05001-23-31-000-1998-03363-02 — Consejo de Estado

PRESTACIONES SOCIALES DEFINITIVAS / ACUMULACIÓN DE TIEMPO DE SERVICIO PRESTADO ANTE DIFERENTES AUTORIDADES [N]o resulta admisible la pretensión de la demandante de que sean computados, para efectos de liquidación de sus prestaciones sociales definitivas, los tiempos de servicio prestados como resultado de la relación laboral sostenida con dos autoridades distintas, quienes, se repite, cuentan con autonomía administrativa y patrimonio propio, toda vez que cada una de ellas debe responder de manera autónoma e independiente por las obligaciones por ellas contraídas, entre las que están las remuneratorias que surjan de la relación laboral que sostienen con quienes hacen parte de su planta de personal.

Por otro lado, resulta oportuno señalar que si bien es cierto, el Decreto 1045 de 1978, en su artículo 10, permite el cómputo de tiempo de servicio prestado ante diferentes autoridades, para efecto del reconocimiento y pago de las vacaciones, también lo es que esa previsión es expresa en torno a ese derecho, y ello encuentra sentido en la necesidad de que el empleado que ha laborado por espacio de un año, pueda disfrutar de un tiempo merecido de descanso; sin embargo, tal preceptiva no puede hacerse extensiva a la liquidación de prestaciones sociales, pues estas deben ser asumidas, de manera individual, por la autoridad ante la cual se prestó el servicio.

Para la Sala es evidente que en el caso bajo análisis la pretensión de reliquidación prestacional formulada por la accionante no surge del servicio prestado bajo una misma relación jurídica de trabajo o del servicio discontinuo prestado a una sola autoridad, sino de dos vínculos laborales distintos, el primero de ellos sostenido con la Contraloría del municipio de Itagüí y, el segundo, con el propio municipio, sin que sea viable que se le imponga a este último, la carga de responder por las prestaciones sociales y demás derechos laborales que se hubieran generado a causa de la terminación del vínculo laboral de la demandante con la primera.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1045 DE 1978 - ARTÍCULO 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-1998-03363-02(1142-19) Actor: OLGA ISABEL VÉLEZ GIRALDO Demandado: MUNICIPIO DE ITAGÜÍ Referencia: RELIQUIDACIÓN DE CESANTÍAS DEFINITIVAS Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 15 de julio de 2008 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la señora Olga Isabel Vélez Giraldo, por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: i) 239 del 26 de marzo de 1998, emitida por el alcalde de Itagüí, por la cual se reconocieron sus prestaciones sociales definitivas; y ii) 214 del 12 de junio de 1998, expedida por el aludido funcionario, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición, respectivamente.

Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó i) practicar una nueva liquidación de sus prestaciones sociales definitivas, en la cual se tenga en cuenta la totalidad del tiempo servido al municipio de Itagüí, esto es, el que transcurrió entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1997; ii) indexar las sumas reconocidas por el anterior concepto; iii) disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 y siguientes del Código Contencioso Administrativo. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Vélez Giraldo ingresó a laborar en el municipio de Itagüí el 1 de enero de 1993 en el cargo de abogada de juicios fiscales y se desempeñó en él hasta el 19 de junio de 1997. ii) El 20 de junio de 1997, empezó a laborar como subsecretaria adscrita de control interno, cargo para el que fue nombrada mediante Decreto 353 del 17 de junio de 1997 y prestó sus servicios en ese empleo hasta el 31 de diciembre de ese año, debido al vencimiento del período del alcalde y el correspondiente cambio de administración. iii) El 9 de marzo de 1998, la demandante solicitó al municipio de Itagüí que se liquidaran y pagaran sus prestaciones definitivas, por la labor a esa entidad territorial entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1997. iv) El municipio de Itagüí liquidó sus prestaciones definitivas únicamente por el período comprendido entre el 20 de junio y el 31 de diciembre de 1997, toda vez que consideró que la Contraloría es un órgano con autonomía administrativa y presupuestal y, por ende, debe cancelar las prestaciones correspondientes al período laborado en ella. v) El municipio le comunicó la anterior decisión a la Contraloría y esta, a su vez, emitió los actos administrativos que contienen la liquidación de sus prestaciones sociales. vi) El procedimiento realizado por el municipio de Itagüí lesionó los intereses económicos de la accionante en cuanto la liquidación de sus prestaciones sociales se debió realizar por todo el tiempo servido y con base en el último salario promedio devengado, esto es, el que le estaba asignado en el empleo de subsecretaria adscrita a la Secretaría de Control Interno de la entidad, ello en consideración a que las Contralorías son organismos apéndices del municipio, que carecen de personería jurídica. vii) En consideración a todo lo anterior, los actos incurrieron en violación de las normas legales que ordenan la liquidación de las prestaciones definitivas con base en el último salario devengado por el servidor; asimismo, se expidieron con falsa motivación, pues no es cierto que las Contralorías sean personas jurídicas diferentes o independientes al municipio de Itagüí. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 267 de la Constitución Política; 2 de la Ley 72 de 1931; 12 y 17 de la Ley 6ª de 1945; 1 del Decreto 1054 de 1938; 6 del Decreto 1160 de 1947; 8, 10 y 11 del Decreto 3135 de 1968; 43, 44, 45 y 51 del Decreto 1848 de 1969; 3 del Acuerdo 081 de 1984 de Itagüí; 3 y 5 del Acuerdo 098 de 1984 de Itagüí; y el Decreto 2127 de 1945.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: i) Las normas citadas se refieren a las prestaciones legales o extralegales consagradas a favor de los funcionarios públicos, así como al tiempo de servicios que se debe tener en cuenta para su reconocimiento, las cuales fueron abiertamente desconocidas en el caso bajo estudio, en consideración a que la entidad, de manera arbitraria, definió el tiempo con base en el cual se debían liquidar y ello incidió en la cuantía que se reconoció por tal concepto, toda vez que «recortó abusivamente el tiempo laborado» y no las liquidó con el salario promedio devengado. ii) La vulneración a que se refiere el numeral anterior se hizo más evidente en cuanto definió que la mayoría del tiempo de servicio debía ser cancelada por otra entidad integrante del municipio y con base en un salario inferior a que se le pagó por sus servicios. iii) La administración incurrió en violación del artículo 267 de la Constitución Política, pues en él solo se consagra que las Contralorías son entidades de carácter técnico y gozan de autonomía administrativa y presupuestal, pero el municipio le dio a estas el carácter de entidad descentralizada al reconocerle personería jurídica, componente que no deviene ni de la Constitución ni de la ley, por cuanto estas, indudablemente, son organismos que hacen parte del municipio.

Así las cosas, ese error en la interpretación de la norma contribuyó a ocasionar una desmejora económica en la liquidación de las prestaciones sociales definitivas causadas a favor de la demandante. 1.2. Contestación de la demanda El municipio de Itagüí contestó la demanda[1] y se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, con fundamento en los argumentos que se sintetizan a continuación: i) No es cierto que la demandante hubiera ingresado a laborar para el municipio de Itagüí en la fecha enunciada en el libelo.

Su trayectoria laboral fue la siguiente: (…) fue nombrada en el cargo de abogada tramitadora en la Contraloría del Municipio de Itagüí, mediante resolución nro. 034 del 14 de diciembre de 1992, cargo que desempeñó hasta el día 7 de junio de 1993, cuando fue reubicada como Investigadora Fiscal, de acuerdo a la resolución nro. 049 del 7 de junio de 1993; posteriormente con la resolución Nro. 040 del 1 de marzo de 1994, la abogada Olga Isabel fue nombrada como Jefe de Juicios Fiscales, adscrita a la Contraloría Municipal; por último mediante la convocatoria nro. 001 de agosto de 1996 y de acuerdo a la lista de elegibles se procedió a nombrarla en el cargo de Abogado de Juicios Fiscales, nivel 03, grado 02, adscrita a la Unidad Jurídica de la Contraloría Municipal de Itagüí, según resolución nro. 140 del 29 de agosto de 1996, y en la misma fecha tomó posesión del cargo ante el Contralor Municipal y la Secretaría de Despacho.

En el último cargo se desempeñó la demandante hasta el día 19 de junio de 1997, dado que fue en esa fecha que se le aceptó por parte de la Contraloría Municipal, la renuncia presentada el día 13 de junio de 1997 (resolución Nro. 031 del 19 de junio de 1997) (…) solamente ingresó al Municipio de Itagüí luego de haber sido nombrada como Subsecretaria de Control Interno, de acuerdo al Decreto 353 del 17 de junio de 1997, de la (sic) cual se posesionó el día 20 de junio de 1997.

(…) el único cargo que desempeñó la demandante en el Municipio de Itagüí, lo hizo hasta el día 31 de diciembre de 1997, momento en el cual se le aceptó la renuncia (…) ii) De acuerdo con lo previsto en el artículo 267 de la Constitución Política, las Contralorías cuentan con autonomía administrativa y presupuestal, atributos que les permiten cumplir con eficiencia las funciones que le han sido encomendadas y les permiten ejercer derechos y contraer obligaciones.

Tales características no solo se derivan de la aludida norma constitucional, sino de los artículos 113 y 117 ibidem y además, fueron ratificadas en los artículos 53 y 57 de la Ley 42 de 1993, entre otras disposiciones. De tal forma que las prestaciones sociales a favor de la demandante fueron reconocidas de acuerdo al tiempo de servicio prestado propiamente en el municipio, sin que fuera viable computar aquel laborado en el ente de control territorial. iii) Debido a la autonomía presupuestal de que está dotada la Contraloría, es a ella a la que le compete reconocer las prestaciones sociales que se hubieren causado a favor de la demandante, como consecuencia de la relación laboral sostenida entre ellas. iv) Como consecuencia de lo anterior, debe prosperar la excepción de pago, en tanto que el municipio pagó a la señora Vélez Giraldo, el valor al que tenía derecho, por concepto de prestaciones sociales causadas durante el tiempo laborado por esta. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia proferida el 15 de julio de 2008,[2] denegó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: i) La controversia planteada surge de la inconformidad de la demandante en cuanto al reconocimiento de sus prestaciones sociales definitivas, pues, para ese efecto, tal solo se tuvo en cuenta el tiempo de labor comprendido entre el 20 de junio de 1997 y el 31 de diciembre de ese año y dejó de computarse el lapso que transcurrió entre el 1 de enero de 1993 y el 19 de junio de 1997. ii) Al revisar las pruebas que reposan en el expediente, se puede inferir que el municipio procedió en la forma descrita previamente, en consideración a que el tiempo que la demandante echa de menos no fue servido al municipio de Itagüí sino a la contraloría de ese ente territorial; por lo tanto, como esta cuenta con autonomía administrativa y presupuestal, le asiste la obligación de pagar, con sus propios recursos, las obligaciones derivadas de la relación laboral sostenida con la demandante. iii) En consecuencia, el derecho pretendido por la demandante no es viable, en tanto que se produjo su retiro definitivo del servicio en la Contraloría y, posteriormente, se produjo la vinculación, bajo una nueva relación laboral, con el municipio de Itagüí, lo que impide la acumulación de tiempo de servicio con el objeto de liquidar las prestaciones sociales definitivas, pues la obligación que recaía en el municipio se contraía a pagar los emolumentos que derivaran del servicio que esta la prestó a esa entidad y no al ente de control territorial. 1.4.

El recurso de apelación La demandante, actuando por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación[3] en contra de la sentencia previamente referenciada, y lo sustentó en nombre propio, dada su condición de abogada.[4] Como sustento de su oposición expuso: i) El tribunal incurrió en un atropello al no tramitar oportunamente el recurso de apelación, pese a la orden impartida por el Consejo de Estado. ii) En lo que respecta a la sentencia recurrida, el a quo desconoció el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo pues aunque, en apariencia, sustentó la providencia, en realidad, no atendió todos los presupuestos fácticos, de derecho y probatorios que dieron lugar a la interposición de la acción bajo análisis. iii) La sentencia cuestionada desconoció el historial de trabajo de la demandante y las obligaciones que de ello derivaban a cargo de la entidad demandada y, con tal omisión desconoció «no solo los Derechos Constitucionales, sino a los aplicables de la convención colectiva y de acuerdo con los ingresos promedio que fueron demostrados». iv) Con la providencia se desconocieron los principios de igualdad, dignidad, confianza legítima, debido proceso, entre otros, pues constituye un pronunciamiento contrario a las normas sustantivas aplicables.

Además, se abstuvo de tener en cuenta hechos probados durante la actuación, como la liquidación laboral realizada, en la cual se incurrió en un protuberante defecto sustantivo al dejar de aplicar las normas que rigen la materia, pues para ese efecto se debió tener en cuenta «la base para liquidar que tenía que ser el resultado de un promedio» y no como lo definió la sentencia. v) El tribunal debió pronunciarse «bajo los parámetros de las normas aplicables, conforme a la historia laboral, convención colectiva etc. de una parte y en esta demanda, con lo que en el proceso se propuso y se probó, y no según la voluntad particular, que es lo que se ha demostrado ocurrió», por lo tanto, el juzgador de primer grado no podría llegar a la conclusión de que carecía de prueba, pues los documentos allegados «prueban fehaciente e incontrovertiblemente la historia laboral de la suscrita, las normas que eran aplicables para mi liquidación y que el valor tenía que derivar del resultado promediado». 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. El municipio de Itagüí El apoderado del ente territorial demandado descorrió el término para alegar[5] y, en su escrito, solicitó resolver desfavorables las pretensiones del recurso de alzada comoquiera el municipio liquidó las prestaciones a favor de la demandante, según el tiempo laborado en él y, de igual manera, ocurrió con la Contraloría territorial, como consta en las Resoluciones 071 del 31 de marzo y 085 de junio, ambas de 1998. 1.5.2.

La demandante La señora Olga Isabel Vélez Giraldo no hizo ningún pronunciamiento en esta etapa procesal.[6] 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto[7]. La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la señora Olga Isabel Vélez Giraldo tiene derecho a que el municipio de Itagüí liquide sus prestaciones sociales definitivas, no solo con el tiempo de servicio ya considerado en los actos demandados, sino, además, con el lapso comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 19 de junio de 1997, producto de la prestación de servicio en la Contraloría de Itagüí. 2.2.

Marco normativo 2.2.1. Las cesantías La Ley 6 de 1945 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y el artículo 17, literal a), ibidem, consagró que ese auxilio se reconocería a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente.

De igual manera se previó en la Ley 65 de 1946, en cuyo artículo 1 se consagró que «los asalariados de carácter permanente, al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del Poder Público, hállense o no escalafonados en la Carrera Administrativa, tendrán derecho al auxilio de cesantía por todo el tiempo trabajado continua o discontinuamente».

El Decreto 1160 de 1947 «sobre auxilio de cesantías», en su artículo 6, señaló que para liquidar las cesantías se toma como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso.

En lo que concierne al tiempo discontinuo para el reconocimiento de las cesantías bajo ese régimen, el artículo 5º ibídem, consagró: Artículo 5º. Se entiende por servicio discontinuo para los efectos del auxilio de cesantía a que se refieren los artículos 1º y 3º de la Ley 65 de 1945 en cuanto a los trabajadores particulares, el que se realiza dentro de un mismo contrato o de una misma relación jurídica de trabajo, aunque haya habido suspensiones o interrupciones en el trabajo mismo, como las provenientes de licencias, prestación del servicio militar u otras causas semejantes.

Los otros casos en que el trabajador deja de prestar el servicio, pero sin que el contrato o la relación de trabajo se suspendan, como el goce de vacaciones, la enfermedad hasta por ciento ochenta (180) días o el accidente de trabajo hasta por el mismo término de incapacidad, etc., no se entenderán como soluciones de continuidad del servicio para los efectos indicados Ahora bien, el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional de Ahorro, y dentro de los objetivos que estableció para la administración de sus recursos, fijó los siguientes «pagar oportunamente el auxilio de cesantía a empleados públicos y trabajadores oficiales»[8] y «proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria»;[9] con tales finalidades, el artículo 3 ibidem determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado debían ser liquidadas y entregadas al Fondo; asimismo, en su artículo 22 ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social realizar, con corte a 31 de diciembre de 1968, la liquidación de cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados a ella.

Con lo previsto en los artículos 27, 28 y 33 ibidem empezó el llamado «desmonte del régimen de retroactividad de cesantías», pues se dispuso la liquidación anual de esta prestación para los empleados y trabajadores de las entidades aludidas previamente, y la liquidación definitiva por la porción de tiempo laborada durante el año del retiro, así como el reconocimiento de intereses anuales del 9%, a ser liquidados el 31 de diciembre de cada año, sobre el saldo que figure a favor de cada empleado.

El Decreto 432 de 1998 «por el cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones», mantuvo el objetivo de administrar, de manera eficiente, las cesantías,[10] y, dentro de sus funciones, las de recaudo y pago de ese auxilio a los afiliados, al igual que la protección contra la pérdida de su valor adquisitivo.[11] Además, en los artículos 6 y 7 ibidem, fijó un monto por concepto de intereses, con el propósito de evitar la pérdida del poder adquisitivo del auxilio de cesantías depositado, y un porcentaje a título de intereses sobre las cesantías.

Ahora bien, la Ley 344 de 1996 «por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones», dio un paso adicional encaminado a generalizar el sistema de liquidación anual del auxilio de cesantías para los servidores públicos, al consagrar, en su artículo 13, lo siguiente: Artículo 13.- Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral;

(…) 2.2.2. Normativa que rige a las contralorías territoriales En torno a los atributos propios de las contralorías territoriales, el artículo 272 de la Constitución Política establece: Artículo 272. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.

(…) Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal. Valga aclarar que el artículo 3 de la Ley 1416 de 2010 «por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal», en lo que respecta al pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier forma de resolución de conflictos a cargo de las Contralorías territoriales, determinó lo siguiente: Artículo 3.- En desarrollo del fortalecimiento, garantía y salvaguarda del control fiscal territorial, las entidades territoriales correspondientes, asumirán de manera directa y con cargo a su presupuesto el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución de conflictos de las Contralorías, sin que esto afecte el límite de gastos del funcionamiento en la respectiva Contraloría Territorial.

Sin embargo, la norma en cita fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-643 de 2012, en la que consideró: La regla incorporada en la disposición demandada tiene un claro efecto de disminución del nivel de fuerza de la restricción presupuestal de las contralorías territoriales, pues supone que estas queden a la espera de que sus costos, derivados de las contingencias de que trata la norma, sean cubiertos por un tercero (ente territorial) y, por ende, con el leve compromiso de emplear poco o ningún esfuerzo en la defensa de sus intereses.

Lo anterior, indiscutiblemente, propicia el aumento de los costos de la administración territorial. (…) Por último, la Corte encuentra que la disposición acusada desconoce abiertamente la autonomía territorial, como quiera que asignar a las entidades territoriales el pago de las condenas, conciliaciones e indemnizaciones de las respetivas contralorías propicia el incremento de los costos de la administración territorial, que no depende de la decisión tomada en materia presupuestal por las autoridades y órganos locales, en desarrollo de las atribuciones que les confieren los artículos 287, 300, 305, 313 y 315 de la Constitución Política.

La autonomía de las entidades territoriales resulta lesionada toda vez que, de continuar vigente la norma bajo estudio, estas deberán asumir el pago que resulte de las conciliaciones, condenas o indemnizaciones generadas por la Contraloría respectiva. Es evidente que la ley interviene de manera directa en el autogobierno y autoadministración que la Constitución reconoce como uno de los atributos que configuran la autonomía territorial, en detrimento de su propia política presupuestal y la debida atención de los servicios, programas, proyectos y prioridades de cada ente territorial.

(Se resalta). 2.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.3.1. La relación laboral de la demandante 2.3.1.1. Con la Contraloría del municipio de Itagüí i) El 14 de diciembre de 1992, el contralor del municipio de Itagüí expidió la Resolución 034, por medio de la cual se nombró a la demandante en el cargo de abogada tramitadora, novena categoría.[12] No reposa en el expediente acto de posesión; sin embargo, de las restantes pruebas aportadas surge que inició su labor en ese cargo a partir del 1 de enero de 1993. ii) El 7 de junio de 1993, el contralor de Itagüí expidió la Resolución 049,[13] por la cual cambió la denominación de algunos cargos y reubicó a un personal de ese ente de control, entre quienes aparece la demandante, quien, en su condición de abogada tramitadora pasó a ocupar el cargo de investigador fiscal. iii) El 1 de marzo de 1994, el contralor de Itagüí expidió la Resolución 040,[14] por la cual nombró a la demandante en el cargo de jefe de juicios fiscales, adscrita a esa contraloría municipal. iv) El 29 de agosto de 1996, el contralor del municipio de Itagüí expidió la Resolución 140,[15] en virtud de la cual nombró a la demandante en período de prueba, en el cargo de abogado de juicios fiscales, nivel 03, grado 02, producto de su participación en el concurso de méritos.

De este empleo tomó posesión el 29 de agosto de 1996.[16] v) El 13 de junio de 1997, la demandante presentó renuncia irrevocable al cargo anterior, desempeñado en la controlaría municipal.[17] vi) El 19 de junio de 1997, el contralor de Itagüí expidió la Resolución 031,[18] por la cual aceptó la renuncia presentada por la demandante al cargo de abogada de juicios fiscales, a partir del 20 de junio de 1997. 2.3.1.2.

Con el municipio de Itagüí i) El 17 de junio de 1997, el alcalde de Itagüí expidió el Decreto 353,[19] por el cual nombró a la demandante en el cargo de subsecretaria, adscrita a la Secretaría de Control Interno de ese municipio. ii) El 20 de junio de 1997, la demandante tomó posesión,[20] ante el alcalde, el secretario general y el secretario de servicios administrativos y de personal de ese municipio, del cargo de subsecretaria, adscrita a la Secretaría de Control Interno, Sección Despacho, código 2340502, grado 02. iii) El 29 de diciembre de 1997, el alcalde de Itagüí expidió el Decreto 724, por el cual aceptó la renuncia presentada por la demandante al cargo de subsecretaria de Control Interno, a partir del 1 de enero de 1998. 2.3.2.

El reconocimiento de las prestaciones sociales a la accionante 2.3.2.1. Por parte del municipio de Itagüí i) El 26 de marzo de 1998, el alcalde del municipio de Itagüí expidió la Resolución 239, por la cual reconoció las prestaciones sociales definitivas a favor de la demandante.[21] De las consideraciones del aludido acto se extrae lo siguiente: B. Al revisar la hoja de vida que reposa en la Secretaría de Servicios Administrativos, se pudo constatar que la petente ingresó al servicio del Municipio de Itagúí con posesión realizada el 20 de junio de 1997 en el cargo de Subsecretaria adscrita a la Secretaría de Control Interno, nombramiento ordenado a través del Decreto No. 353 del 17 de junio de 1997; mediante Decreto No. 724 del 29 de diciembre de 1997, fue aceptada la renuncia en dicho cargo hasta el 31 de diciembre del mismo año. C. El artículo 267 de la Constitución Política de Colombia, establece en su inciso primero: (se cita) D. Consultada la Contraloría Municipal de Itagüí por tiempos anteriores de servicios y de acuerdo con la hoja de vida que reposa en la Unidad de Talento Humano de dicho organismo, se pudo constatar que la doctora Olga Isabel Vélez Giraldo prestó sus servicios a la Contraloría Municipal desde el 1º de enero de 1993 hasta el 19 de junio de 1997, tiempo por el que no solicitó liquidación de Prestaciones Sociales al ente competente para liquidarla.

Dicha solicitud la efectúa a la terminación de la relación laboral con el Municipio de Itagüí el día señalado en el literal A de este Acto Administrativo. De acuerdo con la norma transcrita en el literal anterior, corresponde al Contralor Municipal, reconocer y pagar las prestaciones sociales causadas por el tiempo que prestó sus servicios a dicha entidad fiscal.

(…) Con todo lo anterior se puede concluir, que a la ex funcionaria de la Contraloría Municipal de Itagüí le fueron acumulados los tiempos laborados en esa entidad de Control con los tiempos laborados al servicio del Municipio de Itagüí para el reconocimiento de las prestaciones extralegales, incurriéndose así en un pago erróneo, toda vez que como se dijo en párrafos anteriores, la Contraloría Municipal de Itagüí y el Municipio de Itagüí son entidades completamente diferentes, independientes en su manejo presupuestal, con autonomía administrativa para el desarrollo de su función, norma establecida en la Constitución y la Ley.

Así entendido, el Municipio de Itagüí debe reconocer y pagar el tiempo correspondiente al laborado en esta entidad y corregir los errores generados en las liquidaciones de Prima de Vida Cara, Prima de Navidad y Aguinaldo, dado que en algunos casos significarían pagos dobles a la misma funcionaria, por cuanto es competencia del Contralor Municipal reconocer de igual forma las prestaciones sociales generadas por el tiempo laborado en dicha entidad, las cuales se verían reflejadas en la Liquidación de Prestaciones Sociales por el tiempo servido hasta el 19 de junio de 1997. ii) El 15 de abril de 1998, la demandante formuló recurso de reposición en contra de la resolución anterior, y adujo que el reconocimiento de sus prestaciones sociales definitivas debe comprender «el tiempo completo de Enero 1 de 1993 a Diciembre 31 de 1998 (sic), con dos (2) períodos de vacaciones acumulados» lo que comprende tanto el tiempo servido a la Contraloría municipal como al municipio de Itagüí.[22] iii) El 12 de junio de 1998, el alcalde municipal de Itagüí resolvió el recurso de apelación interpuesto por la demandante, y, para el efecto, consideró lo siguiente:[23] Al respecto es necesario aclarar que la Contraloría del Municipio de Itagüí y el Municipio de Itagüí son dos entes autónomos e independientes, tratados de forma diferente tanto por la Constitución Nacional como por la Ley.

Es así como la Constitución Política, en el título X consagra los Organismos de Control, y en su capítulo I, hace relación a las Contralorías preceptuando en el inciso 4º del artículo 267 que: (se cita). (…) E. La Doctora Vélez Giraldo manifiesta en su recurso que no son ciertos los días laborados expresados en la resolución, pero no argumenta los motivos de hecho ni de derecho.

Sin embargo, como expresamos en el literal C. de esta resolución, no existe continuidad laboral entre la entidad Contraloría Municipal y la Entidad municipio de Itagüí ya que se trata de dos entidades autónomas e independientes, máxime cuando el vínculo laboral con la Contraloría se extinguió cuando le fue aceptada la renuncia. Y el vínculo laboral con el Municipio de Itagüí surgió cuando se posesionó en el cargo para el cual fue nombrada.

(…) Si la Doctora Olga Isabel Vélez Giraldo ingresó al Municipio de Itagüí el día 20 de junio de 1997 y se retiró el día 31 de Diciembre de 1997, su salario no tuvo variación durante los últimos tres (3) meses y por tanto se tomó como base para la liquidación de las cesantías, su Sueldo, el cual correspondía a la suma de $1´289.923 pesos, tal como lo señala en la liquidación. Encontrándose correctamente calculado.

(…) 1. La Contraloría es un órgano autónomo e independiente, es decir, que no pertenece ni a la administración central ni al sector descentralizado, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado en sentencia del 29 de enero de 1998, Consejero Ponente Carlos Orjuela Góngora. (…) J. En cuanto a que le fue aceptada la renuncia en la Contraloría el día 19 de junio de 1997 a las 6:00 P.M. y posesionada como Subsecretaria de Control Interno el día 20 de Junio de 1997 a las 6:00 A.M., basándose en el artículo 60 del Decreto 1042 de 1978, es necesario aclarar lo siguiente: 1.

Como quedó anteriormente expresado, la Contraloría Municipal y el Municipio de Itagüí son dos entidades autónomas e independientes, por lo tanto no existe continuidad laboral cuando renuncia a una y se vincula a la otra. 2.3.2.2. Por parte de la Contraloría de Itagüí i) El 31 de marzo de 1998, la Contraloría municipal de Itagüí expidió la Resolución 071, por la cual reconoció las prestaciones sociales definitivas a favor de la demandante, producto de la labor prestada en ese ente de control, y en sus consideraciones expresó[24] Que la doctora olga isabel vélez giraldo (…) se desempeñó como Abogada de Juicios Fiscales, durante el período comprendido entre el 1 de enero de 1993 hasta el 19 de junio de 1997, debidamente nombrada y posesionada.

Que mediante escrito presentado el día 9 de marzo de 1998 al Municipio de Itagüí solicita se le liquiden y cancelen las prestaciones sociales a que tiene derecho. ii) El 15 de abril de 1998, la demandante presentó recurso de reposición en contra de la resolución anterior.[25] iii) El 12 de junio de 1997, el contralor del municipio de Itagüí expidió la Resolución 085, por la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto anterior.[26] A continuación se cita lo pertinente: Al respecto, se anota en la Resolución Nro. 071 del 31 de marzo der 1998 en ninguna parte expresa que la fecha de ingreso al Municipio de Itagüí sea la que manifiesta la recurrente, por el contrario, esgrime que ingresó a la Contraloría el 1º de enero de 1993.

Con relación a la fecha de retiro del Municipio de Itagüí, esta no consta en la hoja de vida que reposa en la Contraloría, porque según oficio de junio 13 de 1997, suscrito por la recurrente esta renuncia irrevocablemente al cargo que venía desempeñando a partir del 15 de junio de 1997, la cual es aceptada por medio de la Resolución Nro. 031 del 19 de junio del mismo año, con efectos a partir del 20 de junio inclusive.

(…) Queda claro entonces que la entidad Municipio de Itagüí es un ente territorial, representado legalmente por el señor Alcalde y la Contraloría Municipal de Itagüí es un órgano de Control independiente del ente territorial, representado legalmente por el señor Contralor. En conclusión, frente a lo manifestado por la recurrente, la Contraloría Municipal no podrá legalmente pagar con cargo a su presupuesto suma alguna por concepto de prestaciones sociales, que sobrepasen del día 19 de junio de 1997, fecha en la cual la doctora Olga Isabel Vélez Giraldo dejó de pertenecer a la nómina de este Órgano de Control, al renunciar irrevocablemente.

(…) De igual manera la Contraloría Municipal certifica de acuerdo a la documentación contenida en la hoja de vida de la doctora Vélez Giraldo, que laboró desde el 01 de enero de 1993 hasta el 19 de junio de 1997, inclusive, como funcionaria de la Contraloría Municipal, desempeñándose en su último cargo como abogada de juicios Fiscales, razón por la cual el Contralor Municipal procedió a liquidar sus prestaciones sociales correspondientes al período antes anotado. 2.4.

Caso concreto A fin de resolver la controversia planteada, es necesario precisar que la pretensión de la señora Vélez Giraldo se orienta a definir si es viable computar el tiempo laborado en la Contraloría municipal de Itagüí -1 de enero de 1993 a 19 de junio de 1997- con el tiempo servido en el municipio de Itagüí -20 de junio de 1997 a 31 de diciembre de 1997-.

Ahora bien, es preciso señalar que, según consta en las pruebas de la demanda, en particular, las relacionadas en el numeral 2.3.2. y los subnumerales que lo integran, a la demandante se le reconocieron las prestaciones sociales definitivas así: i) producto de la relación laboral sostenida con la Contraloría del municipio de Itagüí, a través de la Resolución 071 del 31 de marzo de 1998 -por el período comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 19 de junio de 1997-, y, ii) por la relación laboral que sostuvo con el municipio de Itagüí, a través de la Resolución 239 del 26 de marzo de 1998 -por el período transcurrido entre el 20 de junio y el 31 de diciembre de 1997-.

Hecha la anterior precisión, con el fin de resolver la pretensión anterior y con base en lo señalado en el acápite marco normativo de esta providencia, se debe señalar que la Contraloría del municipio de Itagüí y el municipio de Itagüí son dos autoridades distintas, una de ellas hace parte de la Rama Ejecutiva en el nivel territorial y, la otra, es un órgano de control del municipio.

Adicional a ello, y de conformidad con lo previsto en el artículo 272 de la Constitución Política, las contralorías municipales cuentan con autonomía administrativa y presupuestal, y tales atributos hacen que no dependan de las decisiones que en materia presupuestal se tomen por parte de las autoridades locales; por ende, estas últimas no pueden responder por las obligaciones que les son propias a aquellas, así lo sostuvo la Corte Constitucional en Sentencia C-643 de 2012, cuyo aparte se transcribió en el acápite marco normativo de esta providencia. En las anteriores condiciones, no resulta admisible la pretensión de la demandante de que sean computados, para efectos de liquidación de sus prestaciones sociales definitivas, los tiempos de servicio prestados como resultado de la relación laboral sostenida con dos autoridades distintas, quienes, se repite, cuentan con autonomía administrativa y patrimonio propio, toda vez que cada una de ellas debe responder de manera autónoma e independiente por las obligaciones por ellas contraídas, entre las que están las remuneratorias que surjan de la relación laboral que sostienen con quienes hacen parte de su planta de personal.

La acumulación de tiempo de servicio prestado ante diferentes autoridades, con fines de liquidación de las prestaciones definitivas producto de la terminación de la relación laboral, tan solo sería procedente en el evento de que la vinculación en la segunda entidad hubiera surgido como consecuencia de la incorporación automática producto de la supresión de la primera entidad o supresión del cargo ostentado en la primera de ellas ante una eventual fusión o escisión de entidades,[27] pero ese no es el caso ocurrido en el sub lite, pues la terminación de la relación laboral se originó como resultado de la libre decisión por parte de la demandante.[28] Por otro lado, resulta oportuno señalar que si bien es cierto, el Decreto 1045 de 1978, en su artículo 10, permite el cómputo de tiempo de servicio prestado ante diferentes autoridades,[29] para efecto del reconocimiento y pago de las vacaciones, también lo es que esa previsión es expresa en torno a ese derecho, y ello encuentra sentido en la necesidad de que el empleado que ha laborado por espacio de un año, pueda disfrutar de un tiempo merecido de descanso; sin embargo, tal preceptiva no puede hacerse extensiva a la liquidación de prestaciones sociales, pues estas deben ser asumidas, de manera individual, por la autoridad ante la cual se prestó el servicio.

En torno a lo anterior, la Subsección estima oportuno señalar que, tal como lo consideró la Corte Constitucional en la Sentencia C-643 de 2012, resultaría arbitrario «asignar a las entidades territoriales el pago de las condenas, conciliaciones e indemnizaciones de las respetivas contralorías propicia el incremento de los costos de la administración territorial, que no depende de la decisión tomada en materia presupuestal por las autoridades y órganos locales»; por ende, no se advierte ilegalidad en los actos acusados al decidir que el reconocimiento prestacional que le compete al municipio tan solo está delimitado por el tiempo de servicio que la demandante le prestó a esa autoridad.

Así las cosas, y tal como se decidió en los actos censurados, al municipio de Itagüí le correspondía liquidar las prestaciones sociales producto de la relación laboral que la demandante sostuvo con ese municipio, esto es, el comprendido entre el 20 de junio y el 31 de diciembre de 1997 y no sumar, para ese efecto, el tiempo de servicio prestado por la señora Vélez Giraldo a la Contraloría municipal, pues, respecto del período de labor servido ante esta, el obligado al pago prestacional era el propio ente de control -quien cumplió su obligación, según consta en las pruebas reseñadas- y no el municipio, tal como lo consideró el a quo, razón por la cual procede confirmar la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia y en el acervo probatorio, la Sala considera que la señora Olga Isabel Vélez Giraldo no tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales definitivas, con inclusión del período comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 19 de junio de 1997, pues este fue laborado en una entidad diferente a la demandada; por tal razón, se confirmará la sentencia recurrida que denegó las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero.- Confirmar la sentencia proferida el 15 de julio de 2008 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por Olga Isabel Vélez Giraldo, contra el municipio de Itagüí.

Segundo.- En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DDG ----------------------- [1] Folios 30 a 37. [2] Folios 201 a 206. [3] Folio 208. [4] Folios 231 a 234. [5] Folios 247 y 248. [6] Folios 256. [7] Folio 256. [8] Artículo 2 literal a) del Decreto 3118 de 1968. [9] Artículo 2 literal b) del Decreto 3118 de 1968. [10] Artículo 2 del Decreto 432 de 1998. [11] Artículo 3, literales a), b) y c) del Decreto 432 de 1998. [12] Folio 40. [13] Folios 42 y 43. [14] Folio 44. [15] Folios 46 y 47. [16] Folio 48. [17] Folio 49. [18] Folio 52. [19] Folio 50. [20] Folio 53. [21] Folios 2 a 5. [22] Folios 7 a 9. [23] Folios 10 a 16. [24] Folio 87. [25] Folio 89. [26] Folios 66 al 70. [27] Controversias de acumulación de tiempo de servicios en varias entidades, producto de la supresión del cargo en la primera de ellas, fueron resueltas, entre otras, en sentencias del 26 de septiembre de 2012, radicación 05001 23 31 000 2001 02844 01, número interno: 1807-09, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, y del 19 de agosto de 2010, radicación 25000-23-25- 000-2002-11460-01, número interno 2163-08, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [28] Como resultado de la presentación de la renuncia al cargo que desempeñaba en la Contraloría de Itagüí. [29] Las autoridades señaladas en el artículo 2 del Decreto 1045 de 1978 y siempre y cuando no haya solución de continuidad.