ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – La sentencia de unificación alegada como desconocida no puede aplicarse al caso concreto / SANCIÓN POR MORA EN EL PAGO DE CESANTÍAS – Es inaplicable en casos de mora en el pago de salarios / SANCIÓN POR MORA EN EL PAGO DE SALARIOS – Improcedencia [E]l Tribunal accionado fundamentó su decisión precisamente en el criterio jurisprudencial que la actora considera desatendido, y a partir del cual advirtió que la reclamación administrativa presentada por la hoy accionante se había presentado por fuera del término señalado en la norma.
En tal sentido, no resulta dable colegir que en el presente asunto se configuró el desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación CE- SUJ004 de 25 de agosto de 2016. (…) Mediante dicha providencia (…) El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto luego de estudiar el acervo probatorio del proceso, en el que encontró copia de las resoluciones mediante las cuales se le reconocieron y cancelaron las cesantías parciales, al igual que las constancias de consignación al fondo de cesantías de los años 2001 a 2013 por la totalidad de los valores reconocidos, concluyó que la cesantías del demandante, correspondientes a los años laborados en el ente de control, fueron reconocidas y consignadas de manera oportuna al fondo privado administrador de las mismas; razón por la cual no tenía derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
(…) La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo, en segunda instancia, encontró que en el citado caso no se configuran las sanciones reclamadas por la parte demandante, toda vez que en la normatividad no se encuentra prevista sanción moratoria para pagos tardíos de nivelaciones salariales, lo que conduce a considerar que los pagos retardados de nivelaciones salariales, no constituyen un hecho generador de la sanción moratoria señalada, por cuanto la misma se predica cuando efectivamente se tiene la certeza de que existió un retardo en el pago de las cesantías conforme a la liquidación vigente al momento de su causación. Además, se estableció que la mora no es de recibo en dicho asunto, por cuanto se efectuó el reconocimiento de las cesantías definitivas del actor, mediante Resolución 000285 de 9 de agosto de 2013, la cual fue pagada de manera oportuna.
(…) En esa providencia se reitera el criterio unificador de la Sección Segunda del Consejo de Estado recogido en la sentencia de 25 de agosto de 2016, en la que se establece que la exigibilidad de la sanción moratoria tiene lugar a partir del momento en que el empleador incumple con su deber de consignar el valor correspondiente a la liquidación definitiva de la cesantía, por anualidad o por fracción, antes del 15 de febrero del año siguiente aquel en que se causó la prestación y tiene lugar hasta que éste cumpla con su deber legal y se produzca el pago efectivo o finalice el deber legal.
(…) Visto la anterior reseña, esta Sala de Decisión debe señalar que la providencia que se estima como desconocida por el accionante, esto es, la sentencia de 1° de marzo de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no puede ser catalogada como precedente judicial, por cuanto: i) dicha providencia no está fijando una regla de obligatorio cumplimiento para los jueces de inferior jerarquía;ii) tal pronunciamiento no comparte los mismos supuestos fácticos y jurídicos con el asunto que aquí se discute y, por último, iii) dicha sentencia no fue proferida porla Sala Plena del Consejo de Estado o por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación, razón por la cual no se enmarca en la categoría de sentencia de unificación a la que alude el artículo 270 del CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 270. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05187-00(AC) Actor: OSIRIS ISABEL RIVERO MORALES Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTROS La Sala decide la acción de tutela presentada, como mecanismo definitivo o transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por la ciudadana Osiris Isabel Rivero Morales, en contra de las sentencias de 15 de noviembre de 2019 y de 6 de marzo de 2020, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla y por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección A. I. LA SOLICITUD DE TUTELA La ciudadana Osiris Isabel Rivero Morales solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «al acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad», cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 15 de noviembre de 2019 y de 6 de marzo de 2020, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla y por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 08001-33-33-013-2018-00129-00, y a través de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, con ocasión del no pago oportuno de sus cesantías definitivas, luego de considerar que operó el fenómeno de la prescripción extintiva del derecho.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA De conformidad con lo planteado por la accionante en la demanda de tutela, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción se contraen, en síntesis, a lo siguiente: Expuso que laboró en la Personería Distrital de Barranquilla, desde el 2 de mayo de 1997 hasta el 1° de marzo de 1998, en el cargo de Asesor – Código 10519, en el que devengó como último salario la suma de $740.080.
Precisó que, mediante Resolución No. 646 de 14 de noviembre de 2001, le fueron reconocidas sus cesantías definitivas y demás prestaciones sociales, acto administrativo notificado en la misma fecha y en contra del cual no interpuso recursos. Indicó que, hasta la fecha, la Personería Distrital de Barranquilla no le ha reconocido ni pagado la sanción por «retardo y mora en el pago de mis cesantías definitivas», según lo dispuesto en el parágrafo del artículo segundo de la Ley 244 de 1995.
Señaló que el 28 de junio de 2017, solicitó tanto a la Personería Distrital de Barranquilla así como al Distrito de Barranquilla, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria generada por la no cancelación oportuna de sus cesantías definitivas, petición que le fue resuelta de manera desfavorable. Resaltó que, el 27 de noviembre de 2017, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Personería Distrital de Barranquilla y del Distrito de Barranquilla, radicada bajo el número 08001-33-31-013-2018-00129-00, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo del Atlántico[1], corporación judicial que, mediante auto de 8 de marzo de 2018, declaró la falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a la oficina judicial para que fuera repartido entre los Juzgados Administrativos del Circuito de Barranquilla.
Adujo que, con ocasión del nuevo reparto, la demanda correspondió al Juzgado Trece Administrativo de Barranquilla, despacho judicial que, mediante sentencia de 15 de noviembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda por considerar que había operado el fenómeno prescriptivo. Inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 6 de marzo de 2020, en la que resolvió confirmar la decisión de primera instancia. Aseveró que el referido tribunal incurrió en su decisión en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente contenido en la Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016 y en la sentencia 00374 de 1° de marzo de 2018, proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Agregó que la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación CE-SUJ004, fijó el precedente consistente en que «en materia de sanción moratoria, la prescripción opera de manera parcial, frente a las porciones de sanción respeto de la cual no se hizo reclamación en tiempo». Por ello, puso de presente que tanto en la parte motiva como en la resolutiva de la providencia unificadora se reconoció que, en el caso estudiado, aunque la reclamación se realizó con posterioridad a los tres años con que contaba el accionante, ello solo implicó la pérdida de los derechos que no se reclamaron en tiempo.
Explicó que, en su caso, el Juzgado Trece Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, ya sea por una lectura errónea o por aplicar indebidamente el precedente, declararon que, como la sanción moratoria pretendida se generó a partir del día 5 de febrero de 2002 y la reclamación se efectuó en el 28 de junio del año 2017, el derecho se encuentra prescrito de manera total, aun cuando hasta la fecha no le han consignado sus cesantías.
Además, resaltó que, de conformidad con lo previsto en la referida sentencia de unificación, el término de prescripción se cuenta tres años hacia atrás, dando como resultado que tal fenómeno operó solo respecto de las porciones de sanción moratoria anteriores al 28 de junio de 2014. Manifestó, además, que el fenómeno prescriptivo no se configura en los casos en los cuales no se ha efectuado el pago de las cesantías definitivas, como ocurre en el suyo.
Acotó que tampoco debió declararse probada la excepción de prescripción propuesta por la parte demandada, atendiendo a lo establecido en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, en el que se estipula que, durante la ejecución del acuerdo de reestructuración de pasivos, el término de prescripción se suspende, y el Distrito de Barranquilla estuvo sujeto a dicha legislación desde el año 2001 hasta el 31 de diciembre de 2017.
III. PRETENSIONES El extremo accionante formuló las siguientes pretensiones: […] 1. Solicito respetuosamente de ustedes Honorables Consejeros, Tutelar mis derechos fundamentales al Acceso a la Administración de Justicia, Decido Proceso e Igualdad, por las razones expuestas en esta acción de tutela, y en consecuencia se deje sin efecto la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico de fecha 6 de marzo de 2020 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el No. 08-001-2333-013-2018-00129-00, mediante la cual confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Trece Administrativo de Barranquilla que declaró la prescripción total de la sanción moratoria a que tengo derecho.
SEGUNDO: Se ordene al Tribunal Administrativo del Atlántico que, en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo respectivo, profiera una nueva sentencia en la que aplique integralmente la sentencia de unificación CE-SUJ004, dando aplicación a la tesis que sobre prescripción me sea más favorable, al igual que tome en consideración lo establecido en el numeral 13 del Artículo 58 de la Ley 550 de 1999 que suspende el término prescriptivo […].
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante auto de 18 de diciembre de 2020, el magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso, admitió la acción de tutela promovida por la ciudadana Osiris Isabel Rivero Morales, en contra de las sentencias de 15 de noviembre de 2019 y de 6 de marzo de 2020, proferidas, respectivamente, por el Juez Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla y por los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A; asimismo vinculó como terceros con interés directo en el resultado del proceso a la Personería Distrital de Barranquilla y al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
También dispuso notificar al Ministerio Público para lo de su competencia. En la misma providencia, solicitó a la Secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico que remitiera, preferiblemente por correo electrónico y, en su defecto, por medio físico, el expediente contentivo del medio de control objeto de amparo. Las notificaciones del proveído arriba referido se efectuaron de manera electrónica.
V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, éstas rindieron informes en los siguientes términos: V.1. La Alcaldía Distrital de Barranquilla, a través de apoderada judicial, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela y su desvinculación del trámite correspondiente por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Expuso que no le asiste competencia ni obligación alguna frente a los señalamientos de fondo planteados por la actora, dado que lo cuestionado es una decisión proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla y confirmada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A; decisión que tuvo lugar en sede judicial e hizo tránsito a cosa juzgada, previo agotamiento de los recursos de ley.
Precisó que las autoridades judiciales accionadas que intervinieron en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho profirieron sus decisiones en cumplimiento de la Constitución y de la ley, y en el marco de la independencia judicial y de su autonomía, por lo que permitir la procedencia de la presente acción de tutela atentaría en contra de tales principios y haría interminables los procesos.
Señaló que la voluntad de la administración no tiene injerencia en las actuaciones de los jueces al momento de proferir sus decisiones o adelantar determinadas actuaciones, teniendo en cuenta que estos actúan con sujeción a los principios de autonomía e independencia. Indicó que lo pretendido por la accionante es convertir la acción de tutela en una tercera instancia para revivir términos judiciales y reemplazar los procesos ordinarios y especiales, lo cual no es el propósito del amparo constitucional, menos aun cuando se dirige en contra de una sentencia en firme en la que fueron decididos los argumentos de las partes por el juez competente.
Planteó que en situaciones como las examinadas en el presente trámite constitucional carece de razón la tutela adelantada en contra de la Alcaldía Distrital de Barranquilla. V.2. La Juez Trece Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla[2], relacionó las actuaciones adelantadas por el despacho judicial a su cargo dentro del medio de control de nulidad y establecimiento del derecho promovido por la accionante y transcribió precisos apartes de la sentencia que profirió, en la cual se abordó el estudio de la prescripción en los términos que textualmente reiteró, y que condujeron a negar las pretensiones de la demanda por prescripción del derecho al pago de las cesantías definitivas, respecto de la cual puntualizó que la parte actora interpuso el recurso de apelación, siendo confirmada por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
Puso de presente que el despacho a su cargo garantizó el debido proceso a las partes, quienes ejercieron su derecho de defensa y contradicción durante todo el trámite judicial del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Refirió que la decisión proferida en primera instancia cumplió con lo dispuesto en la ley y en la jurisprudencia aplicable al caso bajo estudio, en la cual se plantearon argumentos ampliamente explicados y debidamente sustentados.
V.3. El Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de la magistrada ponente de la decisión aquí cuestionada, rindió informe mediante el cual solicitó que se negara el amparo deprecado por la accionante, al considerar que en la providencia judicial no se incurrió en ninguna causal de procedibilidad y, mucho menos atentó contra las garantías iusfundamentales de las partes que actuaron en el interior del proceso ordinario.
V.4. La Personería Distrital de Barranquilla guardó silencio. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer la acción de tutela presentada por la ciudadana Osiris Isabel Rivero Morales, en contra del Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla y del Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección A, en virtud de lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[3], en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[4] y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 2018[5] y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
VI.2. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si la providencia de 6 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección A, vulneró los derechos constitucionales fundamentales invocados por la accionante, al confirmar la decisión de primera instancia dictada por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla, que negó las pretensiones planteadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 08001-33-33-013-2018-00129-01.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con la afectación de derechos fundamentales de la actora, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VI.3. Cuestión previa La Alcaldía Distrital de Barranquilla, a través de apoderada judicial, solicitó su desvinculación del presente trámite correspondiente, al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva para atender las pretensiones de la actora. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 2006, señaló: […] La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.
Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […].
En este contexto, la Sala considera que la Alcaldía Distrital de Barranquilla, al haber sido parte en el interior del medio de control objeto de amparo, necesariamente debe ser vinculada en el presente trámite constitucional, dado que tiene interés directo en los resultados del mismo. En atención a lo anterior, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Alcaldía Distrital de Barranquilla.
VI.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 2012[6], la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial[7], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[8].
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «dejar sin efecto o modular la decisión[9]” que se encaje en dichos parámetros.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.5. El caso concreto La ciudadana Osiris Isabel Rivero Morales solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «al acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad» y «a la seguridad jurídica» y, por tanto, deprecó que se dejara sin efectos la sentencia de 6 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 08001-33-33-013-2018-00129-01, que confirmó la sentencia de 15 de noviembre de 2019, dictada por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, al considerar que prescribió el derecho al pago de la sanción moratoria reclamada con ocasión de la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas.
De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional y acogida por la Sala Plena de esta Corporación. VI.5.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela La Sala encuentra que en la acción de tutela de la referencia se cumplen tales requisitos, en razón a que: i) la solicitud de amparo tiene relevancia constitucional en tanto se invoca la vulneración de unos derechos de orden fundamental como lo son el acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad; ii) la parte accionante no tiene otro medio para la defensa de los derechos fundamentales que estima vulnerados con la decisión proferida en segunda instancia por el Tribunal accionado; iii) la situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; iv) la providencia objeto de amparo se notificó el 16 de junio de 2020, mientras que la acción de tutela se presentó el 15 de diciembre de 2020, es decir dentro de los seis meses siguientes, lapso que resulta razonable; v) no se alega la existencia de una irregularidad procesal, por lo que no resulta necesario efectuar un análisis al respecto, y vi) la acción constitucional no se dirige contra una sentencia dictada en un proceso de idéntica naturaleza o índole.
VI.5.2. Análisis de los requisitos especiales de la presente acción de tutela Encontrándose satisfechos y cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, la Sala de Decisión abordará los requisitos especiales frente a la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales invocados por el extremo accionante.
En este punto se advierte, para el caso concreto, que la accionante considera que la providencia objeto de amparo incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. VI.5.2. Del defecto relacionado con el desconocimiento del precedente jurisprudencial En cuanto a la caracterización de este defecto se entiende que la jurisprudencia[10] ha entendido por precedente, la sentencia o el conjunto de sentencias proferidas con anterioridad al asunto que debe resolverse que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de: i) patrones fácticos y ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
Hace distinción entre el precedente horizontal y el vertical teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia, para explicar que el primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar la jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción. Un juez -individual o colegiado- no puede separarse, sin una explicación suficientemente sustentada, del fijado en sus propias sentencias, ni tampoco del precedente establecido por las autoridades superiores, específicamente del emanado de las Altas Cortes.
De una forma más específica sostiene que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades a saber: i) como causal autónoma contra providencia judicial cuando se trata de precedente constitucional; y ii) como defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, la cual se configura cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo cual conduce a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo.
Así pues, la Corte Constitucional, para efectos de determinar si una sentencia constituye precedente aplicable o no, ha establecido ciertos requisitos[11]. La jurisprudencia constitucional también ha diferenciado los conceptos de antecedente y precedente, así[12] […] El antecedente se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho (e.g. conceptos, interpretaciones, preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.
Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad […][13] […] Por su parte el precedente, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso […][14] (Se destaca).
VI.5.3. Análisis de la configuración del defecto específico alegado en el caso sub examine La señora Osiris Isabel Rivero Morales manifiesta que el Juzgado Trece Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, le vulneraron sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad jurídica, al expedir las sentencias de 15 de noviembre de 2019 y 6 de marzo de 2020, mediante las cuales se negaron las pretensiones de la demanda al considerar que no hay lugar al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, dado que operó la prescripción extintiva.
Al respecto precisa que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en sus decisiones en el defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial contenido en: i) la Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, y ii) en la Sentencia 0037401 de 1° de marzo de 2018, dictada por la Sección Segunda Subsección A de la misma corporación judicial.
Para efectos de determinar si ello ocurrió la Sala se referirá inicialmente a lo decidido en las referidas providencias. • Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016[15]. Mediante la aludida providencia la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 26 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Subsección de Descongestión, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que originó la decisión de unificación. La demandante solicitó a la corporación judicial declarar nulo el Oficio S.T.H. 990.10 de 24 de noviembre de 2010, emanado de la Oficina de Talento Humano del Municipio de Soledad, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 344 de 1996, con ocasión del incumplimiento en la consignación anualizada de las cesantías en el respectivo fondo.
Como consecuencia de tal declaración pidió que se condenara al ente territorial a pagar la aludida sanción moratoria, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, que a su vez remite a los artículos 99 a 104 de la Ley 50 de 1990. En la sentencia de primera instancia el Tribunal declaró no probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, declaró probada la de prescripción de la sanción causada durante los años 2003 a 2006 y accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
Adujo que por haberse reclamado tardíamente el pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, lo cual ocurrió el 28 de octubre de 2010, se encuentran prescritas aquellas causadas con 3 años de anterioridad a tal solicitud. No obstante, como la liquidación de cesantías anualizadas se efectúa con corte a 31 de diciembre del año anterior y su pago procede a más tardar el 15 de febrero del año siguiente a su causación, el derecho a la sanción moratoria que se podría reclamar surge de la prestación causada a partir del año 2007, por encontrarse prescrito el derecho.
En esa oportunidad, la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió Lo siguiente: […] unificar el criterio consistente en que la reclamación de la indemnización por mora en la consignación anualizada de cesantías debe efectuarse a partir del momento mismo en que se causa la mora, so pena de que se aplique la figura extintiva respecto de las porciones de sanción no reclamadas oportunamente […].
También puntualizó que en la indemnización que surge de la mora en el pago de las cesantías definitivas, deberá tomarse como límite final la fecha de la desvinculación del servicio. En la misma providencia se llegó a las siguientes conclusiones: […] 1.- Las cesantías anualizadas, son una prestación imprescriptible. Las cesantías definitivas sí están sometidas al fenómeno de la prescripción. 2.- La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de la prescripción trienal y la norma aplicable para ese efecto, es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. 3.- La fecha a partir de la cual procede la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas, es el momento mismo en que se produce la mora, es decir, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago. 4.- La fecha hasta la cual corre la mora, producto del incumplimiento en la consignación de las cesantías anualizadas, es aquella en que se produce la desvinculación del servicio. 5.- El salario a tener en cuenta para liquidar la indemnización moratoria es el que devenga el empleado en el momento en que se produce la mora, y cuando concurren dos o más períodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en que se genera un nuevo período en mora, en los términos previamente descritos. […].
Negrillas no originales. Posteriormente, mediante Sentencia de Unificación por importancia jurídica CE-SUJ-SII-022-2020[16], proferida el 6 de agosto de 2020, la Sección Segunda del Consejo de Estado aclaró la Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016, en la que abordó la temática relacionada con el momento a partir del cual se contabiliza el término de prescripción para reclamar la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, por la falta de consignación de cesantías anualizadas, así: […]
PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la Sección Segunda del Consejo de Estado, para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. ii) En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de tres años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción.
SEGUNDO: Señalar que las reglas jurisprudenciales que se definen en esta sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en la vía administrativa como en la vía judicial, dejando a salvo por cosa juzgada los conflictos decididos con antelación […]. En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la accionante Osiris Isabel Rivero Morales en contra de la Personería Distrital de Barranquilla y del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, las pretensiones se concretaron a obtener el pago de la sanción moratoria proveniente del no pago oportuno de las cesantías definitivas, y son del siguiente tenor: […] - Declarar la nulidad del Acto Administrativo presunto, producido por el silencio administrativo negativo, de la Personería Distrital de Barranquilla ante la petición formulada por la demandante el 28 de junio de 2017 y el Acto Administrativo contenido en el oficio QUILLA 17- 149705 de fecha 4 de septiembre de 2017, en donde se niega y desconoce la solicitud de pago de la sanción moratoria. - Que a título de restablecimiento del derecho se conmine a las demandadas a pagar la sanción moratoria proveniente del no pago oportuno de las cesantías definitivas, a la señora Osiris Isabel Rivero Morales, a partir del 22 de enero de 2002, fecha en la que se hizo exigible la obligación, hasta el día en que se efectúe el pago, sanción que corresponderá a la suma que resulte de multiplicar un día de salario, es decir, $24.669, por cada día de retardo y mora en el pago de las cesantías definitivas […].
Negrilla y subraya no originales. En el curso del trámite procesal se acreditó lo siguiente: i) que la demandante estuvo vinculada a la Personería Distrital de Barranquilla desde el 2 de mayo de 1997 hasta el 1° de marzo de 1998, siendo su último cargo desempeñado el de asesora; ii) que el 14 de noviembre de 2001 se notificó a la demandante la resolución mediante la cual se ordenó el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas; iii) que el 28 de junio de 2017 presentó solicitud ante la Alcaldía Distrital de Barranquilla para que se le reconociera la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, por el no pago de las cesantías definitivas, y iv) que el 4 de septiembre de 2017 la Alcaldía Distrital de Barranquilla le respondió negativamente la solicitud.
Así mismo, el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la sentencia de segunda instancia, precisó lo siguiente: […] Para determinar el período del pago de la sanción moratoria a la actora en vista del no pago oportuno de las cesantías definitivas se tiene que la Resolución No. 00646 de 14 de noviembre de 2001, con fecha de notificación la misma de la resolución, contando con cinco (5) días el demandante para interponer los recursos de vía gubernativa conforme lo disponía el artículo 50 del Decreto 01 de 1984, normatividad vigente al momento de expedirle la aludida resolución, sin embargo, la actora no hizo uso de los recursos, por lo que, el acto administrativo quedó ejecutoriado el 21 de noviembre de 2001, contándose a partir del 22 de noviembre de 2001, los 45 días con que contaba la administración para el pago oportuno de las cesantías definitivas reconocidas al demandante los cuales dan hasta el 28 de enero de 2002, siendo a partir de esa data, es decir, 29 de enero de 2002, que se causa el derecho a percibir sanción moratoria a razón de un día de salario por cada día de retardo […].
La corporación judicial también determinó que la prescripción aplicable a la sanción moratoria es la de tres (3) años prevista en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, y trajo a colación la <sentencia de 6 de julio de 2017>, por medio de la cual la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, consideró que el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, prevista en la Ley 244 de 1996 ante la falta de pago de las cesantías definitivas, se encontraba totalmente prescrita; postura que se reiteró en la sentencia proferida el 19 de abril de 2018, por la Sección Segunda, Subsección B, de la misma corporación judicial, radicación 08001- 23-33-000-2013-00721-01, al resolver un caso con similares supuestos fácticos.
Con fundamento en los anteriores pronunciamientos del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Atlántico puso de presente que rectificaba la tesis que asumió en providencias anteriores, en tanto consideró que la interrupción del fenómeno prescriptivo solo operaba respecto de los días de sanción acaecidos tres años antes de que el particular hiciera la petición de sanción al empleador, hasta el momento en que se efectuara el pago de las cesantías, lo que traería consigo la prescripción parcial y no total de la moratoria contenida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
En ese orden de ideas avaló la prescripción decretada por el juez a quo. En ese orden de ideas, la Sala encuentra que la decisión objeto de tutela no se aparta de lo dispuesto en la Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, por cuanto la accionante reclamó la sanción o indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas, la cual está sometida al fenómeno de la prescripción trienal previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral.
Esta línea jurisprudencial fue acogida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, cuando al confirmar el fallo de primera instancia que dio cuenta de la configuración de la prescripción, indicó: […] respecto de la sanción moratoria contenida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, es procedente declarar su prescripción extintiva siempre que el particular habiendo transcurrido más de tres 3 años sin que realizara petición directamente a la administración o ejerciera en el mismo término los medios judiciales para su cobro.
En el caso concreto, la sanción moratoria se hizo exigible a partir del 29 de enero del 2002, teniendo plazo el demandante para interponer la solicitud ante la administración hasta el 29 de enero de 2005, sin embargo, la señora (sic) presentó la solicitud ante la administración el 28 de junio de 2017, es decir, cuando el término oportuno para su exigibilidad ya había extinguido por prescripción. […].
Significa lo anterior que el Tribunal accionado fundamentó su decisión precisamente en el criterio jurisprudencial que la actora considera desatendido, y a partir del cual advirtió que la reclamación administrativa presentada por la hoy accionante se había presentado por fuera del término señalado en la norma. En tal sentido, no resulta dable colegir que en el presente asunto se configuró el desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016. • Sentencia 08001-23-33-000-2014-00374-01(0486-16) proferida el 1° de marzo de 2018 por la Sección Segunda, Subsección A[17].
Mediante dicha providencia se estudió el caso de un servidor público que prestó sus servicios en la Contraloría General del Departamento del Atlántico, en el cargo de Asesor Código 105 Grado 8, desde el 1° de octubre de 1998 hasta el 8 de mayo de 2013, y sostuvo que el salario que devengaba no correspondía con el que legalmente debía percibir, dada la falta de aumento legal durante los años 2001, 2003 y 2004, y las correspondientes correcciones salariales desde el año 2002 hasta el 2013.
Por tanto, la Contraloría, al liquidarle el auxilio de cesantías anualizadas y definitivas, tomó una base salarial desajustada, lo cual produjo que las cesantías de los años 2001 a 2012, así como las definitivas reconocidas en el año 2013, fueran canceladas de forma parcial, razón por la cual la entidad debe pagar la sanción moratoria establecida en las Leyes 244 de 1995 y 344 de 1996.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto luego de estudiar el acervo probatorio del proceso, en el que encontró copia de las resoluciones mediante las cuales se le reconocieron y cancelaron las cesantías parciales, al igual que las constancias de consignación al fondo de cesantías de los años 2001 a 2013 por la totalidad de los valores reconocidos, concluyó que la cesantías del demandante, correspondientes a los años laborados en el ente de control, fueron reconocidas y consignadas de manera oportuna al fondo privado administrador de las mismas; razón por la cual no tenía derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo, en segunda instancia, encontró que en el citado caso no se configuran las sanciones reclamadas por la parte demandante, toda vez que en la normatividad no se encuentra prevista sanción moratoria para pagos tardíos de nivelaciones salariales, lo que conduce a considerar que los pagos retardados de nivelaciones salariales, no constituyen un hecho generador de la sanción moratoria señalada, por cuanto la misma se predica cuando efectivamente se tiene la certeza de que existió un retardo en el pago de las cesantías conforme a la liquidación vigente al momento de su causación. Además, se estableció que la mora no es de recibo en dicho asunto, por cuanto se efectuó el reconocimiento de las cesantías definitivas del actor, mediante Resolución 000285 de 9 de agosto de 2013, la cual fue pagada de manera oportuna.
En esa providencia se reitera el criterio unificador de la Sección Segunda del Consejo de Estado recogido en la sentencia de 25 de agosto de 2016, en la que se establece que la exigibilidad de la sanción moratoria tiene lugar a partir del momento en que el empleador incumple con su deber de consignar el valor correspondiente a la liquidación definitiva de la cesantía, por anualidad o por fracción, antes del 15 de febrero del año siguiente aquel en que se causó la prestación y tiene lugar hasta que éste cumpla con su deber legal y se produzca el pago efectivo o finalice el deber legal. 52.
Visto la anterior reseña, esta Sala de Decisión debe señalar que la providencia que se estima como desconocida por el accionante, esto es, la sentencia de 1° de marzo de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no puede ser catalogada como precedente judicial, por cuanto: i) dicha providencia no está fijando una regla de obligatorio cumplimiento para los jueces de inferior jerarquía; ii) tal pronunciamiento no comparte los mismos supuestos fácticos y jurídicos con el asunto que aquí se discute y, por último, iii) dicha sentencia no fue proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado o por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación, razón por la cual no se enmarca en la categoría de sentencia de unificación a la que alude el artículo 270 del CPACA. 53.
En ese orden de ideas, resulta evidente que el fallo objeto de la acción constitucional bajo estudio no incurre en el defecto del desconocimiento del precedente, en tanto no se muestra contario a las providencias que se anuncian como desatendidas. Por tanto, se negará el amparo constitucional deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Alcaldía Distrital de Barranquilla.
SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela presentada por la señora OSIRIS ISABEL RIVERO MORALES, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
CUARTO: En caso de no ser impugnada REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (6) ----------------------- [1] Magistrado: Jorge Eliécer Fandiño Gallo. [2] Roxana Isabel Angulo Muñoz. [3] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [4] “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [5] “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” [6] Radicación: 2009-01328-01(IJ).
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [7] Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [8] «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.
Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política». [9] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [10] Ver entre otras las sentencias T-158 de 2 de marzo de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
La correcta aplicación del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s), solo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para si aplicación”.
Sentencia T-812 de 28 de septiembre de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. T-355 de 10 de mayo de 2017, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-309 de 22 de mayo de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [11] Ver entre otras las sentencias T-158 de 2 de marzo de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. La correcta aplicación del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s), solo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para si aplicación”.
Sentencia T-812 de 28 de septiembre de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. T-355 de 10 de mayo de 2017, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-309 de 22 de mayo de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [12] T-102 de 25 de febrero de 2014. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [13] T-292 de 6 de abril M.P. Manuel José Cepeda Vargas. [14] Texto tomado de la sentencia de 27 de noviembre de 2015, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, M.P. carmelo Perdomo Cuéter. [15] Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. [16] Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez [17] Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández.