RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO / DAÑO ANTIJURÍDICO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / EXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CONCEPTO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CONCEPTO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO El artículo 90 constitucional prescribe que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas.
Así pues, para que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado deben concurrir dos (2) presupuestos: (i) un daño antijurídico y (ii) su imputación al Estado por la acción u omisión de autoridades públicas. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTICULO 90 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema ver: Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 21 de junio de 2007, Exp. 25627, Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 7 de junio de 2012, Exp. 20700. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CONCEPTO DE IMPUTABILIDAD DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CONCEPTO DE IMPUTACIÓN JURÍDICA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / IMPUTACIÓN JURÍDICA / IMPUTACIÓN JURÍDICA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / TEORÍA DEL RIESGO EXCEPCIONAL / HECHO DEL TERCERO / DAÑO OCASIONADO POR HECHO DEL TERCERO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ACTO TERRORISTA / ACTO TERRORISTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA En el derecho colombiano, la imputación de responsabilidad patrimonial al Estado consiste en la “atribución de la respectiva lesión” con cargo a su patrimonio.
En consecuencia, “la denominada imputación jurídica (imputatio iure o subjetiva) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política”.
De acuerdo con la sentencia de Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, en la que se realizó un análisis jurisprudencial sobre la responsabilidad del Estado por actos terroristas, el Estado debe responder por estos actos violentos perpetrados por terceros cuando incurra en una falla del servicio o cuando genere un riesgo excepcional.
(…) cuando se trate de ataques perpetrados por terceros, el Estado responde a título de falla del servicio, (…) En caso de no encuadrar el accionar del Estado en los presupuestos del título de imputación por falla en el servicio, habría, sin embargo, razones jurídicas para imputar el daño al Estado si los actos terroristas estaban claramente dirigidos a atacar algún elemento inequívocamente identificable como parte de la institucionalidad, pero causan daño colateral a terceros.
En estos casos procede el estudio de la atribución del daño bajo el título del riesgo excepcional, y no basta al Estado, para enervar la imputación, con demostrar que actuó de manera diligente, porque lo que se le reprocha no es el incumplimiento de un deber, sino la generación de un riesgo que se materializó en la vida o bienes de un particular.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema ver: Consejo de Estado; Sección Tercera, sentencia del 30 de agosto de 2007, expediente: 15932, Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 12 de julio de 1993, expediente: 7622. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 20 de junio de 2017, expediente: 18.860 consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 22 de junio del 2017, expediente: 51641, consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera CIUDADANO / PROTECCIÓN AL CIUDADANO / OBLIGACIONES DEL ESTADO / DAÑO / DAÑO A LA VÍCTIMA / OBLIGACIONES DEL ESTADO / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / VÍCTIMA / VÍCTIMA DE HECHOS VIOLENTOS / HECHO DEL TERCERO / DAÑO OCASIONADO POR HECHO DEL TERCERO / CARRO BOMBA / ATAQUE TERRORISTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ATAQUE TERRORISTA En el orden constitucional, ciertamente, el Estado soporta la carga de proteger, los derechos de las personas residentes en Colombia, lo que implica adoptar todas aquellas medidas razonable y proporcionalmente adecuadas para tal propósito.
Empero, sobre el alcance de este deber de protección cuando de daños sufridos por las víctimas de hechos violentos cometidos por terceros se trata, ha de precisarse que salvo aquellos casos en los que existe un deber reforzado de protección estatal frente a personas que en razón de sus funciones, esa carga sólo se entiende deshonrada cuando se acredite que existía una situación de riesgo o peligro sobre la persona o sobre sus bienes, de conocimiento generalizado o de particular conocimiento de la autoridad por haber sido enterada de ella, y que, a pesar de dicho conocimiento, dicha autoridad no adoptó medidas efectivas y pertinentes para evitar la concreción del riesgo o peligro.
Lo anterior, porque las obligaciones del Estado son relativas, en tanto limitadas por las capacidades que en cada caso concreto se establezcan, dado que “nadie está obligado a lo imposible”. (…) Por tanto, la explosión del carro bomba, causa material del daño, resulta ser un hecho imprevisible, frente al cual no es posible exigir a las autoridades la adopción de medidas de vigilancia y protección especiales.
Aunque las declaraciones son contestes en afirmar que se trataba de un sector inseguro, no hay prueba de que existiera una grave alteración del orden público que pudiera dar lugar a un acto del orden y con los caracteres del que finalmente se produjo con la explosión del coche bomba, que pusiera en alerta a las autoridades sobre la posible perpetración de un ataque terrorista.
Por tanto, la Sala coincide con el juicio del a quo, pues no encuentra prueba de una falla del servicio por parte de las entidades demandadas, por la omisión de sus deberes de vigilancia y protección, como tampoco halla mérito en el acervo probatorio para atribuir responsabilidad a entidad estatal alguna, a título de riesgo excepcional, pues la entidad representativa del Estado contra la que fue dirigido el ataque no fue llamada al proceso.
Así las cosas, la Sala revocará la decisión de primera instancia, en tanto no es posible endilgarle la responsabilidad por el daño causado a las entidades demandadas, pues no se demostró que incurrieran en una omisión frente a sus deberes de protección y vigilancia, y tampoco fueron las generadoras del riesgo por ser blanco del ataque terrorista perpetrado por el grupo armado al margen de la ley.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema ver: Consejo de Estado, Sección tercera, providencia de 10 de agosto de 2000 (Exp. 11.585) NOTA DE RELATORÍA: Con Aclaración de voto Cfr. Rad. 18.860 y Voto disidente Rad. 36.343 del consejero ponente Guillermo Sánchez Luque CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., cinco (5) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00357-01(49203) Actor: JAIRO ANDRÉS PÁEZ RUA Y OTROS Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 14 de septiembre de 2012, en la que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO El establecimiento de comercio de propiedad del demandante resultó afectado por la explosión ocurrida en las inmediaciones del Palacio de Justicia, en la ciudad de Cali, producto de un ataque terrorista. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda Jairo Andrés Páez Rúa, en nombre propio y en representación de la menor Valentina Páez López; Ana Jimena Páez Rúa y Dolly del Socorro Rúa Hurtado presentaron demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa - Policía Nacional, la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional, la Nación-Fiscalía General de la Nación y Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-, el 24 de noviembre de 2010, con la pretensión de que sea condenada al pago de los perjuicios sufridos como consecuencia de los daños ocasionados a su establecimiento de comercio, luego de la activación de un artefacto explosivo en inmediaciones del Palacio de Justicia de la ciudad de Cali. 2.2.
Trámite procesal relevante en primera instancia La demanda fue admitida[1] y notificada en debida forma[2], y las entidades demandadas presentaron contestación a aquella[3]. Agotada la etapa probatoria, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión y este rindiera concepto de fondo. Así lo hicieron la parte demandante[4] y el Ejército Nacional[5].
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca emitió fallo de primera instancia el 14 de septiembre de 2012, en el que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, puesto que consideró que la pérdida de los muebles que constituían el establecimiento de comercio “mi casa del mueble”, de propiedad del demandante, ocurrió como consecuencia del ataque terrorista perpetrado contra el Palacio de Justicia. La condena fue proferida en abstracto, ante la falta de pruebas para determinar los perjuicios alegados en la demanda.
La entidad condenada, Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, interpuso recurso de apelación[6] contra la sentencia de primera instancia. En acápite posterior, la Sala resumirá los motivos de inconformidad planteados en el recurso. 2.3. Trámite en segunda instancia Esta Corporación admitió el recurso en auto del 4 de diciembre de 2013[[7]] y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión el 5 de febrero de 2014[[8]].
Las entidades demandadas Nación-Ministerio de Defensa Policía Nacional y Nación-Fiscalía General de la Nación presentaron alegatos de conclusión, el Ministerio Público emitió concepto y la parte demandante guardó silencio. III. PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO 3.1. Competencia La Sala es competente para decidir el asunto de la referencia por tratarse del recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en un proceso con vocación de doble instancia[9]. 3.2.
Vigencia de la acción El numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo dispone que el término para formular pretensiones en sede de reparación directa es de dos años que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa que originó el daño reclamado. Sobre esta base, la Sala constata que la demanda radicada el 24 de noviembre de 2010 fue presentada en término, puesto que el daño alegado, esto es, la destrucción del establecimiento comercial con ocasión del ataque terrorista acaeció el 1 de septiembre de 2008 y la solicitud de audiencia de conciliación extrajudicial se presentó el 1 de septiembre de 2010[[10]], lo que suspendió el término hasta el 23 de noviembre de 2010, cuando se declaró fallida la audiencia de conciliación extrajudicial. 3.3.
Legitimación para la causa El demandante, Jairo Andrés Páez Rúa, se encuentra legitimado en la causa por activa, como propietario del establecimiento de comercio afectado con la explosión, según certificado de Cámara de Comercio allegado al expediente[11]. La indemnización por perjuicios morales solicitada a favor de los demás demandantes fue negada por el tribunal a quo, decisión que no fue impugnada, por lo que esta Corporación no procederá a su estudio.
Por su parte, la Nación, como persona jurídica representada por el Ministerio de Defensa-Ejército Nacional y Ministerio de Defensa-Policía Nacional está legitimada en la causa por pasiva, toda vez que la parte actora le atribuyó la causa del daño a su actuación. La Fiscalía General de la Nación no está llamada a representar a la persona jurídica demandada, por cuanto sus funciones no están relacionadas con el mantenimiento del orden público.
IV. CONSIDERACIONES 4.1. Hechos expuestos en la demanda Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora enunció que, el 1 de septiembre de 2008, en las primeras horas del día fue accionado un carro bomba en las inmediaciones del Palacio de Justicia, como acto terrorista perpetrado por las FARC, cuya onda explosiva afectó varias edificaciones del sector, entre ellas, su establecimiento de comercio “mi casa del mueble”. 4.2.
La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca encontró demostrado que el Palacio de Justicia de la ciudad de Cali fue objeto de un atentado terrorista con carro bomba, perpetrado por las FARC. El Tribunal analizó que, a pesar de las peticiones realizadas por la comunidad respecto de la seguridad del sector, no se configuró una falla del servicio por parte de las autoridades, pues, aunque se hubiera aumentado la seguridad, el atentado terrorista era inminente.
No obstante, el Tribunal consideró que las instalaciones del Palacio de Justicia, debido a su ubicación, crearon un riesgo excepcional para los administrados, riesgo que se materializó con el atentado terrorista afectando a los habitantes del sector. Por tanto, el a quo concluyó que el daño sufrido por la parte actora es atribuible a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, en virtud de la materialización del riesgo excepcional.
Como indemnización de perjuicios, el Tribunal condenó en abstracto al pago de los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente que se acrediten mediante incidente de liquidación de perjuicios, debido a que desestimó el documento en el cual se relaciona la suma de $59.145.930 por mercancía afectada con la explosión, ya que no ofrece la suficiente convicción sobre la existencia de los elementos afectados, ni sobre su valor, pues el documento ni siquiera está firmado; tampoco otorgó valor probatorio al certificado contable ratificado por la contadora, pues este no permite establecer la cuantía del perjuicio material ya que no realiza una tasación precisa de los daños.
El a quo consideró que en la demanda se confunde el lucro cesante con las características propias del daño emergente, por lo que no reconoció indemnización por este perjuicio. Finalmente, negó la indemnización de perjuicios inmateriales incoados, a saber, morales y daño a la vida de relación, pues no encontró acreditado el dolor o angustia padecido por los demandantes, con ocasión de la pérdida de la mercancía de la tienda de muebles, como tampoco, alguna afectación sicofísica. 4.3.
El recurso de apelación Contra la sentencia, la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional formuló recurso de apelación, en el que solicitó desestimar las pretensiones de la demanda, debido a que no hay certeza de un perjuicio material cierto, pues las pruebas tenidas en cuenta por el Tribunal son insuficientes para el efecto. Mas adelante se refirió a la inexistencia de responsabilidad de la Policía Nacional, puesto que se trató de un acto terrorista perpetrado por un tercero que no iba dirigido contra ninguna edificación representativa de dicha institución. 4.4.
Problema jurídico Teniendo en cuenta el recurso de apelación interpuesto por la Nación- Policía Nacional, la Sala dará respuesta a los siguientes problemas: 1. ¿Configura daño antijurídico la destrucción que sufrieron algunas propiedades muebles del accionante a consecuencia de la detonación de un artefacto explosivo con el que terceros terroristas atentaron contra el Palacio de Justicia de la ciudad de Cali? 2.
En caso de resultar positiva la respuesta al anterior problema, deberá la Sala responder a este otro: ¿el daño antijurídico causado a un particular por un acto terrorista de terceros dirigido contra un sitio emblemático del accionar institucional del Estado, como lo es un palacio de justicia, es imputable a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional? Es de advertir que si los dos problemas se resuelven afirmativamente, como la parte actora no apeló la decisión del a quo, la Sala se encuentra imposibilitada para realizar un estudio de los perjuicios negados en primera instancia, debido a que el principio de la no reformatio in pejus impide desmejorar la situación de apelante único, en este caso, la entidad demandada, por lo que, en caso de encontrar demostrados los elementos de la responsabilidad, el análisis de perjuicios se limitaría a la verificación del daño emergente reconocido en la sentencia de primera instancia. 4.5.
Análisis de la Sala 4.5.1. El daño El artículo 90 constitucional prescribe que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas. Así pues, para que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado deben concurrir dos (2) presupuestos: (i) un daño antijurídico y (ii) su imputación al Estado por la acción u omisión de autoridades públicas.
El daño invocado por la parte actora consistió en la destrucción del establecimiento de comercio “mi casa del mueble”, hecho que se pretende demostrar con los siguientes medios de convicción: • Recortes de prensa que dieron cuenta del hecho ocurrido en la madrugada del 31 de agosto de 2008[[12]]. • La certificación suscrita por la contadora pública Mayeny Betancourt Campos, en la que señaló que, de acuerdo con la valoración dada por el ingeniero y administrador de ajuste de perjuicios, al propietario del establecimiento de comercio “mi casa del mueble”, debió pagársele $59.145.930, de lo cual sólo ha recibido dos cuotas por $923.000 de parte de Acción Social.
La contadora concluyó que la suma adeudada asciende a $86.101.930, pero no entrega elementos de juicio ni razonamiento alguno para justificar el origen de este monto[13]. • Copia simple de un documento denominado “REGISTRO #614”, con el membrete de la empresa “Ingeniería y Administración de Ajustes de Seguros IAAS”, y sin firma, en el que se describe: AFECTADO: JAIRO ANDRES PAEZ RUA (…) FECHA DEL EVENTO: 31 DE AGOSTO DE 2008 FECHA DE VISITA: 8 DE OCTUBRE DE 2008 DAÑOS REPORTADOS: $59.145.930 ACTIVIDAD: SE DESCONOCE 1- VALORACIÓN DEL DAÑO En nuestra visita realizada el 8 de octubre de 2008, fuimos atendidos por el Sr. JAIRO ANDRÉS PÁEZ RÚA, quien nos informó los daños ocasionados con motivo de la explosión, valorados de acuerdo a nuestro concepto de la siguiente manera: Mercancía (muebles, camas, salas, colchones, asientos, comedores, bases, sofás, etc…) $59.145.930 (…).
DOCUMENTOS APORTADOS: - COPIA CARTA ACCIÓN SOCIAL AUXILIO - COPIA REGISTRADURIA DOCUEMNTO EN TRÁMITE - INVENTARIO MERCANCÍA AFECTADA - RECORTE DE PRENSA El inventario de la mercancía afectada es un listado de enseres con su respectivo valor y cantidad, escrito a mano, sin firma ni membrete[14]. • Copia simple del oficio de referencia “Ayuda Humanitaria, atentado Cali 31 de agosto”, otorgada por Acción Social a Jairo Páez Rúa, por la suma de $923.000, el 17 de septiembre de 2008. • Certificación suscrita por el profesional universitario del comité local de prevención y atención de desastres de la Secretaría de Gobierno de Cali, en la que indica que Jairo Andrés Páez Rúa sufrió daños materiales en el predio ubicado en las inmediaciones del Palacio de Justicia, con ocasión del atentado terrorista. • Declaraciones rendidas ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por los trabajadores del establecimiento de comercio “mi casa del mueble”[15].
Julio César López González: “todas las mueblerías desde la carrera 10 hasta la carrera 14 quedaron afectadas porque la gente comentaba a mí se me cayó el techo, otro decía a mí se me cayó la pared, entonces todos los locales quedaron afectados. Con respecto a la fábrica de JAIRO se dañaron algunas cosas y las cosas que quedan incompletas es muy difícil salir de ellas (…)”.
José Germán López: “con la explosión la mercancía quedó totalmente deteriorada, allí la pérdida fue total, porque lo poquito que medio quedó bueno se lo robaron hubo saqueo (…)”. Las anteriores pruebas son uniformes en predicar el sufrimiento de un detrimento en bienes que formaban parte del mobiliario depositado en las instalaciones físicas del establecimiento de comercio “mi casa del mueble”, detrimento que vino consecuencial a la explosión ocurrida en inmediaciones del Palacio de Justicia de la ciudad de Cali, el 1 de septiembre de 2008.
Observan, además, concordancia con la certificación que extendió la Secretaría de Gobierno de dicha ciudad y con lo afirmado por algunos, y viene suficiente para demostrar la ocurrencia del daño, tanto como su antijuridicidad, aunque no para demostrar su extensión y cuantía, por lo que más adelante, en caso de que dicho daño le sea imputable al Estado, la Sala entrará a verificar si los perjuicios se encuentran acreditados. 4.5.2.
La imputación de responsabilidad En el derecho colombiano, la imputación de responsabilidad patrimonial al Estado consiste en la “atribución de la respectiva lesión”[16] con cargo a su patrimonio. En consecuencia, “la denominada imputación jurídica (imputatio iure o subjetiva) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política”[17].
De acuerdo con la sentencia de Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación[18], en la que se realizó un análisis jurisprudencial sobre la responsabilidad del Estado por actos terroristas, el Estado debe responder por estos actos violentos perpetrados por terceros cuando incurra en una falla del servicio o cuando genere un riesgo excepcional.
Así, cuando se trate de ataques perpetrados por terceros, el Estado responde a título de falla del servicio[19], en caso de que: “i) haya participado directa o indirectamente en la producción del hecho dañoso, o ii) no hubiere intervenido en el acto o hecho generador del daño, pero este le era previsible y resistible, y no adoptó las medidas necesarias e idóneas encaminadas a anticipar, evitar o mitigar el resultado dañoso, pudiendo y debiendo hacerlo”.
En caso de no encuadrar el accionar del Estado en los presupuestos del título de imputación por falla en el servicio, habría, sin embargo, razones jurídicas para imputar el daño al Estado si los actos terroristas estaban claramente dirigidos a atacar algún elemento inequívocamente identificable como parte de la institucionalidad, pero causan daño colateral a terceros.
En estos casos procede el estudio de la atribución del daño bajo el título del riesgo excepcional, y no basta al Estado, para enervar la imputación, con demostrar que actuó de manera diligente, porque lo que se le reprocha no es el incumplimiento de un deber, sino la generación de un riesgo que se materializó en la vida o bienes de un particular.
En el presente caso, el tribunal estableció que no existió una falla del servicio por parte de las autoridades demandadas, sin embargo, declaró la responsabilidad objetiva por riesgo excepcional a cargo de la Nación- Policía Nacional, debido a que las instalaciones del Palacio de Justicia comportaban un riesgo para la población al ser el objetivo estatal del ataque terrorista.
En el recurso de apelación, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional fundamentó su inconformidad respecto del fallo de primera instancia en el que el ataque terrorista fue perpetrado por terceros y no estuvo dirigido hacia una edificación representativa de la Policía Nacional. En efecto, la explosión que causó el daño alegado fue provocada por un carro bomba puesto a las afueras del Palacio de Justicia de la ciudad de Cali, es decir que el ataque no estuvo dirigido contra la Policía Nacional.
Por tanto, como el objeto del ataque no fue la Policía Nacional, no es posible afirmar que esta entidad haya sido la generadora del riesgo que se concretó en un ataque terrorista, por lo que no es posible atribuirle responsabilidad a título de riesgo excepcional como lo hizo el a quo. Así lo estableció la Subsección A, al resolver un caso originado en los mismos hechos que el presente, en el que no encontró demostrado que la entidad demandada, Policía Nacional, hubiera incurrido en una falla del servicio relacionada con el daño causado, como tampoco encontró posible endilgarle responsabilidad a título de riesgo excepcional, debido a que no era la entidad contra la que se dirigió el ataque terrorista.
En dicho fallo se concluyó que: “[N]o se demostró que la demandada hubiera sido informada previamente de la inminencia del ataque o de alguna amenaza, ni obra prueba que permita hacerle reproche alguno. Así las cosas, es evidente que el atentado terrorista iba dirigido concretamente contra las instalaciones del Palacio de Justicia y no contra el personal o algún objeto representativo de la Policía Nacional, a lo cual se agrega que no se probó que ésta haya estado en la obligación de adoptar las medidas preventivas necesarias para evitar el ataque y que, por tanto, haya omitido cumplir ese deber”[20].
Ahora bien, la parte actora señaló que el daño ocurrió debido a la falta de vigilancia y protección por parte de las autoridades, por lo que llamó al proceso a la Fiscalía General de la Nación, al Ejército Nacional y a la Policía Nacional. Por tanto, debe la Sala verificar si, en efecto, como lo estableció el Tribunal, no existió ninguna falla del servicio por parte de las entidades demandadas en su deber de vigilancia y protección, para lo que se estudiará la existencia de alguna negligencia, retardo o irregularidad en las medidas de seguridad que el Estado tuviera el deber de adoptar para evitar la ocurrencia del suceso dañoso.
Las pruebas encaminadas a demostrar la responsabilidad estatal por el daño causado son: • Declaración del señor Rodrigo Zuluaga, comerciante de la zona, quien afirmó: [N]o solo se decía ese día de los hechos sino de tiempos atrás que era ilógico del sector donde se administra la justicia y sale la seguridad para Santiago de Cali (…) sea el sector más inseguro, con estos argumentos se lo exponíamos en varias reuniones a sus comandantes de turno que necesitábamos más seguridad, refiriéndonos a las oídas de nuestros clientes, noticieros, pero la respuesta era sencilla, no había suficiente pie de fuerza.
Se lo hicimos saber al señor General de la policía RICAURTE por medio de un escrito invitándolo a una reunión avalado pro la junta de acciona comunal del Barrio San Pascual y no pasó nada él no asistió a la reunión (…)[21]. • Copia simple del oficio de 28 de agosto de 2998 dirigido al general de la Policía Nacional Gustavo Adolfo Ricaurte, firmado por tres comerciantes del sector, con sello de radicado de la entidad, en el que lo invitan a una reunión “con el propósito de tratar la problemática de seguridad, aseo y tránsito” en el sector[22]. • Oficios de septiembre de 2009, mayo de 2011 y febrero del 2010, en los que la Junta de acción comunal del barrio San Pascual expone los problemas de seguridad de la zona[23]. • Declaración de Luis Alberto Obando, quien trabajaba en el establecimiento de comercio del demandante, y afirmó: “[P]or ahí roban a diario durante el día, por las tardes, roban en los buses, la policía no se ve para ser el palacio de justicia, la entidad que se encarga de todas las leyes tenía como tres entradas y había como uno o dos policías a la entrada del parqueadero J de la calle trece.
A cada rato estacionaban carros al frente del palacio y de nuestro negocio, nosotros llamábamos a la policía porque eran dos o tres horas los carros ahí parqueados y era porque nosotros sabíamos que era fácil un atentado porque no paraba bolas dejaban los carros ahí (…)”[24]. • Declaración de Julio Cesar López González, quien trabajaba en el establecimiento de comercio del demandante, y afirmó: “[E]l sector cerca al palacio de justicia en esa época no había policía, era muy poca, había dos policías y permanecían en la portería de entrada de los carros (…)[25].
Para dar respuesta al problema en clave de falla del servicio, la Sala tomará en consideración lo siguiente: En el orden constitucional, ciertamente, el Estado soporta la carga de proteger[26], los derechos de las personas residentes en Colombia, lo que implica adoptar todas aquellas medidas razonable y proporcionalmente adecuadas para tal propósito.
Empero, sobre el alcance de este deber de protección cuando de daños sufridos por las víctimas de hechos violentos cometidos por terceros se trata, ha de precisarse que salvo aquellos casos en los que existe un deber reforzado de protección estatal frente a personas que en razón de sus funciones, esa carga sólo se entiende deshonrada cuando se acredite que existía una situación de riesgo o peligro sobre la persona o sobre sus bienes, de conocimiento generalizado o de particular conocimiento de la autoridad por haber sido enterada de ella, y que, a pesar de dicho conocimiento, dicha autoridad no adoptó medidas efectivas y pertinentes para evitar la concreción del riesgo o peligro.
Lo anterior, porque las obligaciones del Estado son relativas, en tanto limitadas por las capacidades que en cada caso concreto se establezcan, dado que “nadie está obligado a lo imposible”[27]. Pues bien, en el expediente obra copia de un oficio dirigido al general de la Policía Nacional, en el que la Junta de acción Comunal lo invitó a participar de una reunión con el fin de tratar el tema de seguridad en la zona.
Obra, igualmente, la declaración de uno de los comerciantes de la zona, quien ratificó que el general de la Policía fue invitado a una reunión para hablar sobre los problemas de seguridad y manifestó que este no atendió la invitación. Además, señaló que, a pesar de la inseguridad del sector, la Policía Nacional no hacía presencia en el sector.
Esta última afirmación fue reiterada en las declaraciones de los trabajadores de la tienda de muebles que se vio afectada con la explosión. Así las cosas, la Sala observa que los testimonios son contestes en afirmar que el sector en el que se encontraba el Palacio de Justicia en la ciudad de Cali era inseguro y la vigilancia ejercida por la Policía Nacional era escasa.
No obstante, para esta Sala, estas pruebas permiten constatar que la comunidad buscaba poner en conocimiento de las autoridades las condiciones de inseguridad del sector relacionadas con delincuencia común, sin embargo, no da cuenta de que las autoridades pudieran tener conocimiento de que se estuviera fraguando un atentado terrorista contra la edificación estatal, por la alteración del orden público por parte de grupos al margen de la ley.
Ninguno de los elementos de juicio atrás relacionados da cuenta de que las autoridades tuvieran información sobre la presencia de actores armados ilegales en el sector o tuvieran conocimiento sobre la amenaza de un ataque terrorista en la zona. Por tanto, la explosión del carro bomba, causa material del daño, resulta ser un hecho imprevisible, frente al cual no es posible exigir a las autoridades la adopción de medidas de vigilancia y protección especiales.
Aunque las declaraciones son contestes en afirmar que se trataba de un sector inseguro, no hay prueba de que existiera una grave alteración del orden público que pudiera dar lugar a un acto del orden y con los caracteres del que finalmente se produjo con la explosión del coche bomba, que pusiera en alerta a las autoridades sobre la posible perpetración de un ataque terrorista.
Por tanto, la Sala coincide con el juicio del a quo, pues no encuentra prueba de una falla del servicio por parte de las entidades demandadas, por la omisión de sus deberes de vigilancia y protección, como tampoco halla mérito en el acervo probatorio para atribuir responsabilidad a entidad estatal alguna, a título de riesgo excepcional, pues la entidad representativa del Estado contra la que fue dirigido el ataque no fue llamada al proceso.
Así las cosas, la Sala revocará la decisión de primera instancia, en tanto no es posible endilgarle la responsabilidad por el daño causado a las entidades demandadas, pues no se demostró que incurrieran en una omisión frente a sus deberes de protección y vigilancia, y tampoco fueron las generadoras del riesgo por ser blanco del ataque terrorista perpetrado por el grupo armado al margen de la ley. 4.6.
Sobre las costas Teniendo en cuenta la actitud asumida por las partes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 que modifica el artículo 171 del C.C.A., y dado que no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Subsección se abstendrá de condenar en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA REVOCAR la Sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 14 de septiembre de 2012 y, en su lugar:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas TERCERO: En firme esta providencia, ENVIAR el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Presidente | |Aclaración de voto Cfr. Rad. 18.860-17#2 y Voto disidente Rad. | |36.343-16#1 | | | | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Magistrado |Magistrado | ATAQUE TERRORISTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ATAQUE TERRORISTA / DAÑO / HECHO DEL TERCERO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO Los eventos de actos de terrorismo, los daños sufridos por los particulares solo resultan imputables al Estado cuando se acredita una falla del servicio por la omisión en la toma de medidas preventivas derivadas de la información concreta, previamente obtenida, sobre la inminencia del ataque o por un comportamiento de las autoridades públicas que permita un reproche por el incumplimiento de los deberes de protección y seguridad.
ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Rad. 18.860-17#2: En mi criterio, en los eventos de actos de terrorismo, los daños sufridos por los particulares solo resultan imputables al Estado cuando se acredita una falla del servicio por la omisión en la toma de medidas preventivas derivadas de la información concreta, previamente obtenida, sobre la inminencia del ataque o por un comportamiento de las autoridades públicas que permita un reproche por el incumplimiento de los deberes de protección y seguridad.
ATAQUE TERRORISTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ATAQUE TERRORISTA / DAÑO / HECHO DEL TERCERO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO La mayoría consideró responsable al Estado con fundamento en el daño especial, pues se demostró que las lesiones ocurrieron durante un enfrentamiento derivado de una incursión guerrillera que atacó una estación de Policía, aun cuando no se acreditó que la entidad oficial fuera la causante de dichas lesiones.
(…) en los eventos de actos de terrorismo o tomas por grupos insurgentes cuyo objetivo es una figura o institución representativa del Estado, los daños sufridos por los particulares solo resultan imputables en aquellos eventos en los cuales se acredita una falla del servicio por la omisión en la toma de medidas preventivas derivadas de la información concreta, previamente obtenida, sobre la inminencia del ataque o por un comportamiento de las autoridades públicas que permita un reproche por el incumplimiento de los deberes de protección y seguridad.
DAÑO / DAÑO ESPECIAL / DAÑO ANTIJURÍDICO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURÍDICO / BIEN JURÍDICO / RELACIÓN DE CAUSALIDAD / PROGRAMAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / JUEZ ADMINISTRATIVO / PODER PÚBLICO El daño especial, cuyo fundamento se encuentra en la desigualdad derivada de la alteración de las cargas públicas, supone que el daño antijurídico es consecuencia de una actuación legítima del Estado que, no obstante, lesiona un bien jurídico cuyo titular no se encuentra en el deber de soportar, que impone un estudio de la relación de causalidad material para poder imputar el daño. Una “causalidad abstracta” derivada de los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas, implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: Del ámbito del derecho de daños, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas, ajenos al juez de la administración. (…) La presencia del Estado, (…) no puede considerarse como una fuente creadora de riesgo, pues precisamente la prerrogativa legítima del ejercicio de coacción es un presupuesto material de la Constitución y un rasgo esencial del poder público.
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE VOTO MAGISTRADO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Rad. 36.343-16#1 1. La mayoría consideró responsable al Estado con fundamento en el daño especial, pues se demostró que las lesiones ocurrieron durante un enfrentamiento derivado de una incursión guerrillera que atacó una estación de Policía, aun cuando no se acreditó que la entidad oficial fuera la causante de dichas lesiones.
En mi criterio, en los eventos de actos de terrorismo o tomas por grupos insurgentes cuyo objetivo es una figura o institución representativa del Estado, los daños sufridos por los particulares solo resultan imputables en aquellos eventos en los cuales se acredita una falla del servicio por la omisión en la toma de medidas preventivas derivadas de la información concreta, previamente obtenida, sobre la inminencia del ataque o por un comportamiento de las autoridades públicas que permita un reproche por el incumplimiento de los deberes de protección y seguridad.
El daño especial, cuyo fundamento se encuentra en la desigualdad derivada de la alteración de las cargas públicas, supone que el daño antijurídico es consecuencia de una actuación legítima del Estado que, no obstante, lesiona un bien jurídico cuyo titular no se encuentra en el deber de soportar, que impone un estudio de la relación de causalidad material para poder imputar el daño. Una “causalidad abstracta” derivada de los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas, implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: Del ámbito del derecho de daños, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas, ajenos al juez de la administración. También debe descartarse la imputación con fundamento en el riesgo excepcional, pues este tiene su origen en el ejercicio de actividades peligrosas, que reportan beneficios a quienes las ejercen y que justifican la obligación de indemnizar perjuicios cuando con ellas se ocasionen daños.
Si el Estado, como organización de la convivencia social, fue creado para asegurar la supervivencia de la comunidad (artículo 2 C.N.), no resulta coherente estimar que la Policía, como cuerpo armado concebido para asegurar que los colombianos convivan en paz (artículo 218 C.N.), constituya por sí misma un riesgo indemnizable. La presencia del Estado, a mi juicio, no puede considerarse como una fuente creadora de riesgo, pues precisamente la prerrogativa legítima del ejercicio de coacción es un presupuesto material de la Constitución y un rasgo esencial del poder público.
En suma, en los casos en los que no se acredite falla del servicio por atentados, enfrentamientos o tomas guerrilleras, el daño resulta atribuible al hecho exclusivo y determinante de un tercero. ----------------------- [1] F. 69, c.1. [2] F. 73 a 76, c.1. [3] F. 81 a 133, c. 1. [4] F. 228, c. 1. [5] F. 233, c. 1. [6] F. 369, c. ppal. [7] F. 470, c. ppal. [8] F. 476, c. ppal. [9] La cuantía se estimó en $3.176.101.930, monto que supera la cuantía requerida por el artículo 132 del C.C.A., modificado por la Ley 1395 de 2010, para que un proceso adelantado en acción de reparación directa fuera considerado como de doble instancia ante esta Corporación -500 smlmv considerados al momento de presentación de la demanda-. [10] F. 23, c. 1. [11] F. 3, c. 1. [12] Los recortes de prensa son documentos privados que sólo prueban el hecho de haber sido publicada la información en éstos contenida, mas no prueban la veracidad de los hechos, como lo ha determinado esta Corporación: “[…] la publicación de noticias en los medios de comunicación acreditan la existencia de una información, pero de ninguna manera, prueban la veracidad de los hechos, puesto que aquellas constituyen documentos privados que, en principio, solo dan fe de los términos en que fue divulgada la noticia”.
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Sentencia del 21 de junio de 2007, exp. 25627. “[…] los informes de prensa solo pueden probar el hecho de haber publicado una información, más no generan certeza de su contenido, por lo que no puede valorarse los recortes de periódico aportados al proceso”. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Sentencia del 7 de junio de 2012, exp. 20700. [13] F, 28, c. 1. [14] F. 31 a 39, c. 1. [15] F. 213 a 218, c. 1. [16] Consejo de Estado;
Sección Tercera, sentencia del 30 de agosto de 2007, expediente: 15932. [17] Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 12 de julio de 1993, expediente: 7622. [18] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 20 de junio de 2017, expediente: 18.860 C.P. Ramiro Pazos Guerrero. [19] Ibid. [20] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 22 de junio del 2017, expediente: 51641, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [21] F. 196, c. 1. [22] F. 199, c. 1. [23] F. 200 a 206, c. 1. [24] F. 208, c. 1. [25] F. 215, c. 1. [26] Con relación a los deberes normativos a cargo del Estado, la Constitución Política en su artículo 2° definió dentro de los fines esenciales del Estado el asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, para lo cual se instituyeron las autoridades públicas, con el propósito fundamental de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades. [27] Consejo de Estado, Sección tercera, providencia de 10 de agosto de 2000 (exp. 11.585).