SERVICIOS PÚBLICOS / ENERGÍA – Prestación del servicio / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procedencia excepcional respecto de acto de carácter general siempre y cuando se presente la demanda en tiempo / ACTO DE CARÁCTER GENERAL – Lo es el acto administrativo por el cual se aprueban los principios generales y la metodología para el establecimiento de los cargos por uso de los Sistemas de Transmisión Regional y Distribución Local / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – De un acto de carácter general con pretensiones de restablecimiento del derecho con contenido económico / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Con la que se pretende evitar perjuicios económicos a los comercializadores independientes de energía / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es la que procede respecto del acto general demandado / CONSEJO DE ESTADO – Determinó la acción procedente y el juez competente al decidir el recurso de apelación contra la decisión que rechazó la demanda / DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA – Garantía / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – Garantía / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Garantía / MEDIDAS DE SANEAMIENTO POR EL JUEZ / JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA – Debe proferir decisión de fondo / FALLO INHIBITORIO – Improcedencia / FALLO INHIBITORIO INJUSTIFICADO – Devolución al a quo del expediente para estudio de los cargos de la demanda que no realizó La Sala observa que la parte demandante presentó demanda el 18 de marzo de 2009, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, contra la Nación – Ministerio de Minas y Energía – Comisión de Regulación de Energía y Gas.

La parte demandante estimó la cuantía de sus pretensiones en la suma de $26.000.000.000. La magistrada sustanciadora de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió auto el 11 de junio de 2009, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad de la acción. […] El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto proferido el 11 de junio de 2009.

La Sección Primera del Consejo de Estado profirió auto el 11 de noviembre de 2010, en el sentido de revocar el auto proferido el 11 de junio de 2009, en primera instancia, por no haberse configurado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. […] La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y le dio el trámite que correspondía, el de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; esto hasta que dispuso, con fundamento en las medidas de descongestión, remitir el expediente a la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La Magistrada sustanciadora de la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió auto el 11 de septiembre de 2013, mediante el cual declaró que carecía de competencia funcional para conocer del proceso […]. La Sección Primera del Consejo de Estado, profirió auto el 27 de noviembre de 2013, en el cual resolvió que la competencia para decidir de fondo el proceso correspondía a la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. […] Esta Sala, […] observa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, desde el momento en que rechazó la demanda por caducidad de la acción, determinó que si bien el acto demandado era de carácter general, en el caso concreto la acción pertinente era la de nulidad y restablecimiento del derecho; tan cierto es que la Sección Primera del Consejo de Estado, cuando estudió el recurso de apelación que la parte demandante interpuso conta el auto que rechazó la demanda, concluyó que no se configuró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; en consecuencia, le ordenó al a quo proveer sobre la admisión de la demanda.

Para esta Sala, tiene razón el apoderado de la parte demandante al cuestionar los motivos que expuso el a quo en la sentencia que profirió el 24 de enero de 2014, para inhibirse de resolver el fondo de las pretensiones. La Sala destaca que fueron dos providencias en que esta Sección del Consejo de Estado validó la procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los artículos 1° y 13 de la Resolución CREG núm. 097 de 2008; la última, proferida el 11 de noviembre de 2013, donde adicionalmente explicó por qué el acto demandado podría causar perjuicios económicos a la parte demandante.

Esta Sala, por las razones anotadas en precedencia, no encuentra justificado que la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se haya inhibido para decidir de fondo las pretensiones de la demanda. Atendiendo a que la Sección Primera del Consejo de Estado, en el presente asunto ya había determinado que la acción pertinente era la de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía y que la autoridad competente para tramitarla era la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; debido a que la sentencia inhibitoria conllevó a que el a quo no se pronunciara de fondo sobre las pretensiones de la demanda; considerando que deben garantizarse los derechos a la doble instancia, al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia de las partes demandante y demandada, esta Sala revocará la sentencia recurrida, para disponer, en su lugar, que el a quo, dentro de los cuarenta (40) días siguientes contados a partir del recibo del expediente, se pronuncie de fondo sobre la totalidad de los cargos que se plantearon en la demanda.

FALLO INHIBITORIO INJUSTIFICADO – Marco normativo y desarrollo jurisprudencial / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Garantía / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Alcance / DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA – Garantía / DEBER DEL JUEZ – Resolver todos los extremos de la litis / DEBER DEL JUEZ – Evitar fallos inhibitorios Visto el artículo 229 de la Constitución Política, “[…] Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia […]”; considerando el numeral 4° del artículo 37 del Código de Procedimiento Civil, sobre los deberes del juez, es obligación de los jueces “[…] Emplear los poderes que este Código le concede en materia de pruebas, siempre que lo considere conveniente para verificar los hechos alegados por las partes y evitar nulidades y providencias inhibitorias […]”.

La Sala observa que las normas constitucionales y legales citadas supra, imponen a los jueces el deber de evitar proferir decisiones inhibitorias; es decir, aquellas en las que no se resuelven de fondo las pretensiones; en consecuencia, la regla general que garantiza una administración de justicia real y efectiva; y por consiguiente los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, es la que impone a los jueces la necesidad de adoptar las medidas necesarias para que resuelvan de fondo las pretensiones en un determinado proceso.

Esta Sala considera que solamente un pronunciamiento de fondo permite que las partes del proceso conozcan las razones concretas por las que a su contraparte se le reconoció el derecho; asimismo, garantiza que esas razones se puedan controvertir mediante la interposición de los recursos procedentes; para el caso bajo examen el de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sección Primera, de 6 de junio de 2019, Radicación 19001-23-31-000-2001-01336-02, C.P. Hernando Sánchez Sánchez; 5 de diciembre de 2019, Radicación 25000-23-24-000-2012- 00295-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; y Corte Constitucional, Sentencia T- 134 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 229 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 37 NUMERAL 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-24-000-2009-00100-03 Actor: COMERCIALIZAR S.A. E.S.P. Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA – MINMINAS;

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS – CREG Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: Sentencia inhibitoria injustificada – Garantía de los derechos al debido proceso; acceso a la administración de justicia y doble instancia – Reiteración Jurisprudencial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 24 de enero de 2014 por la Subsección C en descongestión de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y, iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.- ANTECEDENTES La demanda 1. Comercializar S.A. E.S.P., en adelante la parte demandante, por intermedio de apoderado, presentó demanda[1] contra la Nación – Ministerio de Minas y Energía – Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG[2], en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85[3] del Decreto 01 de 2 de enero de 1984[4], en lo sucesivo Código Contencioso Administrativo.

Pretensiones 2. La parte demandante solicitó como pretensiones de la demanda lo siguiente: “[…] Primera: Que se declare la nulidad del artículo 1 de la Resolución número 097 del 26 de septiembre de 2008, mediante la cual la Comisión de Regulación de Energía y Gas aprobó "los principios generales y la metodología para el establecimiento de los Cargos por Uso de los Sistemas de Transmisión Regional y Distribución Local", específicamente en lo relacionado con las definiciones de "Activos de conexión a un STR o a un SDL" y "Operador de Red de STR y SDL (OR)", por cuanto en ellas: a. Se estableció de manera arbitraria que solo constituyen Activos de Conexión los bienes que son utilizados de manera exclusiva por un usuario final para conectarse a la red del Operador de Red de Distribución Local y/o Regional, dejando por fuera aquellos que están destinados al servicio de varios usuarios finales y, en consecuencia, impidiendo que las inversiones que se efectúen en este último caso, sean remuneradas. b. Se definió arbitrariamente que la unidad mínima de un Sistema de Distribución Local para que un Operador de Red solicite la aprobación de Cargos por Uso corresponde a un municipio, en abierta contradicción con el Decreto 847 de 2001, norma superior, e impidiendo de esta forma que los Comercializadores Independientes puedan ser Distribuidores, Operadores de Red, o que puedan construir redes que les sean remuneradas, actividades todas éstas que por expresa disposición de las Leyes 142 y 143 de 1994 y del Decreto 847 de 2001 pueden desarrollar.

Segunda: Que se declare la nulidad del artículo 13 de la Resolución número 097 del 26 de septiembre de 2008, mediante la cual la Comisión de Regulación de Energía y Gas aprobó "los principios generales y la metodología para el establecimiento de los Cargos por Uso de los Sistemas de Transmisión Regional y Distribución Local", en cuanto en él se estableció de manera abiertamente ilegal que a los Operadores de Red les corresponde definir las condiciones técnicas a partir de las cuales un usuario puede migrar de un nivel de tensión a otro y, además, autorizar dicho cambio.

Tercera: Que, como consecuencia de estas declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se declare que para la determinación de los conceptos de "Activos de Conexión a un STR o a un SDL" y de "Operador de Red de STR y SDL (OR)", la Comisión de Regulación de Energía y Gas debe: - Incluir dentro de la definición de Activos de Conexión, aquellos que se destinan al servicio de varios usuarios finales - tal y como lo establecía la regulación anterior -, de manera que éstos también puedan ser remunerados mediante el cobro de Cargos por Uso. - Eliminar el limitante de espacio geográfico establecido en el artículo 1 de la Resolución 097 de 2008 para que un Operador de Red solicite Cargos por Uso.

Cuarta. Que, también en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se declare que la Comisión de Regulación de Energía y Gas no podía delegar en los Operadores de Red la definición de las condiciones técnicas objetivas a partir de las cuales puede un usuario migrar de un nivel de tensión a otro y, además, la potestad de autorizar ese cambio, en tanto dicha competencia le fue a su vez delegada por el Gobierno Nacional a la CREG a través del artículo 6 del Decreto 388 de 2007.

Quinta. Que, igualmente a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación (Ministerio de Minas y Energía – Comisión de Regulación de Energía y Gas) a reparar todos los perjuicios que, tanto por concepto de daño emergente como de lucro cesante, hubiera sufrido o pudiere sufrir Comercializar S.A. ESP, como consecuencia de las indebidas restricciones impuestas para el establecimiento de los nuevos Cargos por Uso de los sistemas de transmisión regional y distribución local, perjuicios que deberán ser debidamente ajustados de conformidad con la variación del índice de precios al consumidor y junto con los correspondientes intereses corrientes liquidados desde la fecha en que se causó el perjuicio.

Sexta. Que, en cuanto hubiere lugar, se condene a LA NACIÓN COLOMBIANA, MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA – COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS, a pagar las costas del proceso […]”. Presupuestos fácticos 3. La parte demandante fundamentó sus pretensiones, en síntesis, en los siguientes hechos: 3.1. Indicó que el régimen de servicios públicos domiciliarios está cimentado en los principios de libre competencia; libertad de empresa; eficiencia económica; suficiencia financiera; transparencia en la fijación del régimen tarifario, etc. 3.2.

Aseguró que los principios se desarrollaron en las Resoluciones CREG núm. 031 de 4 de abril de 1997[5] y 099 de 17 de junio de 1997[6]; donde se aprobaron: i) las fórmulas generales que permiten a los comercializadores de energía fijar los costos por la prestación del servicio a sus usuarios; ii) los principios generales y la metodología para establecer los cargos por uso de los sistemas de transmisión regional (STR) o distribución local (SDL). 3.3.

Informó que la parte demandante, en la actividad de comercializar, se circunscribe a: i) comprar energía a nivel de tensión alta; ii) invertir en activos de infraestructura y tecnología; y, iii) reducir el nivel de la energía que compra para hacerla adecuada y, de esa manera atender, a precios competitivos, uno o varios usuarios; en específico, centró sus esfuerzos en prestarle servicio de energía a usuarios de “[…] barrios subnormales […]” a través de tarjetas prepago. 3.4.

Manifestó que el Gobierno Nacional expidió el Decreto núm. 847 de 11 de mayo de 2001[7]; allí definió al “operador de red” como el encargado de la expansión; inversión; operación y mantenimiento de un sistema de transmisión regional o de distribución local, que lo habilita para solicitar el reconocimiento de cargos por uso. 3.5. Comentó que la Resolución CREG núm. 099 de 1997 perdió vigencia; para remplazarla se expidió la Resolución CREG núm. 082 de 17 de diciembre de 2002[8]; acto administrativo en el que se siguió incentivando el capital privado invertido en el sector energético y se fijaron una serie de parámetros para garantizar la remuneración de esas inversiones. 3.6.

Destacó que el Gobierno Nacional emitió el Decreto núm. 388 de 13 de febrero de 2007[9]; en el artículo 4.[10] dispuso que para definir la base de las inversiones que la entidad reguladora debía remunerar a los operadores de red (OP), se tenía que incluir la "[…] totalidad de la red que se encuentre en operación a la fecha que establezca la CREG […]"; remuneración que debía "[…] garantizar los requerimientos de reposición del activo, asegurando la continuidad en la prestación del servicio.

Una vez se reconozca un activo en la base de inversiones, su inclusión se mantendrá en los mismos términos en las revisiones tarifarias sucesivas, en tanto el activo continúe en servicio […]". 3.7. Sostuvo que la CREG expidió la Resolución núm. 097 de 26 de septiembre de 2008[11], cuando la Resolución CREG núm. 082 de 2002 ya había perdido vigencia; en la nueva metodología impuso restricciones que afectan la actividad de las empresas independientes que comercializan energía; en concreto: i) estableció que los activos de conexión a remunerar son los destinados al uso exclusivo de un usuario y dejó por fuera los que sirven para atender a un conjunto de usuarios; ii) definió que la unidad mínima para que un operador de red pueda solicitar que se le reconozcan cargos por uso, corresponde a un municipio; y, iii) delegó en los operadores de red (distribuidores – comercializadores), la facultad de resolver las solicitudes que presenten los usuarios para migrar a un nivel de tensión más alto.

Normas violadas 4. La parte demandante invocó en su escrito como normas violadas las siguientes: • Artículo 6° del Decreto núm. 388 de 13 de febrero de 2007. • Artículos 115, 189, 211, 336, 365 y 370 de la Constitución Política. • Artículos 9.2., 9.3., 30, 68, 73, 74.1 y 87.4 de la Ley 142 de 11 de julio de 1994.[12] • Artículos 9°, 10 y 11 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998.[13] • Artículos 3° y 44 de la Ley 143 de 11 de julio de 1994.[14] • Artículo 1° del Decreto núm. 847 de 11 de mayo de 2001.

Concepto de violación 5. La parte demandante como concepto de violación expuso los siguientes cargos: Primer cargo: La definición de "Activo de Conexión" contenida en el artículo 1° de la Resolución CREG núm. 097 de 2008, viola los artículos 336 y 365 de la Constitución Política; 73, 74.1 y 87.4 de la Ley 142; 3° y 44 de la Ley 143 5.1.

Señaló que la CREG definió en la Resolución núm. 082 de 2002, los activos de conexión de la siguiente manera: “[…] bienes que se requieren para que un generador, Operador de Red, usuario final, o varios de los anteriores, se conecten físicamente al Sistema de Transmisión Nacional. Cuando los Activos de Conexión sean utilizados para conectar un OR al STN, los mismos serán considerados en el cálculo de los cargos por uso de STR o SDL, en proporción a su utilización […]”; en consecuencia, “[…] Los Activos de Conexión al STN, se remunerarán a través de contratos entre el propietario y los usuarios respectivos del activo de conexión […]”. 5.2.

Indicó que, atendiendo la definición transcrita, estaba permitido: i) invertir en activos para conectar uno o varios usuarios, operadores de red o generadores de energía al STN; y, ii) que esos activos de conexión se remunerarán a través de los contratos suscritos con los usuarios del servicio. 5.3. Adujo que la CREG, por medio de la Resolución núm. 097 de 2008, modificó la definición de “[…] activos de conexión a un STR o a un SDL […]”, en el siguiente sentido: “[…] Activos de Conexión a un STR o a un SDL.

Son los bienes que se requieren para que un Operador de Red se conecte físicamente a un Sistema de Transmisión Regional o a un Sistema de Distribución Local de otro OR. También son Activos de Conexión los utilizados exclusivamente por un usuario final para conectarse a los Niveles de Tensión 4, 3, 2 o 1. Un usuario está conectado al nivel de tensión en el que está instalado su equipo de medida individual.

Los Activos de Conexión utilizados para conectar un OR al STR o al SDL de otro OR serán considerados en el cálculo de los cargos por uso del OR que se conecta y su operación y mantenimiento estarán bajo su responsabilidad. Cuando estos activos sean compartidos por dos o más OR, éstos deberán acordar cuál de ellos se encargará de la operación y el mantenimiento y el valor a remunerar entre ellos por dichas actividades […]” (destacado de la Sala). 5.4.

Aseguró que la definición transcrita tiene como consecuencia que las inversiones realizadas por las comercializadoras independientes, para conectar varios usuarios finales, no se remunerarán porque no se consideran activos de conexión; a diferencia, la normativa permite que los operadores de red (distribuidores – comercializadores) cobren cargos por uso por las redes que construyan. 5.5.

Destacó que en la comercialización de energía el principio es el de libre competencia; sin embargo, la CREG expidió una reglamentación que impide, a los comercializadores independientes de energía, competir en igualdad de condiciones con los operadores de red, con lo cual se violan los artículos 336 y 365 de la Constitución Política; 73, 74.1 y 87.4 de la Ley 142; 44 de la Ley 143.

Segundo cargo: Violación del principio a la libre competencia 5.6. Manifestó que atendiendo el literal a) del numeral 74.1 del artículo 74 de la Ley 142, la CREG debe "[…] propiciar la competencia en el sector de minas y energía y proponer la adopción de las medidas necesarias para impedir abusos de posición dominante y buscar la liberación gradual de los mercados hacia la competencia. La comisión podrá adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado […]"; mientras que al Estado le corresponde, de conformidad con el literal a) del artículo 3° de la Ley 143, “[…] Promover la libre competencia [ ] en relación con las actividades del servicio de electricidad. 5.7.

Argumentó que, en consecuencia, la CREG debe promover la competencia entre los participantes del mercado energético, pero con la nueva definición de activo de conexión transgredió los artículos 73 y 74.1 de la Ley 142; y, 3° de la Ley 143, porque eliminó la libre competencia. 5.8. Advirtió que el artículo 333 de la Constitución Política prevé que solo el legislador puede limitar el ejercicio de una actividad lícita; en tal sentido, como los artículos del acto administrativo acusado restringen el ejercicio de una actividad lícita, para la cual el legislador determinó que el principio es el de libre competencia, se debe declarar su nulidad.

Tercer cargo: Violación del principio de suficiencia financiera 5.9. Expresó que se vulneraron los artículos 87, numeral 87.4 de la Ley 142; 44 de la Ley 143; y 365 de la Constitución Política; esto, por cuanto las fórmulas tarifarias deben garantizar que se recuperen "[…] los costos y gastos propios de la operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento […]"; así como la remuneración del "[…] patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable […]". 5.10.

Adujo que esa es la manera de incentivar y promover la libre competencia; sin embargo, los artículos del acto acusado no permiten que se remunere la inversión de los comercializadores independientes para atender varios usuarios porque no se consideran activos de conexión. Cuarto cargo: La definición de "Operador de Red de STR y SDL (OR)” contenida en el artículo 1° de la Resolución núm. 097 de 2008, viola el Decreto núm. 847 de 2001; los artículos 336 y 365 de la Constitución Política; 73, 74.1 y 87.4 de la Ley 142; y, 3 y 44 de la Ley 143. 5.11.

Sostuvo que la definición de "[…] operador de red de STR y SDL (OR) […]" contenida en el artículo 1° de la Resolución núm. 097 de 2008, es contraria a la del Decreto núm. 847 de 2001, porque si bien mantienen elementos comunes, la CREG modificó sustancialmente la norma superior al adicionar el requisito de “[…] área geográfica mínima […]”. 5.12.

Recordó que los artículos 150, numeral 23; 365, 367 y 369 de la Constitución Política, fijaron en el Congreso de la República la competencia para definir el régimen de los servicios públicos domiciliarios; mientras que al Presidente de la República le confirieron competencias de inspección; vigilancia; control y de fijación de las políticas generales de administración en esa materia. 5.13.

Mencionó que las comisiones de regulación están facultadas para señalar las políticas generales de control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios con sujeción a la ley; por ello la CREG, al adicionar un requisito para poder solicitar el pago de cargos por uso y determinar que el operador de red debe tener una red que atienda como mínimo un municipio, violó el Decreto núm. 847 de 2001.

Quinto cargo: Vulneración de los derechos a ejercer las actividades de comercialización y distribución de forma conjunta a la construcción de redes y a la remuneración por esas inversiones 5.14. Insinuó que el requisito que la CREG introdujo a la definición de operador de red, implica que los comercializadores independientes no pueden ser distribuidores de energía; operadores de red; ni aun, construir redes que se remuneren; de manera que desde la publicación de la nueva normativa, solo los operadores de red (distribuidores – comercializadores) pueden cobrar cargos por uso porque atienden la totalidad de un municipio; de manera que la exigencia de unidad mínima “[…] cercena […]” el derecho del comercializador independiente a ser distribuidor y a construir redes remuneradas.

Sexto cargo: El artículo 13 de la Resolución núm. 097 de 2008 viola los artículos 6° del Decreto núm. 388 de 2007; 115; 189; 211 y 370 de la Constitución Política; 68 de la Ley 142; y, 9°, 10° y 11 de la Ley 489 por desconocimiento de los límites de delegación 5.15. Refirió que el artículo 68 de la Ley 142 facultó al Gobierno Nacional para delegar, en las comisiones de regulación, la función de fijar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios. 5.16.

Indicó, en relación con la forma como se debe hacer la delegación de funciones, que el artículo 9° de la Ley 489 estableció que la autoridad administrativa debe hacerla en "[…] colaboradores u otras autoridades, con funciones afines o complementarias […]"; y, a su vez, que el artículo 10 ibídem previó que en el acto de delegación se debe determinar la autoridad en quien se delega y las funciones o asuntos delegados. 5.17.

Expresó que el Presidente de la República, mediante el Decreto núm. 388 de 2007 delegó en la CREG la función de definir los criterios técnicos a partir de los cuales era posible y recomendable que un usuario migrara de un nivel de tensión; pero la CREG, quebrantando los artículos 10 y 11 de la Ley 489, mediante el artículo 13 de la Resolución núm. 097 de 2008 trasladó esa función a los operadores de red aunque no tienen la condición de autoridades administrativas y desconociendo que no es posible delegar, lo que fue delegado.

Séptimo cargo: El artículo 13 de la Resolución núm. 097 de 2008 viola los artículos 9.2., 9.3., 30 y 73 de la Ley 142 5.18. Insistió que la CREG mediante el artículo 13 de la Resolución núm. 097 de 2008, le entregó a los operadores de red la facultad de fijar las condiciones para que un usuario migre a un nivel de tensión superior, lo que es ilegal e inconstitucional; más aún cuando es posible que al operador no le interese que el usuario migre o anteponga sus intereses económicos sobre las necesidades del usuario, situación que vulneraría el derecho que tiene de acceder a la red y obtener la calidad y cantidad de energía que requiere; así las cosas, la delegación que la CREG hizo mediante el artículo 13 de la Resolución núm. 097 de 2008, se puede utilizar en detrimento de la libre competencia y de los intereses de los usuarios.

Contestación de la demanda[15] 6. El apoderado de la parte demandada contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, con base en los siguientes argumentos: Excepciones Falta de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 6.1. Expresó que la Resolución núm. 097 de 2008 es un acto administrativo de carácter general expedido por una autoridad del orden nacional cuyo control corresponde al Consejo de Estado de conformidad con el numeral 1° del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. 6.2.

Aseguró que la estimación de los perjuicios reclamados a título de restablecimiento del derecho, carece de fundamento. Indebida escogencia de la acción 6.3. Reiteró que el acto administrativo acusado es de carácter general contra el cual solo procede la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. 6.4.

Recordó que la teoría de los móviles y finalidades permite el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo de carácter general, pero que aquella es viable “[…] cuando el acto de que se trate, produzca efectos concretos o individuales de manera directa e inmediata, de forma tal que los perjuicios causados a una persona determinada se deriven directamente de su texto […]”; en consecuencia, se debe examinar si el acto acusado viola derechos subjetivos (Destacado del texto).

Argumentos de defensa Definición de "Activos de Conexión" y su remuneración en las resoluciones CREG núm. 082 de 2002 y 097 de 2008 6.5. Manifestó que la parte demandante sostuvo que la Resolución núm. 082 de 2002 “[…] le permitía a las empresas remunerarse por los activos de conexión que habían dispuesto para atender a varios usuarios finales […]”; pero que tal apreciación es equivocada porque a pesar de haberse establecido en la Resolución núm. 082 de 2002 que varios usuarios finales, o varios OR, o varios generadores, podían conectarse al STN o STR; tal circunstancia no implicaba que la norma permitiera remunerar los activos de conexión. 6.6.

Explicó que, en el inciso final de anterior definición, se estableció que "[…] Los Activos de Conexión a un STR o a un SDL se remunerarán a través de contratos entre el propietario y los usuarios de dichos activos, considerando lo expuesto en esta Resolución […]"; es decir, los activos de conexión se remuneraban a través de contratos regidos por el derecho privado; la Resolución núm. 097 de 2008 conservó el mismo principio. 6.7.

Aceptó que la definición de activos de conexión de la Resolución núm. 097 de 2008 no conserva el mismo texto de la Resolución núm. 082 de 2002; sin embargo, aclaró que los postulados para remunerar la actividad de distribución de energía no cambiaron. Las supuestas restricciones impuestas por la CREG en la Resolución núm. 097 de 2008 a los comercializadores independientes 6.8.

Expuso que las medidas de la CREG no fueron caprichosas o arbitrarias, tuvieron sustento en criterios técnicos y económicos que buscan garantizar la promoción de la competencia. 6.9. Aclaró que, si una empresa invierte en activos de conexión, lo hace de manera independiente a la prestación del servicio público domiciliario; en consecuencia, la remuneración de los activos de conexión se debe acordar entre prestador del servicio y usuario mediante un contrato; principio recogido de la Resolución núm. 082 de 2002, por eso no es cierto que estaba permitido cobrar los activos de conexión en la tarifa del servicio. 6.10.

Resaltó que la parte demandante se dedica exclusivamente a comercializar energía; es decir, compra energía a quienes sí la generan y transmiten; luego la vende a usuarios finales, por ello debe cobrar a sus usuarios los costos asociados con el servicio que les presta. Remuneración de la actividad de distribución de energía eléctrica – activos de uso y de conexión 6.11.

Informó que el costo de un kilovatio-hora de energía es la suma de varios componentes que reflejan los costos que se presentan en la cadena de prestación del servicio y que la Resolución CREG núm. 119 de 2007 denomina “Costo Unitario de Prestación del Servicio (CU)”. 6.12. Destacó que uno de los principales componentes del CU, es el costo de transporte de la energía, dividido de la siguiente manera: i) por el uso del Sistema de Transmisión Nacional (STN), asociado al transporte de la energía a través de las redes de alta tensión con niveles de tensión iguales o superiores a 220 kV; y, ii) por el uso del Sistema de Transmisión Regional y Distribución Local (STR y SDL), que es el costo por el transporte de energía desde los puntos de entrega del STN hasta el usuario final. 6.13.

Explicó que teniendo en cuenta que la actividad de distribución de energía eléctrica tiene las características de monopolio natural, la CREG estableció la metodología de remuneración de la actividad para los operadores de red (OR), considerando que también son los responsables de prestar el servicio público domiciliario con la continuidad, seguridad y calidad exigidas; entonces, en la actividad de distribución lo que es remunerado son los activos de uso que se utilizan para transportar energía eléctrica. 6.14.

Aclaró que un activo de uso es el utilizado por más de un usuario o por un OR para conectarse al STR o al SDL; mientras que un activo de conexión es el que usa el usuario final para conectarse a los niveles de tensión 4, 3, 2 o 1; en consecuencia, insistió que los activos remunerados a través de las tarifas son los de uso; los de conexión son responsabilidad del usuario y su costo no tiene que dividirse entre todos los usuarios porque se les impondría una carga injustificada. 6.15.

Expuso que de conformidad con lo anterior, la remuneración a los OR envuelve dos factores: i) la inversión en activos para la prestación del servicio; y, ii) los costos de administración para la operación y mantenimiento de las redes. Niveles de tensión 6.16. Anotó que la actividad de distribución de energía eléctrica es el transporte de energía desde el punto de entrega del Sistema de Transmisión Nacional (STN), hasta el punto de entrega al usuario final a través de equipos que operan a voltajes inferiores a 220 kV, divididos a su vez en cuatro grupos de tensión determinados en la Resolución núm. 097 de 2008; de manera que, dependiendo de las necesidades, el usuario puede conectarse a cualquier nivel de tensión. 6.17.

Recordó que la parte demandante manifestó que la metodología tarifaria establecida en la Resolución núm. 082 de 2002, le permitía a las empresas: i) ser remuneradas por los activos de conexión dispuestos para atender a varios usuarios finales; ii) las habilitaba para solicitar el reconocimiento de cargos por uso por contar con un sistema de distribución local para atender un conjunto de usuarios finales ubicados en un mismo municipio; y, iii) permitía que el usuario decidiera a qué nivel de tensión migrar; aspectos que fueron objeto de restricción con la expedición de la Resolución núm. 097 de 2008. 6.18.

Indicó que, para mejor comprensión, era importante aclarar las condiciones que existían antes de la Resolución núm. 097 de 2008; cuáles se modificaron y las razones para ello; y, porqué esas medidas se ajustan a la ley. Requisitos para pedir cargos por uso en la Resolución núm. 082 de 2002 y el municipio como unidad mínima para solicitarlos 6.19.

Comentó que los cargos por uso son los que se calculan para remunerar el uso de los sistemas de distribución local por parte de los comercializadores a los OR; aspecto que las resoluciones núm. 082 de 2002 y 097 de 2008, en su orden, definieron de la siguiente manera: “[…] Cargos Máximos por Niveles de Tensión 2, 2, 3. Son los cargos, expresados en $/kWh, calculados por el OR para cada Nivel de Tensión, que remuneran el uso de los Sistemas de Distribución Local por parte de los comercializadores a los OR […]” (Subrayado original del texto).

“[…] Cargos por Uso del OR. Son los cargos, expresados en $/kWh acumulados para cada Nivel de Tensión, que remuneran a un OR los Activos de Uso de los SOL y STR. Para los Niveles de Tensión 1, 2 y 3 […]" (Subrayado original del texto). 6.20. Expresó que, entonces, el cargo por uso corresponde a la remuneración que reciben los operadores de red de los comercializadores; incluso de otros operadores de red por hacer uso de sus activos, principio que se ha mantenido en todas las metodologías tarifarias. 6.21.

Ilustró que para solicitar que la CREG apruebe el reconocimiento de cargos por uso, lo primero es tener calidad de operador de red; lo segundo es demostrar que se opera un sistema de distribución local (SDL) para un municipio; o como lo definía el artículo 1° de la Resolución núm. 082 de 2002, para un mercado de comercialización. La norma indicaba: “[…] Operador de Red de STR y SDL (OR).

Persona encargada de la planeación de la expansión, las inversiones, la operación y el mantenimiento de todo o parte de un STR o SDL. Los activos pueden ser de su propiedad o de terceros. Para todos los propósitos son las empresas que tienen Cargos por Uso de los STR o SDL aprobados por la CREG. El OR siempre debe ser una Empresa de Servicios Públicos.

La unidad mínima de un SDL para que un OR solicite Cargos de Uso corresponde a un Mercado de Comercialización […]” (Subrayado del texto). 6.22. Destacó que, en consecuencia, para aprobar cargos por uso es requisito tener un Sistema de Distribución Local que, por tratarse de una "Red de Distribución", debe cubrir al menos un mercado de comercialización o municipio. 6.23.

Adujo que teniendo en cuenta la definición de “Redes de Distribución” de la Ley 143, las áreas a cubrir por estas redes locales deben corresponder al menos a una de las formas de organización territorial; es decir, mínimo un municipio como unidad básica de la organización territorial; en esa medida, lo único nuevo que hizo la Resolución núm. 097 de 2008 fue especificar que un mercado de comercialización, como requisito para solicitar cargos por uso, corresponde a un municipio; sin que por esa circunstancia se pueda sostener que se modificó de manera sustancial los requisitos para que los OR soliciten a la CREG el reconocimiento de los cargos por uso.

Posibilidad de migrar a niveles de tensión superior bajo la metodología tarifaria de la Resolución núm. 082 de 2002 y la actual - Inexistencia de violación de las normas sobre delegación de funciones 6.24. Aceptó que en la metodología tarifaria que se aprobó mediante la Resolución núm. 097 de 2008, se introdujeron requisitos para que los usuarios migren entre niveles de tensión; sin embargo, a diferencia de lo dicho por la parte demandante, las medidas se tomaron para cumplir el artículo 6.° del Decreto núm. 388 de 2007, norma que no existía para la fecha en que se expidió la Resolución núm. 082 de 2002, y que por lo tanto no se podía tener en cuenta para esa época. 6.25.

Informó que en la Resolución núm. 082 de 2002 no se reglamentó lo relacionado con la migración de usuarios a niveles de tensión superior; por eso la nueva reglamentación no obedeció al capricho o arbitrariedad de la CREG; por el contrario, tuvo la finalidad de corregir una problemática que se venía presentado en los sistemas de transmisión y distribución de energía y que afectó las rentas de la Nación. 6.26.

Manifestó que el proceso de migración es un evento que resulta del incentivo económico a los usuarios que tienen ciertos consumos de energía y que buscan una menor tarifa dentro de los niveles de tensión; las variables que intervienen en la decisión de migrar son: i) nivel de consumo; ii) reducción de la tarifa; y, iii) monto de la inversión requerida. 6.27.

Explicó que al quedar reglamentada la migración entre niveles de tensión, aquella se convirtió en elemento de gestión de la red que administran los OP, lo que implica para estos una planeación detallada para cada nivel de tensión porque los eventos de migración tienen impacto técnico por el despliegue que deben realizar los operadores de red; asimismo, tienen impacto económico en la remuneración de los OR y del mismo Estado porque los fondos de subsidios y contribuciones; así como las remuneraciones de los STR y SDL, se afectan de manera negativa; aspectos que quedaron plasmados en el anexo núm. 5 del documento CREG núm. 071 de 2008 que sirvió de sustento a la Resolución núm. 097 de 2008. 6.28.

Resaltó que el Presidente de la República, mediante el Decreto núm. 388 de 2007, facultó a la CREG para definir las condiciones técnicas y objetivas que se deben cumplir para que el cambio de conexión a un nivel de tensión superior sea posible y recomendable; de manera que la parte demandante no puede hacer conjeturas respecto de una supuesta delegación a los OR para que decidan discrecionalmente las solicitudes que formulen los usuarios para que se les permita migrar a otro nivel de tensión. El trámite del proceso, en primera instancia 7.

Mediante auto de 3 de noviembre de 2011 la Magistrada sustanciadora admitió la demanda[16]. 8. Por auto de 3 de mayo de 2012[17] dio apertura al periodo probatorio, para lo cual tuvo como pruebas los documentos que se aportaron con la demanda y la contestación; decretó la práctica de dos pruebas documentales; y designó, por solicitud de la parte demandante, un perito experto en ingeniería eléctrica. 9.

Mediante auto de 4 de marzo de 2013[18], el Magistrado sustanciador, en cumplimiento del Acuerdo núm. PSAA13-9897 de 30 de abril de 2013, por medio del cual se prorrogaron unas medidas de descongestión, ordenó remitir el expediente a la Subsección C en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 10. La Magistrada sustanciadora de la Subsección C en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto proferido el 8 de mayo de 2013[19], avocó el conocimiento del proceso. 11.

Mediante auto proferido el 10 de julio de 2013[20], la Magistrada sustanciadora, en descongestión, declaró desistida la prueba pericial porque la parte demandante no acreditó el pago de los gastos para que el auxiliar de la justicia presentara el dictamen. 12. Por auto de 24 de julio de 2013[21] cerró la etapa de pruebas y ordenó correr traslado a las partes por el término de 10 días para que presentaran los alegatos de conclusión. 13.

Mediante auto de 11 de septiembre de 2013[22], la magistrada sustanciadora, en descongestión, con fundamento en los artículos 128, 132 y 134B del Código Contencioso Administrativo, manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca carecía de competencia para conocer del proceso por controvertirse, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo de carácter general proferido por una autoridad del orden nacional del cual no se desprendía la existencia de perjuicios económicos que permitieran establecer una cuantía; en consecuencia, dispuso que el expediente se remitiera a la Sección Primera del Consejo de Estado. 14.

La Sección Primera del Consejo de Estado, profirió auto el 27 de noviembre de 2013, mediante el cual declaró su falta de competencia para conocer del proceso al considerar que el trámite pertinente era el de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía contra un acto de carácter general; en consecuencia, ordenó devolver el expediente a la Magistrada sustanciadora de la Subsección C en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que resolviera de fondo sobre las pretensiones.

Sentencia apelada[23] 15. La Subsección C en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia proferida el 24 de enero de 2014, en primera instancia, resolvió lo siguiente: “[…] PRIMERO.- DECLÁRESE de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de legitimación en la causa por activa respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, al no existir un perjuicio directo e inmediato para la actora, derivado del acto acusado, conforme con la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO. - En consecuencia, DECLÁRESE INHIBIDA la Sala para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. TERCERO.- DECLÁRESE la falta de competencia por el factor funcional para decidir la acción de nulidad simple en contra de la Resolución No. 097 del 26 de septiembre de 2008 proferida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, por los motivos atrás señalados.

CUARTO. - ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia procesal. QUINTO.- Por Secretaría LIQUÍDESE la cuenta de gastos ordinarios del proceso y DEVUÉLVASE a la actora los remantes si los hubiere. SEXTO.- Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, previas las constancias secretariales de rigor […]”. 16. El a quo, para sustentar la decisión, expuso lo siguiente: 16.1.

Manifestó que los comportamientos censurados a la parte demandante se circunscriben, a los siguientes: i) al cambio de los conceptos de "[…] activos de conexión a un STR o a un SOL […]" y de "[…] operador de red de STR y SOL (OR) […]"; ii) desconocimiento del Decreto núm. 847 de 2001; y, iii) indebida delegación de funciones de la CREG en los OR para fijar los criterios técnicos a partir de los cuales era posible y recomendable que un usuario migrara de un determinado nivel de tensión. 16.2.

Consideró que el acto acusado desarrolló los principios generales y la metodología para establecer los cargos por uso de los Sistemas de Transmisión Regional y Distribución Local, dirigidos a la totalidad de los participantes en el sector energético. 16.3. Expuso que de la nueva reglamentación no se desprendía afectación a los intereses económicos de la parte demandante; motivo por la que se configuraba la excepción de falta de legitimación en “[…] la causa por activa […]”; es decir, “[…] se da la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de ese presupuesto de la acción, en ese sentido se declarará probada de oficio la excepción de ineptitud sustancial de la demanda y se declarará la inhibición para conocer el fondo de la misma […]” (Destacado de la Sala). 16.4.

Indicó que, además, como la demanda se dirigió contra de un acto de carácter general que expidió una autoridad del orden nacional, la autoridad judicial competente para darle trámite era el Consejo de Estado, razón para declarar probada la excepción de “[…] falta de competencia funcional del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para conocer de la acción de nulidad simple en contra de la Resolución No. 097 del 26 de septiembre de 2008 proferida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, por tratarse de un acto de carácter general proferido por una entidad del orden nacional […]” (Destacado de la Sala).

Recurso de apelación[24] 17. La parte demandante, interpuso recurso de apelación contra la decisión proferida, en primera instancia. 18. Para sustentar el recurso de apelación, entre otros argumentos, expresó lo siguiente: 18.1. Aclaró que la Sección Primera del Consejo de Estado profirió auto el 27 de noviembre de 2013, donde se refirió al auto de 11 de septiembre de 2013, por medio del cual la Magistrada sustanciadora de la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró que carecía competencia para conocer del presente proceso. 18.2.

Expuso que el Consejo de Estado, atendiendo la jurisprudencia vigente y unificada, concluyó que la acción que procedía sí era la de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía contra un acto de carácter general; en consecuencia, el a quo desconoció abiertamente la decisión del superior funcional, razón suficiente para que se revoque la sentencia proferida el 24 de enero de 2014, en primera instancia, y se profiera una decisión en la que se resuelvan de fondo las pretensiones de la demanda.

Alegatos de conclusión, en segunda instancia 19. El Despacho sustanciador, mediante providencia de 31 de mayo de 2014[25] ordenó que, en el término de diez (10) días, las partes presentaran los alegatos por escrito y vencido dicho término se surtiera el traslado al Ministerio Público, los cuales se presentaron de la siguiente manera: La parte demandada[26] 20.

La apoderada de la parte demandada manifestó, lo siguiente: 20.1. Indicó que, como lo expuso en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión que presentó en primera instancia, la competencia para conocer del control de legalidad del acto demandado está radicada en el Consejo de Estado por haberse expedido por una autoridad del orden nacional. 20.2.

Recordó que el artículo 29 del Código General del Proceso, establece que la competencia se determina por la calidad de las partes; y aunque el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que la competencia se establece, entre otros factores, por el contenido y finalidad del medio de control, lo cierto es que se debe aplicar el estatuto procesal civil sin importar que el proceso tenga o no cuantía. 20.3.

Reiteró, en lo demás, los argumentos que desarrolló en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión que presentó, en primera instancia, para defender la legalidad de los artículos 1° y 13 del acto administrativo acusado. La parte demandante[27] 21. El apoderado de la parte demandante manifestó, lo siguiente: 21.1. Expresó “[…] reiterar los argumentos que fueron presentados al momento de interponer el recurso de apelación contra la sentencia del 24 de enero de 2014.

Lo anterior, con el propósito de evidenciar que desde que la demanda fue interpuesta, mi representada tenía legitimación en la causa para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución 097 del 26 de septiembre de 2008 […]”. 21.2. Solicitó revocar “[…] la sentencia inhibitoria proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en su lugar que se profiera una sentencia de fondo con fundamento en los argumentos que sustentaron la demanda […]” (Destacado de la Sala) 21.3.

Reiteró los argumentos que desarrolló en la demanda y en los alegatos de conclusión que presentó, en primera instancia, para solicitar la nulidad de los artículos 1° y 13 de la Resolución núm. 097 de 2008. Concepto del Ministerio Público 22. El Ministerio Público no rindió concepto en esta instancia. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 23. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado; ii) el acto administrativo acusado; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales sobre fallo inhibitorio injustificado; derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia; debido proceso y doble instancia; obligación de resolver todos los cargos de la demanda; y, v) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 24. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia[28]; y, el artículo 13 del Acuerdo núm. 58 de 15 de septiembre de 1999[29], expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 25.

Agotados los trámites inherentes al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata este asunto, se procede a decidir el caso sub lite. El acto administrativo acusado 26. El acto administrativo acusado en el presente asunto es el siguiente: 26.1. La Resolución CREG núm. 097 de 26 de septiembre de 2008[30], de la cual se destaca lo siguiente: “[…] RESOLUCIÓN No.097 (26 SEP. 2008) Por la cual se aprueban los principios generales y la metodología para el establecimiento de los cargos por uso de los Sistemas de Transmisión Regional y Distribución Local.

LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS en ejercicio de las atribuciones legales, en especial las conferidas por las Leyes 142 y 143 de 1994, y los decretos 1524 y 2253 de 1994.

CONSIDERANDO

Que de acuerdo con lo previsto en los Artículos 23, Literales c) y d), y 41 de la Ley 143 de 1994, es función de la Comisión de Regulación de Energía y Gas definir la metodología para el cálculo y fijar las tarifas por el acceso y uso de las redes eléctricas, así como el procedimiento para hacer efectivo su pago; Que según lo previsto en la Ley 143 de 1994, Artículo 6o, la actividad de distribución de energía eléctrica, se rige por los principios de eficiencia, calidad, continuidad, adaptabilidad, neutralidad, solidaridad y equidad;

Que la Ley 143 de 1994, Artículo 39, establece que “los cargos asociados con el acceso y uso de las redes del sistema interconectado nacional cubrirán, en condiciones óptimas de gestión, los costos de inversión de las redes de interconexión, transmisión y distribución, según los diferentes niveles de tensión, incluido el costo de oportunidad de capital, de administración, operación y mantenimiento, en condiciones adecuadas de calidad y confiabilidad, y de desarrollo sostenible.

Estos cargos tendrán en cuenta criterios de viabilidad financiera”; Que la Ley 143 de 1994, Artículo 45, dispuso que “los costos de distribución que servirán de base para la definición de tarifas a los usuarios regulados del servicio de electricidad, por parte de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, tendrán en cuenta empresas eficientes de referencia según áreas de distribución comparables, teniendo en cuenta las características propias de la región, tomarán en cuenta los costos de inversión de las redes de distribución, incluido el costo de oportunidad de capital, y los costos de administración, operación y mantenimiento por unidad de potencia máxima suministrada.

Además, tendrán en cuenta niveles de pérdidas de energía y potencia característicos de empresas eficientes comparables”; Que según lo dispuesto en los Artículos 44 de la Ley 143 de 1994 y 87 de la Ley 142 del mismo año, el régimen tarifario para usuarios finales regulados de una misma empresa estará orientado por los criterios de eficiencia económica, suficiencia financiera, neutralidad, solidaridad y redistribución del ingreso, simplicidad y transparencia;

Que en virtud del principio de eficiencia económica definido por los Artículos 44 de la Ley 143 de 1994 y 87 de la Ley 142 del mismo año, el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo, garantizándose una asignación eficiente de recursos en la economía; Que de acuerdo con el Artículo 87.8 de la Ley 142 de 1994, toda tarifa tendrá un carácter integral, en el sentido de que supondrá una calidad y grado de cobertura del servicio, cuyas características definirán las comisiones reguladoras.

Un cambio en estas características se considerará como un cambio en la tarifa; Que según lo establecido en el Artículo 87.1 de la Ley 142 de 1994, en virtud del principio de eficiencia económica, se deben tener en cuenta “los aumentos de productividad esperados, y que éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo”;

Que según lo dispuesto en el Artículo 92 de la Ley 143 de 1994, las Comisiones pueden corregir en las fórmulas, “los índices de precios aplicables a los costos y gastos de la empresa con un factor que mida los aumentos de productividad que se esperan en ella, y permitir que la fórmula distribuya entre la empresa y el usuario los beneficios de tales aumentos”;

Que en virtud del principio de suficiencia financiera definido en los Artículos 44 de la Ley 143 de 1994 y 87 de la Ley 142 del mismo año, se debe garantizar a las empresas eficientes la recuperación de sus costos de inversión y sus gastos de administración, operación y mantenimiento, y permitir la remuneración del patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable;

Que según lo previsto en el Artículo 11 de la Ley 143 de 1994, bajo el régimen tarifario de Libertad Regulada le corresponde a la Comisión de Regulación de Energía y Gas fijar “los criterios y la metodología con arreglo a los cuales las empresas de electricidad podrán determinar o modificar los precios máximos para los servicios ofrecidos”;

Que según lo previsto en la Ley 142 de 1994, Artículo 18, todas las personas jurídicas están facultadas para hacer inversiones en empresas de servicios públicos; Que según lo dispuesto en el Artículo 85 de la Ley 143 de 1994, las decisiones de inversión en distribución de energía eléctrica constituyen responsabilidad de aquellos que las acometan, quienes asumen en su integridad los riesgos inherentes a la ejecución y explotación de los proyectos; […] Que mediante la Resolución CREG 082 de 2002 la Comisión de Regulación de Energía y Gas aprobó los principios generales y la metodología para el establecimiento de cargos por uso de los Sistemas de Transmisión Regional y/o Distribución Local, la cual se encuentra vigente;

Que el Artículo 13 de la Resolución CREG 082 de 2002 dispone que los cargos por uso de los Sistemas de Transmisión Regional y Distribución Local que apruebe la Comisión estarán vigentes hasta 31 de diciembre del año 2007 y que vencido el periodo de vigencia los costos y cargos aprobados continuarán rigiendo hasta que la Comisión apruebe los nuevos;

Que mediante el Decreto 388 de 2007 modificado por los Decretos 1111 y 3451 de 2008, el Gobierno Nacional estableció las políticas y directrices relacionadas con el aseguramiento de la cobertura del servicio de electricidad, que debe seguir la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, al fijar la metodología de remuneración a través de Cargos por Uso de los Sistemas de Transmisión Regional y Distribución Local de energía eléctrica en el Sistema Interconectado Nacional; […] Que mediante la Resolución CREG 111 de 2006, la Comisión de Regulación de Energía y Gas sometió a consideración de los agentes, usuarios y terceros interesados, los principios generales conceptuales sobre la remuneración en distribución eléctrica, que permitirían establecer con posterioridad, la metodología para determinar los cargos en dicha actividad en el Sistema Interconectado Nacional; […]

RESUELVE

Artículo 1. Definiciones. Para la interpretación y aplicación de esta Resolución, se tendrán en cuenta, además de las definiciones establecidas en las Leyes 142 y 143 de 1994, en el Decreto 388 de 2007 y en las resoluciones vigentes de la CREG, las siguientes: […] Activos de Conexión a un STR o a un SDL. Son los bienes que se requieren para que un Operador de Red se conecte físicamente a un Sistema de Transmisión Regional o a un Sistema de Distribución Local de otro OR.

También son Activos de Conexión los utilizados exclusivamente por un usuario final para conectarse a los Niveles de Tensión 4, 3, 2 o 1. Un usuario está conectado al nivel de tensión en el que está instalado su equipo de medida individual. Los Activos de Conexión utilizados para conectar un OR al STR o al SDL de otro OR serán considerados en el cálculo de los cargos por uso del OR que se conecta y su operación y mantenimiento estarán bajo su responsabilidad.

Cuando estos activos sean compartidos por dos o más OR, éstos deberán acordar cuál de ellos se encargará de la operación y el mantenimiento y el valor a remunerar entre ellos por dichas actividades. Se preservan las situaciones particulares y concretas consolidadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente resolución en las que, en los términos y con el alcance de la definición de Activos de Conexión a un STR o a un SDL prevista en el Artículo 12 de la Resolución CREG 082 de 2002, se tengan varios usuarios finales usando Activos de Conexión al SDL y con la medida en el Nivel de Tensión 1 y la respectiva solicitud de conexión haya sido presentada en los términos del Numeral 4 del Anexo General de la Resolución CREG 070 de 1998.

A estos usuarios se les cobrarán cargos por uso de Nivel de Tensión 2 o 3 y para la determinación del consumo se debe referir la medida al Nivel de Tensión que corresponda utilizando el factor Pj,1 de que trata el CAPÍTULO 12 del Anexo General de la presente resolución. […] Operador de Red de STR y SDL (OR). Persona encargada de la planeación de la expansión, las inversiones, la operación y el mantenimiento de todo o parte de un STR o SDL, incluidas sus conexiones al STN.

Los activos pueden ser de su propiedad o de terceros. Para todos los propósitos son las empresas que tienen Cargos por Uso de los STR o SDL aprobados por la CREG. El OR siempre debe ser una Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios. La unidad mínima de un SDL para que un OR solicite Cargos de Uso corresponde a un Municipio. […] Artículo 13.

Migración de Usuarios a Niveles de Tensión Superiores. Los Usuarios de los SDL podrán migrar a un nivel de tensión superior, siempre que cumplan los siguientes requisitos ante el respectivo OR: 1. Justificar técnicamente la necesidad de cambio de Nivel de Tensión. 2. Obtener autorización del OR a cuyas redes se encuentra conectado el usuario cuando el cambio propuesto es en el sistema del mismo OR. 3.

Si el usuario requiere mantener la instalación donde se encuentra conectado, deberá cumplir con lo establecido en el Artículo 14 de la presente resolución. Parágrafo 1. Los OR deben disponer de un estudio técnico, actualizado anualmente, que considere entre otros aspectos: pérdidas, regulación y calidad de su sistema que permita determinar, según la capacidad de conexión solicitada por un usuario, el nivel de tensión al cual debería conectarse, sujeto a que exista capacidad disponible en el punto de conexión solicitado.

Cada vez que se actualiza dicho estudio debe ser publicado y sometido a comentarios de los terceros interesados, los cuales deberán ser resueltos por el OR. Parágrafo 2. El OR tendrá un plazo de quince (15) días hábiles para decidir sobre la solicitud de migración. La negación de la autorización deberá estar técnicamente justificada […]” (Destacado de la Sala).

Problema jurídico 27. Corresponde a la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en la demanda, la contestación a la demanda, el recurso de apelación y las pruebas legal y válidamente aportadas al expediente, determinar: 27.1. Si es procedente confirmar, revocar o modificar la sentencia proferida, en primera instancia, el 24 de enero de 2014, por la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Para lo anterior, se deberá determinar: 27.2. Si como lo manifestó el apoderado de la parte demandante en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia proferida, en primera instancia: i) la Sección Primera del Consejo de Estado definió, para el caso concreto, que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho; y, ii) si carece de justificación la decisión inhibitoria que profirió el a quo.

El marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales sobre fallo inhibitorio injustificado – Garantía de los derechos de acceso a la administración de justicia y a la doble instancia – Obligación de resolver, en primera instancia, todos los cargos planteados en la demanda 28. Visto el artículo 29 de la Constitución Política, “[…] El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas […]”; atendiendo lo dispuesto en el artículo 31 ibídem, “[…] Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley […]” (Destacado y subrayado de la Sala). 29.

Visto el artículo 229 de la Constitución Política, “[…] Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia […]”; considerando el numeral 4° del artículo 37 del Código de Procedimiento Civil, sobre los deberes del juez[31], es obligación de los jueces “[…] Emplear los poderes que este Código le concede en materia de pruebas, siempre que lo considere conveniente para verificar los hechos alegados por las partes y evitar nulidades y providencias inhibitorias […]” (Destacado de la Sala). 30.

La Sala observa que las normas constitucionales y legales citadas supra, imponen a los jueces el deber de evitar proferir decisiones inhibitorias; es decir, aquellas en las que no se resuelven de fondo las pretensiones; en consecuencia, la regla general que garantiza una administración de justicia real y efectiva; y por consiguiente los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, es la que impone a los jueces la necesidad de adoptar las medidas necesarias para que resuelvan de fondo las pretensiones en un determinado proceso. 31.

Esta Sala considera que solamente un pronunciamiento de fondo permite que las partes del proceso conozcan las razones concretas por las que a su contraparte se le reconoció el derecho; asimismo, garantiza que esas razones se puedan controvertir mediante la interposición de los recursos procedentes; para el caso bajo examen el de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia. 32.

La Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 6 de junio de 2019[32], con sustento en el numeral 4° del artículo 37 del Código de Procedimiento Civil, se pronunció respecto de una sentencia inhibitoria en la que se declaró probada la excepción de indebida integración del contradictorio, en el siguiente sentido: “[…] En el presente caso, llama la atención de esta Sala que el juez en primera instancia no haya utilizado los mecanismos necesarios a su alcance para evitar un fallo inhibitorio.

En efecto, es deber del juez precaver, con todos los instrumentos jurídicos a su alcance, una sentencia inhibitoria, esto por cuanto, como lo ha sostenido la Corte Constitucional[33] la inhibición para resolver de fondo solamente se da en“[…] circunstancias excepcionales, en las que resulta imposible adoptar un fallo de mérito, a pesar de que el juez haya hecho uso de todas sus facultades y prerrogativas para integrar los presupuestos procesales de la sentencia[…]”, así también lo ha considerado esta Sección en diferentes oportunidades […]”. 33.

Esta Sala, del estudio del expediente, de las pruebas y de la normativa que reglamentaba la materia, concluyó: “[…] 75. El Tribunal Administrativo del Cauca debió vincular al presente proceso a quien en su condición de Curador Urbano No. 2 de Popayán expidió la Resolución núm. CU2-359 de 28 de noviembre de 2000, por medio de la cual se otorga licencia de loteo al proyecto “Alcázar de Pino Pardo” y, la Resolución núm. 005 de 31 de enero de 2001, por la cual resolvió el recurso de reposición, debiendo tomar oficiosamente las medidas para sanear el proceso antes de dictar sentencia. 76.

De conformidad con lo anterior y para garantizar los derechos a la doble instancia, al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, se impone la revocatoria de la sentencia recurrida, para disponer, en su lugar, que el a quo, dentro de los dos (2) días siguientes contados a partir del recibo del expediente, se pronuncie sobre la integración del contradictorio, por las razones expuestas en esta providencia, con el fin de sanear el proceso y tomar una decisión de fondo, sin permitirse dilación alguna en el trámite de este asunto, teniendo en cuenta los principios de economía, celeridad, eficiencia y eficacia procesal que gobiernan la función judicial […]” (Destacado de la Sala). 34.

La Sección Primera del Consejo de Estado, profirió sentencia el 5 de diciembre de 2019[34], mediante la cual revocó la sentencia proferida, en primera instancia, por la Subsección C en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual, con fundamento en el estudio de un cargo de los planteados en la demanda, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados. 35.

Esta Sala, en esa oportunidad ordenó devolver el expediente al Tribunal a quo para que resolviera todos los cargos que se plantearon en la demanda. La Sala manifestó: “[…] Como ha quedado evidente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sólo se refirió a uno de los reproches de validez de las Resoluciones números 2011440010805 del 3 de mayo de 2011 y 2011440021285 del 1 de agosto de 2011, emitidas por la SSPD, y dejó de lado el estudio de los demás cargos invocados en el libelo introductorio (INEXISTENCIA DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS DISPOSICIONES LEGALES, LO CUAL ES FUNDAMENTO DE LA SANCIÓN e ILEGALIDAD DE LA ORDEN DE DEVOLUCIÓN, POR PROHIBIR EXIGIR LOS DOCUMENTOS QUE ACREDITAN QUIEN ES EL TITULAR DEL DERECHO), eliminando la posibilidad de que se lleve a cabo el control judicial de doble instancia sobre esos precisos reparos.

Así pues, y en orden a garantizar la doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, se dispone, tal y como se ha ordenado por esta Sala en otras oportunidades, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda en lo concerniente a los demás cargos que no analizó, en primera instancia, al centrar su examen exclusivamente en el cargo caducidad de la potestad sancionatoria.

La decisión de fondo deberá proferirse, conjuntamente con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha que el expediente ingrese al despacho para tal fin […]” (Destacado de la Sala). 36. La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre las decisiones inhibitorias manifiestas e implícitas y las razones por las que afectan los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En concreto, ha manifestado[35]: “[…] Contenido y alcance del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. Derecho a obtener una decisión judicial de fondo.

Decisiones inhibitorias manifiestas e implícitas 3. El artículo 229 C.P. establece la garantía a todas las personas del acceso a la administración de justicia, de manera general a través de abogado o, en los casos excepcionales señalados en la ley, sin la necesidad de apoderado judicial. Esta prerrogativa constituye un derecho fundamental estrechamente relacionado con la vigencia y la efectividad de otros bienes constitucionales básicos dentro Estado Social y Democrático de Derecho, en especial la conservación de la convivencia pacífica y de un orden justo, puesto que es claro que la función mediadora y racionalizadora del Derecho depende en gran medida de que los asociados tengan a su alcance las herramientas suficientes e idóneas para dirimir las controversias sociales ante un árbitro imparcial, autónomo y cuya actuación esté limitada por un ordenamiento normativo previo e identificable.

Es bajo estas premisas que el artículo 228 C.P. dispone que la administración de justicia es función pública y, en tal calidad, debe ser ejecutada con primacía del derecho sustancial, sin dilaciones injustificadas y a través de un funcionamiento desconcentrado y autónomo. Estas características cualifican la administración de justicia e impiden que la garantía de su acceso se vea limitada a una perspectiva formal y, en contrario, obligan a que las controversias sometidas al estudio de la jurisdicción obtengan una decisión de fondo que otorgue certidumbre sobre la titularidad y el ejercicio de los derechos objeto de litigio, razón por la cual las providencias judiciales de carácter inhibitorio, que dejan en suspenso la resolución del asunto correspondiente, prima facie atentan contra el derecho al acceso a la administración de justicia y, por ende, son solamente admisibles cuando el juez carece de alguna otra alternativa a la luz del ordenamiento jurídico aplicable, situaciones que, por supuesto, deben ser extraordinarias. 4.

Estas son las conclusiones a las que arribó la jurisprudencia constitucional al señalar la existencia de un derecho a la decisión de fondo como componente intrínseco del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. En un caso en que la Corte Constitucional dejó sin efecto algunos fallos de segunda instancia proferidos por el Consejo de Estado, en los cuales se había inhibido de decidir varias acciones de nulidad y restablecimiento del derecho por presentarse una indebida acumulación de pretensiones, […]. 5.

Este deber, además, constituye un límite a la autonomía funcional de los jueces, pues si se parte de la premisa de que el ejercicio de esta facultad debe interpretarse de forma armónica con los postulados constitucionales y de manera esencial con el respeto de los derechos fundamentales, las sentencias inhibitorias contradicen tales presupuestos en una doble perspectiva: De un lado, impiden la materialización del acceso a la administración de justicia y, del otro, aunque tienen el carácter formal de decisiones judiciales, desdicen de la función constitucional del juez, al desligar el ejercicio de la judicatura de la resolución cierta de las controversias sociales. 6.

Los precedentes jurisprudenciales expuestos hacen referencia a la incompatibilidad entre el Estatuto Superior y la existencia de fallos inhibitorios carentes de motivación objetiva, razonable y que no estén basados en la necesidad extrema e indiscutible de adoptar una decisión en ese sentido. Sin embargo, la Sala advierte cómo esta doctrina constitucional debe extenderse a aquellos casos en que la sentencia, si bien formalmente no es inhibitoria, no resuelve el problema jurídico planteado y deja en suspenso la titularidad de derechos o el ejercicio de los mismos, pues en estos eventos las consecuencias en términos de afectación del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia son idénticas a las de la providencia inhibitoria formal, ya que en ambos eventos no existe fallo material de fondo que concluya la controversia sometida al conocimiento del juez.

El estudio de las instituciones de derecho procesal muestra cómo el ejercicio de la facultad de acción se concreta en la fijación de las pretensiones que se ponen a consideración del aparato judicial. Estas pretensiones delimitan el ámbito de competencia en la decisión del juez, con excepción de los casos en que la ley permite fallar ultra o extra petita, por lo que, planteado el problema jurídico, el funcionario judicial está obligado a pronunciarse sobre todos los extremos de la litis, so pena de vulnerar el derecho al acceso a la administración de justicia. 7.

Lo anterior permite concluir, entonces, que se está ante dos formas de sentencia inhibitoria injustificada y, por ello, contraria a la Constitución. La primera, el fallo inhibitorio manifiesto, en que el juez expresamente decide no resolver de fondo lo pedido sin haber agotado todas las posibilidades conferidas por el ordenamiento jurídico aplicable, y, la segunda, el fallo inhibitorio implícito, caso en el cual el juez profiere una decisión que en apariencia es de fondo, pero que realmente no soluciona el conflicto jurídico planteado y deja en suspenso la titularidad, el ejercicio o la efectividad de los derechos y prerrogativas que fundaban las pretensiones elevadas ante la jurisdicción. En ambas situaciones se está ante la afectación del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, lo que hace inferir que la acción de tutela es un mecanismo procedente para controvertir los fallos inhibitorios manifiestos o implícitos en ausencia de otro mecanismo idóneo de protección judicial.

En efecto, cuando el juez injustificadamente deja de resolver materialmente la controversia que se ha presentado a su estudio, interpreta las normas de rango legal en contravía con los mandatos superiores y, por lo tanto, viola de forma directa la Constitución e impide el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales de las partes en el proceso, su actuación encuadra en las causales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales a las que se hizo referencia en apartado anterior de la presente Sentencia […]” (Destacado y subrayado de la Sala).

El análisis del caso concreto 37. La Sala, con el propósito de determinar si se justificaba la sentencia inhibitoria proferida, en primera instancia, analizará los hechos de la demanda y las actuaciones judiciales en que la parte demandante soporta el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia proferida, en primera instancia; lo anterior para poder determinar que, en efecto, la Sección Primera del Consejo de Estado ya había definido que la acción pertinente, en el sub examine, era la de nulidad y restablecimiento del derecho. 38.

La Sala observa que la parte demandante presentó demanda el 18 de marzo de 2009, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, contra la Nación – Ministerio de Minas y Energía – Comisión de Regulación de Energía y Gas. 39. La parte demandante estimó la cuantía de sus pretensiones en la suma de $26.000.000.000. 40.

La magistrada sustanciadora de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió auto el 11 de junio de 2009[36], mediante el cual rechazó la demanda por caducidad de la acción. En concreto, indicó: “[…] La Resolución No. 097 del 26 de septiembre de 2008 demandada, es un acto de carácter general que de acuerdo con el artículo 209 de la Constitución Política, debe ser puesto en conocimiento a todas las personas, con el fin, no sólo para que se enteren de su contenido, sino que además, permita impugnarlos a través de las acciones correspondientes, es por eso que para cumplir este objetivo, la resolución mencionada fue publicada en el Diario Oficial el 6 de octubre de 2008.

La acción interpuesta es la de nulidad y restablecimiento del derecho, y el término de caducidad es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, según lo dispuesto por el artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998. De conformidad con la disposición anterior, la parte demandante podía iniciar la acción hasta el día 7 de febrero del presente año, en atención a que los 4 meses comenzaron a contarse desde el 7 de octubre de 2008, es decir, desde el día siguiente a su publicación y la demanda fue presentada en la Secretaría de la Sección sólo hasta el 18 de marzo de 2009, habiendo transcurrido más de 4 meses desde el día de la publicación en el Diario Oficial […]” (Destacado y subrayado de la Sala). 41.

El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto proferido el 11 de junio de 2009. 42. La Sección Primera del Consejo de Estado profirió auto el 11 de noviembre de 2010[37], en el sentido de revocar el auto proferido el 11 de junio de 2009, en primera instancia, por no haberse configurado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En concreto, señaló: “[…] Como el presente caso se trata de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debe tenerse en cuenta el término de caducidad establecido en el numeral 2 del artículo 136 del CCA: […] La Sala advierte que al tiempo de la interposición de la acción, el término previsto en el artículo 136 del CCA, no se encontraba vencido, pues la Resolución demandada fue publicada el 6 de octubre de 2008, por ende el término de caducidad empezó a correr a partir del día siguiente, o sea el 7 de octubre de 2008, y vencía el 7 de febrero de 2009.

El 4 de febrero de 2009 la accionante radicó ante la Unidad Coordinadora de Procuradurías Judiciales Administrativas solicitud de conciliación extrajudicial la que el 17 de marzo siguiente se declaró fallida, ante la falta de ánimo conciliatorio entre las partes (fls. 252 a 254 Cdno. anexos). De lo anterior se tiene que el término de caducidad se interrumpió tres (3) días antes de expirar, pues la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 4 de febrero de 2009, y el término consagrado en el artículo 136 del C.C.A., se reanudó el 17 de marzo de 2009, para lo cual, se reitera, contaba con tres días más para iniciar la acción, de modo que para la fecha de presentación de la demanda, que tuvo lugar el 18 de marzo de 2009, la acción no había caducado.

Puesto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B), incurrió en error al rechazar la demanda por caducidad, se revocará el proveído apelado, para que en su lugar el a quo provea sobre su admisión […]” (Destacado y subrayado de la Sala). 43. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y le dio el trámite que correspondía, el de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; esto hasta que dispuso, con fundamento en las medidas de descongestión, remitir el expediente a la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 44.

La Magistrada sustanciadora de la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió auto el 11 de septiembre de 2013[38], mediante el cual declaró que carecía de competencia funcional para conocer del proceso, con las siguientes consideraciones: “[…] De lo anterior surgen las siguientes reglas de competencia: (i) el Consejo de Estado estudia la legalidad en abstracto de las actos de las entidades del orden nacional;

(ii) esa Corporación, además, es la encargada de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que recaigan sobre decisiones de autoridades nacional, pero que carezcan de cuantía; (iii) los Tribunales Administrativos deben adelantar las de nulidad y restablecimiento promovidas contra actos de cualquier autoridad, cuya cuantía exceda trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales; a su vez, (iv) los jueces administrativos aquellas que no excedan dicha suma.

Nótese que estas previsiones legales tampoco diferencian el contenido del acto, es decir hay un trato indistinto entre las acciones de nulidad simple y la de restablecimiento del derecho que se pueden intentar frente a decisiones generales o particulares. Entonces, la distribución de competencia debe interpretarse armónica y sistemáticamente con la teoría de móviles y finalidades a fin de evitar consecuencias desproporcionadas y ajenas al querer del legislador.

A fuerza de lo anterior, el competente para conocer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta en contra de una resolución de carácter general de una autoridad nacional, como lo es la Comisión de Regulación de Energía y Gas, es el Consejo de Estado. Conclusión que resulta de ponderar los factores para la distribución de competencias como la calidad de las partes que intervienen en el proceso, la naturaleza de la función que desempeña la autoridad judicial y la cuantía del proceso. […] Adicionalmente, si se verifica el texto de la normativa en comento, se dispuso una cuantía para que los jueces y los tribunales puedan juzgar actos de entidades nacionales, dicha cuantía proviene, las más de las veces, del mismo acto administrativo, esto es, de su contenido, por demás particular, se puede verificar la presencia de algún monto que indique la cuantía, piénsese por ejemplo en una multa o en los perjuicios derivados directamente de esa decisión. De ahí que las disposiciones (artículos 132 y 134B del C.C.A.) se relacionan con actos particulares, puesto que su texto no consideró la existencia de la teoría de motivos y finalidades, por tanto debe entenderse que la competencia ahí dispuesta para las acciones de nulidad y restablecimiento que tengan cuantía, está referida a los actos particulares expedidos por cualquier autoridad, pero en tratándose de decisiones generales, la cuantía no se desprende, siquiera indirectamente del acto, su estimación recae exclusivamente en el demandante.

Esto quiere decir que en lo relacionado con decisiones administrativas particulares el Juez cuenta con elementos de juicio dados por el mismo acto, que le permiten, al momento de admitir la demanda, poder controlar la estimación de la misma y ordenar su corrección de llegar a ser necesario, en contraste, en actos generales demandados en nulidad y restablecimiento del derecho, la tasación de aquella no es verificable, como quiera que no hay factores que permitan cuestionar lo dicho por el afectado, ya que del texto de una disposición general difícilmente podría deducirse cifra alguna. […] En síntesis, el legislador convino en prever que en caso de conflicto para definir la competencia debía atenderse la calidad de las partes, mandato que perfectamente resuelve el interrogante planteado al inicio. [..] A más de lo expuesto, se considera que de la correcta inteligencia de los elementos de la teoría de motivos y finalidades, las competencias asignadas y la interpretación sistemática del ordenamiento, se impone concluir, como se sustentó líneas atrás, que esa tesis lleva a resultados desproporcionados.

En esa medida y, luego de explicar el por qué se aparta de los juicios propuestos en el proveído del 29 de abril de 2010, en su lugar se acoge a lo señalado el 13 de julio de 2006 y el 14 de marzo de 2007, se declarará la falta de competencia funcional del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento promovida por Comercializar S.A. ESP en contra de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, con ocasión de la Resolución No. 097 del 26 de septiembre de 2008, por tratarse de un acto de carácter general proferido por una entidad del orden nacional, por tanto se remitirá el presente asunto al Consejo de Estado para que lo de su cargo […]” (Destacado de la Sala). 45.

La Sección Primera del Consejo de Estado, profirió auto el 27 de noviembre de 2013[39], en el cual resolvió que la competencia para decidir de fondo el proceso correspondía a la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Los argumentos, en síntesis, fueron los siguientes: “[…] Examinado el contenido y alcance de la demanda y el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se advierte que no corresponde a ésta Corporación el estudio del presente asunto de conformidad con lo preceptuado en el numeral primero del artículo 128 del C.C.A, como quiera que se trata de controvertir un acto administrativo de carácter general proferido por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, una autoridad de orden nacional, pero puede eventualmente generar un perjuicio a la demandante por lo que en aplicación de la Teoría de los Móviles y las Finalidades la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Para arribar a dicha conclusión es preciso tener en cuenta lo siguiente: 1.- Aplicación de la Teoría de los móviles y las finalidades en torno a la procedencia de la acción 1.1.- Del texto de la demanda y de los anexos de ella, se desprende que el interés que le asistió a la Comisión de Regulación al expedir la normativa demandada, fue la de definir una metodología para determinar la tasa de retorno para remunerar la actividad de distribución de energía eléctrica para lo cual contó con estudios de entes universitarios especializados en el tema así como la participación de los operadores del mercado en esta actividad.

Así las cosas, queda debidamente dilucidado que la Resolución No. 097 de 2008 es un acto administrativo de carácter general y que en esas condiciones la regla general es que si se pretende censurar su validez deba acudirse en principio a la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A. 1.2.- No obstante lo anterior, una vez aclarada la naturaleza del acto que se discute en esta sede, es necesario determinar si excepcionalmente procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tal como se expuso anteriormente.

De cara a lo aludido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca respecto de la procedencia de la acción de nulidad incoada contra el acto administrativo enjuiciado, la Sala debe señalar que en aplicación de la Teoría de los Motivos y Finalidades si bien de ordinario se ha entendido que los actos administrativos de carácter particular o concreto son controvertibles ante la Jurisdicción Contenciosa por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y los actos de carácter general a través de la acción de nulidad, la jurisprudencia también se ha encargado de advertir cómo, en algunos eventos y siguiendo determinadas pautas, ésta regla general puede encontrar una verdadera excepción funcional, es decir, la posibilidad de atacar actos de carácter general a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y de hacer uso de la acción pública de nulidad para demandar actos administrativos de carácter particular. […] 1.2.1.- En lo que hace al primer criterio o derrotero establecido jurisprudencialmente para que proceda la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo general, advierte el Despacho que se cumple en el caso sub examine, dado que la Resolución impugnada puede eventualmente lesionar un derecho subjetivo de la actora amparado por el ordenamiento jurídico, toda vez que con la vigencia del acto que se censura se impusieron restricciones para el establecimiento de nuevos cargos por uso de los sistemas de transmisión regional y distribución local, se limitó el espacio geográfico para que un operador de red solicite cargos por uso y se excluyó de la definición de Activos de Conexión aquellos que se destinan al servicios de varios usuarios finales de manera que éstos también puedan ser remunerados mediante el cobro de cargos por uso (tal y como se establecía en la regulación anterior). 1.2.2.- De otra parte, no se encuentra evidencia en el plenario de que la Administración Pública haya expedido un acto administrativo particular que haya desarrollado la Resolución No. 097 de 2008 en relación con la demandante. 1.2.3.- Y tercero, la demanda se interpuso antes de que operara el fenómeno de caducidad del que habla el artículo 136 del C.C.A. […].

Bajo las anteriores premisas es forzoso concluir que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, acción ésta que fue la impetrada por la sociedad actora inicialmente, según consta en el expediente, y donde en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 137 ibídem se fijó la cuantía en veintiséis mil millones de pesos ($ 26.000.000.000.oo). 2.- Aplicación de la Teoría de los Móviles y las Finalidades en torno a la definición de competencias judiciales Queda entonces por puntualizar la competencia para el asunto, que al tenor de lo dispuesto 132 numeral 3 del C.C.A., le corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como quiera que se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía, veamos: […] Así las cosas, y dado que la cuantía estimada supera los trescientos salarios mínimos legales mensuales vigentes, esto es, ciento cuarenta y nueve millones setenta mil pesos ($ 149.070.000.oo), debe remitirse el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Lo anterior, en respeto y acatamiento de la jurisprudencia vigente y unificada de ésta Corporación, según la cual cuando quiera que se pretenda definir la competencia del juez que deba conocer un asunto donde proceda la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto general en la forma indicada en el anterior acápite, debe observarse las reglas que aparecen claramente expuestas en el Código Contencioso Administrativo en consideración al asunto o a la controversia, y no a la calidad de las partes.

Así lo ha expresado el Consejo de Estado: […] En el anterior sentido, la Corporación ha admitido de manera excepcional la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo de carácter general, pero para que ello ocurra se requiere que de la aplicación directa de tales actos se deduzca o infiera la eventual lesión de un derecho subjetivo amparado por el ordenamiento jurídico, que no exista un acto administrativo particular mediante el cual se haya dado aplicación a aquél - ya que en este último evento la acción procedente contra éste sería la de nulidad y contra el acto particular la de nulidad y restablecimiento -, y que la acción referida se interponga dentro del término de caducidad establecido para el ejercicio válido de la misma.

El citado análisis se omitió en el juicio anticipado sobre la naturaleza de la acción procedente, desconociéndose en esta forma, como se anotó, la jurisprudencia de la Corporación. […] Consecuentemente, siendo viable el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo de carácter general, bajo el cumplimiento de las condiciones que se han expuesto anteriormente, lo pertinente es la aplicación de las reglas establecidas en el numeral 3º del artículo 132 del C.C.A., habida cuenta de que en este caso en la demanda se invocan consideraciones de carácter económico a manera de restablecimiento que implican la definición de una cuantía, lo cual igualmente excluye la aplicación del numeral segundo del artículo 128 del C.C.A. por cuanto este se refiere a que el Consejo de Estado debe conocer en única instancia de los procesos adelantados en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía. De igual forma, carece de soporte legal lo afirmado en el auto recurrido en cuanto a la prevalencia de la competencia por razón de la calidad de las partes (artículo 22 del Código de Procedimiento Civil), debido a que en el asunto que nos ocupa no se controvierte la calidad de la entidad demandada ni el orden al que pertenece, en consideración a que, tal y como se ha expuesto antes, existen reglas claras de competencia para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos expedidos por las autoridades nacionales que comportan cuantía en la estimación de los perjuicios que se consideren ocasionados y que corresponde al numeral 3º del artículo 132 del C.C.A. En tal sentido y de conformidad con lo dispuesto en el inciso 4 del artículo 143 del C. C. A., se procederá a la declaratoria de incompetencia. En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

1. DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente asunto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia 2. En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 143 del C.C.A. se ordena devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca en Descongestión, Sección Primera Despacho de la Magistrada Ana María Rodríguez Álava para que continúe con el trámite que corresponda […]” (Destacado y subrayado de la Sala). 46.

Esta Sala, del contenido de las providencias trascritas, observa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, desde el momento en que rechazó la demanda por caducidad de la acción, determinó que si bien el acto demandado era de carácter general, en el caso concreto la acción pertinente era la de nulidad y restablecimiento del derecho; tan cierto es que la Sección Primera del Consejo de Estado, cuando estudió el recurso de apelación que la parte demandante interpuso conta el auto que rechazó la demanda, concluyó que no se configuró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; en consecuencia, le ordenó al a quo proveer sobre la admisión de la demanda. 47.

Para esta Sala, tiene razón el apoderado de la parte demandante al cuestionar los motivos que expuso el a quo en la sentencia que profirió el 24 de enero de 2014, para inhibirse de resolver el fondo de las pretensiones. 48. La Sala destaca que fueron dos providencias en que esta Sección del Consejo de Estado validó la procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los artículos 1° y 13 de la Resolución CREG núm. 097 de 2008; la última, proferida el 11 de noviembre de 2013, donde adicionalmente explicó por qué el acto demandado podría causar perjuicios económicos a la parte demandante. 49.

Esta Sala, por las razones anotadas en precedencia, no encuentra justificado que la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se haya inhibido para decidir de fondo las pretensiones de la demanda. Conclusiones 50. Atendiendo a que la Sección Primera del Consejo de Estado, en el presente asunto ya había determinado que la acción pertinente era la de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía y que la autoridad competente para tramitarla era la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; debido a que la sentencia inhibitoria conllevó a que el a quo no se pronunciara de fondo sobre las pretensiones de la demanda; considerando que deben garantizarse los derechos a la doble instancia, al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia de las partes demandante y demandada, esta Sala revocará la sentencia recurrida, para disponer, en su lugar, que el a quo, dentro de los cuarenta (40) días siguientes contados a partir del recibo del expediente, se pronuncie de fondo sobre la totalidad de los cargos que se plantearon en la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.- RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida, en primera instancia, el 24 de enero de 2014 por la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para disponer, en su lugar, que el a quo, dentro de los cuarenta (40) días siguientes contados a partir del recibo del expediente, se pronuncie de fondo sobre la totalidad de los cargos que se plantearon en la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Magistrado Oscar Armando Dimaté Cárdenas[40], para los fines señalados en el ordinal anterior. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 1 a 41 del cuaderno núm. 1 del expediente. [2] De conformidad con el artículo 1 del Decreto núm. 1260 de 17 de junio de 2013, “Por el cual se modifica la estructura de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG)”;

“[…] La Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), es una Unidad Administrativa Especial, con autonomía administrativa, técnica y financiera, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energía […]” (Destacado de la Sala). [3] “[…] Artículo 85. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que se le modifique una obligación fiscal, o la devolución de lo que pagó indebidamente […]”. [4] “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”. [5] “Por la cual se aprueban las fórmulas generales que permiten a los comercializadores de electricidad establecer los costos de prestación del servicio a usuarios regulados en el Sistema Interconectado Nacional”. [6] “Por la cual se aprueban los principios generales y la metodología para el establecimiento de cargos por uso de los Sistemas de Transmisión Regional y/o Distribución Local”. [7] “Por el cual se reglamentan las Leyes 142 y 143 de 1994, 223 de 1995, 286 de 1996 y 632 de 2000, en relación con la liquidación, cobro, recaudo y manejo de las contribuciones de solidaridad y de los subsidios en materia de servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible distribuido por red física”. [8] “Por la cual se aprueban los principios generales y la metodología para el establecimiento de los cargos por uso de los Sistemas de Transmisión Regional y Distribución Local”. [9] “Por el cual se establecen las políticas y directrices relacionadas con el aseguramiento de la cobertura del servicio de electricidad, que debe seguir la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, al fijar la metodología de remuneración a través de Cargos por Uso de los Sistemas de Transmisión Regional y Distribución Local de energía eléctrica en el Sistema Interconectado Nacional”. [10] “[…] ARTÍCULO 4º.

Políticas para la Remuneración de los Sistemas de Transmisión Regional (STR) y los Sistemas de Distribución Local (SDL). Para definir la Base de Inversiones que será reconocida por el Regulador a los Operadores de Red, para efectos de la fijación de los Cargos por Uso, se incluirá la totalidad de la red que se encuentre en operación a la fecha que establezca la CREG.

La CREG podrá, excepcionalmente, reconocer activos por menor valor, si encuentra que no cumplen con criterios de eficiencia técnica. En estos casos la CREG deberá exponer las razones para el reconocimiento del menor valor del activo. En todo caso la remuneración que apruebe la CREG deberá garantizar los requerimientos de reposición del activo, asegurando la continuidad en la prestación del servicio.

Una vez se reconozca un activo en la Base de Inversiones, su inclusión se mantendrá en los mismos términos en las revisiones tarifarias sucesivas, en tanto el activo continúe en servicio. En la definición de la Base de Inversiones, la CREG tendrá en cuenta las disposiciones establecidas en el artículo 7º del presente decreto […]”. [11] “Por la cual se aprueban los principios generales y la metodología para el establecimiento de los cargos por uso de los Sistemas de Transmisión Regional y Distribución Local”. [12] “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. [13] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. [14] “Por la cual se establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energética”. [15] Folios 96 a 117 del cuaderno núm. 1 del expediente. [16] Folios 67 a 74 del cuaderno núm. 1 del expediente.

La demanda inicialmente se rechazó, por caducidad de la acción, mediante auto de 11 de junio de 2009. La Sección Primera del Consejo de Estado, profirió auto el 11 de noviembre de 2010, mediante el cual revocó la providencia dictada, en primera instancia, el 11 de junio de 2009; en consecuencia, ordenó admitir la demanda. [17] Folios 167 a 169 del cuaderno núm. 1 del expediente. [18] Folio 225 del cuaderno núm. 1 del expediente. [19] Folios 228 y 229 del cuaderno núm. 1 del expediente. [20] Folios 236 y 237 del cuaderno núm. 1 del expediente. [21] Folio 239 del cuaderno núm. 1 del expediente. [22] Folios 287 a 304 del cuaderno núm. 1 del expediente. [23] Folios 308 a 336 del cuaderno núm. 1 del expediente. [24] Folios 339 a 341 del cuaderno núm. 1 del expediente. [25] Folio 20 del cuaderno núm. 4 del expediente. [26] Folios 21 a 29 del cuaderno núm. 4 del expediente. [27] Folios 36 a 56 del cuaderno núm. 2 del expediente. [28] “[…]

ARTICULO 129. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”. [29] Norma vigente para la fecha en que se admitió el recurso de apelación que la parte demandante interpuso contra la sentencia proferida en primera instancia. [30] Folios 23 a 30 del cuaderno núm. 1 del expediente. [31] Norma vigente para la época de los hechos. [32] Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia de 6 de junio de 2019. Expediente: 19001-23-31-000-2001-01336-02. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [33] Corte Constitucional, sentencia C- 666 de 28 de noviembre de 1996, M.P: José Gregorio Hernández Galindo. [34] Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 5 de diciembre de 2019. Expediente: 25000-23-24-000-2012-00295-01.

C.P. Oswaldo Giraldo López. [35] Corte Constitucional. Sentencia T-134 de 18 de febrero 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño. [36] Folios 44 y 45 del cuaderno núm. 1 del expediente. [37] Folios 11 a 15 del cuaderno núm. 3 del expediente. [38] Folios 308 a 336 del cuaderno núm. 1 del expediente. [39] Folios 4 a 12 del cuaderno núm. 7 del expediente. [40] Lo anterior atendiendo a que en la actualidad la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desapareció por haber finalizado las medidas de descongestión.