la ley 1437 de 2011. Artículo 227 “En lo no requlado en este Código sobra la intervención de terceros se aplicarán las nomas del Código de Procedimiento Civil". En las condiciones en que están dadas, y como quiera que al suscrito le asiste un interés directo para intervenir en este asunto, en virtud a lo contenido en el artículo 62 del Código General del Proceso soy sujeto especial de la protección de derechos por lo que me hallo dentro de las disposiciones (sic) legales contenidas en el "Articulo 62 - Podrán intervenir en un proceso como Litis consorte de una parte y con las mismas facultades de esta, quienes sean titulares de una determinada relación sustancial a la cual se extienden los efectos jurídicos de la sentencia, y que por ello estaban legitimados para demandar o ser demandados en el proceso.

Por otro lado la legitimación en la causa, en términos generales, hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes en el proceso y el interés sustancial del litigio, de tal manera que aquella persona a quien se le exige la obligación es la quien habilita la ley para actuar procesalmente (…). (Subrayas del texto).

IV PRETENSIONES (…) PRIMERO.- SÍRVASE reconocer personería jurídica para intervenir directamente en causa propia en este punto, acorde con la misiva signada en referencia por el interesado, quien se identifica conforme al pie de mi correspondiente firma. SEGUNDO.- ADÓPTESE las medidas de protección concedidas previamente por las autoridades, propugnando, que a partir de allí soy Sujeto de una medida de protección especial, sometida a una serie de restricciones, la presente es una medida perentoria con el fin de evitar la no vinculación a estos procedimientos y en el evento de seguirse en las condiciones en que están dadas puedan llegar a tornarse ineficaces, ante la urgencia e inminente necesidad de salvaguardar derechos como sujeto de protección constitucional especial.

SEGUNDO. - (sic) DETERMINAR, que en el Proyecto de Acto Legislativo 05 de 2017 referente a las circunscripciones territoriales para la paz, demandado ante su Honorable Despacho, tajantemente se ha excluido la Provincia del Norte y Gutiérrez en la cual se encuentran ubicados dieciocho municipios, los cuales se denominan: Güicán, Panqueba, El cocuy, Guacamayas, El Espino, Chiscas, San Mateo, Chita, La Uvita, Boavita, Covarachia, Cubará, Tipacoque, Soată, Susacón, Sativa Norte, Sativa Sur y Cubará. TERCERO.- Como consecuencia de haber sido excluida la provincia del Norte sírvase PROTEGER los derechos de manera especial a esta población territorial en situación de debilidad manifiesta primordialmente al suscrito quien tiene interés directo en el asunto, como quiera que en las condiciones en que están dadas se está vulnerando de manera consecuente derechos constitucionales a consecuencia de los selectos actos delictivos de lesa humanidad a un número superior de ciudadanos, con respecto a los otros territorios sujetos actualmente de una medida especial de protección constitucional.

CUARTO. - El despacho en la solicitud relacionada con el trámite preferencial a que hay lugar, procederá de conformidad en virtud a los motivos solicitados en esta misiva adoptando los trámites pertinentes. QUINTO.- En virtud a lo preceptuado en la Constitución, la ley y las normas convencionales, y con el fin de salvaguardar derechos tajantemente vulnerados a una población en condiciones de debilidad manifiesta y en especial de quien tiene un interés en este asunto, comedidamente le solicito a su Señoría tener en cuenta la INTERVENCIÓN directa, haciéndome parte en el proceso de la referencia con los mismos derechos, deberes y responsabilidades de quienes son parte activa e interesada en este asunto de la referencia; como quiera que de seguirse adelante en la forma como está siendo consebido (sic) puedo verme gravemente afectado en mis derechos y situación jurídica a nivel particular cuando con la decisión inminente puede ocasionar garves (sic) perjuicios irremediables.” […] (Negrillas de la Sala).

En ese sentido, la Sala advierte que la referida petición fue resuelta bajo la figura de la coadyuvancia, mientras que el recurrente había solicitado su intervención, citando entre otras disposiciones, el artículo 62 del Código General del Proceso, esto es, como litisconsorte cuasinecesario; por lo tanto, la Sala estudiará tal petición bajo el marco jurídico planteado por el peticionario.

(iii) Caso concreto El artículo 62 del Código General del Proceso regula el litisconsorcio cuasinecesario, instituto que es aplicable a este caso de conformidad con la remisión establecida por el artículo 227 de la Ley 1437 de 2011. Dicha disposición prevé: “Artículo 62. Podrán intervenir en un proceso como litisconsortes de una parte y con las mismas facultades de esta, quienes sean titulares de una determinada relación sustancial a la cual se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, y que por ello estaban legitimados para demandar o ser demandados en el proceso.

Podrán solicitar pruebas si intervienen antes de ser decretadas las pedidas por las partes; si concurren después, tomarán el proceso en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención.” Respecto a esta figura la Sección ha señalado[26]: “(…) cuando la diversidad de sujetos obedece a que, no obstante que no es obligatoria la vinculación de algunos de ellos al proceso, dadas las características de determinadas relaciones sustanciales, la sentencia les es igualmente oponible y por eso voluntariamente se pueden hacer presentes dentro del mismo, se estructura el denominado litisconsorcio cuasinecesario.

(…)”. En el asunto bajo examen, la Sala observa que no se cumplen los presupuestos señalados en la ley para que el señor Muñoz Mendivelso intervenga en este proceso como litisconsorte cuasinecesario, según las razones que pasan a explicarse: - Se recuerda que en este evento el señor Guillermo Rivera Flórez, actuando en causa propia, en ejercicio del medio de control de Nulidad previsto por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 presentó demanda en contra de la declaración que hizo el presidente del Senado en rueda de prensa el 6 de diciembre de 2017, mediante la cual se pronunció respecto de la remisión para su promulgación y examen de constitucionalidad del Proyecto de Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara – 05 de 2017 Senado “por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los periodos 2018 – 2022 y 2022 – 2026”[27]. - El referido acto administrativo se profirió con ocasión de la petición elevada el 30 de noviembre de 2017 por el actor en su otrora calidad de Ministro del Interior ante el Presidente de la Rama Legislativa, donde solicitó “remitir el proyecto aprobado para la promulgación correspondiente”[28], refiriéndose al Proyecto de Acto Legislativo nro. 005 de 2017 Senado, 017 Cámara; posteriormente, el 4 de diciembre de 2017, radicó un nuevo escrito en el que indicó: “[D]ando alcance a la comunicación enviada el pasado 30 de noviembre de 2017 sobre el Proyecto de Acto Legislativo por medio del cual se crean 16 Circunscripciones Especiales de Paz, quisiera ahondar, respetuosamente, en algunos argumentos jurídicos ya que en los últimos días se han expresado posiciones que tienden a generar dudas sobre la solidez de lo señalado con anterioridad […]”[29]. - Frente a dicha solicitud el presidente del Congreso se pronunció en rueda de prensa el 6 de diciembre de 2017, lo que constituye el acto administrativo acá demandado, y allí expresó lo siguiente[30]: “[…] En virtud de las declaraciones radicadas por el señor Ministro del Interior Guillermo Rivera y el Honorable Senador Roy Barreras en la Oficina de la Presidencia del Senado, el pasado 30 de noviembre del presente año, complementada mediante escrito de fecha de 4 de noviembre, en las cuales se plantea que la conciliación del Proyecto de Acto Legislativo nro. 05 de 2017 fue aprobado y por ende debe ser remitido al Presidente de la República para su promulgación, me permito realizar las siguientes precisiones: (…) En lo que concierne al proyecto de acto legislativo 05 de 2017, el Senado de la República y su mesa Directiva cumplieron con los presupuestos normativos y procedimentales de rigor, en la medida en que citó, convocó, deliberó y votó a través del voto en sesión plenaria una decisión cuyo resultado final fue anunciado a instancia del Presidente, por el Secretario General del Senado quien para estos efectos continúa en ejercicio de sus deberes legales previstos en el artículo 47 numeral 4° de la Ley 5ª de 1992 y quien informó sobre la no aprobación del informe de conciliación del proyecto.

No hay duda entonces, que en su momento, el Secretario del Senado de la República, verificó que el informe de conciliación sometido a votación no cumplía con los requisitos que señala la Constitución y así quedó consignado en la grabación de la correspondiente sesión. Frente a lo sucedido en ese momento, no se interpuso ningún recurso en los términos que permite la Ley 5ª de 1992 en su artículo 44, el Presidente de la Corporación ordenó proseguir con el orden del día previsto para la sesión, lo cual efectivamente se hizo hasta que la misma se dio por cerrada, encontrándose pendiente la aprobación del acta respectiva.

(…) En segundo lugar, en cuanto al debate jurídico que plantea el señor Ministro del Interior, sobre el tema del quorum y de las mayorías para la aprobación de este acto legislativo, encontramos múltiples debates interpretativos. No obstante, el Presidente del Senado (…), advierte que no es lo mismo reformar una ley que reformar la Constitución, especialmente en un asunto tan sensible como la regulación constitucional de la participación política, cuyas directrices constitucionales obligan a dar cumplimiento a los parámetros normativos del artículo 1° literal g) del Acto Legislativo 01 de 2016 y el artículo 375 de la Constitución Política.

(…) La referencia que hace el señor Ministro en su petición a la sentencia C-784 de 2014, de conformidad a lo argumentado en líneas precedentes, no es aplicable al presente caso, en el sentido que, hemos tomado como punto de referencia el artículo 375 de la Constitución Nacional que regula expresamente las mayorías para la aprobación de reformas constitucionales; tal ha sido la exégesis con la cual la Corporación aprobó los distintos actos legislativos dentro del procedimiento especial para la paz, oportunidades en las cuales ese racero no fue objeto de ningún tipo de cuestionamiento por parte del Gobierno, ni de los miembros del Congreso.

En conclusión, como Presidente del Senado, he sido un claro impulsor del proceso de paz, como lo evidencia la significativa actividad legislativa adelantada en ese sentido, con plenas garantías de los derechos de las bancadas del Congreso. Mi claro compromiso con este proceso, no me puede llevar a desconocer lo sucedido en la sesión del 30 de noviembre de 2017, la cual terminó sin que se hubiesen formulado inmediatamente reparos que en su oportunidad procedían, menos aún, teniendo en cuenta que en esa misma fecha expiró el plazo de vigencia del procedimiento legislativo especial para la paz.

(…) En consecuencia, como Presidente del Senado, mi tarea esencial es respetar y hacer respetar la Constitución, las leyes, el reglamento del Congreso y ser garante de las decisiones de la plenaria. Por lo tanto, resulta improcedente pretender a través de la figura del derecho de petición y no de la apelación inmediata de la decisión controvertida, que lo que corresponde y mucho menos que se emita un pronunciamiento por fuera de contexto, que inclusive se encamina a que varíe el sentido de lo que en su momento había concluido.

Por lo tanto, no considero pertinente acceder a lo peticionado. […]” (Se destaca) - De contera, se tiene que, el objeto del litigio en este proceso estriba en el control de legalidad del precitado acto administrativo proferido por el presidente del Senado en rueda de prensa el 6 de diciembre de 2017 mediante el cual se pronunció respecto de la remisión para su promulgación y examen de constitucionalidad del Proyecto de Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara – 05 de 2017 Senado, “por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los periodos 2018 – 2022 y 2022 – 2026”. - Por su parte, la petición para intervenir como litisconsorte cuasinecesario en el presente proceso elevada por el señor Muñoz Mendivelso radica en que en el referido proyecto de Acto Legislativo se excluyó “la provincia del Norte y Gutiérrez” en donde se encuentran ubicados dieciocho municipios que allí detalló. - En consecuencia, como el recurrente sustenta la petición para actuar como litisconsorte cuasinecesario en que el Proyecto de Acto Legislativo nro.05 de 2017 Senado – 17 de 2017 Cámara excluyó a la “provincia del Norte y Gutiérrez” y no en el acto que negó la remisión para su promulgación y examen de constitucionalidad, la Sala advierte que la providencia que se profiera en este proceso pronunciándose respecto de la legalidad del acto aquí atacado no extendería sus efectos a los propósitos que persigue el interesado respecto del Acto Legislativo.

Lo anterior, debido a que, lo que se desprende del contenido del acto verbal atrás transcrito y que aquí se demanda es que niega la existencia del aludido Acto Legislativo. En ese sentido, la eventual declaratoria de nulidad del acto acusado conllevaría a la sanción presidencial del correspondiente Acto Legislativo; de manera que, sólo partiendo de la existencia del mismo es que podría analizarse si el peticionario es litisconsorte cuasinecesario, pues solo bajo dicho contexto es que habría lugar a determinar si hay una relación entre la provincia que se dice excluida y el propósito del solicitante frente al Acto Legislativo.

Por el contrario, si la sentencia eventualmente concluyera que de conformidad con el acto acusado el Acto Legislativo no logró la mayoría y, por lo tanto, no existe, el estudio de la exclusión de la provincia resulta irrelevante en este momento procesal, pues sobre ella no habrá pronunciamiento alguno que pueda afectar al solicitante. Por lo explicado, la Sala advierte que no se reúnen los requisitos previstos por el artículo 62 del Código General del proceso para la intervención del recurrente en calidad de litisconsorte cuasinecesario. - Ahora bien, comoquiera que el despacho conductor del proceso estudió la petición del recurrente bajo la figura de la coadyuvancia, la Sala analizará si en este evento están cumplidos los presupuestos necesarios para su procedencia, así: La coadyuvancia en los procesos de Nulidad está prevista en el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011, que reza: “[…]

ARTÍCULO 223. COADYUVANCIA EN LOS PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.

Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal. […]” (Se destaca) Frente a esta figura, la Sala ha dicho[31]: “[…] dado el interés público que envuelve la defensa del orden jurídico en abstracto, el coadyuvante de la parte demandada tiene la potestad de desarrollar todos los actos procesales, siempre que estos no estén en oposición a la parte que coadyuva.// 2.Es importante resaltar que la norma citada supra señala de manera inequívoca que el coadyuvante actúa de manera “[…] independiente […]”; es decir, que sus actuaciones procesales no están supeditadas a las actuaciones de la parte que coadyuva, con la única salvedad que esas actuaciones no se opongan a las actuaciones de aquella. […] De lo expuesto se colige que cualquier persona está legitimada para intervenir como coadyuvante en el medio de control de Nulidad, ya sea para apoyar los argumentos de la parte actora o de la parte demandada, siempre que lo solicite desde la admisión de la demanda y hasta que se fije fecha para la realización de la audiencia inicial, y, en caso de ser aceptado, podrá efectuar todos los actos procesales permitidos por la ley, que no estén en oposición con la parte que coadyuva.

Así las cosas, en cuanto a la coadyuvancia, marco frente al cual se estudió la petición de intervención, se tiene que está limitada a los términos preclusivos establecidos por el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011, por lo que tampoco hay lugar a aceptar la intervención en el proceso del señor Víctor Manuel Muñoz Mendivelso en calidad de coadyuvante, dado que solo procedía “desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial” y, en este evento, la audiencia inicial fue instalada y suspendida el día 18 de marzo de 2019 y, reanudada y culminada el 1 de noviembre del mismo año, mientras que la solicitud se presentó el 25 de febrero de 2020.

Por último, atendiendo a que el recurrente alude a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y al acceso a la administración de justicia para solicitar la no aplicación de las normas procesales con excesivo rigor y en forma restrictiva, la Sala considera pertinente recordar el contenido del artículo 13 del Código General del Proceso, según el cual “Las normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento”.

En consecuencia, so pretexto de garantizar el acceso a la administración de justicia, no pueden desconocerse las etapas del proceso que son preclusivas, de manera que deben observarse las reglas y términos procedimentales, lo que precisamente constituye una garantía del debido proceso y de la seguridad jurídica, principios que deben informar todas las actuaciones judiciales.

Corolario de lo expuesto, la Sala confirmará el auto proferido el 22 de septiembre de 2020 por el señor Consejero de Estado doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, pero por las razones aquí expresadas. En mérito de lo señalado, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 22 de septiembre de 2020, por el señor Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, por las razones indicadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al despacho de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado Aclara voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado ----------------------- [1] Ingresado al Despacho el 23 de noviembre de 2020. [2] Folios 1 a 66 del cuaderno principal. [3] Folios 69 a 72 del cuaderno principal. [4] Folios 68 a 85 del cuaderno de medida cautelar. [5] El 5 de abril de 2018. [6] Folio 114 a 125 del cuaderno 1.

El apoderado del Senado de la República invocó como excepciones previas: (i) “[…] improcedencia para promulgar un proyecto de acto legislativo archivado […]”, (ii) “[…] inexistencia de ley sustancial que obligue al Congreso de la República a remitir para su promulgación un acto legislativo archivado […]”, (iii) “[…] falta de competencia por cuanto los únicos actos del Congreso controlados por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa son los de elección en virtud del artículo 149-4 del CPACA […]”, (iv) “[…] no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios […]”, (v) “[…] carencia de legitimación activa para demandar […]”, (vi) “[…] naturaleza del acto administrativo verbal demandado […]”, (vii) “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva […]”, (viii) “[…] inepta demanda por inexistencia de hechos y fundamentos de derecho en relación con la decisión del Presidente del Senado […]”, y (ix) “[…] imposibilidad legal de ejercer la acción de nulidad para pretender la declaratoria de nulidad de una decisión política […]”. [7] Las decisiones y las intervenciones examinadas corresponden a lo consignado en el CD de la audiencia que se encuentra en el expediente a folio 378 del cuaderno 2 y del acta obrante a folios 350 a 377 del mismo cuaderno. [8] Los recurrentes recurrieron la decisión de no declarar probadas las excepciones de: falta de competencia por cuanto los únicos actos del Congreso controlados por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa son los de elección en virtud del artículo 149-4 del CPACA; naturaleza del acto administrativo verbal demandado, e imposibilidad legal de ejercer la acción de nulidad para pretender la declaratoria de nulidad de una decisión política. [9] Folios 434 a 449 del cuaderno principal. [10] Con fundamento en lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011. [11] Folios 500 a 510 obra el acta de la audiencia y a folio 511 el CD de la misma, del cuaderno principal.

En la audiencia el Consejero de Estado que la presidió señaló además que, en razón a la importancia jurídica y la trascendencia social de la controversia, solicitaría a la Sala de la Sección la prelación del fallo que la resuelva, acorde con lo señalado por el artículo 16 de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009, modificatorio de la Ley 270 del 7 de marzo de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. [12] Según dejó constancia el Secretario de la Sección Primera el 25 de noviembre de 2019, visible a folio 598 del cuaderno principal. [13] Folios 602 a 604 del cuaderno principal. [14] A esa conclusión arribó la Sala al considerar que, al haberse demandado la manifestación que hizo el entonces presidente del Senado de la República de no remitir el Proyecto de Acto Legislativo número 6 de 2017 – Senado, 017 – Cámara, por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2018-2022 y 2022-2026, en respuesta a las peticiones que hizo el actor en su condición del Ministro del Interior, el cual pretendía desarrollar el punto 2.3.6. del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción Estable y Duradera, suscrito entre el Gobierno Nacional y la otrora guerrilla de las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016. [15] Folios 617 a 618 del cuaderno principal. [16] Folio 628 del cuaderno principal. [17] Su solicitud fue radicada el 25 de febrero de 2020. [18] Obrante a folio 926 a 935 del cuaderno principal. [19] Folios 792 a 866 del cuaderno principal. [20] Auto obrante a folios 905 a 907 del cuaderno principal. [21] El artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “(…) Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3, y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia […]” [22] El artículo 226 de la Ley 1437 de 2011 señala: “(…)

ARTÍCULO 226. IMPUGNACIÓN DE LAS DECISIONES SOBRE INTERVENCIÓN DE TERCEROS. El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación. (…)” [23] El Artículo 246 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “(…) Súplica.

El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario (…)” [24] Su solicitud fue radicada el 25 de febrero de 2020. [25] Folios 796 y 798 del cuaderno principal. [26] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. Auto de 20 de mayo de 2019. Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00230-00. [27] Folios 1 a 66 del cuaderno principal. [28] Folios 23 a 25 del cuaderno 1 del expediente. [29] Folios 26 y 27 del cuaderno 1 del expediente. [30] CD anexo a la demanda marcado como “Audio intervención Presidente del Senado de la República del 6 de diciembre de 2017” y transcripción visible a folios 1 a 6 del cuaderno 1 del expediente. [31] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Auto del 26 de septiembre de 2019. uú $ € ƒ È É Ê µ¶= C | } ¤©UVstBCD?×à gòäÖËÖËÀµÀªËŸ—Ÿ—Œ„Œ„Œ„Œ„Œ—|qcqcqUhFz‰hFz‰5?OJ[32]QJ[33]\?hÒ ÝhÒ Ý5?OJ[34]QJ[35]\?hÒ Ý5?OJ[36]QJ[37]\? hÒ ÝOJ[38]QJ[39] h?~OJ[40]QJ[41]h?~h?~OJ[42]QJ[43] h­§OJ[44]QJ[45]h­§h­§OJ[46]QJ[47]hâExpediente radicación número: 11001-03- 26-000-2012-00064-00.