ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA - Mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz pendiente de resolución / IMPROCEDENCIA POR INSUFICIENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA En cuanto al requisito de la subsidiariedad, el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política prevé que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991.
(…) En el presente asunto, la tutelante alega que la autoridad judicial accionada incurrió en una irregularidad porque, al dictar la decisión de 28 de noviembre de 2020, no se pronunció sobre algunos cargos de la demanda ordinaria, puntualmente los referentes a “violación del principio del juez natural, violación del principio de precisión en la formulación de cargos, violación del debido proceso en la prueba pericial, además de la evaluación de la conducta procesal de las partes y el mérito probatorio de todos los testimonios y del informe bajo juramento del alcalde”.
La Sala considera que, para el fin perseguido por la accionante, se cuenta con otro medio de defensa judicial idóneo del cual se está haciendo uso, dado que mediante auto del 19 de octubre de 2020 –por medio del cual se negó la adición de sentencia– se concedió el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia dictada por el Juzgado 21 Administrativo de Medellín el 28 de septiembre de 2020.
(…) En ese sentido, los argumentos que expone la tutelante respecto de la falta de pronunciamiento de algunos cargos planteados en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, debe ser una cuestión analizada y definida por el juez natural. Aunado a lo anterior, la Sala advierte que la petición de amparo resulta improcedente, porque no se edificó y mucho menos desarrolló una argumentación dirigida a establecer, de un lado, una causal específica de procedibilidad y, del otro, las razones que sustentan la supuesta violación de derechos fundamentales, sino que la tutelante se limitó a manifestar que “la providencia que niega la motivación respecto de los cargos jurídicos expuestos en el concepto de violación se entiende como un defecto sustantivo de conformidad con la sentencia SU635-15 porque viola ‘los derechos de los ciudadanos de obtener respuestas razonadas de la administración de justicia, permitiendo de esta manera, ejercer efectivamente el derecho de contradicción’”.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2020-03842-01 (AC) Actor: GLADYS DEL SOCORRO BALLESTEROS BEDOYA Demandado: JUZGADO 21 ADMINISTRATIVO DE MEDELLÍN Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL– Improcedencia / REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – La accionante debe promover el recurso de apelación. Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia de 23 de noviembre de 2020, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la improcedencia del amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda La señora Gladys Ballesteros Bedoya, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Juzgado 21 Administrativo de Medellín y el municipio de Medellín, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. Con base en lo anterior, elevó las siguientes pretensiones (trascripción literal): Solicito que se ordene al juzgado accionado motivar la sentencia respecto de los asuntos planteados en los numerales 3.3, 3.3 (bis) y 3.4 del libelo demandatorio, esto es, violación del principio del juez natural, violación del principio de precisión en la formulación de cargos, violación del debido proceso en la prueba pericial, además de la evaluación de la conducta procesal de las partes y el mérito probatorio de todos los testimonios y del informe bajo juramento del alcalde, como lo ordena el artículo 280 del CGP. 2.
Hechos relevantes En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la ahora tutelante demandó al municipio de Medellín, con el fin de que se declarara la nulidad de la resolución mediante la cual el Inspector Primero de Policía de Primera Categoría de Control Urbano le impuso una multa y le otorgó “un plazo de 60 días para legalizar o en su defecto volver las cosas al estado en que se encontraban procediendo a la demolición”.
A título de restablecimiento solicitó que se le ordenara al demandado reconocer “el valor de los honorarios de abogado y gastos con motivo del procedimiento contravencional y el ejercicio del presente medio de control, esto es, la suma de CINCO MILLONES DE PESOS ($5'000.000). Adicionalmente, pretende que, si al terminar el presente medio de control se hubieran hecho efectivas las multas y/o demolición de obras, se ordene la devolución de lo pagado por concepto de multas, más un interés de mora a la tasa más alta permitida en Colombia a partir del pago de las mismas, mas todos los perjuicios causados, los cuales al momento de la presente demanda no podrían ser tasados”.
Mediante sentencia de 28 de septiembre de 2020, el Juzgado 21 Administrativo de Medellín resolvió:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones incoadas por GLADYS DEL SOCORRO BALLESTEROS BEDOYA en contra del MUNICIPIO DE MEDELLÍN, atendiendo a cada uno de los argumentos esbozados en la presente decisión.
SEGUNDO: ACCEDER a las pretensiones incoadas en la demanda de reconvención, instaurada por el municipio de Medellín en contra de GLADYS DEL SOCORRO BALLESTEROS BEDOYA, de conformidad con las consideraciones plasmadas en la presente decisión.
TERCERO. En consecuencia, se declara la nulidad del acto administrativo ficto, producto del silencio administrativo positivo, protocolizado a través de la Escritura pública No. 8120 del 03 de diciembre de 2015.
CUARTO. Una vez ejecutoriada la presente decisión remítase copia de la misma a la Notaría 18 del Círculo de Notarías de Medellín para que proceda con la anulación de la escritura pública 8120 del 03 de diciembre de 2015.
QUINTO. No se condena en costas a la parte demandante, atendiendo al análisis realizado en la parte motiva de la presente decisión. Afirmó la accionante que, como la anterior decisión no se pronunció sobre los cargos referentes a “violación del principio del juez natural, violación del principio de precisión en la formulación de cargos, violación del debido proceso en la prueba pericial, además de la evaluación de la conducta procesal de las partes y el mérito probatorio de todos los testimonios y del informe bajo juramento del alcalde, como lo ordena el artículo 280 del CGP”, solicitó su adición. Por medio de providencia de 19 de octubre de 2020, el Juzgado 21 Administrativo de Medellín negó la solicitud de adición presentada por la señora Ballesteros Bedoya, tras considerar que “no se demostró que se dejara de resolver algún extremo de la Litis”. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora se limitó a señalar (trascripción literal con posibles errores incluidos): La providencia que niega la motivación respecto de los cargos jurídicos expuestos en el concepto de violación se entiende como un defecto sustantivo de conformidad con la sentencia SU635-15 porque viola ‘los derechos de los ciudadanos de obtener respuestas razonadas de la administración de justicia, permitiendo de esta manera, ejercer efectivamente el derecho de contradicción’.
La providencia que niega las anheladas motivaciones genera un perjuicio iusfundamental porque impide ejercer el derecho de contradicción sobre cargos formulados de tienen gran calado como: violación del principio del juez natural, violación del principio de precisión en la formulación de cargos, violación del debido proceso en la prueba pericial, además de la evaluación de la conducta procesal de las partes y el mérito probatorio de todos los testimonios y, principalmente, del informe bajo juramento del alcalde; cargos que pueden perfectamente cambiar el rumbo de la decisión en la segunda instancia. 4.
La oposición 4.1. Mediante auto de 10 de noviembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y al municipio de Medellín; negó la medida provisional solicitada1. 4.2. El Juzgado 21 Administrativo de Medellín se abstuvo de rendir informe, pero allegó al expediente la sentencia de primera instancia dictada el 28 de septiembre de 2020 y copia del auto del 19 de octubre de 2020, por medio del cual se negó la solicitud de adición. 4.3.
El municipio de Medellín guardó silencio. 5. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 23 de noviembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la improcedencia del amparo solicitado, tras considerar: … en sentir de la Sala, la acción de tutela interpuesta por Gladys del Socorro Ballesteros Bedoya resulta improcedente, pues aunque cumple con el requisito de la inmediatez, no cuestiona lo decidido en el proceso ordinario y plantea una cuestión de relevancia constitucional, lo cierto es que no atendió al principio de subsidiariedad que informa este trámite y, por ende, incumplió uno de los requisitos inherentes a la procedencia de la acción de tutela, cuando dicho mecanismo se invoca para controvertir decisiones judiciales.
Al respecto, es de señalar que la presunta ausencia de motivación por parte del a quo en la sentencia, en relación con algunos cargos de ilegalidad propuestos en la demanda, no configura un impedimento para que la accionante pueda ejercer su derecho de defensa, esto es, interponer su recurso de apelación en contra de la decisión adoptada por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín, pues, en el supuesto de que el referido despacho judicial, efectivamente, haya omitido pronunciarse sobre algunos de los cargos de ilegalidad propuestos, tal circunstancia no le impide al juez de segunda instancia pronunciarse sobre los mismos o, de ser el caso, ordenar devolver la sentencia al juez de primera instancia para que se pronuncie respecto de los cargos que no fueron materia de análisis.
Es de señalar que la competencia funcional del juez de segunda instancia se circunscribe a las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en la apelación, por lo cual, si para el accionante una de las razones de su inconformidad con la providencia recurrida es que en la misma no existió pronunciamiento sobre algunos cargos de ilegalidad, así lo deberá sustentar en el recurso de apelación, explicando, además, las razones por las cuales considera que dichos cargos deben prosperar y será el juez de segunda instancia quien resuelva lo atinente a tal aspecto.
Así las cosas, es claro que no se han agotado la totalidad de las etapas procesales dentro del proceso radicado 05001 33 33 021 2016 00065 00, pues se encuentra pendiente por surtirse la segunda instancia, oportunidad en la cual, el superior funcional deberá pronunciarse respecto de los argumentos que sustenten el recurso de apelación, entre ellos, se insiste, aquellos relativos a los cargos de ilegalidad que, presuntamente, no fueron desarrollados por el a quo.
De otro lado, la Sala no avizora que en el presente caso se haya afirmado o demostrado que la providencia cuestionada le ocasionara a la accionante un perjuicio irremediable, en los términos en que este ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional, situación que acentúa la improcedencia del presente mecanismo constitucional. 6.
La impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión, bajo los siguientes argumentos (transcripción de forma literal): 1- En la acción de tutela si se está cuestionando una decisión judicial y es la decisión de no adicionar la sentencia motivando respecto de los tópicos que por ley debe pronunciarse. 2- El asunto sí tiene relevancia constitucional, que no es de poca monta sino que reviste máxima relevancia constitucional, ya que la falta de motivación implica violación medular del derecho fundamental al debido proceso, y de ahí que exista una sentencia unificadora al respecto, SU-635-15. 3- No existe otro mecanismo judicial de defensa porque al juez superior no le corresponde entrar a llenar los vacíos que quedó el A Quo sino decidir entre los argumentos del juez inferior (que aquí se reclaman por inexistentes en los tópicos informamos) y los argumentos de la parte interesada. 4- Si no se conocen los argumentos del A Quo respecto de tópicos defensivos medulares que se expusieron en el Concepto de Violación, cómo puede ser posible que mi Cliente en apelación se pronuncie sobre estos.
La falta de motivación impide ejercer el derecho de contradicción. 5- La falta de motivación alimenta la posibilidad del capricho judicial, pues la misma corte Constitucional ha dicho que ‘la falta de motivación de una decisión judicial, supone una clara vulneración al derecho del debido proceso ya que existe un deber en cabeza de los funcionarios judiciales, el cual tiene que presentar las razones fácticas y jurídicas que sustentan el fallo, acción que se genera en virtud de un principio base de la función judicial’. 6- No sería el proceso de dos instancias si se debe esperar a que el juez de segunda resuelva lo que no hizo la primera. 7- La falta de motivación deslegitima el sistema judicial, pues no es mucho pedir que mi Cliente conozca la totalidad de las razones que dieron origen a una decisión negativa a sus intereses. 8- Finalmente, los cargos sobre los cuales no existe motivación tienen la aptitud legal de cambiar la decisión. II.
C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características3.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son4: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, se ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado5. 2.
Caso concreto La Subsección –tal como se afirmó en el fallo de primera instancia– considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, tal como pasa a explicarse. En cuanto al requisito de la subsidiariedad, el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política prevé que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991.
En ese sentido, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: Esta exigencia constitucional responde al principio de subsidiariedad del amparo, que pretende asegurar que no sea considerado en sí mismo una instancia más en el trámite jurisdiccional, un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador y mucho menos, como se pretende en este caso, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios6.
En el presente asunto, la tutelante alega que la autoridad judicial accionada incurrió en una irregularidad porque, al dictar la decisión de 28 de noviembre de 2020, no se pronunció sobre algunos cargos de la demanda ordinaria, puntualmente los referentes a “violación del principio del juez natural, violación del principio de precisión en la formulación de cargos, violación del debido proceso en la prueba pericial, además de la evaluación de la conducta procesal de las partes y el mérito probatorio de todos los testimonios y del informe bajo juramento del alcalde”.
La Sala considera que, para el fin perseguido por la accionante, se cuenta con otro medio de defensa judicial idóneo del cual se está haciendo uso, dado que mediante auto del 19 de octubre de 2020 –por medio del cual se negó la adición de sentencia– se concedió el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia dictada por el Juzgado 21 Administrativo de Medellín el 28 de septiembre de 2020.
Así las cosas, lo procedente es declarar improcedente la solicitud de amparo, dado que no le corresponde al juez de tutela hacer un pronunciamiento de fondo sobre cuestiones que están pendientes de resolver ante la autoridad judicial competente y, menos aún, cuando, como lo ha establecido esta corporación en anteriores oportunidades “… la competencia del juez de tutela, que, como se sabe, es restringida y solo puede intervenir en pro de proteger los derechos fundamentales amenazados o en situación de amenaza”7 y no como mecanismo sustituto de los trámites adelantados dentro del proceso ordinario.
En ese sentido, los argumentos que expone la tutelante respecto de la falta de pronunciamiento de algunos cargos planteados en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, debe ser una cuestión analizada y definida por el juez natural. Aunado a lo anterior, la Sala advierte que la petición de amparo resulta improcedente, porque no se edificó y mucho menos desarrolló una argumentación dirigida a establecer, de un lado, una causal específica de procedibilidad y, del otro, las razones que sustentan la supuesta violación de derechos fundamentales, sino que la tutelante se limitó a manifestar que “la providencia que niega la motivación respecto de los cargos jurídicos expuestos en el concepto de violación se entiende como un defecto sustantivo de conformidad con la sentencia SU635-15 porque viola ‘los derechos de los ciudadanos de obtener respuestas razonadas de la administración de justicia, permitiendo de esta manera, ejercer efectivamente el derecho de contradicción’”.
Al respecto, se ha considerado que: … no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional8. En línea con lo anterior, la jurisprudencia de la Corporación ha señalado: Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente invocar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez de tutela que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Las providencias de los jueces son decisiones intangibles e inmodificables, que gozan de la presunción de acierto y legalidad y no son fácilmente anulables por vía de tutela9.
En otras palabras, la tutela no prospera por el simple hecho de que se invoque alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo. Las causales específicas para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no pueden abrir la puerta para que los jueces de tutela revisen de fondo las decisiones de los jueces ordinarios.
La tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional. No puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales10.
En definitiva, en el caso bajo estudio, la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales. Por lo expuesto, se confirmará la decisión de primera instancia, en cuanto declaró improcedente el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2020, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.