11001-03-15-000-2020-04922-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA INTERPRETACIÓN DE LA NORMA / PROCESO EJECUTIVO – De competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa / IMPROCEDENCIA DE LA APELACIÓN DEL AUTO QUE NIEGA EL DECRETO DE MEDIDA CAUTELAR - Regulado expresamente por la ley 1437 de 2011 / RECURSO DE APELACIÓN – Taxatividad de las providencias contra las que procede / UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - Aplicación de auto de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado que definió el asunto / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En primer lugar, la Sala debe aclarar que esta Sección del Consejo de Estado, como juez de tutela, ha sido del criterio que aun cuando la Ley 1437 de 2011 se refiere al proceso ejecutivo en los artículos 297, 298 y 299, lo cierto es que dichos preceptos únicamente le imponen al juez el deber de hacer cumplir las obligaciones contenidas en ciertos títulos ejecutivos, esto es, sentencias y decisiones proferidas en desarrollo de mecanismos alternativos de solución de conflictos, más no describen un procedimiento de ejecución, razón por la cual debe acudirse al artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, según el cual los aspectos no regulados por el CPACA se regirán por las disposiciones del Código General del Proceso.

De otra parte, es preciso referir que mediante auto de unificación de 29 de enero de 2020, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado abordó el tema de la procedencia del recurso de apelación contra el auto que niega el decreto de una medida cautelar en los procesos ejecutivos cuyo título de recaudo sea una sentencia proferida o una conciliación aprobada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como ocurre en este caso, en donde unificó su criterio en el sentido de que, de la lectura conjunta de los artículos 125, 229 y siguientes, 243 y 299 del CPACA, es improcedente.

(…) el criterio unificado de la Sección Tercera del Consejo de Estado es que el auto que niega una medida cautelar en un proceso de ejecución es de competencia del magistrado ponente, y que el mismo no es apelable, toda vez que no se encuentra enlistado en los autos susceptibles de ese recurso en el artículo 243 del CPACA. Dicha postura fundamentó el análisis y las conclusiones a las que arribó el Tribunal Administrativo del Huila en las providencias objetadas, que rechazaron por improcedente el recurso de apelación presentado por el actor contra el auto que negó la solicitud de medida cautelar de embargo.

Con base en lo expuesto, lo que se observa en el caso bajo estudio es que la autoridad judicial accionada, en el marco de su autonomía judicial, aplicó la interpretación que sobre la procedencia del recurso de apelación contra la providencia que niega una medida cautelar en un proceso ejecutivo hizo la Sección Tercera de esta Corporación, como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que para el juez de tutela, dada la atribución unificadora de dicha sección del Consejo de Estado, no configura un defecto sustantivo.

En este sentido, la adopción de la postura que se censura en esta oportunidad fue realizada por el Tribunal Administrativo del Huila acogiendo el criterio interpretativo dictado por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación en el marco de su función unificadora, en su especialidad, por lo que de la misma no se puede desprender la vulneración iusfundamental que soporta la presente solicitud de amparo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 129 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 – NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 297 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 298 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 299 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04922-00(AC) Actor: VÍCTOR ANTONIO MÉNDEZ BARBOSA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.

Proceso ejecutivo. Apelación contra el auto que niega una medida cautelar de embargo. Aplicación de auto de unificación jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Defecto sustantivo por no aplicación del Código General del Proceso. Niega las pretensiones de la acción SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por el señor Víctor Antonio Méndez Barbosa, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Huila, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, vulnerados, supuestamente, por los autos de 6 de marzo y 12 de agosto de 2020, mediante los cuales la autoridad judicial accionada inadmitió el recurso de apelación que interpuso contra la decisión que negó la solicitud de una medida cautelar y declaró bien rechazado dicho recurso, respectivamente, en el marco del proceso ejecutivo que promovió contra Colpensiones, con el fin de obtener el pago de una reliquidación pensional ordenada mediante sentencia judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa.

ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante manifestó que demandó ejecutivamente a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, para que diera cumplimiento a la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho de 29 de noviembre de 2012, dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Neiva, que ordenó la reliquidación de la pensión de sobrevivientes que percibe.

Afirmó que el trámite del proceso ejecutivo le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva, quien dictó mandamiento de pago y negó la solicitud de embargo y secuestro mediante auto de 15 de octubre de 2019, decisión contra la que interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido por el a quo mediante auto de 20 de enero de 2020, pero rechazado por el Tribunal Administrativo del Huila, quien por auto de 6 de marzo de 2020 adujo la improcedencia del recurso de apelación contra el auto que niega la medida cautelar.

En la mencionada providencia, la autoridad judicial basó su decisión en el hecho de que, indicó, el recurso de apelación contra el auto que niegue el decreto de medidas cautelares no está contemplado en el artículo 243 del CPACA, por lo que, afirmó, “el legislador al momento de determinar la procedencia del recurso de apelación frente a determinados auto dentro del proceso contencioso administrativo lo hizo en sentido restringido, pues aclaró que en ningún caso se podrán aplicar las normas contenidas en el CPC, hoy CGP, cuando exista norma aplicable dentro de régimen contencioso administrativo, máxime, cuando de la literalidad del 2º del artículo 243 del CPACA no discrimina si se trata de un proceso declarativo o ejecutivo, por lo cual, su aplicación se dará en todos los procedimientos sometidos a estudio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que excluye de sobremanera la posibilidad de aplicar el numeral 8º del artículo 321 del CGP”, y en armonía con lo determinado por la Sección Tercera de esta Corporación en el auto de unificación de 29 de enero de 2020, conforme con el cual de la lectura conjunta de los artículos 125, 229 y siguientes, 243 y 299 del CPACA, se puede desprender que dicho auto no es apelable, toda vez que no se encuentra enlistado en los autos susceptibles de ese recurso en el CPACA.

Indicó que contra ese auto formuló recurso de súplica que, bajo la misma consideración de “irrecurribilidad” del auto que niega la medida, declaró bien denegado el recurso mediante auto de 12 de agosto de 2020, en el que acogió lo estipulado en el auto de unificación de 29 de enero de 2020, emanado de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que señaló que contra el auto que niega una medida cautelar no es procedente el recurso de apelación, “pues dicha providencia no se encuentra señalada dentro de las decisiones enumeradas en el artículo 243 del CPACA, como susceptible de apelación, definiendo así que el auto que decide la petición de embargo y secuestro en un proceso ejecutivo solo tiene el recurso de apelación si la decisión es afirmativa”. 2.

Fundamentos de la acción El accionante considera que la autoridad judicial accionada, con los autos de 6 de marzo y 12 de agosto de 2020, mediante los cuales, en sede de apelación y súplica, rechazó por improcedente el recurso de apelación que interpuso contra la decisión que negó la solicitud de una medida cautelar en el marco del proceso ejecutivo que promovió contra Colpensiones, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, en tanto incurrió en defecto sustantivo por la errónea interpretación del numeral 2 del artículo 243 del CPACA, pues, considera, si bien el recurso de apelación procede contra el auto que decreta la medida cautelar, “también es cierto que el trámite de la medida cautelar del CPACA, regulado en la Parte Segunda Título V Capítulo XI, artículos 229 al 241, se concibió para los procesos declarativos de esta jurisdicción, como expresamente lo ordena el artículo 229, y en lo que tiene que ver con el trámite del proceso ejecutivo y la medida de embargo vinculada a éste proceso, de conformidad con el CGP, el recurso de apelación procede contra la decisión -afirmativa o negativa- sobre la medida de apelación”.

En su criterio, la decisión de la medida de embargo y secuestro dictada en el proceso ejecutivo instaurado “está completa y regularmente ordenada en el CGP y no en el CPACA, por corresponder a una medida de distinta naturaleza, de donde resulta evidente que es indebida la aplicación de esta codificación al caso en contra de la norma del CGP que se dejó de aplicar”.

Añadió que, en su entender, el artículo 229 del CPACA dice que esas medidas cautelares son procedentes para los procesos declarativos de la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que el trámite de la medida no está dispuesto para procesos distintos a los de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “así que el capítulo regulatorio del trámite de la medida cautelar está vinculada a estos procesos y no al proceso ejecutivo del CGP”, para el cual declara, la medida cautelar adopta la denominación de embargo y secuestro (CGP, artículos 599 a 602), “disponiendo en el CGP del conjunto normativo para adelantar la integridad de su trámite, como lo registra el Libro Cuarto destinado para las medidas cautelares tanto de los procesos cognitivos como del proceso ejecutivo”.

En este sentido, afirmó que los instrumentos procesales que dispone el capítulo de las medidas cautelares del CPACA no son conducentes ni adecuados para hacer efectivo el embargo, secuestro y remate de bienes, “por no decir que son incompatibles e impertinentes, y que el trámite del procedimiento para hacer efectivo el embargo de ciertos bienes, identificar los inembargables, la reducción jurídica y material de los embargos, las formas de secuestro y su oposición, etc, sólo tienen regulación práctica en el CGP (arts. 588-602)”.

Añadió que debe recordarse que la Corte Constitucional en el fallo de constitucionalidad C-329 de 2015, advirtió que, la enumeración de las providencias apelables citadas en el artículo 243 del CPACA no era taxativa y que prevalecía la regulación especial del recurso de apelación frente a la de este artículo. Lo anterior, en su criterio, “quiere decir que el numeral segundo del artículo 243 del CPACA, que repite las mismas providencias objeto de apelación en relación con las medidas cautelares que permite esta jurisdicción (236, 240 y 241), es norma dispuesta para las medidas cautelares de los procesos declarativos del contencioso y no se ocupa, por la regla hermenéutica de especialidad, de la medida cautelar de embargo del proceso ejecutivo del CGP.

Como el parágrafo del citado artículo 243 del CPACA dice que “La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil”, este debe ser entendido con las razones que anotó el fallo Constitucional C-329/15, que “(ii) cuando existe una regulación especial del recurso de apelación, diferente a la prevista en el artículo 243, prevalecerá la regulación especial”, por cuanto, como lo dictó este mismo fallo Constitucional, la enumeración de providencias apelables de este artículo no es taxativa”.

Adujo que el CPACA no dispone de normas para el trámite del proceso ejecutivo y del embargo y secuestro vinculado a ese trámite judicial para la efectividad del pago de la obligación de dar impuesta contra una entidad pública, por lo que este se adelanta con el CGP ante los jueces de lo contencioso administrativo, como, indica, lo dispuso expresamente el artículo 299 del CPACA.

Sostuvo que el articulo 306 del CPACA no aplica al caso, pues “si ya el artículo 299 del CPACA ordenó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tramita el proceso ejecutivo contra las entidades públicas en esos dos eventos, según las normas del CGP, ninguna función cumple el artículo 306 del contencioso, al disponer de una norma clara y precisa”, por lo que considera errónea la interpretación del tribunal y el criterio del auto de unificación de 29 de enero de 2020, emanado de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Arguyó que el tribunal accionado hace una lectura errada del artículo 299 del CPACA, al omitir que es esta disposición y no el artículo 306 del CPACA, el que envía directamente al CGP el trámite del proceso ejecutivo para la ejecución de las sentencias de condena contra las entidades públicas, “sustrayendo de la misma función de envío que ya había determinado el artículo 299; además, porque el artículo 306 remite al CGP pero en relación con los aspectos no regulados en el CPACA, o sea en los aspectos no regulados de los procesos cognitivos de esta jurisdicción”.

Afirmó, que, concretamente, es un grave error estimar que el CPACA ordena una remisión residual al CGP del proceso ejecutivo en los aspectos no regulados, “lo cual supone que la codificación de lo contencioso administrativo dispone de reglas para tramitar el proceso ejecutivo, cuando lo cierto es que el contencioso no dispone de ningún proceso ejecutivo -sus normas están previstas para atender procesos cognitivos-, con lo cual se desvanece (…) cualquier insinuación de que el CGP atienda residualmente los aspectos no regulados del inexistente proceso ejecutivo en el CPACA”.

Agregó que el inciso segundo del artículo 299 del CPACA dice que las condenas impuestas contra las entidades públicas se ejecutan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa y de acuerdo a las reglas de competencia de esta, por lo que estima que el tribunal accionado redujo drásticamente la interpretación y el entendimiento de todo el artículo a esta parte de la norma, en tanto aquel tiene como referente la ejecución derivada de los contratos administrativos y de las condenas “de la ejecución en materia de contratos y de condenas a entidades públicas, determinando que se tramitarán por el proceso ejecutivo del CGP ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los contratos con las reglas proceso de mayor cuantía y las condenas por las reglas de competencia del CPACA”.

Refirió que son marcadas las diferencias entre el embargo del proceso ejecutivo y la medida cautelar del proceso declarativo contencioso, en tanto, adujo, tienen objeto y características que las hacen inconfundibles, por lo que, siguiendo la regla de la especialidad, “los recursos ordinarios y su trámite se adelantarán conforme a las normas especiales del CGP para la medida del embargo y secuestro, y de conformidad con las reglas del CPACA para las medidas cautelares de esta jurisdicción”.

Concluyó afirmando que el tribunal, “al preferir aplicar al caso numeral 2° del artículo 243 del CPACA y no la norma especial debida, el numeral 8° del artículo 321 del CGP, o sea al preferir aplicar la norma de carácter general e inaplicar la especial, aplicó indebidamente la ley al caso, con lo cual le violó el debido proceso y el acceso a la justicia, pues el accionante tenía derecho a que se le admitiera y tramitara el recurso de apelación que instauró contra el auto del a quo que le había negado la medida de embargo solicitada dentro del proceso ejecutivo contra la entidad pública”, de lo que se concluye que el alcance que le da el tribunal accionado a los artículos 299 y 306 del CPACA es equivocado, pues parte del supuesto de que, por regla general, se aplica el primero, y en lo no regulado el segundo. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “Tutelar el derecho constitucional fundamental al debido proceso del señor VICTOR ANTONIO MENDEZ BARBOSA, vinculado con el derecho de acceso a la justicia, violado por el Tribunal Administrativo del Huila. Dejar sin efectos jurídicos los autos de 06/Mar/20 y 12/Ago/20, dictados por el Tribunal Administrativo del Huila dentro del proceso ejecutivo promovido por el accionante contra la Administradora Colombiana de Pensiones-COLPENSIONES (rad. 410013331005 2011 00269 00), con los cuales se inadmitió y se declaró bien rechazado el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 15 de octubre de 2019, proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva, mediante el cual se negó la medida de embargo solicitada, para que en su lugar se dicte su remplazo de conformidad con el derecho fundamental al debido proceso”. 4.

Pruebas relevantes Se allegó copia digital del expediente contentivo del proceso ejecutivo radicado con el Nº 2011-00269-01, actor: Víctor Antonio Méndez Barbosa. 5. Trámite procesal Por auto de 30 de noviembre de 2020, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar al accionante y a la autoridad judicial demandada. Igualmente, al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Neiva, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros interesados en el resultado del proceso.

La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas Nº 90224 a 90229, todos de 3 de diciembre de 2020, a fin de darle cumplimiento a la referida decisión[1]. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva En escrito de 3 de diciembre de 2020, la titular del despacho rindió informe en el que manifestó que la autoridad judicial que emitió la decisión objetada fue el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Descongestión de Neiva, “razón por la cual no tenemos vocación para pronunciarnos respecto de ella”. 6.2.

Respuesta de Colpensiones En escrito de 4 de diciembre de 2020, la Directora de la Dirección de Acciones Constitucionales de la entidad rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud de tutela, por cuanto, sostiene, el despacho accionado procedió conforme a la ley y la Constitución así: “(i) aplicó las normas relativas en la materia (ii) aplicó los preceptos constitucionales sobre el particular (iii) aplicó la jurisprudencia existente en la materia y (iv) las actuaciones del despacho no transgreden, violan o amenazan los derechos fundamentales del accionante”.

Adicionalmente sostuvo que decidir de fondo las pretensiones del accionante y acceder a las mismas invadiría la órbita del juez ordinario y su autodominio, además de exceder las competencias del juez constitucional, en la medida que no se probó vulneración a derechos fundamentales ni la existencia de un perjuicio irremediable que haga viable proteger derecho alguno. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial accionada, en los autos de 6 de marzo y 12 de agosto de 2020, incurrió en defecto sustantivo por la errónea interpretación del numeral 2 del artículo 243 del CPACA, en tanto, conforme con el accionante, el artículo 229 de dicho código establece que el trámite de la medida cautelar del CPACA se concibió exclusivamente para los procesos declarativos de la jurisdicción contencioso administrativa, y en lo que tiene que ver con el trámite del proceso ejecutivo y la medida de embargo de conformidad con el numeral 8 del artículo 321 del CGP, por remisión expresa del artículo 299 del CPACA, el recurso de apelación procede contra el auto que resuelva sobre una medida cautelar, por lo que el rechazo por improcedente de ese habría vulnerado su derecho al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[2] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[3], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[4], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[5], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[6]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[7];

(ii) Defecto procedimental absoluto[8]; (iii) Defecto fáctico[9]; (iv) Defecto material o sustantivo[10]; (v) Error inducido[11]; (vi) Decisión sin motivación[12]; (vii) Desconocimiento del precedente[13] y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[14] y de la Corte Constitucional[15]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia En el asunto objeto de estudio, (i) la acción de tutela es de relevancia constitucional porque debe definirse si se vulneraron al accionante los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, con los autos de 6 de marzo y 12 de agosto de 2020, mediante los cuales la autoridad judicial accionada rechazó por improcedente el recurso de apelación que interpuso contra la decisión que negó la solicitud de una medida cautelar, en el marco del proceso ejecutivo que promovió contra Colpensiones;

(ii) el actor no cuenta con otro medio de defensa judicial, pues si bien se trata de un proceso que está en curso, la decisión que se objeta definió la situación jurídica particular respecto de la posibilidad de interponer el recurso de apelación contra la decisión que negó las medidas cautelares solicitadas y, en tal razón, no cuenta con otra oportunidad procesal para controvertirla;

(iii) se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que la última de las providencias objetadas fue notificada el 28 de septiembre de 2020 y la acción de tutela se presentó el 26 de noviembre de 2020, esto es, un (1) mes y veintiocho (28) días después, dentro del término prudencial precisado por esta Corporación, acogido igualmente por la Corte Constitucional[16];

(iv) se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración de derechos fundamentales y (v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. Se advierte, entonces, que se han superado los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que la Sala entrará a efectuar el estudio de fondo del asunto bajo consideración. 4.2.

La decisión judicial objeto de reproche constitucional no incurrió en el defecto sustantivo alegado 4.2.1. En el presente caso, el actor considera que la autoridad judicial accionada en los autos de 6 de marzo y 12 de agosto de 2020, mediante los cuales rechazó por improcedente el recurso de apelación que interpuso contra la decisión que negó la solicitud de una medida cautelar dentro de un proceso de ejecución que promovió contra Colpensiones, incurrió en defecto sustantivo por la errónea interpretación del numeral 2 del artículo 243 y del artículo 299 del CPACA.

En su criterio, la decisión denegatoria de la medida de embargo solicitada en el proceso ejecutivo que instauró “está completa y regularmente ordenada en el CGP y no en el CPACA, por corresponder a una medida de distinta naturaleza, de donde resulta evidente que es indebida la aplicación de esta codificación al caso en contra de la norma del CGP que se dejó de aplicar”.

En su criterio, el artículo 229 del CPACA dice que esas medidas cautelares son procedentes para los procesos declarativos de la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que el trámite de la medida cautelar no está dispuesto para procesos distintos a los de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en este sentido, en el caso ha debido aplicarse la norma especial, esto es, el numeral 8° del artículo 321 del CGP, por lo que al no hacerlo la autoridad judicial accionada violó los derechos al debido proceso, igualdad y de acceso a la administración de justicia, pues, adujo, era procedente el recurso de apelación que instauró contra el auto del a quo que le había negado la medida de embargo solicitada dentro del proceso ejecutivo con el fin de obtener el cumplimiento de la sentencia que ordenó la reliquidación de su pensión de sobrevivientes. 4.2.2.

La Corte Constitucional en sentencia SU-574 de 2019, reiteró que el defecto sustantivo “parte del reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta” (SU-210 de 2017). De igual modo, reiteró los supuestos en los que se configura este defecto, en los siguientes términos: (i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico.

En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada inconstitucional. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente. (iii) A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador.

(iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes. En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.

(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.

(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia. Adicionalmente, la Corte ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: (i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable. 4.2.3.

La autoridad judicial accionada en auto de 6 de marzo de 2020, luego de transcribir in extenso el auto de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 29 de enero de 2020, en el que precisó como regla la improcedencia del recurso de apelación contra el auto que niega una medida cautelar en un proceso ejecutivo, rechazó por improcedente ese medio de impugnación al considerar que “éste no está contemplado contra el auto que niegue el decreto de medidas cautelares de conformidad con el artículo 243 del CPACA y en armonía con lo determinado por el máximo órgano de lo contencioso administrativo en el auto de unificación precitado”.

Sobre ese particular sostuvo: “En ese sentido, se desprende que, como el legislador únicamente previo como apelable en materia de lo contencioso administrativo, la providencia que decreta una medida cautelar, numeral 2° del articulo 243 Ib., más no el que niegue dicha solicitud, a pesar de que el trámite del proceso ejecutivo se desarrolle a través del CGP (aplicable por disposición del artículo 306 del CPACA), pues éste no está regulado en la norma especial, que en este caso es el CPACA.

Ergo, como el legislador al momento de determinar la procedencia del recurso de apelación frente a determinados autos dentro del proceso contencioso administrativo lo hizo en sentido restringido, pues aclaró que en ningún caso se podrán aplicar las normas contenidas en el CPC, hoy CGP, cuando exista norma aplicable dentro de régimen contencioso administrativo, máxime, cuando de la literalidad del 2° del artículo 243 del CPACA no discrimina si se trata de un proceso declarativo o ejecutivo, por lo cual, su aplicación se dará en todos los procedimientos sometidos a estudio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que excluye de sobremanera la posibilidad de aplicar el numeral 8° del artículo 321 del CGP, contra la decisión asumida dentro del proceso ejecutivo que negó el decreto de una medida cautelar, pues como se señaló, únicamente tal providencia es objeto de impugnación a través del recurso de reposición. Corolario de lo anterior, al Despacho se atendrá al estado del arte que actualmente ha planteado el máximo órgano de lo contencioso administrativo y por lo cual, rechazará por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 15 de octubre de 2019, mediante el cual se negó la medida cautelar solicitada; sin embargo, no es loable denegar del todo la posibilidad de que el administrado recurra una decisión judicial como la del asunto en cuestión, pues esta situación puede y debe superarse mediante el instrumento de adecuación previsto en el parágrafo del artículo 318 del CGP, por lo cual, de conformidad con el mentado precepto, el Despacho adecuará el recurso al de reposición, por ser procedente conforme lo establecido en el artículo 242 del CPACA, por lo que se ordenara la devolución del expediente al despacho de origen, para lo de su competencia”.

Posteriormente, en auto de 12 de agosto de 2020, en el marco de la resolución del recurso de súplica, la misma corporación judicial declaró bien rechazado el recurso de apelación, al considerar que de conformidad con lo previsto en el artículo 243 del CPACA, el auto que niega la medida cautelar no es susceptible de apelación, en tanto el numeral 2° solo contempla como susceptible de ese recurso el auto que decreta una medida cautelar, “mas no el que niegue el decreto de las mismas”, porque el legislador determinó su procedencia en sentido restringido.

De igual manera, se apoyó en el auto de unificación de 29 de enero de 2020, emanado de la Sección Tercera del Consejo de Estado para concluir que “según los parámetros que en materia de ejecutivos ha señalado el órgano de cierre de esta jurisdicción, que contra el auto que niega una medida cautelar, no es procedente el recurso de apelación, pues dicha providencia no se encuentra señalada dentro de las decisiones enumeradas en el artículo 243 del CPACA, como susceptible de apelación”. 4.2.4.

En primer lugar, la Sala debe aclarar que esta Sección del Consejo de Estado, como juez de tutela, ha sido del criterio[17] que aun cuando la Ley 1437 de 2011 se refiere al proceso ejecutivo en los artículos 297, 298 y 299, lo cierto es que dichos preceptos únicamente le imponen al juez el deber de hacer cumplir las obligaciones contenidas en ciertos títulos ejecutivos, esto es, sentencias y decisiones proferidas en desarrollo de mecanismos alternativos de solución de conflictos, más no describen un procedimiento de ejecución, razón por la cual debe acudirse al artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, según el cual los aspectos no regulados por el CPACA se regirán por las disposiciones del Código General del Proceso[18].

De otra parte, es preciso referir que mediante auto de unificación de 29 de enero de 2020[19], la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado abordó el tema de la procedencia del recurso de apelación contra el auto que niega el decreto de una medida cautelar en los procesos ejecutivos cuyo título de recaudo sea una sentencia proferida o una conciliación aprobada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como ocurre en este caso, en donde unificó su criterio en el sentido de que, de la lectura conjunta de los artículos 125, 229 y siguientes, 243 y 299 del CPACA, es improcedente.

En efecto, sobre el particular el mencionado auto de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó lo siguiente: “28. Identificada la norma de competencia aplicable al presente asunto, la Sala advierte que el recurso de apelación en contra del auto que niega el decreto de una medida cautelar es improcedente cuando el título de recaudo sea una sentencia proferida o una conciliación aprobada por esta jurisdicción, por las razones que pasan a exponerse. 29.

El artículo 299 del CPACA dispone en su inciso segundo que “[l]as condenas impuestas a entidades públicas consistentes en la liquidación o pago de una suma de dinero serán ejecutadas ante esta misma jurisdicción según las reglas de competencia contenidas en este Código”. En consecuencia, debe acudirse a las normas de competencia previstas en el CPACA y, únicamente en relación con los aspectos no regulados en este, de conformidad con la remisión de su artículo 306, se aplicarán las normas referidas a la ejecución de providencias contenidas en el CGP. 30.

En esta línea, el artículo 125 del CPACA establece como regla general la competencia del magistrado ponente para proferir los autos interlocutorios, salvo para el caso de los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del mismo Código, el cual, para lo que interesa al presente asunto, prevé lo siguiente: “ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces.

También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: “(…). “2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. “(…). “Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. “(…).

“PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil” (se destaca). 31. Asimismo, los artículos 229 y siguientes del CPACA, que rigen lo relativo a la procedencia, contenido y decreto de medidas cautelares en los procesos adelantados ante esta jurisdicción, establecen que estas son decretadas por el magistrado ponente.

Las anteriores normas son especiales y posteriores al artículo 125 del mismo estatuto. 32. De este modo, la lectura conjunta de las normas referidas —artículos 125, 229 y siguientes, 243 y 299 del CPACA— conduce a la Sala a concluir lo siguiente, en lo relativo a los procesos ejecutivos cuyo título de recaudo sea una sentencia proferida o una conciliación aprobada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: 1) El auto que decreta una medida cautelar debe ser proferido por el magistrado ponente en el caso de los jueces colegiados, de conformidad con los artículos 229 y siguientes del CPACA, y es apelable según lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 243 del CPACA. 2) El auto que niega una medida cautelar es de competencia del magistrado ponente —como lo profirió el juzgador de primera instancia en la decisión impugnada[20]— y no es apelable, toda vez que no se encuentra enlistado en los autos susceptibles de ese recurso en el CPACA”.

(Resaltado de la Sala). Es decir, el criterio unificado de la Sección Tercera del Consejo de Estado es que el auto que niega una medida cautelar en un proceso de ejecución es de competencia del magistrado ponente, y que el mismo no es apelable, toda vez que no se encuentra enlistado en los autos susceptibles de ese recurso en el artículo 243 del CPACA.

Dicha postura fundamentó el análisis y las conclusiones a las que arribó el Tribunal Administrativo del Huila en las providencias objetadas, que rechazaron por improcedente el recurso de apelación presentado por el actor contra el auto que negó la solicitud de medida cautelar de embargo. Con base en lo expuesto, lo que se observa en el caso bajo estudio es que la autoridad judicial accionada, en el marco de su autonomía judicial, aplicó la interpretación que sobre la procedencia del recurso de apelación contra la providencia que niega una medida cautelar en un proceso ejecutivo hizo la Sección Tercera de esta Corporación, como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que para el juez de tutela, dada la atribución unificadora de dicha sección del Consejo de Estado, no configura un defecto sustantivo.

Así las cosas, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela promovida por el señor Víctor Antonio Méndez Barbosa, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Huila. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- NIÉGANSE las pretensiones de la solicitud de amparo presentada por el señor Víctor Antonio Méndez Barbosa, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Huila.

Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sección |Consejera | (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Consejera |Consejero | ----------------------- [1] La notificación se efectuó a las siguientes direcciones electrónicas: josechavez01@outlook.com; jon.cerquera@hotmail.com, sectriadmhui@cendoj.ramajudicial.gov.co;, sgtadminhla@notificacionesrj.gov.co, notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, adm04nei@cendoj.ramajudicial.gov.co; adm04nei@cendoj.ramajudicial.gov.co, adm07nei@cendoj.ramajudicial.gov.co [2] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. [3] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. [4] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [5] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [7] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. [8] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [9] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [10] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [11] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [12] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [13] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [14] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [15] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. [16] Sentencia T-422 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido y T-619 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [17] Sentencias de 23 de enero de 2019, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, exp. 2018-00199-01, de 25 de enero de 2018, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, exp. 11001-03-15-000-2017-02814-00, exp. 11001-03-15-000-2017- 01491-00. [18] Sentencia de 12 de diciembre de 2019, M.P. Milton Chaves García, exp. 11001-03-15-000-2019-04720-00. [19] M.P. Alberto Montaña Plata, exp. 47001-23-33-000-2019-00075-01 (63931). [20] Folio 155 reverso del cuaderno del Consejo de Estado.