ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMEINTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó criterio de unificación jurisprudencial que corresponde con el caso / RÉGIMEN PENSIONAL DE DOCENTES – Según su vinculación en calidad de nacionalizados / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA –Incumplimiento de requisitos En definitiva, la inconsistencia contenida en los documentos con los que se pretendió demostrar el cumplimiento de los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, conllevó a que el Tribunal Administrativo de La Guajira le negara esa prestación a la señora Amaya Corrales y no el desconocimiento de la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018.
(…) Lo anterior, se hace más evidente si se tiene en cuenta que, fue justamente la falta de congruencia de las fechas en los documentos allegados al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que condujo a que en la misma decisión cuestionada el tribunal accionado le ordenara a la secretaría de la corporación “la compulsa de copias en archivo digitalizado de la presente providencia y del expediente de la referencia a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia”.
(…) Por último, observa la Subsección que para fundamentar la configuración del defecto por desconocimiento del precedente, en el escrito de impugnación, la tutelante citó apartes de la sentencia de 6 de abril de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado (radicado 2014-00270-01) y, además, se refirió a los fallos de tutela del 16 de julio de 2020 proferido por la Sección Quinta de la Corporación (2020- 00802-01), del 25 de octubre de 2019 dictado por la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado (2019-02867-01) y del 21 de octubre de 2019 emitido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B (2019-02835- 01).
(…) No obstante lo anterior, la Sala se pronunciará, dado que uno de los fallos a los que alude la impugnante fue proferido por esta Subsección frente a un caso que, aunque aparentemente similar, cuenta con unas diferencias que ameritan establecerse para efectos de explicar por qué en ese otro asunto, se accedió al amparo solicitado. (…) Al respecto, se advierte que este argumento, en principio, no debería ser objeto de pronunciamiento, habida cuenta de que no fue expuesto en la demanda de tutela –en esta solo se planteó el desconocimiento de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018– y que la impugnación no fue consagrada para mejorar o ampliar los cargos propuestos en la demanda constitucional sino para exponer las inconformidades que se tengan con el fallo de primera instancia. (…) [N]o puede atribuírsele la configuración del defecto por desconocimiento del precedente y/o de uno de orden fáctico (como ya se expuso en precedencia) al Tribunal Administrativo de La Guajira por una indebida valoración de las pruebas respecto del carácter de la vinculación de la señora Amaya Corrales, cuando no se llegó a ese estudio, pues logró establecerse que no se tenía certeza de que estuvo vinculada antes del 31 de diciembre de 1980.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04094-01(AC) Actor: ANA CECILIA AMAYA CORRALES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia de 29 de octubre de 2020, mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda La señora Ana Cecilia Amaya Corrales, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de La Guajira, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. Con base en lo anterior, se elevaron las siguientes pretensiones (trascripción literal): 4.1.
Se TUTELE el derecho constitucional fundamental del DEBIDO PROCESO. 4.2. Se deje sin efectos la sentencia de fecha 30 de junio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira y como consecuencia se ordene a dicho Tribunal se profiera un nuevo fallo de segunda instancia aplicando la Constitución, la Ley la Jurisprudencia de UNIFICACIÓN del Consejo de Estado. 4.3.
Vincular al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE RIOHACHA y a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP – para que ejerzan el derecho de defensa. 2. Hechos relevantes En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Ana Cecilia Amaya Corrales demandó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y, como consecuencia, se ordenara el reconocimiento de dicha prestación “liquidada en cuantía equivalente al 75% de la totalidad de los factores que integran salario devengados en el último año de servicio”.
Mediante sentencia de 18 de abril de 2018, el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Riohacha accedió a las pretensiones de la demanda. Esa decisión fue apelada ante el Tribunal Administrativo de La Guajira, el que, mediante fallo de 30 de junio de 2020, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la ahora tutelante. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico por la indebida valoración de los siguientes documentos: 1. Certificado del tiempo de servicio de 26 de octubre de 2015, expedido por la Secretaría de Educación Departamental de La Guajira, en el “formato único para la expedición de certificado de historia laboral”, en el que consta que la ahora tutelante “fue nombrada interinamente como docente en la Escuela Rural Mixta de Guamachal, San juan del Cesar – mediante el Decreto No. 399 del 23 de agosto de 1979 para un total de 01 mes 08 días, con tipo de vinculación Departamental – NACIONALIZADA”. 2.
Copia auténtica de la Resolución No. 399 del 23 de agosto de 1979, por la cual el Gobernador del Departamento de la Guajira le concedió licencia por enfermedad a la docente Graciela Daza de Hinojosa del 6 de agosto al 14 de septiembre de 1979 y, en su remplazo, nombró interinamente a la señora Amaya Corrales. 3. Acta de posesión No. 557 de 17 de septiembre de 1979, en la que se legalizó el desempeño del anterior nombramiento.
Dijo que en las observaciones de dicha acta se lee: “la presente posesión tiene efectos fiscales a partir del 6 de agosto al 14 de septiembre del año en curso, haciéndole licencia a GRACIELA DAZA DE HINOJOSA”. Señaló la señora Amaya de Corrales que (trascripción literal con posibles errores incluidos): De la documentación aportada se establece sin ningún esfuerzo mental que el anterior tiempo de servicio laborado interinamente por la señora ANA CECILIA AMAYA CORRALES, debe ser tenido en cuenta para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, pues reúne los requisitos de ley, lo mismo que lo estipulado en la sentencia de unificación por importancia jurídica de fecha veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Magistrado Ponente: Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, radicado No. 25000-23-42-000-2013-04683-01, demandado: UGPP, la cual según los artículos 10 y 102 del CPACA es extensible en sus efectos a quienes acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
De otra parte, dijo que se configuró un defecto por desconocimiento del precedente porque “el tribunal omitió aplicar la jurisprudencia vertical obligatoria del órgano de cierre Consejo de Estado”. 4. La oposición 4.1. Mediante auto de 24 de septiembre de 2020, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y al Juzgado Primero Administrativo Oral de Riohacha, como terceros con interés. 4.2.
El Tribunal Administrativo de La Guajira indicó que no incurrió en ninguna de las causales que hacen procedente la acción de tutela contra providencias judiciales y tampoco vulneró el derecho al debido proceso de la señora Amaya Corrales. Explicó que la razón por la que se revocó el fallo de primera instancia fue la “falta de acreditación por parte de la accionante sobre la posesión y ejercicio del cargo de Directora Seccional de la Escuela Rural Mixta de Guamachal durante el término comprendido entre el 6 de agosto al 14 de septiembre de 1979”.
Señaló que la sentencia de 30 de junio de 2020 se fundamentó en las normas aplicables y la jurisprudencia existente sobre el tema y otra cosa es que la accionante no se encuentre conforme con la análisis efectuado por el tribunal, desconociendo que la acción de tutela está instituida para proteger derechos fundamentales mas no como una tercera instancia del proceso ordinario.
Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo de La Guajira solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. 4.3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP pidió que se declare la improcedencia o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la señora Amaya Corrales, pues no se le han vulnerado sus derechos fundamentales.
Sostuvo la entidad que en aplicación del ordenamiento legal y el precedente jurisprudencial que regula el tema, el Tribunal Administrativo de La Guajira concluyó que a la señora Ana Cecilia Amaya Corrales no le asistía derecho a la pensión gracia. De otra parte, afirmó que lo que pretende la actora es convertir la acción de tutela en una tercera instancia, para que se revisen las decisiones adoptadas por el juez natural, después de agotarse el procedimiento establecido en la ley para el efecto.
Finalmente, expuso que “la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales, máxime cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa”. 5. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 29 de octubre de 2020, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado.
En cuanto al defecto fáctico, indicó: 4.2. En el caso concreto, la tutelante afirma que en el proceso ordinario se acreditó su vinculación en un plantel oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y concretamente alega la indebida valoración de la Resolución No. 399 del 23 de agosto de 1979, por la que dice haber sido nombrada en el plantel educativo Escuela Rural Mixta de Guamachal en calidad de Directora Seccional, por el período comprendido entre el 6 de agosto y el 14 de septiembre de 1979, término de duración de una licencia concedida al titular de ese empleo.
Insiste que en el proceso estaba acreditada su vinculación a la docencia, no solo con el acto administrativo de nombramiento, sino también con el acta de posesión y con la certificación expedida por la Secretaría Departamental de la Guajira en la que consta haber laborado por ese tiempo. 4.3. Del análisis de la providencia cuestionada, y de los documentos obrantes en el expediente ordinario, concluye la Sala que no se configura el defecto fáctico alegado, pues no se evidencia la indebida valoración de las pruebas a que se refiere la parte actora.
Al contrario, fue precisamente de la apreciación integral de dichos medios de prueba, que el Juez de instancia concluyó que la vinculación de la señora Ana Cecilia Amaya Corrales no estaba acreditada por el período comprendido entre el 6 de agosto y el 14 de septiembre de 1979, tiempo de servicio imprescindible para cumplir con uno de los requisitos para ser acreedora a la pensión gracia, esto es, tener una vinculación como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Quedó claro en la providencia, que los requisitos para acceder a la pensión gracia, eran: (i) haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años; (ii) haber estado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; (iii) haber cumplido la edad de cincuenta (50) años; y (iv) haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
Y al verificar el cumplimiento del requisito consistente en haber estado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, el tribunal accionado expuso lo siguiente: (…) 4.4. Estas afirmaciones del tribunal accionado, desvirtúan además los argumentos que pretende hacer ver la tutelante, pues no se trató de una ausencia de elementos de prueba que llevaran al tribunal a decretar pruebas de oficio, como lo sugiere en la tutela, sino de la valoración que en conjunto y de acuerdo con las reglas de la sana crítica lo llevaron a advertir una serie de inconsistencias en relación con lo certificado y lo debidamente acreditado con el acto de nombramiento y el acta de posesión, de lo que concluyó el tribunal que ese tiempo no podía ser tenido en cuenta al momento de verificar los requisitos para ser acreedora a la pensión de gracia. De esta manera, precisamente por no haberse tachado de falsos los documentos y de haberse tenido como prueba desde la respectiva audiencia en primera instancia, se hizo el respectivo análisis de dicho material probatorio y llevó al tribunal a la conclusión de no estar debidamente acreditado ese tiempo laborado, quedando incluso determinado en el fallo que se compulsarían copias a la Procuraduría General de la Nación, ante la inconsistencia certificada por la Secretaría Departamental de la Guajira en la constancia aportada, situación incluso advertida por el Ministerio Público dentro del trámite ordinario: (…) 4.5.
De lo anterior se descarta la configuración del defecto fáctico por indebida valoración probatoria alegado por la tutelante. Lo que se advierte, es un desacuerdo con la forma como fueron analizadas las pruebas por parte del tribunal y a la conclusión que arribó el juez, de allí que la acción de tutela no sea el mecanismo idóneo para debatir las diferencias en la valoración y apreciación de la prueba.
En el caso se advierte que la decisión del juez natural no fue arbitraria, sino que estuvo fundamentada en la valoración de los medios de prueba allegados al proceso, bajo las reglas de la sana crítica, en la que adoptó criterios objetivos, racionales y razonables. Otra cosa es que la parte tutelante no comparta la decisión del juez de la causa, aspecto que escapa a la órbita de análisis del juez de tutela.
Frente al defecto por desconocimiento del precedente, sostuvo: 5.2. En relación con el defecto por desconocimiento del precedente, basta mencionar que la accionante no identificó las providencias que a su juicio fueron desconocidas por la autoridad judicial accionada, carga mínima que se exige al momento de estructurar este defecto. Por el contrario, en la decisión judicial cuestionada, se advierte el apoyo jurisprudencial que tuvo el tribunal al momento de sustentar lo relacionado con la formalidad de la posesión de los empleos públicos, pues acudió a pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, incluso en relación con los medios de prueba idóneos para probar, en concreto, la vinculación como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 6.
La impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión y señaló que “para no polemizar, partamos del supuesto de que no existe un defecto fáctico”, pero sí se configuró el defecto por desconocimiento del precedente, porque no se aplicó la sentencia de 21 de junio de 2018 (radicado 2013-04683-01), pese a que el certificado de tiempo de servicios expedido el 26 de octubre de 2015, la Resolución No. 399 de 1979 y el acta de posesión 557 de 1979 demuestran que la señora Ana Cecilia Amaya Corrales estuvo nombrada en interinidad del 6 de agosto al 14 de septiembre de 1979.
Para fundamentar lo anterior, citó apartes de la sentencia de 6 de abril de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado (radicado 2014-00270-01), en la que se mencionó que “lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestará los servicios, su naturaleza y por supuesto los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la ley 114 de 1913 en los términos analizados”.
Finalmente, la tutelante mencionó que, para resolver su inconformidad, era importante tener presente los fallos de tutela del 16 de julio de 2020 proferido por la Sección Quinta de la Corporación (2020-00802-01), del 25 de octubre de 2019 dictado por la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado (2019-02867-01) y del 21 de octubre de 2019 expedido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B (2019-02835-01). 7. intervenciones La UGPP solicitó que se confirme el fallo de primera instancia, tras considerar que, como lo afirmó la Sección Cuarta del Consejo de Estado, no se incurrió en los defectos alegados por la señora Amaya Corrales.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[1]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[2].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[3]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumació`n de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, se ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[4]. 2.
Caso concreto En primer lugar, se precisa que, si bien en la impugnación la accionante indicó que “para no polemizar, partamos del supuesto de que no existe un defecto fáctico”, lo cierto es que el defecto por desconocimiento del precedente –que se habría configurado por no aplicar la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018– se encuentra íntimamente relacionado con el defecto fáctico que se quiso dejar de lado con la impugnación, por lo que la Sala se pronunciará frente a ambos defectos alegados de manera conjunta.
La señora Ana Cecilia Amaya Corrales alegó que el Tribunal Administrativo de La Guajira incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente, porque no tuvo en cuenta la sentencia de 21 de junio de 2018 –radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14)CE-SUJ2-011-18–, en la que la Sección Segunda del Consejo de Estado fijó las reglas de unificación respecto del reconocimiento de la pensión gracia[5].
Pues bien, se tiene que en la providencia dictada el 30 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo de La Guajira –decisión cuestionada–, se expuso (trascripción literal con posibles errores incluidos): … el tribunal al analizar el material probatorio allegado al expediente con la finalidad de verificar sí la actora acreditó en grado de certeza su vinculación laboral como docente territorial o nacionalizado, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, observa que a folio 14 al 16 del expediente reposa copia de la Resolución No. 399 del 23 de agosto de 1979, a través de la cual la demandante pretende acreditar el cumplimiento del presente requisito, pues dicho documento demuestra que en virtud de la licencia por enfermedad concedida a la señora Graciela Daza de Hinojosa, a partir del 6 de agosto al 14 de septiembre de 1979, el Gobernador del departamento de La Guajira (E) nombró a la demandante por dicho tiempo en el cargo de Directora Seccional de la Escuela Rural Mixta de Guamachal.
Seguidamente, se observa a folio 17, el acto de posesión No 557 de fecha septiembre de 17 de 1979, donde consta que el demandante compareció al despacho de la Alcaldía municipal de San Juan del Cesar con el fin de tomar posesión del cargo de Directora Seccional de la Escuela Rural Mixta de Guamachal, cargo para el cual fue nombrada mediante Resolución No. 399 de fecha agosto 23 de 1979, comunicada a la señora Ana Amaya Corrales a través del oficio No. 512 de agosto 27 de 1979, dejando como observación ‘La presente posesión tiene efectos fiscales a partir del 6 de agosto al 14 de septiembre del año en curso, haciéndole la licencia a Graciela Daza de Hinojoza’.
Así mismo, reposa en el expediente a folios 12 al 13 certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación Departamental de La Guajira, a través de la cual se hace constar que mediante el Decreto 399 de agosto 23 de 1979, la demandante fue nombrada interinamente en el cargo de Directora Seccional de la Escuela Rural Mixta de Guamachal del municipio de San Juan del Cesar, del cual tomó posesión el 17 de septiembre de 1979 con fecha fiscal del 6 de agosto al 14 de septiembre de 1979.
Analizado el anterior material probatorio bajo las reglas de la sana crítica, advierte el Tribunal, tal como lo precisa el Ministerio Público, la inconsistencia en la fecha de toma de posesión del cargo de Directora Seccional de la Escuela Rural Mixta de Guamachal, para el cual fue nombrada la demandante mediante Resolución No. 399 del 23 de agosto de 1979, pues nótese, que dicho nombramiento era de carácter interino entre el 6 de agosto al 14 de septiembre de 1979, esto es, mientras la señora Graciela Daza de Hinojosa cumplía la licencia que le había sido otorgada por enfermedad, no obstante, la señora Ana Amaya Corrales, tal como se acredita a través del acta No. 557 tomó posesión del cargo en mención solo hasta el 17 de septiembre de 1979, esto es, luego de finalizada la licencia por enfermedad en mención y por ende sobre un cargo que se encontraba nuevamente ocupado por su titular.
Así las cosas, se tiene que si bien la demandante fue nombrada mediante Resolución No. 399 de fecha 23 de agosto de 1979, para desempeñar el cargo de Directora Seccional de la Escuela Rural Mixta de Guamachal durante el término comprendido entre el 6 de agosto y el 14 de septiembre del año 1979, lo cierto es, que no acreditó haber tomado posesión de dicho cargo previo a su presunto ejercicio, por lo tanto no es de recibido (sic) que en el certificado de historia laboral y en el acta de posesión No. 557 se haya dejado anotado que la demandante se había posesionado en el cargo el 17 de septiembre de 1979, pero con efectos fiscales a partir del 6 de agosto al 14 de septiembre del año en curso, toda vez que ello contraría la disposición normativa contenida en el Decreto 1950 de 1973, artículo 43, el cual dispone ‘Prohíbase la provisión de empleos con efectos fiscales anteriores a la posesión’.
De igual forma, es importante señalar que el Decreto 1950 de 1973, también dispone en su artículo 47, que ‘ningún empleado entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de respetar, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, y de desempeñar los deberes que le incumben. De esto hecho deberá dejarse constancia por escrito en acta que firmarán quien da la posesión, el posesionado y un secretario y en su defecto dos testigos.
La omisión del cumplimiento de cualquiera de los requisitos que se exigen para la posesión, no invalidará los actos del empleado respectivo, ni lo excusa de responsabilidad en el ejercicio de sus funciones’. (…) En ese sentido, para la alta corporación la exigencia del nombramiento y posesión para acreditar la vinculación laboral con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 resulta contrario no sólo al principio de libertad probatorio sino también al de favorabilidad al trabajador consagrado en la Carta Política.
Acorde con lo anterior, es claro que para acreditar la vinculación laboral con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, la parte actora cuenta con libertad probatoria, no obstante, en el sub lite, no se encuentra acreditado en grado de certeza que la demandante haya tomado posesión y ejercido el cargo de Directora Seccional de la Escuela Rural Mixta de Guamachal durante el término comprendido entre el 6 de agosto al 14 de septiembre del año 1979, pues pese a existir la certificación de historia laboral visible a folios 12 y 13 del expediente emitida por la Secretaría de Educación Departamental y no haber sido tachada de falsa, al efectuar su valoración con el material probatorio integral su contenido carece de fuerza probatoria para tener por sentado sin lugar a dudas que la demandante haya estado vinculada en calidad de docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.
Ello por cuanto, no es posible pasar por alto la inconsistencia evidenciada entre la Resolución 399 de 1979, por la cual se concede la licencia por enfermedad a la señora Graciela Daza de Hinojosa y se nombra en reemplazo a la señora Ana Cecilia Amaya Corrales y el acta de posesión de fecha 17 de septiembre de 1979, toda vez que no es de recibo que se haya suscrito el acta en mención en una fecha que el cargo se encontraba reasumido por su titular y además en el expediente no milita prueba que dé cuenta del ejercicio del cargo por la demandante durante el término comprendido entre el 6 de agosto al 14 de septiembre del año 1979.
Finalmente, advierte el tribunal que el acto de nombramiento de un empleado público tal como lo ha indicado el Consejo de Estado es un acto condición y solo produce efectos y genera un derecho subjetivo particular cuando se perfecciona a través de la posesión del empleado público en e cargo en el cual fue nombrado, circunstancia que se reitera no quedó acreditada en el caso bajo análisis, razón por la cual a la demandante no le asiste el derecho a la pensión gracia que reclama a través del medio de control que ocupa la atención de la Sala.
Revisada la providencia cuestionada, la Subsección concluye que el Tribunal Administrativo de La Guajira no desconoció la sentencia de unificación dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 21 de junio de 2018, tan es así que en el marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia desarrollado en el fallo de 30 de junio de 2020 –cuestionado por vía de tutela– se refirió a las reglas fijadas en dicha decisión. Cuestión diferente es que el tribunal accionado estableciera que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia debían cumplirse como requisitos: i) prestar los servicios como docentes en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor a 20 años, ii) haber estado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, iii) cumplir 50 años de edad y iv) haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta; y que, en el caso de la señora Ana Cecilia Amaya Corrales, no se acreditó debidamente el cumplimiento del segundo de los referidos requisitos –vinculación antes del 31 de diciembre de 1980–.
Para arribar a la anterior conclusión, la autoridad judicial accionada precisó que era cierto que al proceso ordinario se allegó copia de la Resolución No. 399 del 23 de agosto de 1979, del acta de posesión No. 557 de 17 de septiembre de 1979 y el certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación Departamental de La Guajira –documentos que se enlistaron como desconocidos en la demanda de tutela–.
No obstante, explicó ampliamente que, en dichos documentos, existía una inconsistencia porque figuraba que el nombramiento en interinidad de la ahora tutelante se hizo entre el 6 de agosto y el 14 de septiembre de 1979, pero tanto la resolución de nombramiento como el acta de posesión fueron expedidas con posterioridad a la fecha en que habría iniciado el encargo, esto es, 23 de agosto y 17 de septiembre, respectivamente.
Por lo dicho, afirmó que no era dable entender que la señora Ana Cecilia Amaya Corrales desempeñó el cargo de Directora Seccional de la Escuela Rural Mixta de Guamachal sin contar con la correspondiente posesión, máxime cuando el artículo 43 del Decreto 1950 de 1973 prohibía la “provisión de empleos con efectos fiscales anteriores a la posesión” y el artículo 47 de esa misma norma preveía que ningún empleado podía ejercer su cargo sin prestar el juramento respectivo –lo que ocurría en el momento de posesión–, razón por la cual concluyó, de manera razonada, que no existía certeza de que la mencionada señora hubiere estado vinculada antes del 31 de diciembre de 1980.
En definitiva, la inconsistencia contenida en los documentos con los que se pretendió demostrar el cumplimiento de los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, conllevó a que el Tribunal Administrativo de La Guajira le negara esa prestación a la señora Amaya Corrales y no el desconocimiento de la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018.
Lo anterior, se hace más evidente si se tiene en cuenta que, fue justamente la falta de congruencia de las fechas en los documentos allegados al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que condujo a que en la misma decisión cuestionada el tribunal accionado le ordenara a la secretaría de la corporación “la compulsa de copias en archivo digitalizado de la presente providencia y del expediente de la referencia a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia”.
Por último, observa la Subsección que para fundamentar la configuración del defecto por desconocimiento del precedente, en el escrito de impugnación, la tutelante citó apartes de la sentencia de 6 de abril de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado (radicado 2014- 00270-01) y, además, se refirió a los fallos de tutela del 16 de julio de 2020 proferido por la Sección Quinta de la Corporación (2020-00802-01), del 25 de octubre de 2019 dictado por la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado (2019-02867-01) y del 21 de octubre de 2019 emitido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B (2019-02835-01).
Al respecto, se advierte que este argumento, en principio, no debería ser objeto de pronunciamiento, habida cuenta de que no fue expuesto en la demanda de tutela –en esta solo se planteó el desconocimiento de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018– y que la impugnación no fue consagrada para mejorar o ampliar los cargos propuestos en la demanda constitucional sino para exponer las inconformidades que se tengan con el fallo de primera instancia. No obstante lo anterior, la Sala se pronunciará, dado que uno de los fallos a los que alude la impugnante fue proferido por esta Subsección frente a un caso que, aunque aparentemente similar, cuenta con unas diferencias que ameritan establecerse para efectos de explicar por qué en ese otro asunto, se accedió al amparo solicitado.
Es cierto que en los fallos de tutela del 16 de julio de 2020 (2020-00802- 01), del 25 de octubre de 2019 (2019-02867-01) y del 21 de octubre de 2019 (2019-02835-01) –uno de estos, como se dijo, dictado por esta Subsección–,se accedió al amparo solicitado al analizar casos en los que se debatía el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Sin embargo, debe precisarse que el referido amparo obedeció a que se encontró configurado el defecto por desconocimiento del precedente porque se desatendió la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, según la cual “lo esencialmente relevante frente a su reconocimiento, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada”[6], cuestión que no se asemeja al caso de la ahora accionante, dado que en este asunto, la negativa del amparo de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue consecuencia de las inconsistencias existentes en los documentos con los que se pretendía demostrar su vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 y no por la naturaleza de su vinculación. En otras palabras, no puede atribuírsele la configuración del defecto por desconocimiento del precedente y/o de uno de orden fáctico (como ya se expuso en precedencia) al Tribunal Administrativo de La Guajira por una indebida valoración de las pruebas respecto del carácter de la vinculación de la señora Amaya Corrales, cuando no se llegó a ese estudio, pues logró establecerse que no se tenía certeza de que estuvo vinculada antes del 31 de diciembre de 1980.
Tan es así que, luego de enlistar los requisitos para acceder a la pensión gracia -prestar los servicios como docentes en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor a 20 años; haber estado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir 50 años de edad y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta- el tribunal accionado aclaró que “en el sub lite el punto álgido consiste en establecer la vinculación de la demandante al sector docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, requisito que de encontrarse acreditado, permitiría entrar a corroborar la existencia de los demás presupuestos mencionados para acceder a la pensión gracia” (se destaca).
En otras palabras, aunque se tuvieran en cuenta las decisiones de tutela que se alegan como desconocidas por la parte tutelante, tampoco podría alegarse la existencia del defecto por desconocimiento del precedente, porque, se reitera, la razón de negar el reconocimiento de la pensión gracia devino de la ausencia de mérito probatorio de la información aportada al proceso ordinario –y no del desconocimiento del precedente ni de una indebida valoración de las pruebas– encaminado a demostrar que la demandante reunía los requisitos para acceder a dicha prestación económica.
Así las cosas, la Sala concluye que no se incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente, ni en el defecto fáctico alegado por la señora Ana Cecilia Amaya Corrales. Por tanto, se confirmará la decisión de primera instancia que negó el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de octubre de 2020, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [5] En la sentencia de unificación se indicó: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”. [6] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 16 de julio de 2020, radicación número 2020-00802.