ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COSA JUZGADA / ALCANCE DE LA COSA JUZGADA / DECLARACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / INEXISTENCIA DE LA COSA JUZGADA / INOPERANCIA DE LA COSA JUZGADA / DECISIÓN ARBITRAL / DECISIÓN DEL TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO / DECISIÓN EN LAUDO ARBITRAL El argumento único de la apelación se centra en señalar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones relacionadas con la nulidad de las resoluciones a través de las cuales se impusieron unas multas (…) con ocasión de la ejecución del contrato (…), en consideración a que respecto de ellas no se pronunció el Tribunal de Arbitramento constituido por las mismas partes de este proceso para resolver las controversias relacionadas con ese negocio jurídico, por lo cual no podía declararse probada oficiosamente la cosa juzgada respecto de ellas, como, en su entender, lo habría hecho el a quo.

(…) Basta con revisar el contenido de la sentencia para concluir que la apelación no está llamada a prosperar, toda vez que verificado su contenido, se observa con palmaria claridad que el Tribunal Administrativo de Santander no declaró la cosa juzgada respecto de las pretensiones relacionadas con la nulidad de las Resoluciones (…), sino que las resolvió de fondo y negó su prosperidad.

Lo anterior surge en forma ostensible, no solo porque así lo indicó expresamente el Tribunal Administrativo de Santander tanto en la parte motiva como en la resolutiva de la sentencia (…), sino también porque expuso razonadamente los motivos que lo llevaron a negar las pretensiones correspondientes a los procesos acumulados 09999 y 10099, decisión que estructuró a partir del análisis que desplegó con base en el material probatorio obrante en el plenario. [E]l cargo de la apelación se estructuró sobre una premisa incorrecta: que en la sentencia (…) se declaró de oficio la cosa juzgada respecto de las pretensiones relacionadas con la nulidad de las Resoluciones (…), lo cual no ocurrió; por tanto, no está llamado a prosperar.

APELACIÓN DE LA SENTENCIA / RECURSO DE APELACIÓN / ALCANCE DEL RECURSO DE APELACIÓN / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / ARGUMENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / CARACTERÍSTICAS DEL RECURSO DE APELACIÓN / EFECTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN / PRINCIPIO DE SUSTENTACIÓN SUFICIENTE / REQUISITOS DE LA SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / MARCO FUNDAMENTAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / FALTA DE SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / INDEBIDA SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN [E]s pertinente mencionar que el artículo 212 del CCA, antes y después de la modificación incorporada por el artículo 37 de la Ley 1395 de 2010, exigía a la parte inconforme con la decisión de primera instancia sustentar su impugnación, obligación que se mantuvo con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

(…) Del contenido de estas disposiciones legales se deduce que la carga de sustentación que debe cumplir el recurrente no se satisface con la simple manifestación de disenso frente a la providencia impugnada, ni con la solicitud de que la sentencia se revoque para que se acceda a los intereses de la parte inconforme, o con la mera reiteración de los argumentos formulados en el curso de la primera instancia, como tampoco con la utilización de expresiones abstractas que por su vaguedad no expresen razones específicas de disenso.

(…) Se agrega que la finalidad del recurso de apelación consiste en la posibilidad que tiene la parte que se considere afectada con una decisión proferida en primera instancia, de acudir al superior funcional para que resuelva los reparos, inconformidades o cuestionamientos que tenga y exprese frente a los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia recurrida, los cuales, por tanto, delimitan el marco al que debe sujetarse el ad quem al resolver la apelación. (…) Por todo lo anterior, que la parte actora señalara en el recurso de apelación que se debe acceder a las pretensiones relacionadas con la nulidad de las multas que fueron impuestas (…) durante la ejecución del contrato (…) por las razones expresadas en la demanda (…), no permite tener por sustentado el recurso frente a la ratio decidendi expresada en la sentencia (…) en relación con las mencionadas pretensiones, pues, además de que supondría analizar el caso en su forma primigenia como si no hubiese existido una decisión de primera instancia, se trata de expresiones generales y abstractas que no develan motivos claros y específicos de disenso que, sin sobrepasar la competencia del ad quem, permitan proferir un pronunciamiento en segunda instancia sobre este particular.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 212 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 350 / LEY 1395 DE 2010 - ARTÍCULO 37 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el marco fundamental de la competencia del juez en segunda instancia, consultar providencias de 14 de mayo del 2014, Exp. 31469, C.P. Carlos Alberto Zambrano Becerra; y de 31 de enero de 2019, Exp. 52663, C.P. María Adriana Marín. En relación con la carga procesal de sustentar el recurso de apelación, consultar providencias de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, de 30 de agosto de 1984, Exp. 2415, M.P. Humberto Murcia Ballén. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (04) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-31-000-1994-09919-01(47683) Acumulado Actor: CONSORCIO NACIONAL DE INGENIEROS CONTRATISTAS – CONIC S.A. Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS –INVÍAS Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander –Subsección de Descongestión-, por medio de la cual se declaró la cosa juzgada respecto de las pretensiones del proceso 1994-09919 y se negaron las pretensiones de los procesos 1994-09999 y 1994-010099, acumulados al primero. El debate entre las partes del proceso gira en torno a la validez de unos actos administrativos a través de los cuales la demandada impuso unas multas a la demandante con ocasión de la ejecución del contrato 937 de 1989.

En su recurso, la parte demandante pide que se profiera una decisión de fondo respecto de esos actos administrativos, porque no quedaron cobijados por los efectos de un laudo arbitral proferido el 4 de diciembre de 2008, con ocasión de las controversias surgidas entre las mismas partes de este proceso, en razón del referido contrato. Consecuencialmente, pide que la decisión que se profiera sea favorable a sus pretensiones.

I. LA SENTENCIA IMPUGNADA Corresponde a la decisión ya indicada, adoptada el 26 de febrero de 2013, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECLÁRASE PROBADA OFICIOSAMENTE LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA, dentro del proceso radicado 1994-09919-00, por las razones expuestas en el presente proveído y, en consecuencia, ESTÉSE A LO RESULETO en el Laudo Arbitral de 04 de diciembre de 2008 proferido por el Tribunal Arbitramento convocado para resolver las controversias surgidas entre el CONSORCIO NACIONAL DE INGENIEROS CONTRATISTAS – CONIC S.A. y el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS –INVIAS, con ocasión de las diferencias surgidas del Contrato No. 937/89 y sus adiciones.

“SEGUNDO: DENIÉGUENSE las demás pretensiones de las demandas de los expedientes de radicado 1994-09999-00 y 1994-010099-00, conforme al análisis contenida en la parte motiva del fallo. “(…)”. El anterior proveído se pronunció sobre los procesos acumulados cuyas demandas se fundaron en las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que se enuncian a continuación: 1.1.

Las pretensiones y los fundamentos fácticos y jurídicos de las demandas 1.1.1. Proceso 1994-09919 1.1.1.1. El Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas –en adelante CONIC S.A.– solicitó que se declare que el Instituto Nacional de Vías –en adelante INVÍAS– incumplió el contrato 937 del 29 de diciembre de 1989, por las siguientes razones: a) No haber adoptado y/o ejecutado la totalidad de las decisiones técnicas y administrativas necesarias para la oportuna iniciación de las obras contratadas, antes de la fecha prevista para su iniciación. b) No haber adoptado y ejecutado oportunamente tanto el INVÍAS como el Ministerio de Obras Públicas y Transporte o sus delegados, como “administradores del contrato”, las decisiones técnicas y administrativas indispensables para la normal y eficiente ejecución de las obligaciones del contratista. c) Adoptar decisiones manifiestamente contrarias a las estipulaciones contractuales y a la ley del contrato. d) No adoptar oportunamente las decisiones técnicas y administrativas indispensables para sortear los hechos sobrevenidos en la ejecución del contrato, que hacían imposible o más gravoso el normal cumplimiento de las obligaciones del contratista o adoptar decisiones que hacían más onerosa la ejecución del contrato. c) No adoptar soluciones, imponer unas de imposible ejecución técnica e impedir las que propuso el contratista para acceder a las fuentes de materiales pétreos, a partir de la voladura de los puentes sobre la vía La Llana, en enero de 1992. e) Por abstenerse de pagar las obras ejecutadas por el contratista, indispensables para cumplir los programas en las condiciones reales del contrato, por factores que describió en el mismo acápite de pretensiones.

Consecuencialmente, pidió que se declare que el INVÍAS es responsable y está obligado a indemnizar al contratista por la totalidad de los perjuicios causados como consecuencia de los incumplimientos que atribuyó a esa entidad pública (daño emergente y lucro cesante), así como por los que se desprenden de los costos o gastos financieros derivados de aquéllos, debidamente actualizados en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.

En relación con el lucro cesante pretendió que, si no se puede establecer de otra forma, se ordene al demandado pagar a favor del demandante los intereses sobre el valor del daño emergente actualizado, para el período comprendido entre la época de la causación del daño y la de ejecutoria de la sentencia, a la tasa que se determine como plenamente compensatoria del perjuicio causado por no haber recibido oportunamente los ingresos provenientes de la ejecución del contrato y, por tanto, por no haberles podido dar una destinación productiva. 1.1.1.2.

Como sustento fáctico de esta demanda, se narró lo que la Sala se permite resumir a continuación: El 29 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional Vial (hoy INVIAS)[1] y CONIC S.A. suscribieron el contrato de obra pública 937, cuyo objeto consistió en pavimentar el sector K81+000 – K102+000 de la carretera Puerto Boyacá – La Lizama, por un valor de $964’300.000.

El plazo del contrato se pactó en 12 meses a partir de su perfeccionamiento, lo que tuvo lugar el 17 de abril de 1990. Señaló que también se suscribieron los contratos adicionales 136 del 14 de marzo de 1991 y 245 del 10 de abril de 1992. El 14 de mayo de 1990 las partes suscribieron el acta de iniciación de obras; sin embargo, en esa fecha el contratista no pudo empezar su ejecución, debido a que, para ese entonces, el Fondo Nacional Vial no había adelantado las obras de explanación y preparación de la banca que le correspondían, trabajos que debió asumir el contratista, para lo cual requería que se aprobaran nuevos precios unitarios, pero esa decisión no se produjo oportunamente.

Se afirmó en la demanda que, como consecuencia de lo anterior, la iniciación de las obras contratadas se retrasó considerablemente, tanto que, a julio de 1992, el contratista aún estaba realizado obras de explanación. Agregó que, debido a esa situación, mantuvo inmovilizada la mayor parte de la maquinaria e improductivos los recursos físicos y el personal que había dispuesto para el desarrollo del contrato.

Además de lo anterior, también se arguyó que la ejecución del contrato sufrió demoras adicionales debido a que: i) se cambió el diseño de la estructura del pavimento con posterioridad a la suscripción del acta de inicio, definición que tardó varios meses; ii) hubo demoras injustificadas para definir los precios unitarios para los ítems nuevos que se presentaron, los que finalmente se fijaron por debajo de los que habían sido acordados con el Ministerio de Obras en su condición de representante del Fondo Nacional Vial; iii) se presentaron demoras en la aprobación de los cupos de cantidades, con base en los cuales se debían elaborar las actas de modificación; así como iv) por insuficiencia de apropiaciones presupuestales y demoras en la provisión de recursos adicionales necesarios para la ejecución del contrato.

Agregó que la ejecución del contrato y su ecuación se vio alterada debido a hechos derivados del conflicto armado, como el secuestro de personal vinculado a la obra, la retención de maquinaria, la voladura del puente que comunicaba a la cantera autorizada para extraer materiales y los enfrentamientos entre la fuerza pública y grupos subversivos que perturbaron el contrato, así como por un paro agrario que se presentó durante su ejecución. Dijo que, si bien estos hechos no fueron realizados por la entidad pública contratante, sí le son atribuibles, entre otras razones, porque no adoptó de manera oportuna soluciones razonables para enfrentar las situaciones derivadas de aquéllos.

Añadió que inicialmente la obra fue ejecutada y pagada con un factor de expansión incluido en las actas suscritas por la interventoría, pero que a partir de junio de 1991, se desconoció ese factor, lo que generó que no se pagara la totalidad de las cantidades de obra debidamente ejecutadas; así mismo, indicó que el contratista tuvo que ejecutar obras no previstas en el objeto del contrato necesarias para su ejecución, pero que tampoco le fueron reconocidas, que se aplicaron valores de ajuste inferiores a los que realmente correspondían a los meses de ejecución de trabajos y pago de actas de ajuste y que la contratante incurrió en mora en el pago de tales actas.

Relató también que mediante contrato 727 del 30 de octubre de 1992, con la expresa anuencia de la contratante, CONIC S.A. cedió el contrato 937 de 1989 a Construcciones Carrillo Caicedo LTDA. –CONCAY LTDA– y advirtió que en la cláusula tercera del contrato de cesión se estipuló que el cedente se reservaba los derechos y asumía las obligaciones derivadas del contrato de obra 937 hasta ese momento[2]. 1.1.2.

Proceso 1994-09999 1.1.2.1. CONIC S.A. solicitó que: i) se declare la nulidad de la Resolución 13067 del 28 de octubre de 1992, por medio de la cual el Ministerio de Obras y Transporte, actuando en calidad de representante legal del Fondo Nacional Vial, declaró el incumplimiento parcial del contrato 937 de 1989 e impuso una multa equivalente a $82’743.680; ii) la nulidad de la Resolución 15135 del 28 de octubre de 1993, por medio de la cual se modificó el acto administrativo antes mencionado, en el sentido de reducir el valor de la multa a $68’886.480; iii) se declare que la demandante no incumplió el contrato 937 de 1989.

Consecuencialmente, pretendió que: iv) se inscriba la parte resolutiva de la sentencia en el o los registros públicos correspondientes para efectos de la calificación del contratista, v) se declare que la demandante no está obligada a pagar ninguna suma de dinero por concepto de multa y que vi) se condene a la parte demandada a reembolsar, a título de reparación de perjuicios, el valor de la prima, los gastos de expedición y los demás costos probados que ocasione el eventual otorgamiento de caución para evitar el recaudo forzado de la multa, debidamente actualizados. 1.1.2.2.

Como sustento fáctico de esta demanda, la parte actora narró que la contratante impuso a la contratista unas metas que no pudo cumplir, en términos generales, por las mismas causas en las que fundamentó las pretensiones de incumplimiento que formuló en el proceso 1994-09919. Dijo que después de 6 meses de paralización de la obra y a 3 meses del vencimiento del plazo contractual, la demandada, de manera repentina, le exigió trasladar una planta de asfalto adicional a la obra con finisher y compactadores, sin considerar que el traslado y montaje de los equipos habría tomado, por lo menos, tres meses, y que, por tanto, la planta habría estado disponible después de que el contrato expirara.

Aseveró que, a pesar de que fue la propia contratante la que puso a la contratista en imposibilidad de cumplir sus obligaciones, el 28 de octubre de 1992 se expidió la ya referida Resolución 13067, con fundamento en la insuficiente disponibilidad de equipo, interrupciones repetidas en su funcionamiento, demoras atribuibles a parálisis laboral por falta de pago a los trabajadores, mala organización de los trabajos y suspensión sin causa justificada e incapacidad del contratista.

Contó la demandante que en contra de la anterior resolución interpuso recurso de reposición que fue resuelto el 28 de octubre de 1993, a través de Resolución 15135, por medio de la cual se redujo el valor de la multa impuesta. En el acápite que denominó “ESPECIFICACIÓN DE LOS CARGOS”, la parte actora señaló que las resoluciones demandadas violaron los artículos 2, 6, 83, 95 y 209 Constitucionales, con fundamento en que la entidad contratante se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al imponer la multa sin consultar la realidad de los retrasos; los artículos 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo, que impone a los funcionarios públicos el deber de cumplir los cometidos del Estado garantizando los derechos de los administrados; el artículo 36 de ese mismo código y el artículo 71 del Decreto 222 de 1983, en cuanto las decisiones de la administración se deben adecuar a los fines de las normas que las autorizan y deben guardar proporción con los hechos que les sirven de causa; así como el artículo 1602 del Código Civil, el contrato y el pliego de condiciones.

Agregó que la motivación de los actos administrativos demandados carece de fundamentos de hecho, técnicos y conceptuales, pues, según aseveró, la realidad fue que la conducta de la contratante fue la que impidió la ejecución cabal del contrato[3]. 1.1.3. Proceso 1994-10099 1.1.3.1. CONIC S.A. solicitó que: i) se declare la nulidad de la Resolución 13064 del 28 de octubre de 1992, por medio de la cual el Ministerio de Obras y Transporte, actuando en calidad de representante legal del Fondo Nacional Vial, declaró el incumplimiento parcial del contrato 937 de 1989 e impuso una multa equivalente a $34’714.800; ii) la nulidad de la Resolución 15136 del 28 de octubre de 1993, por medio de la cual se confirmó el acto administrativo antes mencionado; iii) se declare que la demandante no incumplió el contrato 937 de 1989.

Planteó las mismas pretensiones consecuenciales que formuló en el proceso 1994-09999. 1.1.3.2. Como sustento fáctico de esta demanda, además de lo expresado en las dos anteriores, la parte actora narró que la parte demandada profirió la ya referenciada Resolución 13064 del 28 de octubre de 1992, con fundamento en que hubo incumplimiento parcial en la señalización temporal pactada en el contrato, porque no se utilizaron las señales temporales de aproximación a la carretera, a obstáculos y/o peligros sobre la vía ni en el sitio mismo del frente de trabajo.

Aseveró que durante todo el tiempo en que CONIC S.A. estuvo al frente del contrato mantuvo las señales de desvío y avisos de peligro que evitaron que se presentaran accidentes en las obras y daños a las cosas y a las personas que transitaban por la vía. Dijo que en contra de la Resolución 13064 interpuso recurso de reposición, pero que fue resuelto negativamente a través de la Resolución 15136 del 28 de octubre de 1993.

En el acápite que denominó “ESPECIFICACIÓN DE LOS CARGOS”, la parte demandante señaló como violadas las mismas normas a las que se refirió en el proceso 1994-09999 y agregó que las resoluciones demandadas en este están viciadas de nulidad por falsa motivación, porque el incumplimiento en el que se sustentaron no existió[4]. 1.2. Las defensas y excepciones que se analizaron en la sentencia impugnada En la sentencia apelada, luego de resumir los hechos narrados en las demandas, el Tribunal Administrativo de Santander registró los pronunciamientos del INVÍAS frente a las demandas, entidad que se opuso a la prosperidad de todas las pretensiones.

En el proceso 1994-09999 la entidad demandada señaló que se remitía a lo expresado en los actos administrativos demandados en este proceso[5]. En el proceso 1994-10099 se limitó a señalar que se oponía a las pretensiones de la demanda[6]. En el proceso 1994-09919 la contestación de la demanda fue extemporánea[7]. 1.3. Fundamentos de la sentencia impugnada Como fundamento de su decisión, el Tribunal Administrativo de Santander expresó lo siguiente: En relación con el proceso 1994-09919 declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada, con fundamento en que, con ocasión del compromiso que celebraron las partes, se conformó un Tribunal de Arbitramento para resolver las controversias surgidas con ocasión de la celebración, ejecución, incumplimiento, terminación y liquidación del contrato 937 de 1989 y sus adicionales, Tribunal que el 4 de diciembre de 2008 profirió laudo en el que declaró el incumplimiento del INVÍAS en lo referente a la falta de reconocimiento y pago oportuno de las actas de obra y el componente financiero no reconocido por dichas actas y ajustes y lo condenó a pagar a CONIC S.A. la suma de $415’533.616.

El laudo fue objeto de recurso extraordinario de anulación que no prosperó. Dijo el a quo que, como las partes, el objeto y la causa del proceso 1994- 09919 coinciden con las del que falló el Tribunal de Arbitramento a través del laudo del 4 de diciembre de 2008, se configuró la cosa juzgada, lo que impedía que, en relación con las pretensiones de ese proceso, se emitiera un nuevo pronunciamiento judicial, toda vez que ya existe otra providencia ejecutoriada que versa sobre el mismo asunto.

No obstante, advirtió que el laudo arbitral no recayó sobre la legalidad de las resoluciones demandadas en los procesos 1994-09999 y 1994-10099 y el consecuencial restablecimiento del derecho, porque en el proceso arbitral no fueron formuladas estas pretensiones[8] y porque “la legalidad de los actos administrativos no es de conocimiento de la justicia arbitral”, por lo cual procedió a resolver de fondo estas pretensiones.

En relación con las Resoluciones 13067 del 28 de octubre 1992 y 15135 del 28 de octubre de 1993, el Tribunal Administrativo de Santander señaló, en suma, que en el proceso se acreditaron las causas que dieron lugar a su expedición y afirmó que la parte actora incumplió con la carga de acreditar los supuestos en los que sustentó sus pretensiones de nulidad.

Por la misma razón negó la pretendida nulidad de las Resoluciones 13064 del 28 de octubre de 1992 y 15136 del 28 de octubre de 1993[9]. Las razones expresadas por el Tribunal para negar estas pretensiones serán ampliadas en la parte considerativa de esta providencia. II. EL RECURSO DE APELACIÓN 2.1. En condición de apelante único, la parte demandante recurrió la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander.

Como fundamento de su oposición expresó que el a quo no tuvo en cuenta que el laudo arbitral no recayó, porque no fue objeto del mismo, sobre los procesos acumulados a aquél que se sometió a su conocimiento, referentes a las multas impuestas en contra de CONIC S.A. Textualmente dijo: “La comparación de las pretensiones de las demandas contra las resoluciones de multas con las que fueron objeto del laudo arbitral permiten dejar claro que las primeras no fueron planteadas en el laudo ni falladas por este (sic) ante el Tribunal de Arbitramento se ventiló el tema de multas, que es el objeto de las contenciones acumuladas al proceso principal, pero únicamente para despachar adversamente las excepciones de INVÍAS fundadas en supuesto incumplimiento del contratista, no probado ni ante la jurisdicción natural permanente, ni ante la arbitral.

“Por consiguiente, las pretensiones de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO contra los actos sancionatorios que expidió INVÍAS deben ser objeto de sentencia de mérito, la que solicito comedidamente sea estimatoria, tanto por las razones fácticas y los argumentos jurídicos expuestos en la demanda, como porque finalmente tanto la fallida conciliación suscrita por INVÍAS como el laudo han reconocido lo que siempre fue una realidad protuberante: el Estado incumplió gravemente y puso a COINC en situación precaria que perturbó fatalmente tanto el desarrollo del contrato como la economía y el patrimonio del contratista.

Luego mal podrían quedar subsistentes unos actos punitivos abusamente (sic) expedidos por la autoridad de INVÍAS. “Por lo expuesto solicito que se revoque la sentencia del Tribunal que declaró juzgados los tres procesos y se profiera sentencia de fondo sobre los relacionados con las multas impuestas al demandante”[10]. III. CONSIDERACIONES 3.1.

Competencia La Sala es competente para conocer del asunto de la referencia, dado que el valor de la mayor de las pretensiones ascendió a $8.261’689.828[11], mientras que el monto exigido en la época de presentación de las demandas[12] para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de controversias contractuales tuviera vocación de doble instancia era de $9’610.000 (Decreto 597 de 1988).

Se suma a lo anterior que el artículo 75 de la Ley 80 de 1993[13] prescribe expresamente que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la contencioso administrativa y como en este caso el contrato en el que se fundan las pretensiones se celebró con una entidad pública –Fondo Vial Nacional (hoy INVIAS) -, forzoso es concluir que es esta la jurisdicción competente para asumir el conocimiento de la demanda de la referencia[14]. 3.2.

El objeto de la apelación El argumento único de la apelación se centra en señalar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones relacionadas con la nulidad de las resoluciones a través de las cuales se impusieron unas multas a CONIC S.A. con ocasión de la ejecución del contrato 937 de 1989, en consideración a que respecto de ellas no se pronunció el Tribunal de Arbitramento constituido por las mismas partes de este proceso para resolver las controversias relacionadas con ese negocio jurídico, por lo cual no podía declararse probada oficiosamente la cosa juzgada respecto de ellas, como, en su entender, lo habría hecho el a quo.

Consecuencialmente, pide que se revoque esa parte de la sentencia y se acceda a las referidas pretensiones según lo expresado en la demanda, lo cual habría sido constatado en un acuerdo conciliatorio suscrito por las partes que no fue aprobado y en lo definido en el laudo arbitral del 4 de diciembre de 2008. En ese contexto, de conformidad con lo previsto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil[15], corresponde a la Sala definir si la sentencia apelada declaró la cosa juzgada respecto de las pretensiones relacionadas con la nulidad de las resoluciones 13064, 13067 del 28 de octubre de 1992 y 15135 y 15136 del 28 de octubre de 1993 y, solo en caso de que así se constate, deberá proceder a resolver: i) si operó o no la cosa juzgada respecto de aquéllas y, si se descarta lo anterior, ii) resolverá de fondo esta parte del litigio, tal y como fue planteado en la demanda, pues ante la ausencia de un pronunciamiento de fondo en primera instancia en relación con ese particular no existirían razones que debieran confrontarse a través de la sustentación del recurso de apelación, por lo cual, en ese escenario, el asunto, de ser procedente, se abordaría como uno intrínseco de la impugnación. 3.3.

Motivación Basta con revisar el contenido de la sentencia para concluir que la apelación no está llamada a prosperar, toda vez que verificado su contenido, se observa con palmaria claridad que el Tribunal Administrativo de Santander no declaró la cosa juzgada respecto de las pretensiones relacionadas con la nulidad de las Resoluciones 13064, 13067 del 28 de octubre de 1992 y 15135 y 15136 del 28 de octubre de 1993 (procesos acumulados 09999 y 10099), sino que las resolvió de fondo y negó su prosperidad.

Lo anterior surge en forma ostensible, no solo porque así lo indicó expresamente el Tribunal Administrativo de Santander tanto en la parte motiva como en la resolutiva de la sentencia –como quedó previamente referenciado en esta misma providencia–, sino también porque expuso razonadamente los motivos que lo llevaron a negar las pretensiones correspondientes a los procesos acumulados 09999 y 10099, decisión que estructuró a partir del análisis que desplegó con base en el material probatorio obrante en el plenario.

En efecto, en la parte motiva de la sentencia, el a quo manifestó que: “Dado que dentro del Laudo Arbitral arriba mencionado no se estudió la legalidad de las Resoluciones No. 13067 de 28 de octubre de 1992, 15135 de 28 de octubre de 1993, 13064 de 28 de octubre de 1992 y 15136 de 28 de octubre de 1993 (…), por cuanto no fueron formuladas pretensiones sobre el particular en el curso del proceso arbitral (…) la Sala procederá a continuar el análisis de las pretensiones dentro de los procesos 1994-09999- 00 y 1994-10099-00”[16].

En lo que concierne a las pretensiones del proceso 1994-09999, esto es, las relacionadas con la nulidad de las Resoluciones 13067 de 1992 y 15135 de 1993, el Tribunal discurrió de la siguiente manera: Después de transcribir el contenido de los referidos actos administrativos, analizó los siguientes documentos: i) el oficio del 9 de noviembre de 1990, a través del cual la firma interventora del contrato 937 de 1989 le señaló a CONIC S.A. la necesidad de ofrecer y demostrar la disponibilidad de una serie de equipos necesarios para el desarrollo de las obras; ii) la comunicación del 28 de julio de 1992, por medio de la cual el ingeniero residente solicitó al contratista una serie de equipos necesarios para el cumplimiento del programa de inversiones; iii) el informe y archivo fotográfico de visita realizada por la firma interventora a los tramos de la obra contratada, en el que se dejó constancia de la ausencia total de equipos y señales en algunos tramos de la vía, el mal estado de los equipos presentes en la obra y en el que se concluyó que los equipos eran insuficientes para el desarrollo del objeto contractual y que, por tanto, no serían alcanzadas las metas físicas; y iv) la relación de maquinaria con que contaba CONIC S.A. para la ejecución del contrato, con base en la cual se concluyó que el contratista no contaba con la requerida por la interventoría como indispensable para tales efectos.

Con base en lo anterior, el a quo concluyó que la entidad demandada contó con los soportes necesarios para imponer la multa a la que se refieren las Resoluciones 13067 de 1992 y 15135 de 1993 y afirmó que la parte demandante incumplió la carga procesal de demostrar los hechos en los que sustentó sus pretensiones, en tanto que “no existe evidencia en primera medida de que efectivamente, y al momento de la ejecución del contrato, CONIC S.A. contará (sic) con la maquinaria requerida para la ejecución del contrato, pues como puede constatarse en el plenario probatorio arriba señalado, si bien contaba con una serie de equipos, estos no eran los necesarios, y aquellos puestos en funcionamiento no se encontraban en buen estado”[17].

Adicionó el Tribunal que, frente a la existencia de conflicto armado y desórdenes públicos como causa de su incumplimiento, si bien se allegaron al proceso unos recortes de prensa, no se tiene constancia de la fecha en que fueron publicados; además de que algunos de ellos no tienen relación con los secuestros y retenes guerrilleros a los que se refirió la parte demandante y dijo que, más allá de eso, a ella le correspondía acreditar la forma en que el conflicto armado habría afectado el cumplimiento de sus obligaciones en el contrato, pero que no lo hizo.

En lo que respecta a las pretensiones del proceso 1994-10099, esto es, las relacionadas con la nulidad de las Resoluciones 13064 de 1992 y 15136 de 1993, el Tribunal motivó su decisión en los siguientes razonamientos: Transcribió el contenido de los actos administrativos demandados y dijo que a partir de la interpretación del contrato se colegía que era obligación de CONIC S.A. instalar las señales reglamentarias, pero que, como se expresó en las resoluciones acusadas, esa obligación no se cumplió, de lo que daba cuenta el informe rendido por la interventoría del contrato del 31 de julio de 1992.

Agregó que, en contra, la parte actora no aportó pruebas que permitan verificar que instaló las vallas y señalizaciones requeridas. La parte resolutiva de la sentencia quedó en la forma transcrita al inicio de esta providencia. El recuento anterior pone de relieve que el cargo de la apelación se estructuró sobre una premisa incorrecta: que en la sentencia del 26 de febrero de 2013 se declaró de oficio la cosa juzgada respecto de las pretensiones relacionadas con la nulidad de las Resoluciones 13064, 13067 del 28 de octubre de 1992 y 15135 y 15136 del 28 de octubre de 1993, lo cual no ocurrió; por tanto, no está llamado a prosperar.

Ahora bien, aunque el anterior argumento sería suficiente para confirmar la sentencia apelada, la Sala considera pertinente advertir que lo expresado en el recurso de apelación no permite siquiera interpretar que existió una sustentación que debata las razones en las que el a quo fundó su decisión de negar las pretensiones de los procesos 1994-09999 y 1994-10099, pues la verdad es que esa carga argumentativa no se cumplió, pues la parte demandante entendió erradamente que el Tribunal no resolvió de fondo este aspecto de la controversia y, por eso, no enderezó los motivos de su inconformidad frente a los argumentos en los que el Tribunal sustentó su decisión. En este punto es pertinente mencionar que el artículo 212 del CCA, antes y después de la modificación incorporada por el artículo 37 de la Ley 1395 de 2010, exigía a la parte inconforme con la decisión de primera instancia sustentar su impugnación, obligación que se mantuvo con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011[18].

En el mismo sentido, aunque con una mayor claridad, el artículo 350 del CPC dispuso que “[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme” y el artículo 352 señaló que “[e]l apelante deberá sustentar el recurso ante el juez o tribunal que deba resolverlo (…), so pena de que se declare desierto.

Para la sustentación del recurso, será suficiente que el recurrente exprese, en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia”. Del contenido de estas disposiciones legales se deduce que la carga de sustentación que debe cumplir el recurrente no se satisface con la simple manifestación de disenso frente a la providencia impugnada, ni con la solicitud de que la sentencia se revoque para que se acceda a los intereses de la parte inconforme, o con la mera reiteración de los argumentos formulados en el curso de la primera instancia, como tampoco con la utilización de expresiones abstractas que por su vaguedad no expresen razones específicas de disenso[19].

Se agrega que la finalidad del recurso de apelación consiste en la posibilidad que tiene la parte que se considere afectada con una decisión proferida en primera instancia, de acudir al superior funcional para que resuelva los reparos, inconformidades o cuestionamientos que tenga y exprese frente a los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia recurrida, los cuales, por tanto, delimitan el marco al que debe sujetarse el ad quem al resolver la apelación[20].

Por todo lo anterior, que la parte actora señalara en el recurso de apelación que se debe acceder a las pretensiones relacionadas con la nulidad de las multas que fueron impuestas a CONIC S.A. durante la ejecución del contrato 937 de 1989 por las razones expresadas en la demanda y porque “finalmente tanto la fallida conciliación suscrita por INVÍAS como el laudo han reconocido lo que siempre fue una realidad protuberante: el Estado incumplió gravemente y puso a COINC en situación precaria que perturbó fatalmente tanto el desarrollo del contrato como la economía y el patrimonio del contratista.

Luego mal podrían quedar subsistentes unos actos punitivos abusamente (sic) expedidos por la autoridad de INVÍAS” no permite tener por sustentado el recurso frente a la ratio decidendi expresada en la sentencia del 26 de febrero de 2013 en relación con las mencionadas pretensiones, pues, además de que supondría analizar el caso en su forma primigenia como si no hubiese existido una decisión de primera instancia, se trata de expresiones generales y abstractas que no develan motivos claros y específicos de disenso que, sin sobrepasar la competencia del ad quem, permitan proferir un pronunciamiento en segunda instancia sobre este particular.

En consecuencia, se impone confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander –Sala de Descongestión– el 26 de febrero de 2013. Finalmente, advierte la Sala que en los procesos 1994-09999[21] y 1994- 10099[22] la parte actora constituyó caución en los términos del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo[23]; por tanto, como sus pretensiones se resolvieron desfavorablemente, se autorizará desglosar y entregar a la parte demandada las pólizas judiciales 213452[24] y 219551[25], así como copia de esta sentencia con constancia de ejecutoria, para los efectos legales pertinentes.

En el expediente se dejará una reproducción de los documentos desglosados. 5.. Costas En consideración a que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condena en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA., modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998.

IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander –Subsección de Descongestión- el 26 de febrero de 2013, mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto de las pretensiones del proceso 1994-09919, y negó las pretensiones de los procesos acumulados 1994-09999 y 1994-10099.

SEGUNDO: Autorizar el desglose y entrega al Instituto Nacional de Vías de las pólizas judiciales 213452 y 219551 obrantes en el expediente, así como la entrega de copia de esta sentencia con constancia de ejecutoria, para los efectos legales pertinentes. En el expediente se dejará una reproducción de los documentos desglosados.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalid ador. ----------------------- [1] El Decreto 2171 de 1992, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confirió el artículo 20 transitorio de la Constitución Política, ordenó en su artículo 52 la restructuración del Fondo Vial Nacional como el Instituto Nacional de Vías, establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Transporte. [2] La demanda obra de folios 62 a 133 del cuaderno 3. [3] La demanda obra de folios 90 a 149 del cuaderno 14. [4] La demanda obra de folios 42 a 87 del cuaderno 12. [5] La contestación obra de folios 205 a 217 del cuaderno 14. [6] Folios 141 a 143 del cuaderno 12. [7] Según constancia secretaria el término de fijación en lista corrió entre el 14 y el 21 de julio de 1993.

La contestación se presentó el 3 de agosto de 1994. (folios 273, 275 y reverso 283 del cuaderno 3). En este proceso el Tribunal ordenó que se notifique la demanda al señor Alberto Rodríguez Rojas, por considerar que, según lo relatado en la demanda, podía tener interés en las resultas del proceso. Se nombró curador ad litem (folios 1186 a 1201 del cuaderno 6), no contestó la demanda. [8] El INVÍAS y CONIC S.A. celebraron compromiso, sin fecha, cuyo objeto se redactó así: “PRIMERA.

OBJETO.- El objeto del presente contrato de compromiso es el sometimiento a la decisión arbitral en derecho de todas las diferencias y controversias que existan entre las partes con ocasión de la celebración, ejecución, incumplimiento, terminación y liquidación del contrato de obra 937 de 1989, cuyo objeto es ‘PAVIMENTACION DEL SECTOR K81+000 AL K102+000 DE LA CARRETERA PUERTO BOYACÁ - LA LIZAMA’, incluyendo sus adicionales, modificaciones, reservas y aclaraciones y en general, de toda controversia relacionada con el citado contrato, suscrito entre el Fondo Vial Nacional, hoy EL INVÍAS y EL CONTRATISTA.

“Se exceptúan las pretensiones alegadas por el CONTRATISTA en sus acciones de nulidad y restablecimiento del derecho a las cuales desiste el CONTRATISTA a través de este documento”. Previamente, en la parte considerativa del contrato se señaló que: “3. Actualmente, cursa el proceso radicado bajo el número 9919, Expediente 17671, iniciado por EL CONTRATISTA en contra de EL INVÍAS, ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander, con ocasión de la ejecución del contrato 937 de 1989, y acumulando acciones contractuales y de nulidad y restablecimiento del derecho” (folios 1572 y 1573 del cuaderno 1, 1211 a 1214 del cuaderno 6).

Se advierte que en los procesos acumulados adelantados ante el Tribunal Administrativo de Santander no se presentó desistimiento de las demandas relacionadas con la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales se impusieron multas al contratista. Si bien, el Secretario del Tribunal de Arbitramento allegó al proceso copia del contrato de compromiso, la parte demandante no presentó solicitud de desistimiento, la cual, de haberse presentado, debía cumplir con las exigencias del artículo 345 del Código de Procedimiento Civil.

A través de memorial del 11 de junio de 2008, el Secretario del Tribunal de Arbitramento remitió al proceso copia del auto 6, por medio del cual ese Tribunal asumió competencia para conocer de las controversias surgidas entre el INVÍAS y CONIC S.A. con ocasión del contrato 937 de 1989, en los términos pactados por las partes en el compromiso que suscribieron (folio 1247 a 1252 del cuaderno 6). [9] Folios 784 a 1801 del cuaderno principal. [10] Folio 1803 del cuaderno principal. [11] Folio 126 del cuaderno 3. [12] Todas las demandas se presentaron en 1994: proceso 09919, el 29 de abril de 1994 (folio 134 del cuaderno 3); 09999, el 9 de junio de 1994 (folio 150 del cuaderno 14); y, 10099, el 3 de agosto de 1994 (reverso folio 87 del cuaderno12). [13] Art. 75, Ley 80 de 1993.

“Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”. [14] Si bien el régimen sustancial aplicable al contrato 937 de 1989 es el del Decreto 222 de 1983, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, por ser una norma de carácter procesal, se aplica inmediatamente a los fines de determinar la jurisdicción y competencia. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 3 de diciembre de 2007. Exp. 24.710. C.P Ruth Stella Correa. [15] “ARTÍCULO 357. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. <Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Rige a partir del 1o. de enero de 2014, en forma gradual, en los términos del numeral 6) del artículo 627> <Artículo  modificado por el artículo 1, numeral 175 del Decreto 2282 de 1989.

El nuevo texto es el siguiente:> La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”. [16] Folio 1793 del cuaderno principal. [17] Reverso folio 1798 del cuaderno principal. [18] Artículo 247. [19] “(…) no puede darse por sustentada una apelación, ni por ende cumplida la condición que subordina la admisibilidad de este recurso, cuando el impugnante se limita simplemente a calificar la providencia recurrida de ilegal, injurídica o irregular; tampoco cuando emplea expresiones abstractas tales como, ‘sí hay prueba de los hechos´ u otras semejantes, puesto que aquellos calificativos y estas expresiones, justamente por su vaguedad e imprecisión no expresan, pero ni siquiera implícitamente, las razones o motivos de la inconformidad del apelante con las deducciones lógico-jurídicas a que llegó el Juez en s proveído impugnado”.

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Auto de 30 de agosto de 1984, Gaceta Judicial No. 2415. M.P. Humberto Murcia Ballén. [20] Esta Subsección en varias oportunidades ha señalado que “el marco de la competencia del juez en segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la decisión recurrida, razón por la cual, no basta con la simple interposición del recurso o con la manifestación general de no estar conforme con la decisión apelada, toda vez que quien tiene interés en que el asunto sea analizado de fondo debe señalar cuáles fueron los yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis presentada”.

Al respecto se pueden consultar las sentencias del 14 de mayo del 2014 (exp. 31.469) y del 31 de enero de 2019, (exp. 52663). [21] Folios 174 a 176 del cuaderno 14. [22] Folios 114 a 116 del cuaderno 12. [23] “ARTICULO 140. COMPROBANTE DE CONSIGNACION. Si se trata de demanda de impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del Tesoro Público, bastará que se otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto”. [24] Folio 176 del cuaderno 14. [25] Folio 116 del cuaderno 12.