RECURSO DE APELACIÓN - Competencia del superior. No puede hacer más gravosa la situación del apelante único [L]a Sala observa que, de conformidad con el escrito de apelación, la demandada insiste en defender la legalidad de los artículos 141 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003, respecto de los cuales el a quo negó su nulidad, al encontrarlos ajustados al ordenamiento jurídico.
En esa medida, con fundamento en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil (CPC, Decreto 1400 de 1970), que impide al juez hacer más desfavorable la situación del apelante único, la Sala se abstiene de pronunciarse sobre dichos apartes normativos. FUENTE FORMAL: DECRETO 1400 DE 1970 (CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL) - ARTÍCULO 357 CONTROL DE LEGALIDAD DE NORMA GENERAL DEROGADA - Procedencia. Reiteración de jurisprudencia / CONTROL DE LEGALIDAD DE NORMA GENERAL DEROGADA - Objeto.
Reiteración de jurisprudencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Objeto Cabe resaltar que las ordenanzas demandadas fueron derogadas por la Ordenanza nro. 253 del 2015, mediante la cual la Asamblea Departamental del Atlántico expidió el estatuto tributario de dicha jurisdicción territorial. No obstante, de conformidad con el criterio que al respecto ha definido la Sala, resulta procedente llevar a cabo el estudio de legalidad respectivo sobre normas ya derogadas, en la medida en que durante su término de vigencia produjeron efectos jurídicos que pudieron afectar situaciones jurídicas particulares y la finalidad de este medio de control consiste en la protección del ordenamiento jurídico in abstracto.
FUENTE FORMAL: ORDENANZA 253 DE 2015 Departamento del aTLÁNTICO FACULTAD, POTESTAD O AUTONOMÍA FISCAL, TRIBUTARIA O IMPOSITIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Jerarquía normativa en materia tributaria. Sujeción al principio de legalidad. Reiteración de jurisprudencia / FACULTAD, POTESTAD O AUTONOMÍA FISCAL, TRIBUTARIA O IMPOSITIVA DE LOS DEPARTAMENTOS - Alcance y límites.
Marco normativo. Reiteración de jurisprudencia. Los artículos 62, ordinal 1 y 71, ordinal 5, del Código de Régimen Departamental regulan y limitan indefinidamente en el tiempo, al menos hasta que no sean derogados, el poder tributario de los departamentos / LÍMITES A LA FACULTAD, POTESTAD O AUTONOMÍA FISCAL, TRIBUTARIA O IMPOSITIVA DE LOS DEPARTAMENTOS - Prohibiciones a las asambleas departamentales.
Las prohibiciones del Código de Régimen Departamental limitan el ámbito de configuración normativa del hecho generador que el Legislador pueda conferir a las entidades territoriales / LÍMITES A LA FACULTAD, POTESTAD O AUTONOMÍA FISCAL, TRIBUTARIA O IMPOSITIVA DE LOS DEPARTAMENTOS - Prohibiciones a las asambleas departamentales. Criterios para determinar o fijar su alcance.
Reiteración de jurisprudencia De acuerdo con el ordinal 1.° del artículo 62 del Código de Régimen Departamental, corresponde a las asambleas departamentales establecer impuestos «con arreglo al sistema tributario nacional, pero sin gravar artículos que sean materia de impuestos de la Nación, a menos que para hacerlo se les dé facultad expresa por la ley».
A su turno, el ordinal 5.° del artículo 71 ibidem dispone que les «es prohibido» a las asambleas departamentales imponer gravámenes sobre objetos o industrias gravados por la ley. Las competencias normativas de las entidades territoriales en materia tributaria fueron objeto de regulación en la Constitución de 1991 (artículos 287.3, 300.4, 313.4 y 338, entre otros).
De manera que el análisis jurídico, que al respecto pueda llegar a realizarse, deberá formularse a partir de la normativa constitucional vigente, que, por disposición del artículo 4.° superior, prevalece y da alcance a las demás disposiciones que componen el ordenamiento jurídico colombiano, incluido el Código de Régimen Departamental. En ese contexto jurídico, se pone de presente que en esta oportunidad se reitera el criterio jurídico mayoritario de la Sala, y que por esa misma razón se adopta como criterio de decisión en el sub lite.
Conforme tal criterio, los artículos 62, ordinal 1.°, y 71, ordinal 5.°, del Código de Régimen Departamental regulan y, en efecto, limitan indefinidamente en el tiempo, al menos hasta tanto no sean derogadas, el poder tributario que detentan los departamentos. Dichos límites se concretan en dos prohibiciones: (i) la de gravar «artículos que sean materia de impuestos de la Nación», a menos que exista expresa autorización legal (artículo 62.1); y (ii) la de «imponer gravámenes sobre objetos o industrias gravados por la ley» (artículo 71.5).
Siguiendo el hilo de esa posición mayoritaria de la Sala, las prohibiciones del Código de Régimen Departamental limitan el ámbito de configuración normativa del hecho generador que el Legislador pueda conferir a las entidades territoriales. La Sección ha definido una serie de criterios para dilucidar el alcance de las limitaciones contenidas en las referidas normas de 1986.
Así, en sentencia del 04 de junio de 2009 (expediente 16086; CP: William Giraldo Giraldo), se indicó que «cuando la norma prohíbe imponer tributos sobre objetos o industrias gravados por la ley, se refiere a la imposibilidad de establecer como hecho generador de un gravamen departamental, el mismo hecho imponible que ya ha sido previsto por una disposición legal anterior».
Seguidamente, mediante sentencia del 27 de mayo de 2010 (exp. 17220, CP: Martha Teresa Briceño), la corporación agregó un nuevo elemento de juicio al análisis de las prohibiciones en comento: la consideración de que las estampillas gravan actos documentales. Conjugando ese elemento adicional, en sentencia del 10 de abril de 2014 (exp. 20290, CP: Jorge Octavio Ramírez), la Sección sostuvo que, en atención al carácter documental de las estampillas, por cuanto deben adherirse físicamente a un determinado documento y a que el hecho gravado «lo constituye el documento que da cuenta de la celebración del contrato que los particulares celebren con el gobierno municipal», no existe identidad alguna entre el hecho sometido a imposición en el marco de esta clase de tributos y los hechos imponibles propios del impuesto de industria y comercio.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 287 NUMERAL 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 300 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 313 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 338 / DECRETO LEY 1222 DE 1986 (CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL) - ARTÍCULO 62 NUMERAL 1 / DECRETO LEY 1222 DE 1986 (CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL) - ARTÍCULO 71 NUMERAL 5 IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS IVA - Hecho generador / ESTAMPILLAS PRO DESARROLLO DEPARTAMENTAL Y PRO CIUDADELA UNIVERSITARIA DEL ATLÁNTICO - Hecho generador / HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS IVA Y HECHO GENERADOR DE LAS ESTAMPILLAS PRO DESARROLLO DEPARTAMENTAL Y PRO CIUDADELA UNIVERSITARIA DEL ATLÁNTICO - Inexistencia de identidad jurídica.
Las letras a.4 de los artículos 135 de las Ordenanzas 41 de 2002 y 823 de 2003 no violan la prohibición del artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986, de gravar artículos sujetos a impuestos nacionales, porque los hechos imponibles del IVA y de las estampillas pro desarrollo departamental y pro ciudadela universitaria del Atlántico no son similares / ESTAMPILLAS PRO DESARROLLO DEPARTAMENTAL Y PRO CIUDADELA UNIVERSITARIA DEL ATLÁNTICO SOBRE PRESENTACIÓN DE FACTURAS Y O CUENTAS DE COBRO - Legalidad de los literales a4 de los artículos 135 de las Ordenanzas 41 de 2002 y 823 de 2003 del Departamento del Atlántico.
No infringen la prohibición contenida en el ordinal 5 del artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986, de no imponer gravámenes sobre objetos o industrias ya gravados por la ley / HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO ICA Y HECHO GENERADOR DE LAS ESTAMPILLAS PRO DESARROLLO DEPARTAMENTAL Y PRO CIUDADELA UNIVERSITARIA DEL ATLÁNTICO – Inexistencia de identidad jurídica.
Reiteración de jurisprudencia Dando lugar a la aplicación en el sub examine del criterio mayoritario de la Sección, la Sala considera que entre el hecho gravado por las estampillas acusadas y el sometido a imposición bajo el impuesto sobre las ventas, no existe identidad jurídica alguna. En efecto, el hecho generador del IVA no recae sobre documentos, sino que tiene por objeto imponible el consumo y en efecto grava la venta de bienes y la prestación de servicios, salvo las excepciones que la misma ley determina (artículo 420 del Estatuto Tributario).
En esta medida, los hechos imponibles del IVA y de las estampillas demandadas no son similares pues, se insiste, mientras en el primero, la realización de la venta o la prestación del servicio es el hecho generador, en el segundo caso el hecho generador es el acto documental i.e. la factura presentada ante las entidades listadas en las letras a.4 de los artículos 135 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003.
Así, en vista de que las normas demandadas no violan la prohibición contenida en el artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986, en lo que respecta al impuesto sobre las ventas, la Sala accede al cargo de apelación formulado por la demandada y procede, por tanto, a estudiar el cargo de nulidad planteado por la actora en relación con el impuesto de industria y comercio; ello, en vista de que el referido cargo no fue objeto de control por el a quo, y que debido a la nulidad de la mismas normas en el fallo de primer grado, la actora carecía de interés legal para recurrirlo (artículo 350 del CPC).
En lo que respecta al impuesto de industria y comercio, la Sala considera que entre el hecho gravado por las estampillas pro Desarrollo Departamental y Ciudadela Universitaria, i.e. la presentación de facturas, y el sometido a imposición bajo el impuesto de industria y comercio, tampoco existe identidad jurídica, puesto que mientras el ICA somete a imposición los ingresos derivados de la realización de actividades industriales, comerciales y de servicios (artículos 195 y 196 del Decreto Ley 1333 de 1986), las estampillas sub examine elevan a la categoría de hecho imponible la incorporación de una obligación dentro de un determinado acto jurídico, esto es, las facturas y/o cuentas de cobro.
Por ello, se concluye que las estampillas juzgadas no infringen la prohibición contenida en el ordinal 5.° del artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986. FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 1222 DE 1986 (CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL) - ARTÍCULO 71 NUMERAL 5 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 - ARTÍCULO 195 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 - ARTÍCULO 196 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 420 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 350 NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 041 DE 2002 DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO - ARTÍCULO 135 (Anulado parcial) / ORDENANZA 041 DE 2002 DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO - ARTÍCULO 141 (No anulado) / ORDENANZA 041 DE 2002 DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO - ARTÍCULO 145 (No anulado) / ORDENANZA 041 DE 2002 DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO - ARTÍCULO 146 (No anulado) / ORDENANZA 041 DE 2002 DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO - ARTÍCULO 147 (No anulado) / ORDENANZA 041 DE 2002 DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO - ARTÍCULO 148 (Anulado parcial) / DECRETO ORDENANZAL 823 DE 2003 DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO - ARTÍCULO 135 (Anulado parcial) / DECRETO ORDENANZAL 823 DE 2003 DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO - ARTÍCULO 141 (No anulado) / DECRETO ORDENANZAL 823 DE 2003 DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO - ARTÍCULO 145 (No anulado) / DECRETO ORDENANZAL 823 DE 2003 DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO - ARTÍCULO 146 (No anulado) / DECRETO ORDENANZAL 823 DE 2003 DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO - ARTÍCULO 147 (No anulado) / DECRETO ORDENANZAL 823 DE 2003 DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO - ARTÍCULO 148 (Anulado parcial) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-31-000-2011-00351-01(21220) Actor: CLARA MARÍA GONZÁLEZ ZABALA Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 28 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que decidió (ff. 497 y 498 cp1): Primero: Declárese probada de oficio la excepción de inepta demanda respecto de la pretensión de nulidad de los artículos 146 y 147 de la Ordenanza 041 de 2002 y del Decreto Ordenanzal 823 de 2003, por las razones que motivaron la presente providencia. En consecuencia, inhíbase la Sala para conocer de fondo la misma.
Segundo: Declárese la nulidad de la expresión “las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios -ESP- en las que el Distrito de Barranquilla y/o los municipios o sus entidades tengan participación en su capital” contenida en el literal a.3) y a.4) del artículo 135 de la Ordenanza No. 041 de 2001 y el mismo artículo y literal del Decreto Ordenanzal No. 823 de 2003, en tanto se refiere a la Estampilla Ciudadela Universitaria, así como la nulidad parcial del artículo 148 de las normas acusadas de nulidad antes mencionadas en tanto establecen como hecho generador de la Estampilla Ciudadela Universitaria los literales a.3) y a.4) antes relacionados, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. Tercero: Devuélvanse al demandante, si los hubiese, los gastos del proceso.
Cuarto: Sin costas (Art. 171 C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998). (…)
ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio de la acción de nulidad simple, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (CCA, Decreto 01 de 1984), la parte demandante solicita que se declare la nulidad de los artículos 135, 141, 145, 146, 147 y 148 de la Ordenanza nro. 41 de 2002 (luego de la modificación de la letra a.1 del artículo 135, la letra c del artículo 135 y la letra a del artículo 145 ocurrida en virtud de los artículos 33, 34 y 38 de la Ordenanza nro. 011 de 2003); así como la nulidad de los artículos 135, 141, 145, 146, 147 y 148 de la Ordenanza nro. 823 de 2003, proferidas por la Asamblea Departamental del Atlántico.
El texto de los artículos demandados es el siguiente —se prescinde de transcribir los artículos 135, 141, 145, 146, 147 y 148 de la Ordenanza nro. 823 de 2003 por ser una reproducción de las normas demandadas de la Ordenanza nro. 41 de 2002—: 1- Ordenanza nro. 41 de 2002: Artículo 135. Hechos generadores y bases gravables generales: Según los usos y tarifas indicados para cada impuesto de estampilla en particular las indicadas en los capítulos siguientes, generan la obligación de cancelar estampillas los siguientes hechos y actos, sobre las siguientes bases: a. Contratos: a.1) Inciso modificado por el artículo 33 de la Ordenanza 011 de 2003.
Todos los contratos y sus modificaciones, con o sin formalidades plenas, suscritos por el Departamento, sus entidades descentralizadas, unidades administrativas especiales y demás entidades del orden departamental, con o sin personería jurídica, incluidas la Contraloría y la Asamblea Departamental, en los cuales estos entes actúen como contratantes.
Para estos efectos, se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades todas las señaladas en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, pero referidas a la esfera departamental. a. 2) Todos los contratos y sus modificaciones, con o sin formalidades plenas que se suscriban en el Departamento del Atlántico, cualquiera sea el lugar de ejecución de sus obligaciones y los contratos que se suscriban fuera del Departamento, pero cuyas obligaciones se ejecuten o desarrollen total o parcialmente dentro del territorio de este, suscritos por entidades descentralizadas nacionales, unidades administrativas especiales de la Nación y demás entidades del orden nacional, con o sin personería jurídica y cualquiera sea la rama del poder público a la que pertenezcan o el régimen especial al que estén sometidas, en los cuales estos entes actúen como contratantes, siempre que, además, tales entes tengan oficina o dependencias dentro del territorio del Departamento.
Para estos efectos, se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras, a las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios -ESP- en las que la Nación o sus entidades tengan participación en su capital, El Consejo Superior de la Judicatura y todas las dependencias de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas o vinculadas, la Defensoría del Pueblo, los organismos de control nacional tales como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, el Banco de la República, las Corporaciones Autónomas Regionales y, en general, todas las entidades señaladas en el Artículo 38 de la Ley 489 de 1998. a.3) Todos los contratos y sus modificaciones, con o sin formalidades plenas, que se suscriban en el Departamento del Atlántico, cualquiera sea el lugar de ejecución de sus obligaciones y los contratos que se suscriban fuera del Departamento, pero cuyas obligaciones se ejecuten o desarrollen total o parcialmente dentro del territorio de este, suscritos por el Distrito de Barranquilla y los municipios del Departamento, así como por todas las entidades descentralizadas distritales y municipales, unidades administrativas especiales del orden distrital y municipal y demás entidades de estos ordenes, con o sin personería jurídica, en los cuales los anteriores entes actúen como contratantes.
Para estos efectos, se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades entre otras, a las Áreas Metropolitana, las Asociaciones de Municipios, las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios -EPS- en las que el Distrito de Barranquilla y/o los municipios o sus entidades tengan participación en su capital, los Concejos Distritales y Municipales, los organismos de control distrital y municipal, tales como la Procuraduría Seccional, la Personería Distrital, las Personerías municipales, la Contraloría Distrital, y las Contralorías municipales y, en general, todas las entidades señaladas en el Artículo 38 de la Ley 489 de 1998, pero referidas a las esferas distrital y/o municipal. a. 4) Toda presentación de facturas y/o cuentas de cobro ante la Nación, entes territoriales y las entidades Nacionales, departamentales, distritales y municipales señalas en los literales a1), a2), a3), generará la obligación de cancelar las estampillas Pro-Ciudadela Universitaria del Atlántico y Pro Desarrollo Departamental, siempre que tales facturas y/o cuentas de cobro no correspondan al desarrollo de contratos cuya suscripción hubiere causado el pago de dichas estampillas. a.5) Las estampillas Pro-Ciudadela Universitaria u Pro-desarrollo Departamental se causarán también sobre los contratos o documentos de cuantía indeterminada que se suscriban o encuentren suscritos por las entidades señaladas en este Estatuto.
Parágrafo.- Para los fines de los artículos 8 de la ley 71 de 1989, primero y segundo del decreto reglamentario 369 de 1993, se entienden incluidas dentro de las entidades del orden nacional a que tales disposiciones se refieren las empresas de servicios públicos y de servicios públicos domiciliarios en las que la nación o sus entidades descentralizadas de cualquier grado o sus sociedades tengan participación en su capital. b.) Pagos Laborales.
Los abonos en cuenta y/o el pago de nómina por concepto de salario mensual realizado por la entidades descritas e incluidas en las literales a.1), a.2), y a.3), con exclusión de los gastos de representación. c) Inciso modificado por el artículo por 34 de la Ordenanza No. 011 de 2003. Otros Actos o Hechos. Causarán las estampillas Ciudadela Universitaria, Pro Desarrollo Departamental, Pro Electrificación y Pro Bienestar del Anciano, los actos y hechos a continuación relacionados en la cuantía señalada para cada uno: Por cada inscripción al registro único de contribuyentes. $5.800,oo En cada expedición de pasaporte. $5.800,oo Por certificado de paz y salvo. $2.900,oo En cada copia de derechos, resoluciones y otros actos o documentos emanados del Departamento y entidades señaladas en el literal a.1) del presente artículo. $2.900,oo En cada guía de degüello de ganado mayor. $5.800,oo En cada licencia de conducción. $5.800,oo En cada matrícula de vehículo particular o público. $2.900,oo En cada duplicado de placas. $2.900,oo Por cada duplicado de licencia de conducción. $2.900,oo Por cada certificado de movilización. $2.900,oo Por cada certificado de tradición de un vehículo. $5.800,oo Por cada reavalúo que expida la autoridad competente. $2.900,oo Por cada autorización de cambio de color de un vehículo $2.900,oo Por transformación del vehículo. $2.900,oo Por cambio de motor. $2.900,oo Por chequeo o revisión del motor. $2.900,oo Por tránsito libre. $5.800,oo Por cada cambio de servicio de un vehículo. $5.800,oo Por cada traspaso de vehículo. $11.600,oo Por cupo en líneas urbanas, unidad para buses. $11.600,oo Por cupos en líneas urbanas, unidad para microbuses. $5.800,oo Por cupo de automóviles. $5.800,oo Por cupos para taxis en empresas debidamente legalizadas. $2.900,oo Por empadronamiento de un vehículo automotor. $11.600,oo Por reemplazo de un bus de cualquier línea urbana. $5.800,oo Por permisos provisionales para transitar sin patente de servicios públicos hasta por 30 días. $2.900,oo Por examen de aspirante para licencia de conducción. $5.800,oo Por cada revisión de vehículo de todo tipo. $5.800,00 Por cancelación de matrícula. $2.900,oo Por duplicado de tarjeta. $2.900,oo Por levantamiento de prenda. $2.900,oo Por renovación de vidrios polarizados. $2.900,oo Por regrabación de motor. $2.900,oo Por regrabación de chasis. $2.900,oo Por regrabación de serial. $2.900,oo Por traslado de cuenta. $2.900,oo Por pignoración. $5.800,oo Por vidrios polarizados. $5.800,oo Por toda inscripción de profesionales relacionados con la salud. $2.900,oo En todo certificado de inscripción de profesionales relacionados con la salud. $1.700,oo Por guías de movilización de tránsito y reenvío de licores nacionales y extranjeros a otros departamentos. $1.700,oo Por guías de movilización de tránsito y reenvíos de cigarrillos y tabacos, nacionales y extranjeros, con un destino a otros departamentos. $11.600,oo Por cada reconocimiento, inscripción de dignatarios y reforma estatutaria de personerías jurídicas para organizaciones sociales sin ánimo de lucro cuyo registro de inspección son de competencia del Departamento del Atlántico. $3.400,oo Por cada certificado de existencia y registro de libros y sellos, de personerías jurídicas para organizaciones sin ánimo de lucro, cuyo registro e inscripción son competencia del departamento. $3.400,oo Por cada reconocimiento, inscripción de dignatarios, reformas estatutarias, certificados de existencia, registro de libro y sellos y cambio de nombre de personerías jurídicas para organizaciones comunitarias cuyo registro de inscripción sea de competencia del departamento. $3.400,oo Por cada solicitud de matrícula de arrendador. $11.600,oo Artículo 141.- Características y sistemas de la estampilla.
Los importes respectivos se cancelarán mediante la compra de la estampilla expedida por el Departamento, consignaciones en entidades financieras o cualquier otro medio de reconocida idoneidad según lo fije el Departamento. (…) Capítulo I Estampilla pro Desarrollo Departamental (…) Articulo 145.- Base gravable y tarifa.- a). Contratos.
Se causan para todos los hechos generados indicados en los literales a.1), a.2), a.3), a.4) y a.5) del artículo 135 de esta Estatuto. La tarifa será del uno por ciento (1%) aplicada sobre el valor total del contrato o su modificación, en aquellos casos en que la cuantía del acto sea igual o inferior a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la causación de la estampilla; del uno punto cinco por ciento (1.5%), en aquellos casos en que la cuantía del acto sea superior al rango anterior pero inferior a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la causación de la estampilla; y del dos por ciento (2%), en aquellos casos en que la cuantía del acto sea superior al rango anterior al momento de la causación de la estampilla.
Inciso adicionado por el artículo 38 de la Ordenanza No. 011 de 2003. Los hechos y actos generadores indicados en los literales a.1), a.2), a.3). a.4) y a.5) del artículo 135 del presente Estatuto que sean realizados por empresas de servicios públicos o de servicios públicos domiciliarios en los que las entidades a que hace referencia el presente Estatuto tengan participación en su capital, generan la obligación de cancelar la estampilla a una tarifa del cero punto cinco por ciento (0.5%) aplicada sobre el valor total del acto o contrato gravado o sobre sus modificaciones.
Inciso adicionado por el artículo 38 de la Ordenanza No. 011 de 2003. En los contratos para el suministro de combustibles (gasolina extra y corriente, ACPM) sometidos al control oficial de precios, se causa el impuesto sobre los márgenes de comercialización establecidos por el Ministerio de Minas y Energía incorporadas en el contrato. b) Pagos Laborales.
Se causa por el hecho generador indicado en el literal b) articulo 135, a las tarifas del cero punto uno por ciento (0.1%) sobre salarios mensuales iguales o inferiores a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento del pago; del cero punto dos por ciento (0.2%) sobre salarios mensuales superiores al rango anterior pero iguales o inferiores a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento del pago; del cero punto tres por ciento (0.3%) sobre salarios mensuales superiores a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento del pago, siempre que el empleado no reciba gastos de representación como parte de su remuneración habitual; y del cero punto cuatro por ciento (0.4%) sobre salarios mensuales superiores a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento del pago, siempre que el empleado reciba gastos de representación como parte de su remuneración habitual.
En todos los casos se liquidarán sobre el pago por concepto de salarios, sin incluir gastos de representación. c) Otros actos o Hechos. Además de los actos o hechos indicados en el literal c) del artículo 135, causan la Estampilla Pro-Desarrollo Departamental todos los actos sujetos a impuestos de registro, que se inscriban en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos localizadas en el Departamento del Atlántico, sean estos actos con o sin cuantía y cualquiera que sea el carácter, calidad o naturaleza de sus partes intervinientes o suscriptoras.
Para efectos de determinar la cuantía del mismo, se aplicarán los mismos criterios establecidos por la ley y decretos reglamentarios nacionales para el impuesto de registro. Las tarifas serán del cero punto cinco por ciento (0.5%) aplicada sobre la cuantía del acto, para actos con cuantía; y de dos (2) salarios mínimos legales diarios vigentes, para actos sin cuantía. No causa esta Estampilla el registro de la venta y/o adjudicación de la vivienda de interés social subsidiada por organismos estatales, ni el registro de la adjudicación de terrenos baldíos hecha por el INCORA.
Capítulo II Estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico Artículo 146. Base legal. Ley 41 de 1966, Ley 77 de 1981, Ley 50 de 1989, Ley 71 de 1989, Decreto 369 de 1993, Decreto 326 de 1993, artículo 94 Ley 633 de 2000. Artículo 147. Destinación. El departamento del Atlántico en su calidad de ente recaudador del producido del impuesto denominado Estampilla Ciudadela universitaria del Atlántico administrará el 100 % del recurso de la estampilla a través de la Junta Ciudadela Universidad del Atlántico, su vigencia será de manera indefinida y se utilizará destinando el 80 % para la construcción, dotación y sostenimiento de la Universidad del Atlántico y el 20 % para la construcción y mejoramiento de vivienda de interés social e infraestructura de servicios públicos domiciliarios del Departamento del Atlántico.
Artículo 148. -Base gravable y tarifa.- a) Contratos. Se causan para todos los hechos generadores indicados en los literales a.1), a.2), a.3), a.4) y a.5) del artículo 135. En todos los casos, la tarifa será del 1.5% aplicada sobre el valor total del contrato o su modificación, o de la factura o documento según el caso. Inciso adicionado por el artículo 39 de la Ordenanza No. 011 de 2003.
En los contratos para el suministro de combustible (gasolina extra y corriente, ACPM) sometidos al control oficial de precios, se causa el impuesto sobre los márgenes de comercialización establecidos por el Ministerio de Minas y Energía incorporados en el contrato. b) Pagos laborales. Se causa por el hecho generador indicado en el literal b) artículo 135, a las tarifas del 0.1 % sobre salarios mensuales iguales o inferiores a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento del pago; del 0.2 % sobre salarios mensuales superiores al rango anterior pero iguales o inferiores a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento del pago; del 0.3 % sobre salarios superiores a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento del pago, siempre que el empleado no reciba gastos de representación como parte de su remuneración habitual y del 0.4 % sobre salarios superiores a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento del pago, siempre que el empleado reciba gastos de representación como parte de su remuneración habitual.
En todos los casos se liquidarán sobre el pago por concepto de salarios sin incluir gastos de representación. c) Otros actos o hechos. Todos los actos o hechos indicados en el artículo 135 literal c), causan la Estampilla Ciudadela Universitaria. A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos 13, 300 y 338 de la Constitución; 6.° de la Ley 77 de 1981; 62.1 y 71.5 del Decreto Ley 1222 de 1986; 7.°, 9.°, 24 y 420, letra b, del ET; 195 del Decreto Ley 1333 de 1986; y 23 de la Ley 1111 de 2006.
El concepto de violación se resume así (ff. 168 a 259 cp1): 1- Nulidad de los artículos 135 y 148 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003, por violación del principio de legalidad Manifestó que las Leyes 41 de 1966, 77 de 1981 y 633 de 2000, que sirvieron de fundamento para la expedición de las normas acusadas, no establecieron el hecho generador de la estampilla «Ciudadela Universitaria del Atlántico», el que, por el contrario, fue determinado por la asamblea departamental sin tener la potestad tributaria para ello.
De esta manera, alegó la vulneración de los artículos 300.4 y 338 de la Constitución al crear la asamblea un tributo cuyo hecho generador no fue fijado por el legislador. 2- Nulidad de las letras a.3 de los artículos 135 —supuestos incluidos en las letras a de los artículos 148—; y de los artículos 141 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003, debido a la falta de intervención de funcionario público Señaló que el artículo 6.º de la Ley 77 de 1981 exige, expresamente, la intervención de funcionarios públicos en los actos o hechos gravados con la estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico, pues, acorde con la naturaleza documental de dicho tributo, ellos tienen a cargo la obligación de adherir y anular las respectivas estampillas.
En ese contexto, reprochó los apartes de las letras a.3 de los artículos 135 de las Ordenanzas nro. 41 de 2002 y 823 de 2003 que establecen que las estampillas se causan por la suscripción o modificación de contratos en los que actúen «las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos domiciliarios -ESP- en las que el Distrito de Barranquilla y/o los municipios o sus entidades tengan participación en su capital», pues, a su juicio, en dicha situación no habría lugar a la intervención de funcionarios públicos, toda vez que en caso de que dichas entidades sean de carácter mixto o privado, sus empleados detentarán la calidad de trabajadores particulares regidos por el Código Sustantivo del Trabajo.
Igual reproche formuló en contra de los artículos 141 de las ordenanzas, que permiten cancelar el importe de dichos gravámenes mediante consignaciones en entidades financieras, lo que implica, según alegó, que se les otorgue competencia a empleados particulares para adherir estampillas, atribución que, por mandato legal, es exclusiva para funcionarios públicos. 3- Violación de la prohibición de gravar artículos que se encuentren sujetos a impuestos nacionales Consideró que las letras b de los artículos 135 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003 —supuestos incluidos en la letra b del artículo 148 ibidem—, al contemplar como hecho generador de las estampillas Ciudadela Universitaria del Atlántico y «pro Desarrollo Departamental» los pagos laborales realizados por las entidades listadas en las letras a.3 de los artículos 135 ibidem, vulneran la limitación contenida en los artículos 62.1 y 71.5 del Decreto Ley 1222 de 1986, que prohíbe a las asambleas imponer tributos sobre objetos o industrias gravados por la ley, puesto que dichos pagos, a su juicio, están sujetos al impuesto sobre la renta, en caso de que constituyan rentas de trabajo gravables.
En línea con lo anterior, solicitó la nulidad de las letras a.4 de los artículos 135 de las ordenanzas —supuestos incluidos en la letra a del artículo 148 ibidem— puesto que contemplan como hecho generador de las estampillas referidas «toda presentación de facturas y/o cuentas de cobro» ante las entidades listadas en las mismas normas, hechos que, en su criterio, ya están gravados con el impuesto sobre las ventas (IVA) y el impuesto de industria y comercio (ICA). 4- Nulidad de las letras a.3 y b de los artículos 135 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003; y de los artículos 148 ibidem, por violación del derecho a la igualdad Reprochó que las letras a.3 de los artículos 135 ibidem —supuestos incluidos en la letra a del artículo 148 ibidem— vulneran el principio de igualdad, ya que, según alegó, de todas las empresas prestadoras de servicios públicos del departamento del Atlántico, a la fecha de presentación del escrito de reforma de la demanda, solo en dos de ellas el Distrito de Barranquilla cuenta con participación accionaria, por lo que únicamente respecto de ellas recaería el gravamen.
En ese contexto, sostuvo que las letras b de los artículos 135 de las ordenanzas —supuestos incluidos en la letra b del artículo 148 ibidem— gravan solamente los pagos de salarios mensuales realizados por «las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos domiciliarios —ESP— en las que el Distrito de Barranquilla y/o los municipios o sus entidades tengan participación en su capital», y no aquellos pagos hechos por entidades de igual naturaleza, pero que no cuentan con la referida participación accionaria.
Además, expresó que los artículos 148 de las ordenanzas son violatorios del mencionado principio, puesto que someten a imposición de la estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico únicamente los actos listados en dicha norma, y excluyen otros desarrollados por otras personas semejantes o que recaen sobre objetos de similar naturaleza sin fundamento jurídico alguno. 5- Nulidad de los artículos 145 y 148 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003, por violación del principio de equidad tributaria Afirmó que las estampillas pro Desarrollo Departamental y Ciudadela Universitaria del Atlántico gravan los mismos hechos económicos, lo que genera una desproporcionada e injusta carga tributaria para los sujetos pasivos responsables de ambos tributos, por lo que las normas demandadas violan el principio de equidad tributaria.
Contestación de la demanda El departamento del Atlántico se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual (ff. 563 a 577 cp1): Argumentó que la ley que creó la estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico circunscribió su hecho gravable a «todas las operaciones que se lleven a cabo en el departamento» y autorizó a la asamblea para fijar los demás elementos de la obligación tributaria.
En virtud de lo anterior, afirmó que, mediante las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003, ejerció su facultad constitucional de decretar, de conformidad con la ley, los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Respecto a la falta de intervención de funcionarios públicos en los actos gravados con las estampillas, manifestó que el legislador le otorgó un amplio margen de configuración a la asamblea para la estructuración de dichos impuestos.
Además, adujo que la actora confunde aspectos propios de la estructura de la obligación tributaria con otros que buscan facilitar la administración y control del tributo. Con relación a la prohibición de gravar artículos que se encuentren sujetos a impuestos nacionales, afirmó que no existe identidad entre los hechos generadores y bases gravables de los impuestos sobre la renta, IVA e ICA y el de las estampillas, de manera que la asamblea no desconoció ningún mandato legal.
En torno a la violación del derecho a la igualdad, afirmó que las normas demandadas no crean un trato diferencial; y que, en todo caso, extender el gravamen a todos los actos, hechos y actividades señaladas por la actora supondría desconocer la naturaleza documental de las estampillas. Finalmente, en cuanto a la violación del principio de equidad tributaria, enfatizó que corresponde a la asamblea la determinación del sujeto pasivo de los tributos; sin que se presente la doble tributación alegada por la actora, pues, a su juicio, las estampillas pro Desarrollo Departamental y Ciudadela Universitaria del Atlántico corresponden a dos gravámenes totalmente diferentes.
Sentencia apelada El tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones (ff. 460 a 498 cp1): Como cuestión previa, respecto de la pretensión de nulidad de los artículos 146 y 147 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003 declaró probada, de oficio, la excepción de inepta demanda, al advertir que la actora no expuso en su contra motivos de inconformidad, por lo que se inhibió para pronunciarse sobre la legalidad de esas normas.
En relación con la presunta violación del principio de reserva de ley y determinación del hecho generador, manifestó que, a diferencia de lo alegado por la actora, el legislador sí estableció el hecho generador de la estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico, al definirlo en el artículo 4.° de la Ley 77 de 1981 como «todas las operaciones que se lleven a cabo en aquel Departamento y sobre las cuales tenga jurisdicción [la asamblea departamental]», por lo que concluyó que el cargo de nulidad no estaba llamado a prosperar.
Frente a la falta de intervención de funcionario público en los actos sujetos a las estampillas, precisó que, con fundamento en el artículo 41 de la Ley 142 de 1994, las personas que prestan sus servicios en las empresas de servicios públicos de carácter mixto o privadas son trabajadores particulares, por lo que aun en el escenario de que en la conformación del capital de aquellas exista un componente público departamental, no por ello sus empleados ostentan la calidad de funcionarios.
Así, en vista de que el artículo 6.° de la Ley 77 de 1981 establece que la obligación de adherir y anular la estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico está a cargo de los funcionarios que intervengan en los actos gravados, declaró la nulidad de la expresión «las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliaros —ESP— en las que el Distrito de Barranquilla y/o los municipios o sus entidades tengan participación en su capital», contenida en las letras a.3 de los artículos 135 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003 y en la letra a del artículo 148 ibidem; y, debido a dicha nulidad, se abstuvo se pronunciarse sobre la presunta violación del principio de igualdad dirigido en contra de esta norma.
Al contrario, en lo que concierne a los artículos 141 de las ordenanzas ibidem, manifestó que los mismos hacen alusión al mecanismo o procedimiento para el pago o compra de las estampillas, sin que, por tanto, regulen la intervención de entidades financieras en actos gravados con dichos tributos. Por ello, negó la nulidad solicitada frente a dichas normas.
Sobre la presunta violación de la prohibición de gravar artículos que se encuentren sujetos a impuestos nacionales, expresó que, a la luz del artículo 772 del Código de Comercio, la expedición de una factura se genera por la prestación de un servicio, que, de conformidad con la letra b del artículo 420, constituye, a su vez, uno de los hechos generadores del IVA.
En ese contexto, concluyó que las letras a.4 de los artículos 135 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003 son ilegales, puesto que al gravar con estampillas la presentación de facturas ante las entidades listadas en la misma norma someten a imposición actos sujetos a un impuesto del orden nacional. Debido a la nulidad de las referidas disposiciones, se abstuvo de estudiar el mismo cargo en relación con el impuesto de industria y comercio.
Con referencia al impuesto de renta, aun cuando advirtió que también se desconocía la referida prohibición, guardó silencio en la parte resolutiva del fallo sobre la nulidad de las letras b de los artículos 135 y 148 ibidem. En lo que atañe a la violación del principio de igualdad, invocó la sentencia C-397 de 2009 para sostener que su vulneración no puede deducirse de la sola diferencia de trato, pues se requiere de la ausencia absoluta un motivo válido u objetivo razonable que la justifique.
En vista de lo anterior, afirmó que los artículos 148 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003 no establecen un tratamiento discriminatorio, en la medida en que los sujetos y bienes respecto de los cuales la actora plantea el trato desigual no desarrollan las mismas actividades ni tienen características similares entre sí. Finalmente, estimó innecesario pronunciarse sobre la presunta violación del principio de equidad tributaria, comoquiera que, mediante sentencia del 13 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, se declaró la nulidad de las letras b de los artículos 145 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003, por lo que, según advirtió, desapareció el supuesto que sirvió de fundamento a la actora para solicitar la nulidad de los artículos 148 ibidem.
Recurso de apelación La demandada, en calidad de apelante único, recurrió la anterior decisión y solicitó revocarla (ff. 500 a 510 cp1), para lo cual: Respecto de la nulidad por la falta de intervención de funcionario público en los actos gravados, reprochó que la actora —y el a quo— «confunde aspectos que son propios de la estructura de la obligación tributaria, con otros que sin ser menos importantes, pertenecen al campo de las disposiciones encaminadas a facilitar el recaudo, administración y control del tributo, sin el cual se haría nugatorio e ineficaz el cobro del gravamen».
Lo anterior, para denotar que la asamblea ejerció la potestad prevista en el artículo 300.4 de decretar, de conformidad con la ley, los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Insistió en la legalidad de las letras a.4 de los artículos 135 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003, pues, en su criterio, la ley facultó a la asamblea departamental para determinar las características y todos los asuntos inherentes al uso obligatorio de las estampillas pro Desarrollo Departamental y Ciudadela Universitaria del Atlántico, como en efecto ocurrió, mediante las normas censuradas, al establecerse las actividades y operaciones gravadas con dichos tributos, lo que descarta la presunta violación de la prohibición de gravar artículos que se encuentren sujetos a impuestos nacionales.
Alegatos de conclusión Las partes reiteraron los argumentos planteados en las anteriores instancias procesales (ff. 9 a 37 cp2). El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia de primer grado (ff. 38 a 41 cp2), en consideración de que la demandada, en su escrito de apelación, no controvierte los argumentos expuestos por el tribunal, pues se limita a transcribir normas jurídicas.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- La Sala decide sobre la legalidad de las normas acusadas, atendiendo a los cargos de apelación formulados por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.1- Como cuestión previa, la Sala observa que, de conformidad con el escrito de apelación, la demandada insiste en defender la legalidad de los artículos 141 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003, respecto de los cuales el a quo negó su nulidad, al encontrarlos ajustados al ordenamiento jurídico.
En esa medida, con fundamento en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil (CPC, Decreto 1400 de 1970), que impide al juez hacer más desfavorable la situación del apelante único, la Sala se abstiene de pronunciarse sobre dichos apartes normativos. 1.2- Así, la Sala se ocupará del cargo de apelación planteado respecto de las letras a.4 de los artículos 135 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003, esto es, determinar si las mismas, al gravar las facturas presentadas ante las entidades listadas en las mismas normas, violan la prohibición de gravar artículos que se encuentren sujetos a impuestos nacionales, concretamente con el impuesto sobre las ventas y el impuesto de industria y comercio. 1.3- Cabe resaltar que las ordenanzas demandadas fueron derogadas por la Ordenanza nro. 253 del 2015, mediante la cual la Asamblea Departamental del Atlántico expidió el estatuto tributario de dicha jurisdicción territorial.
No obstante, de conformidad con el criterio que al respecto ha definido la Sala, resulta procedente llevar a cabo el estudio de legalidad respectivo sobre normas ya derogadas, en la medida en que durante su término de vigencia produjeron efectos jurídicos que pudieron afectar situaciones jurídicas particulares y la finalidad de este medio de control consiste en la protección del ordenamiento jurídico in abstracto1. 2- Precisado todo lo anterior, procede la Sala a analizar si los apartes de las normas objeto del recurso de apelación vulneran la prohibición de que trata el artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986. 2-1- De acuerdo con el ordinal 1.° del artículo 62 del Código de Régimen Departamental, corresponde a las asambleas departamentales establecer impuestos «con arreglo al sistema tributario nacional, pero sin gravar artículos que sean materia de impuestos de la Nación, a menos que para hacerlo se les dé facultad expresa por la ley».
A su turno, el ordinal 5.° del artículo 71 ibidem dispone que les «es prohibido» a las asambleas departamentales imponer gravámenes sobre objetos o industrias gravados por la ley. Las competencias normativas de las entidades territoriales en materia tributaria fueron objeto de regulación en la Constitución de 1991 (artículos 287.3, 300.4, 313.4 y 338, entre otros).
De manera que el análisis jurídico, que al respecto pueda llegar a realizarse, deberá formularse a partir de la normativa constitucional vigente, que, por disposición del artículo 4.° superior, prevalece y da alcance a las demás disposiciones que componen el ordenamiento jurídico colombiano, incluido el Código de Régimen Departamental. En ese contexto jurídico, se pone de presente que en esta oportunidad se reitera el criterio jurídico mayoritario de la Sala, y que por esa misma razón se adopta como criterio de decisión en el sub lite2.
Conforme tal criterio, los artículos 62, ordinal 1.°, y 71, ordinal 5.°, del Código de Régimen Departamental regulan y, en efecto, limitan indefinidamente en el tiempo, al menos hasta tanto no sean derogadas, el poder tributario que detentan los departamentos. Dichos límites se concretan en dos prohibiciones: (i) la de gravar «artículos que sean materia de impuestos de la Nación», a menos que exista expresa autorización legal (artículo 62.1); y (ii) la de «imponer gravámenes sobre objetos o industrias gravados por la ley» (artículo 71.5).
Siguiendo el hilo de esa posición mayoritaria de la Sala, las prohibiciones del Código de Régimen Departamental limitan el ámbito de configuración normativa del hecho generador que el Legislador pueda conferir a las entidades territoriales. La Sección ha definido una serie de criterios para dilucidar el alcance de las limitaciones contenidas en las referidas normas de 1986.
Así, en sentencia del 04 de junio de 2009 (expediente 16086; CP: William Giraldo Giraldo), se indicó que «cuando la norma prohíbe imponer tributos sobre objetos o industrias gravados por la ley, se refiere a la imposibilidad de establecer como hecho generador de un gravamen departamental, el mismo hecho imponible que ya ha sido previsto por una disposición legal anterior».
Seguidamente, mediante sentencia del 27 de mayo de 2010 (exp. 17220, CP: Martha Teresa Briceño), la corporación agregó un nuevo elemento de juicio al análisis de las prohibiciones en comento: la consideración de que las estampillas gravan actos documentales. Conjugando ese elemento adicional, en sentencia del 10 de abril de 2014 (exp. 20290, CP: Jorge Octavio Ramírez), la Sección sostuvo que, en atención al carácter documental de las estampillas, por cuanto deben adherirse físicamente a un determinado documento y a que el hecho gravado «lo constituye el documento que da cuenta de la celebración del contrato que los particulares celebren con el gobierno municipal», no existe identidad alguna entre el hecho sometido a imposición en el marco de esta clase de tributos y los hechos imponibles propios del impuesto de industria y comercio. 2.2- En el caso objeto de enjuiciamiento, la parte actora planteó que las letras a.4 de los artículos 135 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003 desconocen la prohibición contenida en el artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986, ya que las facturas gravadas con las estampillas pro Desarrollo Departamental y Ciudadela Universitaria del Atlántico constituyen el acto documental que se genera luego de la prestación de un servicio, situación que, a su vez, se encuentra sujeta a los impuestos sobre las ventas y de industria y comercio.
En contraposición, la demandada alegó en la contestación de la demanda y en el escrito de apelación que no existe identidad entre los hechos generadores y bases gravables del IVA e ICA y el de las estampillas; y que, en todo caso, la asamblea estaba facultada legalmente para establecer las actividades y operaciones gravadas con dichos tributos.
Al respecto, el a quo declaró la nulidad de las normas censuradas por violación de la prohibición contenida en el artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986, en consideración de que la expedición de una factura se genera por la prestación de un servicio, que constituye, a su vez, uno de los hechos generadores del IVA; y se abstuvo, por ende, de estudiar el mismo cargo en relación con el impuesto de industria y comercio.
Dando lugar a la aplicación en el sub examine del criterio mayoritario de la Sección, la Sala considera que entre el hecho gravado por las estampillas acusadas y el sometido a imposición bajo el impuesto sobre las ventas, no existe identidad jurídica alguna. En efecto, el hecho generador del IVA no recae sobre documentos, sino que tiene por objeto imponible el consumo y en efecto grava la venta de bienes y la prestación de servicios, salvo las excepciones que la misma ley determina (artículo 420 del Estatuto Tributario).
En esta medida, los hechos imponibles del IVA y de las estampillas demandadas no son similares pues, se insiste, mientras en el primero, la realización de la venta o la prestación del servicio es el hecho generador, en el segundo caso el hecho generador es el acto documental i.e. la factura presentada ante las entidades listadas en las letras a.4 de los artículos 135 de las Ordenanzas nros. 41 de 2002 y 823 de 2003.
Así, en vista de que las normas demandadas no violan la prohibición contenida en el artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986, en lo que respecta al impuesto sobre las ventas, la Sala accede al cargo de apelación formulado por la demandada y procede, por tanto, a estudiar el cargo de nulidad planteado por la actora en relación con el impuesto de industria y comercio; ello, en vista de que el referido cargo no fue objeto de control por el a quo, y que debido a la nulidad de la mismas normas en el fallo de primer grado, la actora carecía de interés legal para recurrirlo (artículo 350 del CPC).
En lo que respecta al impuesto de industria y comercio, la Sala considera que entre el hecho gravado por las estampillas pro Desarrollo Departamental y Ciudadela Universitaria, i.e. la presentación de facturas, y el sometido a imposición bajo el impuesto de industria y comercio, tampoco existe identidad jurídica, puesto que mientras el ICA somete a imposición los ingresos derivados de la realización de actividades industriales, comerciales y de servicios (artículos 195 y 196 del Decreto Ley 1333 de 1986), las estampillas sub examine elevan a la categoría de hecho imponible la incorporación de una obligación dentro de un determinado acto jurídico, esto es, las facturas y/o cuentas de cobro.
Por ello, se concluye que las estampillas juzgadas no infringen la prohibición contenida en el ordinal 5.° del artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986. No prospera el cargo de nulidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: 1.
Modificar el ordinal segundo de la sentencia apelada, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. En su lugar, Segundo. Declarar la nulidad de la expresión “las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios -ESP- en las que el Distrito de Barranquilla y/o los municipios o sus entidades tengan participación en su capital” contenida en el ordinal a.3) del artículo 135 de la Ordenanza No. 041 de 2001 y el mismo artículo y literal del Decreto Ordenanzal No. 823 de 2003, así como la nulidad parcial del artículo 148 de la Ordenanza No. 041 de 2001 y del Decreto Ordenanzal No. 823 de 2003, en tanto establecen como hecho generador de la Estampilla Ciudadela Universitaria los ordinales a.3) antes relacionados, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. Negar la nulidad solicitada del ordinal a.4) del artículo 135 de la Ordenanza No. 041 de 2001 y el mismo artículo y literal del Decreto Ordenanzal No. 823 de 2003. 2.
En lo demás, confirmar la providencia de primera instancia. 3. Reconocer a David Salazar Ochoa como operado de la parte actora, en los términos del poder conferido (f. 47 cp2). Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sala MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ PARÁMETRO DE LEGALIDAD DE ORDENANZAS QUE COMPLETAN LA CONFIGURACIÓN DE LOS ELEMENTOS DEL HECHO GENERADOR FIJADO POR LA LEY PARA LOS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES - Criterio mayoritario de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
La posición mayoritaria de la Sala considera que es el Decreto Ley 1222 de 1986 / DECRETO LEY 1222 DE 1986 COMO PARÁMETRO DE LEGALIDAD DE ORDENANZAS QUE COMPLETAN LA CONFIGURACIÓN DE LOS ELEMENTOS DEL HECHO GENERADOR FIJADO POR LA LEY PARA LOS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES - Alcance y efectos jurídicos La posición mayoritaria de la Sala considera que el Decreto Ley 1222 de 1986 constituye un parámetro de legalidad para las ordenanzas que, al amparo de leyes creadoras de impuestos departamentales, completan la configuración de los elementos del hecho generador acotado por el Legislador.
De manera que, siguiendo la línea de ese criterio, el artículo 71, ordinal 5.°, del Código de Régimen Departamental impide que el Legislador pueda autorizar o conferir margen de configuración normativa a las entidades departamentales, para que estas, en ejercicio de las potestades normativas tributarias que les otorga la Constitución, puedan reglar el hecho imponible de los impuestos departamentales.
Con lo cual, el Decreto Ley 1222 de 1986 desplaza como parámetro de legalidad a la ley que autorizó y creó el respectivo impuesto departamental. Con ese criterio aplicado por la Sala, se tiene que la norma departamental que regula el hecho generador debe estar conforme y subordinado a los artículos 62.1 y 71.5 del Decreto Ley 1222 de 1986 en lugar de la ley de creación del respectivo impuesto territorial.
Incluso si tal ley fue declarada constitucional por la Corte Constitucional, tras examinar si cumplía con los principios de certeza y determinación mínima de los elementos del hecho imponible de impuestos territoriales. FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 1222 DE 1986 (CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL) - ARTÍCULO 62 NUMERAL 1 / DECRETO LEY 1222 DE 1986 (CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL) - ARTÍCULO 71 NUMERAL 5 PROHIBICIÓN DE IMPONER GRAVÁMENES SOBRE OBJETOS O ARTÍCULOS GRAVADOS POR LA NACIÓN O POR LA LEY - Alcance y límites.
Carece de carácter absoluto y puede ser superada por una ley posterior al Código de Régimen Departamental que, en el marco de la Constitución, cree y autorice un tributo departamental que recaiga sobre actividades u objetos ya sometidos a tributación por otras figuras impositivas nacionales o territoriales / CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL - Naturaleza jurídica.
Es una ley ordinaria / ANTINOMIA ENTRE EL CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL Y LA LEY QUE AUTORIZA LA CREACIÓN O ADOPCIÓN DE IMPUESTOS TERRITORIALES – Forma de solucionar el conflicto normativo. Se debe resolver de conformidad con el artículo 2 de la Ley 153 de 1887, esto es, en favor de la ley de autorización posterior / PARÁMETRO DE LEGALIDAD DE ORDENANZAS QUE COMPLETAN LA CONFIGURACIÓN DE LOS ELEMENTOS DEL HECHO GENERADOR FIJADO POR LA LEY PARA LOS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES – Es la ley de creación o autorización del tributo que haya delimitado el aspecto material del elemento objetivo del hecho generador, junto con las normas constitucionales que reglan las potestades normativas de los entes territoriales / HECHO GENERADOR DE LAS ESTAMPILLAS PRO DESARROLLO DEPARTAMENTAL Y PRO CIUDADELA UNIVERSITARIA DEL ATLÁNTICO - Legalidad.
La formulación legal del hecho gravado se acompasa por completo al régimen previsto en las respectivas leyes de autorización de los tributos, de modo que no adolecen de vicio de legalidad alguno por infracción de las normas superiores a las que deben subordinarse / CONTROL DE LEGALIDAD DE ORDENANZAS QUE COMPLETAN LA CONFIGURACIÓN DE LOS ELEMENTOS DEL HECHO GENERADOR FIJADO POR LA LEY PARA LAS ESTAMPILLAS PRO DESARROLLO DEPARTAMENTAL Y PRO CIUDADELA UNIVERSITARIA DEL ATLÁNTICO - Parámetro de legalidad.
No son las prohibiciones contenidas en los artículos 62 ordinal 1 y 71 ordinal 5 del Decreto ley 1222 de 1986, sino la leyes de autorización del tributo, junto con las normas constitucionales que reglan las potestades o facultades normativas de los entes territoriales La prohibición contenida en los citados artículos 62.1 y 71.5 carece de carácter absoluto, ya que se trata de una mera limitación al poder tributario de los departamentos, limitación que, por demás, resulta superable.
Lo anterior por cuanto bien puede una ley del Congreso posterior al Código de Régimen Departamental, en el marco de la Constitución, crear y autorizar un tributo departamental que recaiga sobre actividades u objetos que ya estén sometidos a tributación por otras figuras impositivas nacionales o territoriales. Conviene advertir que el Código de Régimen Departamental es un decreto-ley de carácter compilatorio, es decir, un cuerpo normativo que obedece a la categoría de ley ordinaria.
De ahí que, al pertenecer al mismo nivel normativo de las disposiciones que autorizan la adopción de tributos territoriales –i.e. leyes, como las que autorizaron la emisión de las estampillas ahora debatidas–, una eventual antinomia entre el señalado código y la ley de autorización no puede resolverse mediante el criterio de jerarquía. Tal conflicto normativo tampoco puede solucionarse a través del criterio de competencia o especialidad, en la medida en que el Decreto Ley 1222 de 1986 no goza de la naturaleza de ley orgánica ni estatutaria.
Desde esa perspectiva, considero que la contradicción entre el Decreto Ley 1222 de 1986 y una ley que autorice la creación de un gravamen territorial debe ser resuelta de conformidad con el artículo 2.° de la Ley 153 de 1887, esto es, en favor de la ley de autorización posterior, norma que, de hecho, constituye el parámetro de control de legalidad de las respectivas ordenanzas departamentales.
Ello puesto que, a partir de los criterios de jerarquía y de especialidad, ninguna de las normas en conflicto se encuentra sometida frente a la otra. Por lo anterior, estimo que el parámetro de legalidad para juzgar la legalidad de las estampillas juzgadas es la respectiva ley de creación del tributo, que en los términos del caso haya delimitado el aspecto material del elemento objetivo del hecho generador, junto con las normas constitucionales pertinentes (i.e. artículos 287.4, 300.4, 313.4 y 338) que reglan las potestades normativas de los entes territoriales.
La formulación legal del hecho gravado descrito, tal cual se precisó en la parte motiva de la decisión de instancia, se acompasa por completo al régimen previsto en las leyes de autorización de los tributos respectivos. De modo que no adolecen de vicio de legalidad alguno por infracción de las normas superiores a las que deben subordinarse.
Y en tales términos, no es pertinente hacer el juicio adoptando como parámetro de legalidad las comentadas prohibiciones del Decreto Ley 1222 de 1986. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 287 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 300 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 313 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 338 / LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 2 / DECRETO LEY 1222 DE 1986 (CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL) - ARTÍCULO 62 NUMERAL 1 / DECRETO LEY 1222 DE 1986 (CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL) - ARTÍCULO 71 NUMERAL 5 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Radicación: 08001-23-31-000-2011-00351-01 (21220) Demandante: Clara María González Zabala Demandado: Departamento del Atlántico Aclaración de voto Con el debido respeto, y compartiendo la decisión adoptada por la Sala, a continuación, realizo algunas aclaraciones jurídicas respecto de ella: En el proceso de la referencia, se modificó la sentencia del a quo que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por cuanto esta corporación consideró que no se infringió la prohibición contenida en los artículos 62.1 y 71.5 del Decreto Ley 1222 de 1986.
Al respecto, tanto la sentencia de primer grado como la del ad quem aplicaron los referidos artículos del Decreto Ley 1222 de 1986 como parámetro de legalidad, lo cual suscita la presente aclaración de voto. La posición mayoritaria de la Sala considera que el Decreto Ley 1222 de 1986 constituye un parámetro de legalidad para las ordenanzas que, al amparo de leyes creadoras de impuestos departamentales, completan la configuración de los elementos del hecho generador acotado por el Legislador.
De manera que, siguiendo la línea de ese criterio, el artículo 71, ordinal 5.°, del Código de Régimen Departamental impide que el Legislador pueda autorizar o conferir margen de configuración normativa a las entidades departamentales, para que estas, en ejercicio de las potestades normativas tributarias que les otorga la Constitución, puedan reglar el hecho imponible de los impuestos departamentales.
Con lo cual, el Decreto Ley 1222 de 1986 desplaza como parámetro de legalidad a la ley que autorizó y creó el respectivo impuesto departamental. Con ese criterio aplicado por la Sala, se tiene que la norma departamental que regula el hecho generador debe estar conforme y subordinado a los artículos 62.1 y 71.5 del Decreto Ley 1222 de 1986 en lugar de la ley de creación del respectivo impuesto territorial.
Incluso si tal ley fue declarada constitucional por la Corte Constitucional, tras examinar si cumplía con los principios de certeza y determinación mínima de los elementos del hecho imponible de impuestos territoriales. En ese contexto, paso a exponer mis consideraciones, así: La prohibición contenida en los citados artículos 62.1 y 71.5 carece de carácter absoluto, ya que se trata de una mera limitación al poder tributario de los departamentos, limitación que, por demás, resulta superable.
Lo anterior por cuanto bien puede una ley del Congreso posterior al Código de Régimen Departamental, en el marco de la Constitución, crear y autorizar un tributo departamental que recaiga sobre actividades u objetos que ya estén sometidos a tributación por otras figuras impositivas nacionales o territoriales. Conviene advertir que el Código de Régimen Departamental es un decreto-ley de carácter compilatorio, es decir, un cuerpo normativo que obedece a la categoría de ley ordinaria.
De ahí que, al pertenecer al mismo nivel normativo de las disposiciones que autorizan la adopción de tributos territoriales –i.e. leyes, como las que autorizaron la emisión de las estampillas ahora debatidas–, una eventual antinomia entre el señalado código y la ley de autorización no puede resolverse mediante el criterio de jerarquía. Tal conflicto normativo tampoco puede solucionarse a través del criterio de competencia o especialidad, en la medida en que el Decreto Ley 1222 de 1986 no goza de la naturaleza de ley orgánica ni estatutaria.
Desde esa perspectiva, considero que la contradicción entre el Decreto Ley 1222 de 1986 y una ley que autorice la creación de un gravamen territorial debe ser resuelta de conformidad con el artículo 2.° de la Ley 153 de 1887, esto es, en favor de la ley de autorización posterior, norma que, de hecho, constituye el parámetro de control de legalidad de las respectivas ordenanzas departamentales.
Ello puesto que, a partir de los criterios de jerarquía y de especialidad, ninguna de las normas en conflicto se encuentra sometida frente a la otra. Por lo anterior, estimo que el parámetro de legalidad para juzgar la legalidad de las estampillas juzgadas es la respectiva ley de creación del tributo, que en los términos del caso haya delimitado el aspecto material del elemento objetivo del hecho generador, junto con las normas constitucionales pertinentes (i.e. artículos 287.4, 300.4, 313.4 y 338) que reglan las potestades normativas de los entes territoriales.
La formulación legal del hecho gravado descrito, tal cual se precisó en la parte motiva de la decisión de instancia, se acompasa por completo al régimen previsto en las leyes de autorización de los tributos respectivos. De modo que no adolecen de vicio de legalidad alguno por infracción de las normas superiores a las que deben subordinarse.
Y en tales términos, no es pertinente hacer el juicio adoptando como parámetro de legalidad las comentadas prohibiciones del Decreto Ley 1222 de 1986. En los anteriores términos, planteo mi aclaración de voto. Atentamente, JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ