ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN DE LA NORMA / PRIMACÍA DE LA NORMA ESPECIAL – Que regula en trámite de la acción de cumplimiento / FALTA DE CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Aplicación de la consecuencia jurídica dispuesta en la norma especial / REMISIÓN DE COPIAS – Para estudio de responsabilidad disciplinaria / PRESUNCIÓN DE VERACIDAD – No es posible la aplicación de esta consecuencia jurídica a la acción de cumplimiento / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a Sala advierte que el actor insistió en la configuración de un defecto sustantivo, por cuanto ante la falta de respuesta del Distrito Capital de Bogotá en el trámite de la acción de cumplimiento, el tribunal accionado debió dar aplicación al artículo 97 del CGP y, en consecuencia, presumir ciertos los hechos susceptibles de confesión contenidos en la demanda.

Asimismo, reiteró que se desconoció la presunción de veracidad y lo dispuesto en el artículo 175 del CPACA. (…) Nótese que la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no desconoció el contenido de las disposiciones que el actor adujo en sede de tutela, a saber, el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, el artículo 175 del CPACA y el artículo 97 del CGP, por el contrario, con fundamentó en ellos le explicó al tutelante las razones por las cuales no podía aplicarlos al caso objeto de estudio; análisis que para esta Sala de decisión resulta razonable conforme con la regulación propia que posee la acción de cumplimiento, lo cual excluye la aplicación de otras normativas como lo es el decreto especial de la acción de tutela, el CPACA y el Código General del Proceso, máxime si se tiene en cuenta que frente a dicho supuesto la Ley 393 de 1997 establece una consecuencia específica.

En relación con esto último, la Sala observa que el tribunal aplicó el artículo 17 de la Ley 393 de 1997 y, en esa medida, en atención a la falta de pronunciamiento de la entidad allí accionada, ordenó remitir copias del expediente a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, Asuntos Sociales y Paz, para, en caso de estimarlo pertinente, iniciara investigaciones contra [C.U.] Secretaria Distrital de Ambiente AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / DECISIONES DE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO – No son vinculantes para sus pares, salvo para la misma Sala cuando se haya apartado sin fundamento de su línea decisoria / DECISIONES DE LAS ALTAS CORTES – Proferidas como órganos de cierre constituyen precedente judicial [E]n lo que atañe al desconocimiento del precedente, este juez constitucional advierte que no le asiste razón al actor al insistir en que el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca constituye un precedente.

Al respecto, la Sala precisa que constituye precedente aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que esta sea considerada como precedente. En otras palabras, para hablar de precedente es indispensable que la sentencia haya sido dictada por el máximo órgano de cierre en la materia, ya sea, Corte Constitucional, Consejo de Estado o Corte Suprema de Justicia, según corresponda.

En ese sentido, las providencias de los tribunales no son vinculantes para sus pares, salvo en los eventos en que la misma Sala se haya apartado sin fundamento alguno de su línea decisoria, supuesto en el cual, no es que se desconozca un precedente sino el derecho a la igualdad, aspecto que no fue planteado en la tutela. FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 – ARTÍCULO 17 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04471-01(AC) Actor: JAMES PEREA PEÑA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN D Temas: Tutela contra providencia judicial.

Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia de 3 de diciembre de 2020 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó la acción de tutela. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El 20 de octubre de 2020, el señor James Perea Peña, quien actúa en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Las mencionadas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia de 15 de octubre de 2020, mediante la cual la autoridad judicial accionada resolvió confirmar parcialmente el fallo de 15 de septiembre de 2020 proferido por el Juzgado 31 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera, en el entendido que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento respecto de la totalidad de las pretensiones que promovió el tutelante contra el Distrito Capital de Bogotá, proceso identificado con el radicado No. 11001-33-36-031-2020-00191- 01. 2.

Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: • El 18 de agosto de 2020, el señor James Perea Peña presentó acción de cumplimiento contra el Distrito Capital de Bogotá, ante el presunto incumplimiento de la Ley 373 de 1997, “Por la cual se establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua”, así como de su Decreto Reglamentario No. 3102 de 1997, en particular, el artículo 6°[1]. • Mediante sentencia de 15 de septiembre de 2020, el Juzgado 31 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá i) declaró improcedente la demanda en relación con la Empresa de Acueducto, Agua y Alcantarillado de Bogotá, vinculada al proceso como tercera con interés, y ii) negó las pretensiones respecto del Distrito Capital de Bogotá. Para tal efecto señaló que i) se acreditó que el tutelante ya había promovido acción de cumplimiento contra la empresa de acueducto por el incumplimiento de la misma normatividad, proceso frente al cual, el 12 de junio de 2019, el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda; y ii) no se aportó prueba alguna que demostrara el incumplimiento por parte del Distrito Capital de Bogotá. • Inconforme con la anterior decisión, el actor formuló recurso de apelación, del cual conoció la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, a través de fallo de 15 de octubre de 2020, confirmó parcialmente la decisión del a quo en tanto también declaró improcedente la acción respecto del Distrito Capital de Bogotá y ordenó remitir copias del expediente a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, Asuntos Sociales y Paz, para, en caso de estimarlo pertinente, iniciara investigaciones contra Carolina Urrutia, Secretaria Distrital de Ambiente[2].

Como sustento de su decisión, el tribunal manifestó que i) el reclamo que planteó el accionante se torna improcedente al tenor de lo previsto en el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997, que dispuso que la acción de cumplimiento “no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”, máxime si se tiene en cuenta que en el sub examine no se acreditó que el programa para el uso eficiente y ahorro del agua estuvo amparado por una apropiación presupuestal autorizada por el Congreso de la República con cargo al presupuesto de los años subsiguientes a la vigencia de la Ley 373 de 1997 y hasta el 1° de julio de 1999; y ii) la norma que se solicita cumplir no es actualmente exigible, habida cuenta que la obligación de reemplazo de los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo debió solicitarse en la vigencia fiscal allí prevista, que empezó a partir de la entrada en vigor de la Ley 373 de 1997 y terminó el 1° de julio de 1999 a efectos de que esta partida presupuestal se ejecutara en ese plazo. 1.3.

Fundamentos de la solicitud A juicio del tutelante, la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto la sentencia de 15 de octubre de 2020 incurrió en un defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente, por las razones que se explican a continuación: i) Defecto sustantivo Señaló que la autoridad judicial accionada, pese a que el Distrito Capital de Bogotá no se pronunció dentro del trámite de la acción de cumplimiento, resolvió inaplicar la presunción de veracidad establecida en el artículo 20[3] del Decreto Ley 2591 de 1991.

Asimismo, indicó que se desconoció lo dispuesto en el artículo 175 del CPACA, en virtud del cual la falta de contestación de la demanda hará presumir ciertos los hechos susceptibles de confesión contenidos en ella, salvo que la ley le atribuya otro efecto. ii) Desconocimiento del precedente El actor consideró que la providencia censurada desconoció la sentencia proferida el 29 de enero de 1998 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del expediente No. 2017-00009-01, el fallo de 2 de mayo de 2016 dictado por la Sección Quinta del Consejo de Estado y las sentencias T- 458 de 2011 y T-960 de 2000 de la Corte Constitucional; todas relativas a la posibilidad de perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

Precisó que “la Corte aceptó que la prohibición legal contenida en el artículo 9 de la Ley 393 no puede impedir que se ordene el cumplimiento de una norma que implique una erogación presupuestal exigible en casos en que la autoridad responsable no goza de margen de discrecionalidad, sino que se encuentra totalmente obligada a actuar positivamente de manera pronta y eficaz”.

Finalmente, advirtió que, en su criterio, la autoridad judicial accionada fue muy diligente al endilgarle la responsabilidad del incumplimiento de la ley a la Secretaria Distrital de Ambiente, “como chivo expiatorio, y no hizo lo mismo con la alcaldesa de Bogotá Claudia López, cuando el artículo 175 del CPACA tiene como falta gravísima la no contestación de la demanda”. 1.4.

Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D y en su lugar ORDENAR a la Señora Claudia Nayibe López, Alcalde Mayor de Bogotá D.C a remplazar en todas las edificaciones a cargo del Distrito de Bogotá, los sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo, para dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo 6 del Decreto 3102 de 1.997, reglamentario del artículo 15 de la Ley 373 de 1.997. 2.

Ordenar a la Señora Claudia Nayibe López, Alcalde Mayor de Bogotá D.C a hacer cumplir a todos los funcionarios adscritos a su administración, lo establecido en el Decreto Reglamentario 3102 de 1.997 en sus artículos 3, 4, 5, 6, 7 y 8 respectivamente. 3. Ordenar a la Señora Claudia Nayibe López, Alcalde Mayor de Bogotá D.C el cumplimiento inmediato de la sentencia, teniendo en cuenta que, con su incumplimiento de la Ley, se está violando el derecho fundamental al acceso del agua y conservación del recurso, al igual que el derecho a la salud, de acuerdo a lo establecido en el artículo 15 de la Ley 393 de 1.997”. 1.5.

Trámite de la acción Con auto de 26 de octubre de 2020, la Magistrada Ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vinculó como terceros con interés al Juzgado 31 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera, a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Distrito Capital de Bogotá, a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros interesados en el resultado del proceso. 1.6.

Contestaciones 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D” El 4 de noviembre de 2020, la Magistrada Ponente de la decisión controvertida rindió informe en el marco del cual solicitó se declarara improcedente la acción de tutela, bajo el entendido que el actor busca utilizar la solicitud de amparo como una tercera instancia para insistir en las mismas pretensiones propuestas en la acción de cumplimiento.

Indicó que, en la providencia acusada no se observa la configuración de los defectos alegados, toda vez que esta se profirió por i) funcionario competente, ii) con acatamiento del procedimiento establecido para esa clase de actuaciones, iii) se aplicó el supuesto legal que sirvió de fundamento a la decisión, de acuerdo al acervo probatorio allegado al expediente, iv) sin que se presente contradicción entre el sustento de la decisión y la parte resolutiva, v) no se está frente a un error inducido, vi) la decisión fue ampliamente motivada con fundamentos de hecho y de derecho y vii) no se presentó desconocimiento del precedente constitucional.

Manifestó que el fallo de 15 de octubre de 2020 se edificó sobre la base del parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, así como en la jurisprudencia emanada del Consejo de Estado que trata sobre la improcedencia de la acción de cumplimiento en relación con normas que establecen gastos. Asimismo, se fundamentó en la falta de actual exigibilidad de la normativa alegada por el señor Perea Peña, derivada de la vigencia fiscal para la cual fue prevista dicha obligación. Agregó que, en la sentencia objeto de debate constitucional, esa Sala de decisión también hizo referencia a las políticas públicas que se han adelantado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en su condición de autoridad ambiental, frente a lo cual concluyó que desde el año 1997, momento en el que se expidió la Ley 373 de 1997, se han propiciado por parte de dicha cartera el desarrollo de políticas para garantizar la sostenibilidad del recurso hídrico y se ha hecho el seguimiento del uso eficiente y ahorro del agua a través de la información que las autoridades ambientales reportan anualmente, mediante el Formato “Resumen Ejecutivo Programas de Uso Eficiente y Ahorro del Agua (PUEAA)”, actualmente, Sistema de Información del Recurso Hídrico - SIRH.

Finalmente, explicó que no había lugar a aplicar la presunción de veracidad frente al silencio que guardó la autoridad accionada en el proceso ordinario, por cuanto la acción de cumplimiento se encuentra reglada por una norma especial, a saber, la Ley 393 de 1997, lo cual, en su sentir, hace inviable remitirse a lo reglado en la norma especial para acciones de tutela y, menos aún, a lo previsto en el Código General del Proceso sobre ese aspecto.

Sin embargo, enfatizó en que, en todo caso, dio aplicación a lo previsto en el artículo 17 de la Ley 393 de 1997, por lo que estimó que, ante la omisión injustificada de la Secretaría Distrital de Ambiente de remitir el informe y las pruebas requeridas en el auto de 9 de octubre de 2020, era del caso compulsar copias para que la autoridad competente investigara una presunta comisión de falta disciplinaria. 1.6.2.

Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Mediante oficio de 5 de noviembre de 2020, la apoderada de la entidad rindió informe en el que requirió a la Sala declarar la improcedencia de la solicitud, toda vez que no se acreditaron las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial establecidas en la sentencia C-590 de 2005, compiladas y unificadas por la sentencia SU- 659 de 2015 de la Corte Constitucional, ni se presentó un perjuicio irremediable o una amenaza inminente a los derechos fundamentales invocados.

Manifestó que el accionante ha presentado dos acciones de cumplimiento, una contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP y otra contra del Distrito Capital de Bogotá, en las que solicita el cumplimiento de la Ley 373 de 1997, reglamentada por el Decreto 3102 de 1997, específicamente, lo relacionado con la instalación de equipos de bajo consumo de agua, de lo cual concluyó que “si se observa con detenimiento el escrito de tutela con radicado 2019-00173, se puede inferir que el accionante pretende tener alguna relación comercial con el Distrito en relación a los equipos de bajo consumo de agua”.

Finalmente, hizo referencia a una eventual temeridad por parte del actor derivada de las dos acciones de cumplimiento, conforme con lo establecido por la Corte Constitucional en sentencias T-162 de 2018, SU-168 de 2017 y T- 001 de 1997. 1.6.3. Respuesta del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Por medio de correo electrónico enviado el 9 de noviembre de 2020, solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que esa entidad, por un lado, no ha vulnerado ni amenazado derecho fundamental alguno y, por otra parte, lo pretendido en sede constitucional es ajeno a las competencias que por ley le corresponden. 1.6.4.

Las demás entidades vinculadas, pese a que fueron debidamente notificadas, guardaron silencio. 1.7. Fallo impugnado Mediante fallo de 3 de diciembre de 2020, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo, al considerar que no se configuró el defecto sustantivo alegado, toda vez que el análisis que realizó la autoridad judicial accionada fue efectuado en el marco de su autonomía judicial de cara a la lógica y al trámite propio de la acción de cumplimiento, por lo que resultaba razonable que el tribunal concluyera que no eran aplicables las previsiones contempladas en el Decreto 2591 de 1991 sobre la presunción de veracidad, ni lo contemplado en el CPACA sobre la contestación de la demanda en el marco del proceso contencioso administrativo.

Ahora bien, en cuanto al desconocimiento del precedente, advirtió que tratándose del fallo del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no se puede predicar dicho yerro, habida cuenta que este no constituye un precedente en la medida en que ambas autoridades judiciales se encuentran en la misma escala funcional, por lo que se privilegia el principio de autonomía judicial.

Por otra parte, respecto de las demás providencias alegadas por el tutelante como desconocidas, explicó que en estas decisiones se precisó la interpretación conforme con la cual la acción de cumplimiento era improcedente frente a normas que establecieran gastos, y se indicó que en los casos en que se trate de la exigencia de la ejecución de un gasto ya ordenado e incorporado en el presupuesto, la acción resulta procedente y la autoridad responsable se encuentra obligada a actuar de manera pronta y eficaz.

Conforme con lo anterior, indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí hizo referencia a la procedencia del medio de control de cumplimiento frente a normas que ordenan la ejecución de un gasto y, además, sustentó su fallo en la jurisprudencia del Consejo de Estado. A partir de lo anterior, encontró razonable la conclusión a la que arribó la autoridad judicial accionada, pues en efecto el programa para el uso eficiente y ahorro del agua no estuvo amparado en una apropiación presupuestal autorizada por el Congreso de la República con cargo al presupuesto de los años subsiguientes a la vigencia de la Ley 373 de 1997 y hasta el 1º de julio de 1999, lo que se acompasa con la tesis vigente establecida por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo. 1.8.

Impugnación[4] Con escrito enviado por correo electrónico el 12 de diciembre de 2020, el accionante impugnó la decisión del a quo. Para tal efecto, insistió en la configuración de un defecto sustantivo, por cuanto ante la falta de respuesta del Distrito Capital de Bogotá en el trámite de la acción de cumplimiento, el tribunal accionado debió dar aplicación al artículo 97 del CGP y, en consecuencia, presumir ciertos los hechos susceptibles de confesión contenidos en la demanda.

Asimismo, reiteró que se desconoció la presunción de veracidad y lo dispuesto en el artículo 175 del CPACA. Finalmente, en cuanto al cargo relacionado con el precedente, insistió en que se configuró este yerro al desconocerse la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual, en su criterio, sí es precedente, máxime si se tiene en cuenta que ésta se sustentó en varias sentencias del Consejo de Estado.

Para tal efecto citó in extenso las consideraciones efectuadas en ese fallo, respecto del cual insistió haber sido desconocido.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el señor James Perea Peña, contra la sentencia de 3 de diciembre de 2020 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el artículo 2° del Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Cuestión previa El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al intervenir en el trámite de instancia, solicitó su desvinculación, bajo el argumento que no tiene injerencia en la decisión que se tome al respecto y no ha vulnerado derecho fundamental alguno. Esta Sala de Decisión negará dicha solicitud, toda vez que se observa que dentro del proceso ordinario, mediante auto de 9 de octubre de 2020, el tribunal accionado requirió a esta cartera para que allegara de manera inmediata información para esclarecer la controversia planteada, razón por la cual se advierte un eventual interés en la decisión que se adopte en el marco de la presente acción constitucional. 2.3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la solicitud de amparo que promovió el señor James Perea Peña contra la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudio de los requisitos adjetivos de procedibilidad, y de encontrarlos superados; (iii) el análisis del caso concreto. 2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[5] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[6].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[7]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[8], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. 2.5. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1.

Como primera medida, esta Sala resalta que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de los cuales hacen parte, sin duda alguna, las garantías en materia probatoria y procesal. 2.5.2.

La acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida en el marco de una acción de cumplimiento, proceso identificado con el radicado No. 13001-23-31-000-2008- 00161-01, promovido por la parte actora contra el Distrito Capital de Bogotá. 2.5.3.

Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la providencia censurada fue proferida por la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 15 de octubre de 2020; mientras que la acción de tutela se interpuso el 20 del mismo mes y año, razón por la cual, sin que resulte necesario precisar la fecha de ejecutoria del fallo cuestionado, se advierte que la tutela se presentó dentro de un término que a juicio de la Sala es razonable por cuanto el mecanismo constitucional fue interpuesto antes de transcurridos 6 meses. 2.5.4.

Respecto a la subsidiariedad, en el caso concreto, el proceso constitucional finalizó con la sentencia de 15 de octubre de 2020 proferida por la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, razón por la cual contra la providencia controvertida no procede el recurso de alzada. Tampoco proceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia debido a que no se configuran los requisitos señalados en los artículos 250 y 258 de la Ley 1437 de 2011.

En ese orden, se tiene que la parte actora no cuenta con otro medio de defensa judicial distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pudiera irrogarles a sus derechos fundamentales. 6. Caso concreto Del escrito de impugnación, la Sala advierte que el actor insistió en la configuración de un defecto sustantivo, por cuanto ante la falta de respuesta del Distrito Capital de Bogotá en el trámite de la acción de cumplimiento, el tribunal accionado debió dar aplicación al artículo 97 del CGP y, en consecuencia, presumir ciertos los hechos susceptibles de confesión contenidos en la demanda.

Asimismo, reiteró que se desconoció la presunción de veracidad y lo dispuesto en el artículo 175 del CPACA. Por otra parte se observa que, dentro de las inconformidades que planteó el señor Perea Peña frente a la decisión del juez constitucional a quo, se encuentra que, en su criterio, sí se predica la existencia de un precedente judicial frente al fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, máxime si se tiene en cuenta que dicha decisión se sustentó en varias sentencias del Consejo de Estado.

Conforme con los argumentos expuestos, procederá la Sala con el respectivo estudio, frente a lo cual anticipa que confirmará el fallo de 3 de diciembre de 2020 dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En lo que concierne al defecto sustantivo, la Corte Constitucional[9], ha explicado que este se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[10].

Puntualmente, el defecto sustantivo lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundam ento de la decisi ón judici al es una norma que no es aplica ble al caso concre to, por impert inente [11] o porque ha sido deroga da[12], es inexis tente[13], inexeq uible[14] o se le recono cen efecto s distin tos a los otorga dos por el Legisl ador[15]. b) No se hace una interp retaci ón razona ble de la norma[16]. c) La dispos ición aplica da es regres iva[17] o contra ria a la Consti tución [18]. d) El ordena miento otorg a un poder al juez y este lo utiliz a para fines no previs tos en la dispos ición[19]. e) La decisi ón se funda en una interp retaci ón no sistem ática de la norma[20]. f) Se afecta n derech os fundam entale s, debido a que el operad or judici al susten tó o justif icó de manera insuf icient e su actuac ión. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente.

En el caso sub examine, esta Colegiatura advierte que, si bien el actor en su escrito inicial de tutela no hizo referencia expresa al artículo 97 del CGP, lo cierto es que su fundamentó se encuentra íntimamente ligado al contenido de dicha norma, al punto que se observa que citó entre comillas una parte de tal disposición. Por consiguiente, no se entiende que se trata de un hecho nuevo que pueda vulnerar el derecho de defensa y contradicción de la contraparte y, por ende, se procederá con su estudio junto con la presunción de veracidad y el artículo 175 del CPACA.

Al respecto, la Sala observa que el tribunal accionado tuvo en cuenta dichos reparos propuestos por el actor en el recurso de apelación y en relación con los cuales consideró lo siguiente: “Ahora bien, previo a efectuar el análisis de procedibilidad que se requiere en este tipo de acción al tenor de la norma que se pasa de analizar, es preciso señalarle al actor que el argumento tendiente a que se dé aplicación a la presunción de veracidad en el presente asunto, no tiene vocación de prosperar, ello por cuanto debe señalarse que la acción de cumplimiento se encuentra reglada por una norma especial, esta es, la Ley 393 de 199 (sic), la cual regula todo su procedimiento y trámite.

En este orden, al acudirse a la norma especial, se advierte que la misma no establece o contempla la consecuencia jurídica solicitada por el actor, en caso de no mediar pronunciamiento por parte de la accionada. Así, dada la regulación especial que caracteriza la acción de cumplimiento y lo que con esta se persigue, no es viable darse aplicación ni a lo reglado en la norma especial para acciones de tutela y, menos aún a lo previsto en el Código General del Proceso sobre este aspecto, como lo plantea la parte actora.

Clarificado lo anterior y dado que el estudio de la acción de cumplimiento no puede sustraerse a la aplicación de la presunción de veracidad que pretende el actor para que con ello como erróneamente plantea en el escrito de impugnación se garantice una “una derrota legal anticipada y automática” pasará la Sala a ocuparse in extenso del análisis de procedibilidad de la presente acción de cumplimiento dirigida contra el Distrito Capital de Bogotá”.

Nótese que la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no desconoció el contenido de las disposiciones que el actor adujo en sede de tutela, a saber, el artículo 20[21] del Decreto 2591 de 1991, el artículo 175[22] del CPACA y el artículo 97[23] del CGP, por el contrario, con fundamentó en ellos le explicó al tutelante las razones por las cuales no podía aplicarlos al caso objeto de estudio; análisis que para esta Sala de decisión resulta razonable conforme con la regulación propia que posee la acción de cumplimiento, lo cual excluye la aplicación de otras normativas como lo es el decreto especial de la acción de tutela, el CPACA y el Código General del Proceso, máxime si se tiene en cuenta que frente a dicho supuesto la Ley 393 de 1997 establece una consecuencia específica.

En relación con esto último, la Sala observa que el tribunal aplicó el artículo 17 de la Ley 393 de 1997 y, en esa medida, en atención a la falta de pronunciamiento de la entidad allí accionada, ordenó remitir copias del expediente a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, Asuntos Sociales y Paz, para, en caso de estimarlo pertinente, iniciara investigaciones contra Carolina Urrutia, Secretaria Distrital de Ambiente[24].

Ahora bien, en lo que atañe al desconocimiento del precedente, este juez constitucional advierte que no le asiste razón al actor al insistir en que el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca constituye un precedente. Al respecto, la Sala precisa que constituye precedente aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que esta sea considerada como precedente.

En otras palabras, para hablar de precedente es indispensable que la sentencia haya sido dictada por el máximo órgano de cierre en la materia, ya sea, Corte Constitucional, Consejo de Estado o Corte Suprema de Justicia, según corresponda. En ese sentido, las providencias de los tribunales no son vinculantes para sus pares, salvo en los eventos en que la misma Sala se haya apartado sin fundamento alguno de su línea decisoria, supuesto en el cual, no es que se desconozca un precedente sino el derecho a la igualdad, aspecto que no fue planteado en la tutela.

Por lo anterior, para esta Colegiatura no prosperan los reparos elevados por el señor Perea Peña. 2.7. Conclusión La Sala confirmará negar la solicitud de amparo, toda vez que la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en el defecto sustantivo y en el desconocimiento del precedente alegado, pues aplicó las normas pertinentes. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 3 de diciembre de 2020, a través de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo, por lo expuesto en este proveído.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Dispone que “todos los usuarios pertenecientes al sector oficial, están obligados a reemplazar, antes del 1º de Julio de 1999 los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo”. [2] Al respecto, en el referido fallo se precisó: “Así las cosas y dada la omisión injustificada de la Secretaría Distrital de Ambiente de pronunciarse en el presente trámite remitiendo el informe y las pruebas requeridas en el auto del nueve (9) de octubre de dos mil veinte (2020), es del caso compulsar copias para que la autoridad competente investigue una presunta comisión de falta disciplinaria”. [3] “ARTICULO

20. PRESUNCION DE VERACIDAD. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”. [4] El fallo de primera instancia fue notificado el 9 de diciembre de 2020. [5] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp.

No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [6] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [7] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. [8] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012. M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio [10] Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. [11] Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005.

M.P. Manuel José cepeda Espinosa. [12] Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [13] Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. [14] Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [15] Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [16] Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [17] Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [18] Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [19] Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [20] Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas. [21] “ARTICULO

20. PRESUNCION DE VERACIDAD. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”. [22] “ARTÍCULO 175. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. Durante el término de traslado, el demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que contendrá […]” [23] “ARTÍCULO

97. FALTA DE CONTESTACIÓN O CONTESTACIÓN DEFICIENTE DE LA DEMANDA. La falta de contestación de la demanda o de pronunciamiento expreso sobre los hechos y pretensiones de ella, o las afirmaciones o negaciones contrarias a la realidad, harán presumir ciertos los hechos susceptibles de confesión contenidos en la demanda, salvo que la ley le atribuya otro efecto […]” [24] Al respecto, en el referido fallo se precisó: “Así las cosas y dada la omisión injustificada de la Secretaría Distrital de Ambiente de pronunciarse en el presente trámite remitiendo el informe y las pruebas requeridas en el auto del nueve (9) de octubre de dos mil veinte (2020), es del caso compulsar copias para que la autoridad competente investigue una presunta comisión de falta disciplinaria”.