11001-03-15-000-2020-02599-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02599-00Consejo de Estado · , SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.Sentencia2020-11-27

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Fondo Rotatorio De La Policía Nacional·Demandado: Resolución 221 Del 11 De Junio De 2020

De qué trata

Síntesis: De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el Consejo de Estado será competente para conocer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que sean expedidas por autoridades nacionales. (…) A su turno, el numeral 8° del artículo 111 del CPACA asignó a la Sala Plena de lo Contencioso de esta Corporación el ejercicio del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción y el artículo 136 del mismo código asignó al Consejo de Estado, el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. (…) El artículo 107 del CPACA creó las salas especiales de decisión (…) Finalmente, en sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «[…] asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019 […]». (…) De acuerdo con lo anterior, la Sala Especial de Decisión No. 20 es competente para decidir la presente controversiaCONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos / MEDIDAS DE CARÁCTER GENERALDe acuerdo con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA, los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son: i) que se trate de medidas de carácter general; ii) que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas; iii) que las medidas sean dictadas por parte de una autoridad del orden nacional, y iv) que sean proferidas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción; elementos estos que a continuación pasan a analizarse: (…) Medidas de carácter general (…) En primer lugar, debe advertirse que la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 establece medidas generales en relación con: (…) (a) El levantamiento de la suspensión de términos de las actuaciones administrativas surtidas al interior del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional (…) (b) El señalamiento expreso de los principios de eficiencia, eficacia y el debido proceso, en sus componentes de derecho de defensa y de contradicción, los cuales deben cumplirse en el adelantamiento de las actuaciones administrativas sancionatorias y disciplinarias a cargo de esa entidad (…) (c) La habilitación expresa de los medios tecnológicos disponibles de la entidad para adelantar audiencias virtuales y surtir las notificaciones de los actos administrativos que se expidan en desarrollo de las actuaciones administrativas (artículo 3°) y; (…) (d) La nota de vigencia. (…) En este sentido, se evidencia que el acto objeto de control tiene vocación de garantizar, de manera general, la prestación de los servicios a cargo de la entidad.FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Ejercicio[E]n lo relativo a que el acto administrativo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, se debe indicar que «[…] La función administrativa, puede entenderse como aquella actividad ejercida por los órganos del Estado para la realización de sus fines, misión y funciones […]»y, en este orden de ideas, la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, fue expedida por el Director General del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional en ejercicio de las atribuciones legales, especialmente, las conferidas por el Decreto 2125 de 2008 y en el Acuerdo 012 de 2013, normas que señalan que al Director General del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, en su condición de representante legal de la entidad, le corresponde fijar las políticas y adoptar los planes generales relacionados con la institución y velar por el cumplimiento de las funciones de la entidad. En esta medida, debe decirse que esta Corporación ha considerado que la potestad administrativa sancionatoria y el control disciplinario, como una modalidad propia del derecho administrativo sancionador, persigue la materialización de los fines esenciales del Estado y el respeto de los derechos y garantías constitucionales.FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA NACIONAL - Naturaleza jurídicaEl Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, de acuerdo con el artículo 3° del Acuerdo 012 de 2 de septiembre de 2013, es un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.ACTO CONTROLADO - Desarrolla un decreto legislativo[E]sta Corporación, mediante providencia de 27 mayo de 2020, decidió declarar improcedente el control inmediato de la Resolución Núm. 00120 de 19 de marzo de 2020 del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, a través de la cual se ordenó la suspensión de los términos en el adelantamiento de las actuaciones administrativas de la entidad, dado que se consideró que dicho acto no desarrolló ningún decreto legislativo, a pesar de la mención que hiciera al Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 y, por el contrario, el mismo se produjo en ejercicio de las facultades legales y estatutarias, en especial, las conferidas en el Decreto 2125 de 2008 y el Acuerdo No. 012 de 2013 del Consejo Directivo del Fondo Rotatorio de la Policía. (…) Para la Sala, el acto objeto de control en este proceso dista de encontrarse en la situación planteada en dicha oportunidad, pues la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, objeto de control, a diferencia de aquel, sí fue expedida con sustento en el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y de los decretos legislativos que constituyen un desarrollo de aquel, esto es, el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020, el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 537 de 12 de abril de 2020, en tanto que incorpora medidas dirigidas a garantizar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades públicas, mediante la promoción y fortalecimiento de las herramientas tecnológicas, garantizando el distanciamiento social y el contacto físico entre los ciudadanos para así proteger su salud y vida. (…) A partir de lo anterior, la Sala considera que en el presente caso resulta procedente el control inmediato de legalidad en relación con la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, dado que incorpora: (i) medidas generales, (ii) dictadas por una autoridad del orden nacional, (iii) en ejercicio de funciones administrativa, y (iv) en desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y de los Decretos Legislativos 440 de 20 de marzo de 2020, 491 de 28 de marzo de 2020 y 537 de 12 de abril de 2020, como anteriormente se señaló.NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad ver CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO. Sentencia de diez y seis (16) de junio de dos mil nueve (2009). Radicación número: 11001 - 03-15-000-2009-00305-00(CA), CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO. Sentencia de cinco (5) de marzo de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00200-00(CA), CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Sentencia de cinco (5) de marzo de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA).CONTROL JUDICIAL / CONTROL AUTOMÁTICO Y OFICIOSO / CONTROL AUTÓNOMO / CONTROL INTEGRAL / EFECTO ERGA OMNESEs un control judicial en la medida en que tanto el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 como el artículo 136 del CPACA le entregan a esta jurisdicción el trámite de dicho medio de control para que culmine, conforme el artículo 185 del CPACA, con una sentencia judicial. (…) Es un control automático y oficioso toda vez que no se requiere acudir al medio de control de nulidad para que esta jurisdicción asuma el enjuiciamiento de las medidas generales y en tanto el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 como el artículo 136 del CPACA señalan que las autoridades deben enviar los actos administrativos que expidan dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, agregando la última norma que, si el envío no se efectuare, la autoridad judicial aprehenderá de oficio su conocimiento. (…) Es un control autónomo puesto que es posible el control de los actos administrativos generales expedidos como desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de excepción incluso antes de que la Corte Constitucional se pronuncie frente a la constitucionalidad del decreto legislativo que declara tal estado o de los decretos legislativos que lo desarrollan. (…) Es un control integral, lo que implica que el control que ejerce esta jurisdicción comprende sus aspectos formales y materiales o sustanciales. (…) De acuerdo con el artículo 189 del CPACA, y como resultado de lo anterior, se desprende que la sentencia que declare la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes sólo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se efectúe el examen, lo que implica que la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa y, por ello, como se indicó anteriormente, resulta posible que en el futuro se produzca otro pronunciamiento que verse sobre reproches distintos respecto de aquellos que fueron enjuiciados por el medio de control de legalidad.ACTO CONTROLADO - Competencia del Director General para su expedición / MOTIVACIÓN DEL ACTO CONTROLADOEl representante legal del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional es el Director General, agente del Presidente de la República, de libre nombramiento y remoción, quien celebrará en su nombre los actos y contratos necesarios para el cumplimiento del objeto y funciones de la entidad, tiene a su cargo la representación judicial y extrajudicial y se encuentra sometido al régimen de responsabilidades, incompatibilidades e inhabilidades previstas en la ley y los reglamentos. (…) [S]e considera que el Director General del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional tiene competencia para expedir la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, puesto que, en su condición de representante legal de la entidad, le corresponde fijar las políticas, adoptar los planes generales de la entidad, velar por el cumplimiento de las funciones que tiene asignadas por mandato legal, y dirigir y controlar los procesos de contratación de la misma. (…) Si bien, (…) como sustento normativo se invocó la Resolución Núm. 00120 de 19 de marzo de 2020, mediante la cual se ordenó la suspensión de términos en las actuaciones administrativas y sancionatorias al interior de la entidad, la cual no fue objeto de control de legalidad por esta Corporación, nada obsta para que en esta oportunidad se asuma el juicio de legalidad sobre la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 que ocupa la atención de esta Sala pues esta, a diferencia de aquella, sí fue expedida en desarrollo de los Decretos Legislativos 417 de 17 de marzo de 2020 y los decretos expedidos a su amparo como son los Decretos Legislativos 440 de 20 de marzo de 2020, 491 de 28 de marzo de 2020 y 537 de 12 de abril de 2020. Así las cosas, resulta claro que la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 presenta el soporte fáctico y jurídico del sentido y alcance de su contenido y no existe reparo alguno respecto de la motivación.CONEXIDAD / HERRAMIENTAS ELECTRÓNICAS / PRINCIPIO DE PUBLICIDAD / AUDIENCIAS EN LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN / ACTOS ADMINISTRATIVOS - Comunicación y notificaciónPara la Sala, no hay duda que las medidas adoptadas en la Resolución Núm. 000075 de 31 de marzo de 2020 guardan conexidad con el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró la Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y los decretos legislativos que constituyen un desarrollo de aquel, especialmente, los Decretos Legislativos 440 de 20 de marzo de 2020, el 491 de 28 de marzo de 2020 y el 537 de 12 de abril de 2020. (…) [P]ara la Sala resulta claro que las medidas generales adoptadas en la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 guardan conexidad con las razones que llevaron a la declaratoria de emergencia mediante el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2010 y constituyen un desarrollo de las medidas previstas en los Decretos Legislativos 440 de 20 de marzo de 2020, 491 de 28 de marzo de 2020 y 537 de 12 de abril de 2020, para mitigar y contener los efectos de la pandemia y proteger la vida y la salud pública, para lo cual se dispuso: (i) la reanudación de términos de las actuaciones administrativas adelantadas al interior de la entidad para garantizar el cumplimiento oportuno y continuo de las funciones a cargo de la entidad, y (i) la realización de audiencias públicas y la notificación de los actos administrativos mediante el aprovechamiento de las tecnologías. El uso de las herramientas electrónicas para realizar las audiencias en los procesos de contratación resulta de gran importancia pues permite dotar de certeza y seguridad jurídica los procesos de contratación, al tiempo que permite hacer efectivos los requerimientos de la Organización Mundial de la Salud de distanciamiento social, como una medida idónea para evitar la propagación de la pandemia y que se justifica por los graves efectos de la crisis que exige que las autoridades administrativas, en el marco de sus competencias, adopten medidas conducentes para garantizar la prestación de los servicios en medio de la pandemia. Igualmente, la notificación y comunicación de los actos administrativos permite asegurar el principio de publicidad reconocido en el artículo 209 de la Carta Política. Cabe destacar que la Corte Constitucional, en la citada sentencia C- 242 de 2020, destacó que la notificación y comunicación de los actos administrativos por medios electrónicos concretiza el principio de publicidad, pues permite que las partes y sujetos interesados puedan conocer, por medios idóneos, las actuaciones administrativas que adelanten las autoridades públicas y puedan así ejercer su derecho de defensa y de contradicción.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de eficacia ver Corte Constitucional C - 643 de 2012PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD[L]os medios elegidos por el Fondo Rotatorio para cumplir con dicha finalidad, consisten en: (i) ordenar el levantamiento de la suspensión de los términos para garantizar el cumplimiento de los fines a cargo de dicha dependencia; (ii) promocionar el uso de las tecnologías para adelantar las audiencias públicas en los procesos de contratación y en la notificación de los actos administrativos; así como (iii) el señalamiento expreso según el cual las actuaciones administrativas deben adelantarse con sujeción al debido proceso, de manera eficiente y eficaz, y (iv) la nota de vigencia. (…) Asimismo, se encuentra que las medidas señaladas resultan adecuadas para obtener el propósito de prevenir las graves consecuencias para la salud de los servidores públicos, de los particulares que laboran en la entidad y la ciudadanía en general para así garantizar la prestación continua, eficiente y efectiva de los servicios del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional. (…) Se entiende que las medidas resultan necesarias para conjurar las consecuencias que se derivan de la emergencia sanitaria. En este escenario y ante la inminente propagación del coronavirus y la necesidad de contener los efectos del virus, era indispensable adoptar medidas extraordinarias encaminadas a garantizar el ejercicio de la función administrativa a cargo de las entidades públicas permitiendo la realización de audiencias virtuales y la notificación de los actos administrativos mediante la utilización de las tecnologías de la información. (…) las medidas adoptadas no resultan desproporcionadas para conjurar los efectos de la crisis pues: (i) garantizan la continuidad en las funciones a cargo de la entidad en el contexto de la pandemia; (ii) con las audiencias virtuales se garantiza el principio de participación y transparencia al permitir la intervención de los interesados en los procesos contractuales; (iii) se permite la notificación electrónica de los actos administrativos garantiza el principio de publicidad, considerado como un «mandato de optimización», pues permite que las decisiones de la administración puedan ser conocidas por los administrados con el fin de que puedan ejercer el derecho de defensa y de contradicción; (iv) se permite la satisfacción del debido proceso, y (vi) se protegen la vida y la salud de los servidores públicos, los particulares que laboran en la entidad y la ciudadanía en general y, (iv) tiene vocación temporal pues sus efectos se mantienen mientras dure la emergencia sanitaria.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 221 DEL 11 DE JUNIO DE 2020 – Del Fondo Rotario de la Policía Nacional / SALA ESPECIAL DE DECISIÓN – Competencia para conocer el control inmediato de legalidad De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el Consejo de Estado será competente para conocer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que sean expedidas por autoridades nacionales.

(…) A su turno, el numeral 8° del artículo 111 del CPACA asignó a la Sala Plena de lo Contencioso de esta Corporación el ejercicio del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción y el artículo 136 del mismo código asignó al Consejo de Estado, el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. (…) El artículo 107 del CPACA creó las salas especiales de decisión (…) Finalmente, en sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «[…] asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019 […]».

(…) De acuerdo con lo anterior, la Sala Especial de Decisión No. 20 es competente para decidir la presente controversia FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / ACUERDO No. 080 DE 2019 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos / MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL De acuerdo con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA, los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son: i) que se trate de medidas de carácter general; ii) que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas; iii) que las medidas sean dictadas por parte de una autoridad del orden nacional, y iv) que sean proferidas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción; elementos estos que a continuación pasan a analizarse: (…) Medidas de carácter general (…) En primer lugar, debe advertirse que la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 establece medidas generales en relación con: (…) (a) El levantamiento de la suspensión de términos de las actuaciones administrativas surtidas al interior del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional (…) (b) El señalamiento expreso de los principios de eficiencia, eficacia y el debido proceso, en sus componentes de derecho de defensa y de contradicción, los cuales deben cumplirse en el adelantamiento de las actuaciones administrativas sancionatorias y disciplinarias a cargo de esa entidad (…) (c) La habilitación expresa de los medios tecnológicos disponibles de la entidad para adelantar audiencias virtuales y surtir las notificaciones de los actos administrativos que se expidan en desarrollo de las actuaciones administrativas (artículo 3°) y;

(…) (d) La nota de vigencia. (…) En este sentido, se evidencia que el acto objeto de control tiene vocación de garantizar, de manera general, la prestación de los servicios a cargo de la entidad. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Ejercicio [E]n lo relativo a que el acto administrativo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, se debe indicar que «[…] La función administrativa, puede entenderse como aquella actividad ejercida por los órganos del Estado para la realización de sus fines, misión y funciones […]»y, en este orden de ideas, la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, fue expedida por el Director General del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional en ejercicio de las atribuciones legales, especialmente, las conferidas por el Decreto 2125 de 2008 y en el Acuerdo 012 de 2013, normas que señalan que al Director General del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, en su condición de representante legal de la entidad, le corresponde fijar las políticas y adoptar los planes generales relacionados con la institución y velar por el cumplimiento de las funciones de la entidad.

En esta medida, debe decirse que esta Corporación ha considerado que la potestad administrativa sancionatoria y el control disciplinario, como una modalidad propia del derecho administrativo sancionador, persigue la materialización de los fines esenciales del Estado y el respeto de los derechos y garantías constitucionales. FUENTE FORMAL: DECRETO 2125 DE 2008 / ACUERDO 012 DE 2013 FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA NACIONAL – Naturaleza jurídica El Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, de acuerdo con el artículo 3° del Acuerdo 012 de 2 de septiembre de 2013, es un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 012 DE 2013 – ARTÍCULO 3 ACTO CONTROLADO – Desarrolla un decreto legislativo [E]sta Corporación, mediante providencia de 27 mayo de 2020, decidió declarar improcedente el control inmediato de la Resolución Núm. 00120 de 19 de marzo de 2020 del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, a través de la cual se ordenó la suspensión de los términos en el adelantamiento de las actuaciones administrativas de la entidad, dado que se consideró que dicho acto no desarrolló ningún decreto legislativo, a pesar de la mención que hiciera al Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 y, por el contrario, el mismo se produjo en ejercicio de las facultades legales y estatutarias, en especial, las conferidas en el Decreto 2125 de 2008 y el Acuerdo No. 012 de 2013 del Consejo Directivo del Fondo Rotatorio de la Policía. (…) Para la Sala, el acto objeto de control en este proceso dista de encontrarse en la situación planteada en dicha oportunidad, pues la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, objeto de control, a diferencia de aquel, sí fue expedida con sustento en el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y de los decretos legislativos que constituyen un desarrollo de aquel, esto es, el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020, el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 537 de 12 de abril de 2020, en tanto que incorpora medidas dirigidas a garantizar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades públicas, mediante la promoción y fortalecimiento de las herramientas tecnológicas, garantizando el distanciamiento social y el contacto físico entre los ciudadanos para así proteger su salud y vida.

(…) A partir de lo anterior, la Sala considera que en el presente caso resulta procedente el control inmediato de legalidad en relación con la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, dado que incorpora: (i) medidas generales, (ii) dictadas por una autoridad del orden nacional, (iii) en ejercicio de funciones administrativa, y (iv) en desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y de los Decretos Legislativos 440 de 20 de marzo de 2020, 491 de 28 de marzo de 2020 y 537 de 12 de abril de 2020, como anteriormente se señaló. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 / DECRETO 491 DE 2020 / DECRETO 537 DE 2020 / DECRETO 2125 DE 2008 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad ver CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO. Sentencia de diez y seis (16) de junio de dos mil nueve (2009). Radicación número: 11001-03-15- 000-2009-00305-00(CA), CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO. Sentencia de cinco (5) de marzo de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15- 000-2010-00200-00(CA), CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Sentencia de cinco (5) de marzo de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). CONTROL JUDICIAL / CONTROL AUTOMÁTICO Y OFICIOSO / CONTROL AUTÓNOMO / CONTROL INTEGRAL / EFECTO ERGA OMNES Es un control judicial en la medida en que tanto el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 como el artículo 136 del CPACA le entregan a esta jurisdicción el trámite de dicho medio de control para que culmine, conforme el artículo 185 del CPACA, con una sentencia judicial.

(…) Es un control automático y oficioso toda vez que no se requiere acudir al medio de control de nulidad para que esta jurisdicción asuma el enjuiciamiento de las medidas generales y en tanto el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 como el artículo 136 del CPACA señalan que las autoridades deben enviar los actos administrativos que expidan dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, agregando la última norma que, si el envío no se efectuare, la autoridad judicial aprehenderá de oficio su conocimiento.

(…) Es un control autónomo puesto que es posible el control de los actos administrativos generales expedidos como desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de excepción incluso antes de que la Corte Constitucional se pronuncie frente a la constitucionalidad del decreto legislativo que declara tal estado o de los decretos legislativos que lo desarrollan.

(…) Es un control integral, lo que implica que el control que ejerce esta jurisdicción comprende sus aspectos formales y materiales o sustanciales. (…) De acuerdo con el artículo 189 del CPACA, y como resultado de lo anterior, se desprende que la sentencia que declare la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes sólo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se efectúe el examen, lo que implica que la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa y, por ello, como se indicó anteriormente, resulta posible que en el futuro se produzca otro pronunciamiento que verse sobre reproches distintos respecto de aquellos que fueron enjuiciados por el medio de control de legalidad.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 ACTO CONTROLADO – Competencia del Director General para su expedición / MOTIVACIÓN DEL ACTO CONTROLADO / El representante legal del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional es el Director General, agente del Presidente de la República, de libre nombramiento y remoción, quien celebrará en su nombre los actos y contratos necesarios para el cumplimiento del objeto y funciones de la entidad, tiene a su cargo la representación judicial y extrajudicial y se encuentra sometido al régimen de responsabilidades, incompatibilidades e inhabilidades previstas en la ley y los reglamentos.

(…) [S]e considera que el Director General del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional tiene competencia para expedir la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, puesto que, en su condición de representante legal de la entidad, le corresponde fijar las políticas, adoptar los planes generales de la entidad, velar por el cumplimiento de las funciones que tiene asignadas por mandato legal, y dirigir y controlar los procesos de contratación de la misma.

(…) Si bien, (…) como sustento normativo se invocó la Resolución Núm. 00120 de 19 de marzo de 2020, mediante la cual se ordenó la suspensión de términos en las actuaciones administrativas y sancionatorias al interior de la entidad, la cual no fue objeto de control de legalidad por esta Corporación, nada obsta para que en esta oportunidad se asuma el juicio de legalidad sobre la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 que ocupa la atención de esta Sala pues esta, a diferencia de aquella, sí fue expedida en desarrollo de los Decretos Legislativos 417 de 17 de marzo de 2020 y los decretos expedidos a su amparo como son los Decretos Legislativos 440 de 20 de marzo de 2020, 491 de 28 de marzo de 2020 y 537 de 12 de abril de 2020.

Así las cosas, resulta claro que la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 presenta el soporte fáctico y jurídico del sentido y alcance de su contenido y no existe reparo alguno respecto de la motivación. FUENTE FORMAL: ACUERDO 012 DE 2013 / DECRETO 417 DE 2020 / RESOLUCIÓN 221 DE 2020 CONEXIDAD / HERRAMIENTAS ELECTRÓNICAS / PRINCIPIO DE PUBLICIDAD / AUDIENCIAS EN LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN / ACTOS ADMINISTRATIVOS – Comunicación y notificación Para la Sala, no hay duda que las medidas adoptadas en la Resolución Núm. 000075 de 31 de marzo de 2020 guardan conexidad con el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró la Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y los decretos legislativos que constituyen un desarrollo de aquel, especialmente, los Decretos Legislativos 440 de 20 de marzo de 2020, el 491 de 28 de marzo de 2020 y el 537 de 12 de abril de 2020.

(…) [P]ara la Sala resulta claro que las medidas generales adoptadas en la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 guardan conexidad con las razones que llevaron a la declaratoria de emergencia mediante el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2010 y constituyen un desarrollo de las medidas previstas en los Decretos Legislativos 440 de 20 de marzo de 2020, 491 de 28 de marzo de 2020 y 537 de 12 de abril de 2020, para mitigar y contener los efectos de la pandemia y proteger la vida y la salud pública, para lo cual se dispuso: (i) la reanudación de términos de las actuaciones administrativas adelantadas al interior de la entidad para garantizar el cumplimiento oportuno y continuo de las funciones a cargo de la entidad, y (i) la realización de audiencias públicas y la notificación de los actos administrativos mediante el aprovechamiento de las tecnologías.

El uso de las herramientas electrónicas para realizar las audiencias en los procesos de contratación resulta de gran importancia pues permite dotar de certeza y seguridad jurídica los procesos de contratación, al tiempo que permite hacer efectivos los requerimientos de la Organización Mundial de la Salud de distanciamiento social, como una medida idónea para evitar la propagación de la pandemia y que se justifica por los graves efectos de la crisis que exige que las autoridades administrativas, en el marco de sus competencias, adopten medidas conducentes para garantizar la prestación de los servicios en medio de la pandemia.

Igualmente, la notificación y comunicación de los actos administrativos permite asegurar el principio de publicidad reconocido en el artículo 209 de la Carta Política. Cabe destacar que la Corte Constitucional, en la citada sentencia C- 242 de 2020, destacó que la notificación y comunicación de los actos administrativos por medios electrónicos concretiza el principio de publicidad, pues permite que las partes y sujetos interesados puedan conocer, por medios idóneos, las actuaciones administrativas que adelanten las autoridades públicas y puedan así ejercer su derecho de defensa y de contradicción. FUENTE FORMAL: DECRETO 440 DE 2020 / DECRETO 491 DE 2020 / DECRETO 537 DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de eficacia ver Corte Constitucional C- 643 de 2012 PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD [L]os medios elegidos por el Fondo Rotatorio para cumplir con dicha finalidad, consisten en: (i) ordenar el levantamiento de la suspensión de los términos para garantizar el cumplimiento de los fines a cargo de dicha dependencia;

(ii) promocionar el uso de las tecnologías para adelantar las audiencias públicas en los procesos de contratación y en la notificación de los actos administrativos; así como (iii) el señalamiento expreso según el cual las actuaciones administrativas deben adelantarse con sujeción al debido proceso, de manera eficiente y eficaz, y (iv) la nota de vigencia. (…) Asimismo, se encuentra que las medidas señaladas resultan adecuadas para obtener el propósito de prevenir las graves consecuencias para la salud de los servidores públicos, de los particulares que laboran en la entidad y la ciudadanía en general para así garantizar la prestación continua, eficiente y efectiva de los servicios del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.

(…) Se entiende que las medidas resultan necesarias para conjurar las consecuencias que se derivan de la emergencia sanitaria. En este escenario y ante la inminente propagación del coronavirus y la necesidad de contener los efectos del virus, era indispensable adoptar medidas extraordinarias encaminadas a garantizar el ejercicio de la función administrativa a cargo de las entidades públicas permitiendo la realización de audiencias virtuales y la notificación de los actos administrativos mediante la utilización de las tecnologías de la información. (…) las medidas adoptadas no resultan desproporcionadas para conjurar los efectos de la crisis pues: (i) garantizan la continuidad en las funciones a cargo de la entidad en el contexto de la pandemia;

(ii) con las audiencias virtuales se garantiza el principio de participación y transparencia al permitir la intervención de los interesados en los procesos contractuales; (iii) se permite la notificación electrónica de los actos administrativos garantiza el principio de publicidad, considerado como un «mandato de optimización», pues permite que las decisiones de la administración puedan ser conocidas por los administrados con el fin de que puedan ejercer el derecho de defensa y de contradicción;

(iv) se permite la satisfacción del debido proceso, y (vi) se protegen la vida y la salud de los servidores públicos, los particulares que laboran en la entidad y la ciudadanía en general y, (iv) tiene vocación temporal pues sus efectos se mantienen mientras dure la emergencia sanitaria. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02599-00(CA) Actor: FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA NACIONAL Demandado: RESOLUCIÓN 221 DEL 11 DE JUNIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: RESOLUCIÓN NÚM. 221 DE 11 DE JUNIO DE 2020, EXPEDIDA POR EL DIRECTOR GENERAL DEL FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA NACIONAL SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión Núm. 20 decide el control inmediato de legalidad de la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, “Por medio del cual se levanta la suspensión de términos en las actuaciones administrativas adelantadas al interior del Fondo Rotatorio de la Policía”, expedida por el Director General del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.

ANTECEDENTES 1. La Organización Mundial de la Salud, a través de su director, declaró el 11 de marzo de 2020, que el brote de la enfermedad del coronavirus era una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación, puesto que para dicha fecha hacía presencia en más de 114 países en todos los continentes, por lo que instó a los Estados a tomar las medidas que sean necesarias para la identificación, el monitoreo, el tratamiento, la mitigación y la prevención del contagio. 2.

En virtud de tal declaración, el Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución Núm. 385 de 12 de marzo de 2020 que declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, la cual podría finalizar antes de esa fecha o cuando desaparecieran las causas que le dieron origen o, si estas persistieran o se incrementan, podría ser prorrogada. 3.

Con ocasión de tal declaratoria se ordenó la adopción de medidas sanitarias, entre ellas, la consistente en: […] 2.6. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo […] 4. El presidente de la República, con la firma de todos los ministros y con sustento en el artículo 215 de la Carta Política, expidió el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, en el cual declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto, el cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 145 de 20 de mayo de 2020[1]. 5.

Posteriormente, el presidente de la República, expidió el Decreto Legislativo 637 de 6 de mayo de 2020, mediante el cual declaró nuevamente el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario adicionales, el cual fue declarado constitucional por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 307 de 12 de agosto de 2020, según se desprende del comunicado de prensa 33 de la Corte Constitucional. 6.

El Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, autoriza al Gobierno Nacional para que adopte, mediante decretos con fuerza de ley, las medidas que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19. 7. Por reparto efectuado por la Secretaría General de la Corporación, correspondió a esta Sala Especial de Decisión el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, “Por medio del cual se levanta la suspensión de términos en las actuaciones administrativas adelantadas al interior del Fondo Rotatorio de la Policía”, expedida por el Director General del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.

I.1. El acto objeto de control inmediato de legalidad 8. El acto objeto de control inmediato de legalidad en este proceso es la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, cuyo contenido es el siguiente: […] Que el Decreto 491 de 2020 "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica”, en su artículo 4 determinó: "Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación a comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos.

Para el efecto en todo trámite proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización […]. Que el Decreto 537 de 2020 Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal en el marco del Estado de Emergencia Económica Social Ecológica, en su artículo 2 estableció lo siguiente “Adiciónese los siguientes incisos al artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, así: Procedimientos sancionatorios.

Durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID 19, las audiencias programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el presente artículo, se podrán realizar a través de medios electrónicos los cuales deberán garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía. La entidad estatal debe elegir y garantizar los medios electrónicos y de comunicación que utilizará, así como los mecanismos para el registro de la información generada.

Que mediante Resolución No. 0216 de 2020 expedida por la Procuraduría General de la Nación, “Por la cual se fijan criterios para aplicar tecnologías de la información y las comunicaciones al trámite de los procesos disciplinarios”, en el inciso artículo 1° establece que “las autoridades a cargo de dependencias disciplinarias, serán los responsables de coordinar las medidas que se requieran para el uso de tecnologías y comunicaciones antes referidos y de impartir las instrucciones del caso, al interior de sus dependencias”.

Que dentro de las actuaciones administrativas que adelanta el Fondo Rotatorio de la Policía se encuentran las actuaciones administrativas sancionatorias (Artículo 86 Ley 1474 de 2011) y las actuaciones disciplinarias (Ley 734 de 2002), las cuales deben adelantarse de manera eficiente y eficaz, garantizando el debido proceso y el derecho de contradicción y defensa.

Que las condiciones de salubridad y salud pública del país con ocasión de la pandemia generada por el Covid 19, requieren promover el uso de mecanismos alternativos y complementarios para el desempeño de las funciones públicas. Que en virtud de lo anterior, se hace necesario levantar la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas que se surten al interior de la entidad.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Levantar la Suspensión de términos, de las actuaciones administrativas surtidas al interior del Fondo Rotatorio de la Policía, a partir del 11 de junio de 2020.

ARTÍCULO SEGUNDO: Las actuaciones administrativas sancionatorias (Articulo 86 Ley 474 de 2011) y las actuaciones disciplinarias (Ley 734 de 2002) que adelanta el Fondo Rotatorio de la Policía, deben adelantarse de manera eficiente y eficaz garantizando el debido proceso y el derecho de contradicción y defensa.

ARTÍCULO TERCERO: Mientras permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID 19, se utilizarán los medios electrónicos disponibles en la entidad tanto para adelantar las audiencias, como para la notificación de los actos administrativos que se generen en el desarrollo de las actuaciones administrativas surtidas al interior del Fondo Rotatorio de la Policía.

ARTÍCULO CUARTO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C., a los 11 de junio de 2020 Coronel JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ RAMÍREZ Director General Fondo Rotatorio de la Policía I.2.- Trámite impartido del control inmediato de legalidad 9. El magistrado ponente, por auto de 16 de junio de 2020, resolvió avocar conocimiento del control de legalidad de la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 y le impartió el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-. 10.

Realizadas las notificaciones correspondientes al Director del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público e informada la comunidad sobre la existencia del proceso, se presentaron las intervenciones que se sintetizarán a continuación. I.3.- Intervenciones I.3.1.- Fondo Rotatorio de la Policía Nacional 11.

El Director General del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional intervino dentro de este proceso y manifestó que la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 se encuentra ajustada a derecho. Como principales aspectos relevantes de su intervención se destacan los siguientes: 12. Refirió, en primer término, al marco normativo que sirvió de sustento para la expedición de la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, esto es, la Circular Núm. 0018 de 10 de marzo de 2020, la Resolución Núm. 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020, el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 537 de 12 de abril de 2020. 13.

Explicó que, mediante el Acuerdo Núm. 012 de 2013 «Por el cual se establecen los Estatutos del Fondo Rotatorio de la Policía», expedido por el Consejo Directivo del Fondo Rotatorio de la Policía, se indicó que los actos o decisiones que adopta el Director General en el ejercicio de sus funciones administrativas asignadas por la ley, los estatutos y los acuerdos del Consejo Directivo adoptan la forma de resoluciones, las cuales deben enumerarse sucesivamente con la indicación del día, mes y año en que se expidan. 14.

Igualmente, puso de presente que mediante la Circular Núm. 0018 de 10 de marzo de 2020, se adoptaron acciones de contención ante el COVID-19 y de prevención de enfermedades asociadas el primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias, mediante medidas temporales y excepcionales como horarios flexibles, la autorización del teletrabajo y la disminución del número de reuniones. 15.

Expuso que, el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, dispuso en su artículo 4° que, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación de los actos administrativos se haría por medios electrónicos. 16. Igualmente, destacó que el Decreto 537 de 12 de abril de 2020, adicionó el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, en el sentido de permitir que las audiencias que se celebren para la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento pactadas en el contrato, se realicen a través de medios electrónicos las cuales deben garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía. 17.

Explicó, de igual manera, que la Dirección General del Fondo Rotatorio de la Policía expidió la Resolución Núm. 00120 de 19 de marzo de 2020, mediante la cual ordenó la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas surtidas al interior de esa entidad. 18. Narró que, fue así como, a través de la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, se ordenó levantar la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas surtidas al interior de la entidad, en cumplimiento de las facultades otorgadas por el Gobierno Nacional previstas en las normas antes señaladas para el cumplimiento de los fines estatales. 19.

Hizo una relación de los trámites administrativos que requieren adelantarse de manera urgente en vista de que sus asignaciones: […] corresponden a reservas presupuestales que, de no ejecutarse para la vigencia año 2020, podrían constituirse en pasivos exigibles: (i) Contrato de Compraventa N° 203-1-2019 cuyo objeto consistió en: “adquisición de estibas plásticas para el Fondo Rotatorio de la Policía”.

En atención al informe de presunto incumplimiento presentado a la Entidad por parte del supervisor del contrato, la Dirección General del Fondo Rotatorio de la Policía procede a través de oficios radicados N° 20201300023071 y 20201300023081 ambos de fecha 12 de junio de 2020, a citar al contratista y a su garante a la audiencia pública que daría inicio al trámite contractual […] A la fecha se encuentra pendiente la realización de dicha audiencia pública, toda vez que se recepcionó por parte del contratista solicitud de aplazamiento y se fijó nueva fecha de audiencia para el día dos (2) de julio de 2020.

No obstante, la intención de la Entidad es adelantar el trámite previsto en el artículo 86 de la ley 1474 de 2011 y así proceder a imponer una sanción, liquidar y liberar estos recursos para ejecutarlos en la vigencia año 2020 (ii) Contrato de Aceptación de Oferta de Prestación de Servicios N° 262- 6-2019 cuyo objeto consistió en: “servicio renovación licenciamiento antivirus para el Fondo Rotatorio de la Policía”.

En relación a este contrato, la Entidad se encuentra adelantando la correspondiente actuación administrativa sancionatoria por el presunto incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista. La sociedad Accecar S.A.S ejecutó de manera imperfecta o tardía las obligaciones contraídas en dicho contrato; por tal razón, la Entidad debe culminar el procedimiento administrativo sancionatorio, bien sea sancionado o archivando, y pagando o aplicando la compensación según corresponda.

Lo anterior permitiría a la Entidad ejecutar debidamente estas reservas presupuestales dentro de la vigencia fiscal año 2020 […] 20. Finalmente, manifestó que la resolución fue publicada en la página web del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional. I.3.1.- El agente del Ministerio Público que interviene en este proceso 21. El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, en su concepto de fondo, se mostró partidario de que se declare ajustada a derecho la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, en el entendido de que el artículo 3° del precitado acto debe tener en cuenta que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, pueda indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos, tal y como lo expresó la Corte Constitucional, en sentencia C- 242 de 9 de julio de 2020, al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020. 22.

Como cuestión previa, manifestó que en el caso sub examine, se cumplen los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad en tanto que: (i) se trata de un acto administrativo de contenido general, el cual regula aspectos relativos al levantamiento de la suspensión de términos en las actuaciones administrativas que adelanta el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, con vocación de afectar a un número indeterminado de personas con trámites pendientes de resolverse frente a asuntos de competencia de dicha entidad;

(ii) fue expedida en ejercicio de la función administrativa, pues a la luz de lo normado en el Decreto 2125 de 2008 y el Acuerdo Núm. 012 de 2013, a dicha entidad le corresponde trazar las políticas y planes relativos a la adquisición e importación de bienes y servicios, construcción de estaciones de Policía y otras obras, así como la confección de uniformes, además del desarrollo de programas de crédito para el personal de la Policía Nacional, y (iii) tiene como finalidad desarrollar los Decretos Legislativos 440, 491 y 537, de 2020. 23.

Acto seguido, consideró que el problema jurídico que debía analizarse tenía por finalidad determinar si la resolución objeto de control se ajustaba a derecho, para lo cual consideró oportuno analizar: (i) si se cumplen los requisitos de forma exigidos a nivel constitucional y legal para proferir el acto administrativo que es objeto de análisis, y (ii) establecer si el contenido del acto se ajusta a lo previsto en el marco legal, a partir de su confrontación con la Ley 137 de 1994, el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 de declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y los decretos legislativos expedidos a su amparo. 24.

En primer término y, frente a los aspectos formales, observó que se encontraban satisfechos, pues en el acto objeto de control de legalidad quedaron consignados los datos mínimos requeridos para su identificación, esto es, el número, la fecha y la referencia expresa a las facultades que se ejercen así como su objeto. 25. Luego pasó a referirse al contenido material del acto administrativo.

Afirmó, entonces, que la resolución objeto de control ordena levantar la suspensión de términos en relación con las actuaciones administrativas surtidas al interior del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional a partir del 11 de junio de 2020. De igual manera, en el acto objeto de revisión se precisa que las actuaciones administrativas sancionatorias previstas en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 y las actuaciones disciplinarias que adelanta el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional debían adelantarse de manera eficiente y eficaz, garantizando el debido proceso y el derecho de defensa.

Por último, se estipula el deber de utilizar medios electrónicos durante la emergencia sanitaria, tanto para la celebración de audiencias como para realizar las notificaciones que se requieran. 26. Tras cotejar el acto objeto de control de legalidad con el marco normativo vigente, en especial, con la Ley Estatutaria 137 de 1994, el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, así como con los Decretos Legislativos 440, 491 y 537, de 2020, consideró que esa resolución no vulneró ni limitó el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, pues el levantamiento de la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas permite continuar con las actividades propias del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, garantizando en todo caso los derechos al debido proceso y de defensa y, agregó lo siguiente: […] Sin duda, el avance de la actual pandemia exige ajustar los procedimientos, y reiniciar de manera paulatina las distintas actividades públicas.

A juicio del Ministerio Público, se exige de la entidad un especial cuidado en relación con los derechos fundamentales que pueden verse transgredidos en este tipo de actuaciones al momento de utilizar las herramientas tecnológicas y, en tal sentido, se considera que dicho acto debe ajustarse a lo dicho por la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 4° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, esta puede indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos. 27.

Destacó que, frente a la necesidad de la norma, resultaba justificado que las entidades públicas reinicien, de manera gradual, sus actividades públicas. 28. En relación con la finalidad de las medidas, mencionó que estas tienen como principal objetivo atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional y, además, tienen una relación directa con la situación presentada con el COVID-19.

Además, puso de presente que: […] con el acto administrativo objeto de control se pretende dar cumplimiento y ejercer las facultades previstas en los Decretos 440, 491 y 537 de 2020. Es así como todas las actuaciones administrativas que tengan que ver con la contratación pública o los procesos sancionatorios en curso deberán reanudarse con especial atención a los derechos del debido proceso y de defensa.

Y es que precisamente el Decreto 440 de 2020, y su continuador el Decreto 537 del mismo año lo permiten, en la medida en que señalen en relación con la contratación estatal, los procedimientos y la forma cómo éstos deben surtirse, lo cual indica que las entidades públicas deben iniciar los procesos necesarios para el cumplimiento de sus funciones […]. 29.

Entendió, además, que la norma responde al criterio de proporcionalidad, puesto que las órdenes consignadas en el acto propenden por la protección de derechos fundamentales como el debido proceso y el derecho de defensa, al permitir la reanudación de las actuaciones administrativas lo que, asevera, permite continuar con los procesos previamente suspendidos y lograr el cumplimiento de los fines y funciones de la entidad. 30.

Destacó, adicionalmente, que la resolución analizada no contiene ninguna disposición discriminatoria, ni incurre en ninguna de las prohibiciones contempladas en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994. 31. La vista fiscal con funciones de intervención ante esta Corporación, para terminar, formuló la siguiente conclusión: […] [L]as anteriores medidas no contradicen los mandatos legales y constitucionales, pues se trata de una regulación expedida en virtud de las competencias atribuidas al Director del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, y son desarrollo de lo ordenado por los Decretos 440, 491 y 537 del 2020.

Además resultan conformes con los lineamientos señalados en la Ley 137 de 1994, norma que señala los parámetros y los límites a los cuales deben ceñirse las decisiones adoptadas durante los estados de excepción. Es así como se encuentra que, desde la perspectiva de los elementos de análisis ya expuestos, a juicio del Ministerio Público, la norma objeto de control resulta ajustada a derecho, bajo el entendido de que al aplicar el artículo 3° de la mencionada resolución deberá tenerse en cuenta que ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, ésta podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos […] II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1.- La competencia 32. De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el Consejo de Estado será competente para conocer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que sean expedidas por autoridades nacionales. 33.

A su turno, el numeral 8° del artículo 111 del CPACA asignó a la Sala Plena de lo Contencioso de esta Corporación el ejercicio del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción y el artículo 136 del mismo código asignó al Consejo de Estado, el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. 34.

El artículo 107 del CPACA creó las salas especiales de decisión, las cuales estarían encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa que esta les encomiende, lo cual se encuentra en consonancia con el artículo 29 del Acuerdo No. 080 de 2019 que asignó a las salas especiales de decisión, entre otros, «[…] 3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […]». 35. Finalmente, en sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «[…] asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185- 1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019 […]». 36.

De acuerdo con lo anterior, la Sala Especial de Decisión No. 20 es competente para decidir la presente controversia por virtud de las normas anteriormente señaladas, esto es, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994; los artículos 111 (numeral 8°), 107 y 136 del CPACA; el artículo 29 del Acuerdo No. 080 de 2019 y la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual número 10 de 1° de abril de 2020.

II.2.- Requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad 37. La Sala, de manera preliminar y previo al planteamiento del problema jurídico deberá establecer si contra la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, expedida por el Director General del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional procede el control inmediato de legalidad, para lo cual se recordarán los presupuestos para su procedencia. 38.

De acuerdo con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA, los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son: i) que se trate de medidas de carácter general; ii) que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas; iii) que las medidas sean dictadas por parte de una autoridad del orden nacional, y iv) que sean proferidas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción; elementos estos que a continuación pasan a analizarse: i) Medidas de carácter general 39.

En primer lugar, debe advertirse que la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 establece medidas generales en relación con: (a) El levantamiento de la suspensión de términos de las actuaciones administrativas surtidas al interior del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional que fue ordenada mediante Resolución Núm. 00120 de 19 de marzo de 2020 y con efectos a partir del 11 de junio del año en curso (artículo 1°);

(b) El señalamiento expreso de los principios de eficiencia, eficacia y el debido proceso, en sus componentes de derecho de defensa y de contradicción, los cuales deben cumplirse en el adelantamiento de las actuaciones administrativas sancionatorias y disciplinarias a cargo de esa entidad (artículo 2°); (c) La habilitación expresa de los medios tecnológicos disponibles de la entidad para adelantar audiencias virtuales y surtir las notificaciones de los actos administrativos que se expidan en desarrollo de las actuaciones administrativas (artículo 3°) y;

(d) La nota de vigencia. 40. En este sentido, se evidencia que el acto objeto de control tiene vocación de garantizar, de manera general, la prestación de los servicios a cargo de la entidad, para lo cual se dispuso el levantamiento de la suspensión de los términos en las actuaciones administrativas que fue ordenada por el mismo Fondo Rotatorio de la Policía Nacional mediante la Resolución Núm. 00120 de 19 de marzo de 2020[2].

Para dicho propósito, el uso de las tecnologías de la información en la realización de las audiencias virtuales como en la notificación de los actos administrativos, se convierte en una herramienta esencial para proteger la vida y salud de los colombianos pues evita el contacto físico y garantiza el distanciamiento social para evitar la propagación de la pandemia. 41.

Cabe mencionar que, en cuanto a su estructura lógica, las normas incorporadas en el acto objeto de control de legalidad aparecen integradas por un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica redactada en forma amplia, general y abstracta.[3] ii) Medida dictada en ejercicio de función administrativa 42. En segundo lugar, y en lo relativo a que el acto administrativo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, se debe indicar que «[…] La función administrativa, puede entenderse como aquella actividad ejercida por los órganos del Estado para la realización de sus fines, misión y funciones […]»[4] y, en este orden de ideas, la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, fue expedida por el Director General del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional en ejercicio de las atribuciones legales, especialmente, las conferidas por el Decreto 2125 de 2008[5] y en el Acuerdo 012 de 2013[6], normas que señalan que al Director General del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, en su condición de representante legal de la entidad, le corresponde fijar las políticas y adoptar los planes generales relacionados con la institución y velar por el cumplimiento de las funciones de la entidad. 43.

En esta medida, debe decirse que esta Corporación[7] ha considerado que la potestad administrativa sancionatoria y el control disciplinario, como una modalidad propia del derecho administrativo sancionador, persigue la materialización de los fines esenciales del Estado y el respeto de los derechos y garantías constitucionales. 44. En aquel sentido, la potestad disciplinaria se orienta a «[…] asegurar la apropiada gestión de la Administración Pública para que ésta pueda materializar los fines estatales para cuya consecución fue creada.

De allí que el derecho disciplinario, según ha explicado la Corte Constitucional, “busca entonces la buena marcha y el buen nombre de la administración pública y por ello sus normas se orientan a exigir ‘(…) a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones’. Por ello ha precisado la jurisprudencia, que el derecho disciplinario ‘( ) está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cual sea el órgano o la rama a la que pertenezcan»[8]. iii) Medida proferida por una autoridad del orden nacional 45.

En tercer lugar, el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, de acuerdo con el artículo 3° del Acuerdo 012 de 2 de septiembre de 2013, es un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. 46. Asimismo, el Director del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, para proferir la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 tuvo en cuenta: (i) la Resolución Núm. 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social;

(ii) los artículos 23 y 24 de la Ley 527 de 1999[9]; (iii) el artículo 2° del Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020[10]; (iv) el artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020; (v) el artículo 2° del Decreto Legislativo 537 de 12 de abril de 2020[11]; (vi) la Resolución Núm. 0216 de 25 de mayo de 2020 del señor Procurador General de la Nación[12], y (vii) La Resolución Núm. 00120 de 19 de marzo de 2020, mediante la cual se había ordenado la suspensión de términos en las actuaciones administrativas al interior de esa entidad. iv) En desarrollo de decretos legislativos 47.

Finalmente, y en cuanto al último requisito, la Sala evidencia que la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 tiene como fundamentos normativos el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró la Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y los decretos legislativos de desarrollo, concretamente, el artículo 2° del Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020, el artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 y el artículo 2° del Decreto Legislativo 537 de 12 de abril de 2020. 48.

En efecto, mediante el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020, el Presidente de la República adoptó determinaciones de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica originado por la pandemia COVID-19, y, como una de las medidas dispuestas, se encuentra la dirigida a la promoción del uso de las herramientas tecnológicas y de la información como una instrumento útil y esencial tanto para la celebración de audiencias públicas que deban realizarse en los procedimientos de selección (artículo 1°) como para el adelantamiento de los procedimientos sancionatorios contractuales previstos en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 (artículo 2°).[13] 49.

A través del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, el Presidente de la República adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas, así como aquellas encaminadas a la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

En particular, el artículo 4° del citado decreto previó que, mientras dure la emergencia sanitaria, la notificación o comunicación de los actos administrativos se haría a través de medios electrónicos, con el fin de garantizar el principio de publicidad y salvaguardar el debido proceso. 50. Finalmente, a través del Decreto Legislativo 537 de 12 de abril de 2020[14], en la misma línea que el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020, el Presidente de la República adoptó medidas en materia de urgencia en la contratación estatal con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia, mediante el fortalecimiento del uso de las herramientas electrónicas en la realización de las audiencias virtuales que se realicen, con el objeto de evitar el contacto de los participantes en los procesos de contratación y proteger así la salud y vida de los colombianos, tanto para la celebración de audiencias públicas (artículo 1°) como las audiencias de que tratan el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 relativas a los procedimientos sancionatorios de carácter contractual (artículo 2°). 51.

Ahora bien, cabe destacar que, esta Corporación, mediante providencia de 27 mayo de 2020[15], decidió declarar improcedente el control inmediato de la Resolución Núm. 00120 de 19 de marzo de 2020 del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, a través de la cual se ordenó la suspensión de los términos en el adelantamiento de las actuaciones administrativas de la entidad, dado que se consideró que dicho acto no desarrolló ningún decreto legislativo, a pesar de la mención que hiciera al Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 y, por el contrario, el mismo se produjo en ejercicio de las facultades legales y estatutarias, en especial, las conferidas en el Decreto 2125 de 2008 y el Acuerdo No. 012 de 2013 del Consejo Directivo del Fondo Rotatorio de la Policía. Las razones que llevaron al despacho sustanciador para adoptar dicha decisión fueron las siguientes: […] 2.1.

Las medidas que han sido adoptadas en el orden nacional con el propósito de prevenir y controlar la propagación del COVID-19, mitigar sus efectos, adecuar el sistema de salud para atender los requerimientos de atención a los potenciales pacientes, contener los efectos del impacto grave y sobreviniente que tuvieron, sobre la economía del país las decisiones sanitarias y de salubridad pública, tienen origen en fuentes formales de diversa naturaleza y jerarquía. 1.

En efecto, el mismo recuento cronológico que se hizo en el acápite de antecedentes de esta providencia da cuenta del escalamiento que tuvieron dichas medidas al ritmo del avance que experimentaba el virus en el planeta. 2.2.1. En efecto, estas fueron adoptadas inicialmente en el marco de las atribuciones administrativas, ordinarias y cotidianas del ministerio de salud, pero que muy pronto se mostraron insuficientes para atender los requerimientos de la prevención y mitigación de los efectos de un brote que empezaba a reconocerse por la Organización Mundial de la salud con caracteres de pandemia. 2.2.2.

Se abrió paso, entonces, una segunda fase, en el mismo marco de las atribuciones administrativas del ministerio, pero en un escenario de emergencia sanitaria que autorizaba la adopción de medidas extraordinarias, estrictas y urgentes de (sic) con fundamento legal, necesarias para asegurar una adecuada situación de higiene y seguridad en todas las actividades públicas y privadas. 2.2.3.

Con todo, estas medidas resultaron precarias para contener el incremento del número de contagios, en términos que podían provocar el colapso del sistema de Salud pública. Además, dado que el COVID 19 y las medidas que se habían adoptado para contener la propagación venían produciendo notorio impacto sobre la economía global, empezaba a causar, también, grave afectación en las finanzas públicas nacionales, a golpear los niveles de empleo y el ingreso básico de los colombianos, a atentar contra la estabilidad económica de las empresas, y de los trabajadores asalariados e independientes, y a comprometer gravemente la sostenibilidad fiscal.

Todo ello puso en evidencia la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de orden administrativo, al tiempo que la dificultad de afrontar la crisis con medidas introducidas por el cauce ordinario del debate legislativo, motivo por el cual, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, hubo de declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, una modalidad de estado de excepción que le habilita para, con la firma de todos sus ministros, realizar funciones que, de ordinario, son privativas del Congreso de la República, mediante la expedición de decretos con fuerza de ley conocidos bajo el apelativo de decretos legislativos. 2.2.4.

Estas medidas, así adoptadas en ese marco excepcional de rango legislativo, demandan desarrollo a través de actos generales subordinados que se producen en el ámbito propio de la función administrativa, actos estos que constituyen el objeto del control inmediato de legalidad al que aluden el artículo 20 de la ley 137 de 1994, y los artículos 136 y 185 del CPACA. 2.3.

En resumen, la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para ejercer control de legalidad sobre los actos generales expedidos en ejercicio de la función administrativa. Tal competencia, si de controlar se trata, la legalidad de medidas administrativas ordinarias y extraordinarias adoptadas con subordinación a la ley y a los actos con fuerza de ley expedidos al margen de los estados de excepción, sólo se puede activar cuando alguna persona incoa el medio de control de (simple) nulidad.

En cambio, la competencia para el control de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa, pero como desarrollo de los decretos legislativos, se activa oficiosamente. 2.4. Pues bien, vistos los antecedentes y motivaciones de la resolución 0120 de 19 de marzo de 2020, el despacho observa que, aunque expedida cuando estaba en vigencia el estado de excepción declarado mediante decreto 417 de 17 de marzo de 2020, aquella no se produjo con fundamento en ningún decreto legislativo ni para desarrollo de alguno de aquellos.

Se produjo en ejercicio de las atribuciones legales, estatutarias y en especial las conferidas en el Decreto 2125 de 2008 y el Acuerdo No. 012 de 2013 del Consejo Directivo del Fondo Rotatorio de la Policía y, en consideración a la emergencia sanitaria declarada mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020; y a la necesidad de adecuar el funcionamiento del Fondo a las acciones de contención ante el COVID-19 y la prevención de enfermedades asociadas al primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias, adoptadas mediante circular No. 0018 del 10 de marzo de 2020, y a las medidas que decretó la Presidencia de la República mediante la directiva presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020 para atender la contingencia generada por el COVID-19, a partir del uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones-TIC-“ y la promoción del trabajo en casa.

(Destacado nuestro). 52. Para la Sala, el acto objeto de control en este proceso dista de encontrarse en la situación planteada en dicha oportunidad, pues la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, objeto de control, a diferencia de aquel, sí fue expedida con sustento en el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y de los decretos legislativos que constituyen un desarrollo de aquel, esto es, el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020, el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 537 de 12 de abril de 2020[16], en tanto que incorpora medidas dirigidas a garantizar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades públicas, mediante la promoción y fortalecimiento de las herramientas tecnológicas, garantizando el distanciamiento social y el contacto físico entre los ciudadanos para así proteger su salud y vida. 53.

A partir de lo anterior, la Sala considera que en el presente caso resulta procedente el control inmediato de legalidad en relación con la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, dado que incorpora: (i) medidas generales, (ii) dictadas por una autoridad del orden nacional, (iii) en ejercicio de funciones administrativa, y (iv) en desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y de los Decretos Legislativos 440 de 20 de marzo de 2020, 491 de 28 de marzo de 2020 y 537 de 12 de abril de 2020, como anteriormente se señaló. 54.

En vista que se reúnen los presupuestos previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA para la procedencia del control inmediato de legalidad, la Sala procederá al planteamiento del problema jurídico que debe resolverse en el presente asunto. II.2.- El problema jurídico 55. El problema jurídico que debe decidir esta Sala de Decisión se contrae a determinar si la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, «Por medio del cual se levanta la suspensión de términos en las actuaciones administrativas adelantadas al interior del Fondo Rotatorio de la Policía», expedida por el Director General del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, se encuentra conforme, en sus aspectos formal y material, con las normas superiores que le han debido servir de fundamento y con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado excepción que dio lugar a su expedición. II.3.- El control inmediato de legalidad y sus características 56.

Para efectos de abordar el problema jurídico resulta necesario establecer las características del control inmediato de legalidad. 57. El control inmediato de legalidad se encuentra previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en los artículos 136 y 185 del CPACA con la finalidad de revisar las medidas de carácter general que se dicten por las diferentes autoridades, tanto del orden nacional como territorial, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. 58.

Las decisiones judiciales de esta Corporación[17] han establecido como características de este medio de control, las siguientes: 59. Es un control judicial en la medida en que tanto el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 como el artículo 136 del CPACA le entregan a esta jurisdicción el trámite de dicho medio de control para que culmine, conforme el artículo 185 del CPACA, con una sentencia judicial.

Al respecto el citado artículo señala: […] 6. Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional […]. 60.

Es un control automático y oficioso toda vez que no se requiere acudir al medio de control de nulidad para que esta jurisdicción asuma el enjuiciamiento de las medidas generales y en tanto el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 como el artículo 136 del CPACA señalan que las autoridades deben enviar los actos administrativos que expidan dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, agregando la última norma que, si el envío no se efectuare, la autoridad judicial aprehenderá de oficio su conocimiento. 61.

Es un control autónomo puesto que es posible el control de los actos administrativos generales expedidos como desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de excepción incluso antes de que la Corte Constitucional se pronuncie frente a la constitucionalidad del decreto legislativo que declara tal estado o de los decretos legislativos que lo desarrollan.

Al respecto se ha indicado que si la Corte Constitucional, de manera previa, se pronuncia sobre la constitucionalidad de los Decretos Legislativos, dicho pronunciamiento debe acatarse «[…] pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo” […]»[18]. 62.

Es un control integral, lo que implica que el control que ejerce esta jurisdicción comprende sus aspectos formales y materiales o sustanciales. Dicho en forma breve: «[…] es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción» que busca, su confrontación con el marco normativo que sirvió de fundamento a su expedición, los mandatos previstos en la Carta Política, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción – Ley 137 de 1994- y los tratados internacionales sobre derechos humanos (artículo 93 de la Constitución Política). 63.

En todo caso, el control de legalidad queda circunscrito a la confrontación del acto con el marco normativo señalado por el juez en la sentencia que pone fin al procedimiento. De esta manera se ha afirmado que «[…] En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137 […]»[19]. 64. Por ende, y a la luz de los anteriores derroteros jurisprudenciales, resulta posible el enjuiciamiento de los actos generales expedidos para desarrollar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción por vía del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad según el caso, siempre que se invoque la violación de normas diferentes a las examinadas por el juez en el trámite del control inmediato de legalidad y que culminó con la sentencia. 65.

De acuerdo con el artículo 189 del CPACA, y como resultado de lo anterior, se desprende que la sentencia que declare la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes sólo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se efectúe el examen, lo que implica que la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa y, por ello, como se indicó anteriormente, resulta posible que en el futuro se produzca otro pronunciamiento que verse sobre reproches distintos respecto de aquellos que fueron enjuiciados por el medio de control de legalidad.

II.4.- El alcance del control integral 66. Distintas decisiones judiciales de esta Corporación han señalado que el control integral que se realiza en este medio de control implica: «[…] el estudio de los parámetros y límites, formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad formal y material (proporcionalidad y conexidad) con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento […]»[20].

Es así como el control integral impone un análisis del acto administrativo en cuanto a sus aspectos formales y materiales. 67. El control formal implica que se «[…] deberá examinar si el acto administrativo general cumplió con las formalidades necesarias para su expedición, de cara y acorde al marco de las medidas de excepción […]»[21], para lo cual se debe efectuar el análisis de los siguientes requisitos: (i) la competencia;

(ii) la motivación del acto y (iii) los requisitos formales propiamente dichos. 68. A su vez, en el control material o sustancial se analizará «[…] la conexidad o relación con los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para superar el Estado de Excepción, y la proporcionalidad de sus disposiciones […]»[22]. II.5.- Control formal de la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 69.

La Sala evidencia que la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 satisface las exigencias formales, dado que fue expedida: (i) por autoridad competente, (ii) se encuentra motivada pues contiene las razones de hecho y de derecho que justificaron la adopción de las medidas, y (iii) cumple con los requisitos formales propiamente dichos (fecha, número de la resolución y funcionario que la suscribió), tal y como pasa a explicarse a continuación: i) Competencia 70.

Se debe indicar, inicialmente, que mediante el Decreto 2361 de 1954[23] el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional fue organizado con el fin de contribuir a la adquisición, fabricación, conservación y suministro de elementos calificados como de dotación de servicios; a la custodia de explosivos y elementos de cacería así como el manejo de títulos por concepto de propiedades de particulares que, conforme a las disposiciones vigentes, debían estar sometidos a la vigilancia de las autoridades y a la administración y explotación de los talleres respectivos (artículo 6°). 71.

Luego se expidió el Decreto 2368 de 29 de noviembre de 1993[24], más adelante el Decreto 470 de 10 de marzo de 1998[25] y, finalmente, el Decreto 2125 de 16 de junio de 2008 –actualmente vigente– el cual previó que el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional tendría la siguiente estructura: (i) Consejo Directivo; (ii) Dirección General;

(iii) La Subdirección Administrativa y Financiera; (iv) La Subdirección Operativa y, (v) Órganos de Asesoría y Coordinación (Comisión de Personal y Comité de Coordinación de Control Interno). 72. Concretamente, el artículo 3° del Decreto 2125 de 16 de junio de 2008, indica que corresponde a la Dirección General las siguientes funciones: […] ARTÍCULO 3o.

FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN GENERAL. Son funciones de la Dirección General las siguientes: 1. Fijar las políticas y adoptar los planes generales relacionados con la institución y velar por el cumplimiento de las funciones de la entidad. 2. Formular con la colaboración de los subdirectores y asesores, las estrategias para el desarrollo de los planes y programas de la Entidad. 3.

Crear y conformar órganos de asesoría y coordinación, así como los grupos internos de trabajo que considere necesarios para el desarrollo de las funciones de la Entidad y asignarles funciones mediante resolución. 4. Delegar en dependencias y funcionarios subalternos el ejercicio de aquellas funciones que considere necesarias para la correcta prestación del servicio de la entidad. 5.

Nombrar, remover y administrar el talento humano, adoptar el manual de funciones y competencias laborales y establecer los requisitos de los empleos de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6. Fijar las directrices para la implementación, mantenimiento y perfeccionamiento del sistema de control interno de la institución. 7.

Presentar al Consejo Directivo para aprobación las modificaciones a los estatutos y reformas administrativas de la Entidad. 8. Dirigir y controlar los procesos de contratación de la Entidad. 9. Ejercer las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la Entidad. (Destacado de la Sala). 73. También, el Acuerdo 012 de 12 de septiembre de 2013[26]-Estatutos Internos de la entidad- dispuso que el Fondo Rotatorio de la Policía tiene por objeto fundamental desarrollar políticas y planes relacionados con la adquisición, producción, representación y distribución de bienes y servicios para el normal funcionamiento de la Policía Nacional y el apoyo de sus integrantes, del sector defensa, de la seguridad social y de las demás entidades estatales. 74.

El citado Acuerdo estatuyó que el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional debía ser dirigido, administrado y orientado por el Consejo Directivo y el Director General, quienes deben desempeñar sus funciones dentro de las facultades y con las atribuciones que le confiere la Constitución, la ley, ese estatuto y demás normas (artículo 7°). 75.

El representante legal del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional es el Director General, agente del Presidente de la República, de libre nombramiento y remoción, quien celebrará en su nombre los actos y contratos necesarios para el cumplimiento del objeto y funciones de la entidad, tiene a su cargo la representación judicial y extrajudicial y se encuentra sometido al régimen de responsabilidades, incompatibilidades e inhabilidades previstas en la ley y los reglamentos. 76.

Como funciones del Director General, el citado acuerdo estableció las siguientes: […] ARTÍCULO 3o. FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN GENERAL. Son funciones de la Dirección General las siguientes: 1. Fijar las políticas y adoptar los planes generales relacionados con la institución y velar por el cumplimiento de las funciones de la entidad. 2.

Formular con la colaboración de los subdirectores y asesores, las estrategias para el desarrollo de los planes y programas de la Entidad. 3. Crear y conformar órganos de asesoría y coordinación, así como los grupos internos de trabajo que considere necesarios para el desarrollo de las funciones de la Entidad y asignarles funciones mediante resolución. 4.

Delegar en dependencias y funcionarios subalternos el ejercicio de aquellas funciones que considere necesarias para la correcta prestación del servicio de la entidad. 5. Nombrar, remover y administrar el talento humano, adoptar el manual de funciones y competencias laborales y establecer los requisitos de los empleos de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6.

Fijar las directrices para la implementación, mantenimiento y perfeccionamiento del sistema de control interno de la institución. 7. Presentar al Consejo Directivo para aprobación las modificaciones a los estatutos y reformas administrativas de la Entidad. 8. Dirigir y controlar los procesos de contratación de la Entidad. 9. Ejercer las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la Entidad.

(Destacado de la Sala). 77. De acuerdo con las normas analizadas, cabe destacar que al Director General del Fondo Rotatorio le corresponde, entonces, fijar las políticas, adoptar los planes generales relacionados con la institución y velar por el cumplimiento de las funciones a cargo de la entidad relativas a la adquisición, producción, representación y distribución de bienes y servicios para el normal funcionamiento de la Policía Nacional y el apoyo de sus integrantes, Sector Defensa, Seguridad Social y demás entidades estatales.

También le atañe dirigir y controlar los procesos de contratación de la entidad y fijar las directrices para la implementación, mantenimiento y perfeccionamiento del sistema de control interno de la institución. 78. En el sub examine, se anota que el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional aportó copia de la Resolución Núm. 444 de 9 de marzo de 2018, mediante la cual se efectuó el nombramiento del coronel de la Policía Nacional, José Ignacio Vásquez Ramírez, como Director General de la Entidad y del acta de posesión No. 0048-16 de 20 de marzo de 2018. 79.

De todo lo expuesto, se considera que el Director General del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional tiene competencia para expedir la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, puesto que, en su condición de representante legal de la entidad, le corresponde fijar las políticas, adoptar los planes generales de la entidad, velar por el cumplimiento de las funciones que tiene asignadas por mandato legal, y dirigir y controlar los procesos de contratación de la misma. 80.

Precisamente, el Director del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, a través de la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, exteriorizó la voluntad de dicho ente estatal, en relación con la necesidad de permitir el inicio de las actividades a cargo del fondo, mediante el aprovechamiento de las tecnologías de la información para adelantar tanto las audiencias públicas como la notificación de los actos administrativos que se expidan en el ejercicio de la función administrativa, de cara a materializar los principios de publicidad, eficiencia y eficacia, como principios rectores de la actuación administrativa y el debido proceso, en sus componentes de derecho de defensa y de contradicción. 81.

Fuerza concluir, entonces, que el Director del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, en aras de velar por el cumplimiento de las funciones a su cargo, tiene competencia para expedir normas encaminadas a: (i) levantar la suspensión de términos de las actuaciones administrativas ordenada mediante Resolución Núm. 00120 de 19 de marzo de 2020;

(ii) garantizar el reconocimiento expreso del debido proceso como eje modular que debe orientar las actuaciones administrativas sancionatorias y disciplinarias que adelante el fondo así como los principios de eficacia y eficiencia para el logro de los objetivos y fines del Estado, y (iii) propender por el fortalecimiento de las herramientas tecnológicas de la entidad, de cara a efectuar las audiencias virtuales y la notificación de los actos administrativos, evitando de esta manera el contacto físico para así proteger la vida y la salud de los colombianos. ii) Motivación de la decisión 82.

Por otro lado, del contenido de la resolución es posible evidenciar su objeto y los motivos que llevaron a la administración a adoptar las medidas dispuestas en el acto objeto de control. 83. En efecto, en cuanto al objeto de la resolución, esto es, lo relativo «[…] al contenido del acto, al asunto de que trata y sobre el cual recae la declaración. Dicho de otra manera, es lo que se enuncia, dispone o resuelve en la declaración, sea de voluntad, de deseo, de juicio o de conocimiento.

Es la situación jurídica que contiene. El componente material o el “qué” del acto administrativo […]»[27], como se ha señalado, es el consistente en levantar la suspensión de términos en las actuaciones administrativas adelantadas al interior del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional que había sido ordenada con anterioridad por la misma entidad, y además, promover el uso de las tecnologías en la realización de audiencias y en la notificación de los actos administrativos que se expidan en desarrollo de ella, objeto que resulta ser posible, lícito y determinado. 84.

En cuanto a los motivos que llevaron a la administración a expedir la resolución objeto de control, esto es, «[…] el soporte fáctico y jurídico del sentido y alcance de la declaración o contenido del acto administrativo, así como lo que hace necesaria su expedición; y cuando por disposición de la ley los fines deben ponerse de manifiesto, aparecen en la llamada parte motiva o considerativa del mismo […]»[28], el Director del Fondo Nacional de la Policía Nacional invocó como soporte jurídico del acto: (i) la Resolución Núm. 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social;

(ii) los artículos 23 y 24 de la Ley 527 de 1999[29]; (iii) el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 de declaratoria del estado de emergencia, económica y ecológica; (v) el artículo 2° del Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020[30]; (v) el artículo 2° del Decreto 537 de 12 de abril de 2020[31]; (vi) el artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, (vii) la Resolución Núm. 0216 de 25 de mayo de 2020 del señor Procurador General de la Nación[32], y (viii) la Resolución Núm. 00120 de 19 de marzo de 2020 mediante la cual se había ordenado la suspensión de términos de las actuaciones administrativas en esa entidad. 85.

Así mismo, el director del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, en su escrito de intervención, hizo una relación de los trámites administrativos que requerían adelantarse de manera urgente «[…] en vista de que sus asignaciones corresponden a reservas presupuestales que, de no ejecutarse para la vigencia año 2020, podrían constituirse en pasivos exigibles […]» como son: (i) el contrato de compraventa No. 203- 1- 2019 cuyo objeto consistió en: «[…] adquisición de estibas plásticas para el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional» el cual, para la fecha en que se rindió el correspondiente informe, se encontraba pendiente de realizarse audiencia pública para el inicio del trámite contractual y, (ii) el contrato de aceptación de oferta de prestación de servicios No. 262- 6-2019, cuyo objeto consistió en: «[…] servicio renovación licenciamiento antivirus para el Fondo Rotatorio de la Policía», para lo cual, informó que se encuentra pendiente de adelantar la correspondiente actuación administrativa sancionatoria por el incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista. 86.

Si bien, como se indicó anteriormente, como sustento normativo se invocó la Resolución Núm. 00120 de 19 de marzo de 2020, mediante la cual se ordenó la suspensión de términos en las actuaciones administrativas y sancionatorias al interior de la entidad, la cual no fue objeto de control de legalidad por esta Corporación, nada obsta para que en esta oportunidad se asuma el juicio de legalidad sobre la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 que ocupa la atención de esta Sala pues esta, a diferencia de aquella, sí fue expedida en desarrollo de los Decretos Legislativos 417 de 17 de marzo de 2020 y los decretos expedidos a su amparo como son los Decretos Legislativos 440 de 20 de marzo de 2020, 491 de 28 de marzo de 2020 y 537 de 12 de abril de 2020. 87.

Así las cosas, resulta claro que la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 presenta el soporte fáctico y jurídico del sentido y alcance de su contenido y no existe reparo alguno respecto de la motivación. iii) Indicación de sus aspectos formales mínimos: fecha, número y firma del funcionario 88. Finalmente, no se advierte la omisión de requisito alguno para su expedición y, además, están presentes el encabezado, el número de identificación, la fecha de expedición, la referencia expresa a las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas, la parte resolutiva y la firma del servidor público que la suscribe.

II.6.- El control material de la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 89. La Sala procederá al estudio de los aspectos materiales del acto administrativo controlado, esto es, (i) su conexidad con las normas en las que se basa, y (ii) la proporcionalidad de las medidas adoptadas. II.6.1.- La conexidad 90. La conexidad implica establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Es así como «[…] hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa […]»[33]. 91. Para la Sala, no hay duda que las medidas adoptadas en la Resolución Núm. 000075 de 31 de marzo de 2020 guardan conexidad con el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró la Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y los decretos legislativos que constituyen un desarrollo de aquel, especialmente, los Decretos Legislativos 440 de 20 de marzo de 2020, el 491 de 28 de marzo de 2020 y el 537 de 12 de abril de 2020. 92.

En efecto, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, norma que fue declarado ajustada a la Carta Política por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 145 de 2020[34]. 93. En virtud de tal declaración, se autorizó al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

El decreto tuvo como presupuestos fácticos: i) la salud pública y, ii) los aspectos económicos, en el ámbito nacional e internacional. 94. El aspecto relativo a la salud pública tiene como eje central el brote de la enfermedad por coronavirus que, por su velocidad de propagación y la escala de transmisión, generó una emergencia de esa naturaleza tanto en el mundo como en el país y determinó la declaratoria del estado de emergencia sanitaria mediante la Resolución Núm. 385 de 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministro de Salud y Protección Social, en virtud del cual se adoptaron ciertas medidas para prevenir y controlar la propagación del COVID- 19 y mitigar sus efectos, las cuales no fueron suficientes para contener el avance de la epidemia. 95.

En lo atinente a los aspectos económicos, se subraya que, en el ámbito nacional, el vertiginoso escalamiento del brote de la enfermedad por coronavirus tiene afectaciones en el sistema económico de magnitudes impredecibles e incalculables, toda vez que: i) la actividad económica de los colombianos se ve repentinamente afectada y restringida por las medidas para controlar la epidemia que produce reducciones significativas en sus ingresos; ii) la caída sorpresiva y abrupta de los precios internacionales del petróleo produce efectos en la cotización del dólar de los Estados Unidos de América y en los ingresos de la Nación, y iii) los sectores del turismo y la aeronáutica han tenido una inmensa afectación por la restricción de los viajes domésticos e internacionales y el arribo de cruceros. 96.

En lo que se refiere al ámbito internacional, se hizo referencia al recorte que realizó la Reserva Federal de los Estados Unidos de América, al deterioro de los mercados financieros internacionales, la menor demanda global y la caída en las perspectivas de crecimiento mundial. 97. Respecto del presupuesto valorativo y siguiendo para el efecto la Sentencia C-670 de 2015, el decreto subrayó que la expansión del brote de la enfermedad por coronavirus tiene grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del estado de emergencia, haciendo precisión respecto de las vidas humanas que podrían perderse si no se adoptan medidas inmediatas y efectivas de contención y mitigación, así como las afectaciones de los mercados nacionales e internacionales y del mercado laboral que debe ser atendidas con medidas extraordinarias. 98.

Como justificación de la declaratoria del estado de emergencia se resaltó la insuficiencia de las atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia de la enfermedad por coronavirus, lo que hace necesario la adopción de medidas, se reitera, extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis. 99.

Es así como la adopción de medidas de rango legislativo busca el fortalecimiento de las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis mediante la protección a la salud de los colombianos y la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. En particular consideró necesario adoptar medidas de rango de legislativo y, al respecto, señaló: […] Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 Y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación de los servicios públicos de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario […] 100.

En todo caso, su artículo 3° indicó que: «[…] El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo […]». 101.

Con posterioridad, se expidió el Decreto Legislativo 637 de 6 de mayo de 2020, a través del cual el Presidente de la República declaró el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por un término de vigencia de treinta (30) días calendario adicionales, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales previstas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, el cual estaría vigente hasta el 6 de junio de este mismo año y declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 307 de 12 de agosto de 2020, según se desprende del comunicado de prensa de la Corte Constitucional No. 33 102.

En virtud del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020, por el cual se adoptaron medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia, Social y Ecológica derivada de la epidemia originada por la enfermedad por coronavirus – COVID 19. 103.

Dentro de las medidas adoptadas en materia de contratación estatal se destaca las previstas en los artículos 1° y 2° que prevén el uso de las tecnologías de la información para: (i) la realización de audiencias públicas en los procesos de contratación, y (ii) para adelantar los procedimientos sancionatorios de carácter contractual de que trata el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011- imposición de multas sanciones y declaratorias de incumplimiento- normas que son del siguiente tenor: […] Artículo 1.

Audiencias públicas. Para evitar contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento individual, durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, las audiencias públicas que deban realizarse en los procedimientos de selección podrán a través medios electrónicos, garantizando el acceso a los proponentes, entes de control, y a cualquier ciudadano interesado en participar.

La entidad estatal deberá indicar y garantizar medios electrónicos y de comunicación que serán utilizados, así como los mecanismos que empleará para registro toda la información generada, conforme al cronograma establecido en procedimiento. En todo caso, deberá garantizarse el procedimiento de intervención de los interesados, y se levantará un acta de lo acontecido en la audiencia […] Artículo 2°.

Procedimientos sancionatorios. Durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, las audiencias programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 se podrán realizar a través de medios electrónicos, los cuales deberán garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía. 104.

El citado decreto justificó la adopción de las citadas medidas, en el siguiente sentido: […] Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.

Que la declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que en la justificación para la declaratoria de emergencia se señaló, entre otros aspectos: "En ese orden de ideas, se hace necesario por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos, entre otros, en la Ley 100 de 1993 Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, la Ley 1122 de 2007 - Sistema General de Seguridad Social en Salud, Ley 1438 de 2011, Ley 80 de 1993, el Decreto 663 de 1993 - Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 111 de 1996- Estatuto Orgánico del Presupuesto, recurrir a las facultades del estado de emergencia económica, social y ecológica con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación". [ ] "Que la adopción de medidas de rango legislativo, autorizadas por el Estado de Emergencia, buscan fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID19. [ ] "Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la vida y la salud de los Colombianos".

Que el artículo 3 del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 resolvió adoptar "mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo".

Que de conformidad con lo anterior, se hace necesario tomar algunas medidas en materia de contratación estatal, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia, mediante el distanciamiento social, acudiendo a la realización de audiencias públicas electrónicas o virtuales, fortaleciendo el uso de las herramientas electrónicas, de manera que se evite el contacto entre los participantes en los procesos de contratación, pero sin afectar la publicidad y la transparencia; propósito que también se debe cumplir en la realización de las actuaciones contractuales sancionatorias, que deben incorporar medios electrónicos para evitar el contacto físico, pero que garanticen el debido proceso y el derecho de defensa; no obstante, en caso de ser necesario, y con el fin de facilitar que la Administración dirija los procedimientos de contratación, se debe autorizar la suspensión de los procedimientos, inclusive su revocatoria, cuando no haya mecanismos que permiten continuarlos de manera normal; adicionalmente, es necesario permitir que las autoridades administrativas, y en especial la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente pueda adelantar procedimeitnos (sic) de contratación ágiles y expeditos, ante la urgencia en adquirir bienes, obras o servicios para contener la expanción (sic) del virus y atender la mitigación de la pandemia; inclusive se debe autorizar, entre otras medidas pertinentes, la adición ilimitada de los contratos vigentes que contribuyan a atender la epidemia […] (Destacado fuera de texto). 105.

Cabe destacar que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-162 de 4 de junio de 2020, encontró que las medidas incorporadas en ese decreto cumplían con el juicio de conexidad material, de motivación suficiente, de ausencia de arbitrariedad, de intangibilidad, de no contradicción específica, de incompatibilidad, de necesidad, de proporcionalidad y de no discriminación. A continuación se transcriben las principales consideraciones esgrimidas en este fallo: […] 99.

En primer lugar, la posibilidad de realizar audiencias por medios electrónicos puede desprenderse a partir de una interpretación armónica y sistemática de los artículos 9 y 3 de la Ley 1150 de 2007 y las Leyes 527 de 1999, 1341 de 2009 y 1437 de 2011 (CPACA), entre otras disposiciones que permiten al servidor público inferir que las audiencias de los procesos de contratación pueden tener lugar efectivamente por medios electrónicos. 100.

No obstante, (i) se requiere dotar a dichos operadores de certeza y seguridad jurídica, con miras a facilitar el proceso de toma de decisiones durante la emergencia, lo que precisa de reglas claras, expresas y simplificadas, sin necesidad de mayores interpretaciones que pudieran generar dudas, tanto en las entidades contratantes como en los proponentes, sobre procedencia o no de la actuación;

(ii) la medida del DL 440 se predica de las audiencias que deban realizarse en los procedimientos de selección en general, lo cual resultaba indispensable, pues la Ley 80 de 1993 (art. 30) y la Ley 1150 de 2007 (art. 9) se refieren a la audiencia pública de adjudicación de la licitación pública; (iii) la posibilidad de realizar audiencias por medios electrónicos, para los procesos de selección en curso, sin la expedición de adendas y con la mera información al público interesado, que promueve la continuidad del procedimiento, no existe en la legislación ordinaria; y (iv) aunque la medida es facultativa, la particular finalidad enunciada expresamente en las normas de excepción, esto es, el distanciamiento físico como mecanismo de contención de la pandemia-, muestra una indicación a los operadores jurídicos sobre la pertinencia, la importancia y el impacto que aquella adquiere en el contexto de la emergencia, y se convierte en un elemento de juicio adicional al momento de decidir sobre la utilización de los medios electrónicos. 101.

Respecto de la habilitación para la realización de audiencias programadas de conformidad con el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 a través de mecanismos electrónicos, si bien el CPACA prevé que los procedimientos administrativos se podrán adelantar por medios electrónicos, es preciso resaltar que el procedimiento sancionatorio, en materia contractual, se rige principalmente por reglas especiales.

De hecho, la sentencia C-499 de 2015 de esta Corte señala que, el procedimiento sancionatorio contractual es un procedimiento reglado. En tal sentido y, en el contexto de la emergencia, con el fin de dotar de seguridad jurídica a las entidades estatales, era indispensable expresar inequívocamente la posibilidad de realizar, por medios electrónicos y, en todo caso, respetando el debido proceso, las audiencias programadas de conformidad con el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 lo que, por lo demás, asegura el cumplimiento de los deberes de control y vigilancia sobre los contratos, esenciales para la obtención del interés general y la continua y eficiente prestación de los servicios públicos. […] 115.

Las medidas que habilitan expresamente el uso de mecanismos electrónicos para adelantar actividades contractuales y de selección, como mecanismo para promover el distanciamiento social requerido (primer grupo de medidas), no resultan excesivas ni desproporcionadas en relación con la crisis. Por el contrario, se trata de medidas razonables y justificadas, pues (i) garantizan la libertad de concurrencia y participación, al prever la garantía del acceso a los proponentes, entes de control y cualquier ciudadano interesado;

(ii) promueven la transparencia y la publicidad de las actuaciones, pues disponen la necesidad de garantizar e indicar los mecanismos de registro, metodología, procedimientos y demás protocolos para el desarrollo de la audiencia; (iii) el artículo 273 CP señala que “[l]os casos en que se aplique el mecanismo de audiencia pública, la manera como se efectuará la evaluación de las propuestas y las condiciones bajo las cuales se realizará aquella, serán señalados por la ley”, por lo que dichas medidas no implican por sí mismas una extralimitación por parte del legislador de excepción[35];

(iv) garantizan el debido proceso en los procedimientos sancionatorios así como el deber de control y vigilancia sobre los contratos; (v) reafirman, en particular el art. 9 del DL 440, los arts. 6 y 123 CP habida cuenta que los servidores públicos están al servicio del Estado y la comunidad, que ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento y que son responsables por la omisión o extralimitación en sus funciones, cuando no paguen a sus contratistas las correspondientes facturas o cuentas de cobro en los términos preestablecidos […]. 106.

Por su parte, el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, expedido por el Presidente de la República con el objeto de adoptar medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas así como para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del estado de emergencia, dispuso, como una de las medidas para garantizar el principio de publicidad, que la notificación de los actos administrativos se debía surtir a través de medios electrónicos, para lo cual dispuso una serie de deberes y obligaciones a cargo de la administración y de los sujetos interesados.

Particularmente, ordenó: […] Artículo 4. Notificación o comunicación de actos administrativos. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos. Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización. En relación con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la expedición del presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones.

Las autoridades, dentro de los tres (3) días hábiles posteriores a la expedición del presente Decreto, deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo. El mensaje que se envíe al administrado deberá indicar el acto administrativo que se notifica o comunica, contener copia electrónica del acto administrativo, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.

La notificación o comunicación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración. En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

Parágrafo. La presente disposición no aplica para notificación de los actos de inscripción o registro regulada en el artículo 70 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (Destacado fuera de texto). 107. El citado decreto motivó la adopción de la citada medida, tal y como se evidencia en su parte considerativa del citado acto, de la siguiente manera: […] Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

Que según cifras del Sistema Único de Información de Trámites -SUIT, a la fecha Colombia cuenta con 68.485 trámites y procesos administrativos que deben adelantar los ciudadanos, empresarios y entidades públicas ante entidades del Estado, de los cuales 1.305 se pueden hacer totalmente en línea, 5.316 parcialmente en línea y 61.864 de forma presencial […] 108.

Cabe resaltar que la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 242 de 2020, con ponencia de los Magistrados Luis Guillermo Pérez y Cristina Pardo Schlesinger, resolvió declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, bajo el entendido de que «[…] ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos». 109.

Si bien la Sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, de acuerdo con el artículo 45 de la Ley 270 de 7 de marzo de 1996[36], ley estatutaria de la administración de justicia, tiene efectos hacia el futuro, en la medida en que la Corte Constitucional no fijó un efecto distinto, sus reflexiones resultan de utilidad para desatar la presente controversia. 110.

La Corte Constitucional, en el análisis de constitucionalidad del citado artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2010, destacó que la medida tendiente a permitir la notificación y comunicación electrónica de los actos administrativos busca satisfacer el principio de publicidad, en el contexto de la pandemia generada por el coronavirus COVID- 19 y, con ello, garantizar los derechos al debido proceso, de petición, igualdad, eficacia y eficiencia en las actuaciones administrativas. 111.

La misma Corte consideró que la medida perseguía una finalidad legítima, resultaba adecuada para alcanzar el objetivo y, además, necesaria, y, al respecto, indicó: […] (i) Persiguen la finalidad legítima de satisfacer el principio de publicidad en medio de las restricciones sanitarias adoptadas para enfrentar la pandemia, que implican el aislamiento preventivo obligatorio de algunos sectores de la sociedad y el distanciamiento social.

(ii) Son adecuadas para lograr dicho objetivo, en tanto que ante los avances tecnológicos es posible que las personas puedan conocer el contenido de un acto administrativo, sin que les sea entregada una copia física del mismo. (iii) Son necesarias ante la imposibilidad de que los actos administrativos sean puestos en conocimiento de los interesados a través de métodos que impliquen el contacto entre los individuos, como ocurre con la notificación personal.

(iv) Si bien establecen como directriz principal el uso de los medios electrónicos con el fin de poner en conocimiento de los interesados las decisiones de la administración y con ello pueden constituirse en barreras de acceso a la administración, lo cierto es que se dispuso que la notificación de las determinaciones: (a) solo se entenderá realizada cuando exista certificación de que las mismas fueron conocidas por el administrado, así como que (b) en caso de no ser posible el uso de las tecnologías para el efecto se debe seguir el procedimiento ordinario, es decir, el presencial. 112.

No obstante lo anterior, encontró que la norma, en la medida que establece la obligación de suministrar una dirección de correo electrónico, sin excepción alguna, antes del inicio de las actuaciones administrativas o para continuar con ellas, podría incorporar una barrera de acceso a la administración pública para quienes no cuentan con herramientas electrónicas.

Por tal virtud, y en aras de preservar la constitucionalidad de dicha medida, condicionó su interpretación en el sentido de permitir el uso de medios alternativos como llamadas telefónicas, el envío de un mensaje de texto o un aviso por una estación del servicio para facilitar la notificación de los actos administrativos. 113. En forma textual, la Corte señaló lo siguiente: […] 6.92.

Sin embargo, esta Corporación observa que a pesar de que la regulación en torno a la notificación y comunicación electrónica de los actos administrativos satisface el criterio de proporcionalidad, pues establece el uso de mecanismos ordinarios de forma subsidiaria, las medidas contempladas para implementarla revisten de problemas de constitucionalidad. 6.93.

En concreto, un análisis de la parte final del inciso primero[37] y de la primera parte del inciso segundo[38], permite evidenciar que, a efectos de implementar las notificaciones y comunicaciones electrónicas, se exige a los usuarios, sin ninguna excepción, suministrar una dirección de correo electrónico para iniciar las actuaciones administrativas o para continuar con las mismas, con lo cual se establece una barrera de acceso a las autoridades. 6.94.

En consecuencia, teniendo en cuenta que en las circunstancias actuales derivadas de la pandemia no es irrazonable utilizar la notificación y comunicación electrónica de los actos administrativos y que para facilitar la implementación de dicha directriz se requiere tener la información sobre la dirección de correo electrónico del usuario, este Tribunal considera necesario modular el artículo 4° a fin de evitar que dicha exigencia se convierta en una barrera de acceso a la administración pública para aquellas personas que no tienen acceso a los medios tecnológicos. 6.95.

Para el efecto, la Sala toma nota de que en cuando en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se autoriza el uso de medios electrónicos para los trámites y la gestión de peticiones, se condiciona la habilitación a “permitir el uso de medios alternativos” para quienes no tengan acceso a las tecnologías. 6.96.

En esta misma línea, en la parte resolutiva de la presente sentencia, esta Corporación declarará la exequibilidad condicionada del artículo 4°, bajo el entendido de que ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos, por ejemplo, a través de una llamada telefónica, el envío de un mensaje de texto o de voz al celular o un aviso por una estación de radio comunitaria. 114.

Finalmente, el Decreto Legislativo 537 de 12 de abril de 2020, reprodujo las medidas contenidas en los artículos 1° y 2° del Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y dispuso el fortalecimiento de las herramientas tecnológicas para las audiencias públicas que se adelanten en los procesos de contratación y, los procedimientos administrativos sancionatorios para la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento de los contratos de que trata el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011- Estatuto Anticorrupción. Ahora bien, este decreto condiciona la vigencia de las medidas a la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia, y no al estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica como ocurrió con el Decreto Legislativo 440 de 2020, norma extraordinaria que fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 181 de 2020, según se desprende del comunicado de prensa No. 25 de la Corte Constitucional. 115.

Desde esta lógica, los artículos 1° y 2° del citado decreto, en la misma línea que el Decreto 440 de 20 de marzo de 2020, dispusieron: […] Artículo 1. Audiencias públicas. Para evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento individual, durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, las audiencias públicas que deban realizarse en los procedimientos de selección podrán desarrollarse a través de medios electrónicos, garantizando el acceso a los proponentes, entes de control, ya cualquier ciudadano interesado en participar.

La entidad estatal deberá indicar y garantizar los medios electrónicos y de comunicación que serán utilizados, así como los mecanismos que empleará para el registro de toda la información generada, conforme al cronograma establecido en el procedimiento. En todo caso, debe garantizarse el procedimiento de intervención de los interesados, y se levantará un acta con lo acontecido en la audiencia. Para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes, mediante el procedimiento de selección abreviada por subasta inversa, el evento se podrá adelantar por medios electrónicos.

En virtud de lo anterior, la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente pondrá a disposición de las Entidades Estatales una aplicación para adelantar las subastas electrónicas en el Sistema Electrónico de Contratación Pública - SECOP II. En ausencia de la aplicación, las entidades estatales podrán adquirir de manera directa la plataforma electrónica dispuesta en el mercado para dichos efectos.

Parágrafo 1. En los procesos de selección que se encuentren en trámite, no es necesario modificar el pliego de condiciones para este fin. Sin embargo, mínimo dos días hábiles antes de la realización, la entidad deberá informar la metodología y condiciones para el desarrollo de las audiencias.

ARTÍCULO 2. Adiciónese los siguientes incisos al artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, así: Procedimientos sancionatorios. Durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, las audiencias programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el presente artículo, se podrán realizar a través de medros electrónicos, los cuales deberán garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía. La entidad estatal debe elegir y garantizar los medios electrónicos y de comunicación que utilizará, así como los mecanismos para el registro de la información generada.

Sin perjuicio de lo anterior, el ordenador del gasto o funcionario competente podrá decretar la suspensión de términos, inclusive los iniciados con anterioridad a la vigencia de este Decreto. 116. El citado decreto justificó, igualmente, la adopción de las citadas medidas, tal y como se evidencia en su parte considerativa, la cual es del siguiente tenor: […] Que de conformidad con lo anterior, se hace necesario tomar algunas medidas en materia de contratación estatal, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia, mediante el distanciamiento social, acudiendo a la realización de audiencias públicas electrónicas o virtuales, fortaleciendo el uso de las herramientas electrónicas, de manera que se evite el contacto entre los participantes en los procesos de contratación, pero sin afectar la publicidad y la transparencia; propósito que también se debe cumplir en la realización de las actuaciones contractuales sancionatorias, que deben incorporar medios electrónicos para evitar el contacto físico, pero que garanticen el debido proceso y el derecho de defensa; no obstante, en caso de ser necesario, y con el fin de facilitar que la Administración dirija los procedimientos de contratación, se debe autorizar la suspensión de los procedimientos, inclusive su revocatoria, cuando no haya mecanismos que permitan continuarlos de manera normal; adicionalmente, es necesario permitir que las autoridades; adicionalmente, es necesario permitir que las autoridades administrativas y, en especial la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente pueda adelantar procedimientos de contratación ágiles y expeditos, ante la urgencia de adquirir bienes o servicios para contener la expansión del virus y atender la mitigación de la pandemia; inclusive se debe autorizar, entre otras medidas, la adición ilimitada a los contratos vigentes que contribuyan a la pandemia. […] Que de acuerdo con el principio de eficiencia administrativa consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política, resulta razonable y adecuado permitirle a las entidades públicas contratantes surtir por medios electrónicos los procedimientos administrativos sancionatorios por presunto incumplimiento contractual o suspender los términos de los mismos para darle prioridad o prevalencia a aquellas actuaciones contractuales orientadas a mitigar la emergencia sanitaria o impedir la extensión de sus efectos y adicionar así el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. 117.

Por todo lo expuesto, para la Sala resulta claro que las medidas generales adoptadas en la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 guardan conexidad con las razones que llevaron a la declaratoria de emergencia mediante el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2010 y constituyen un desarrollo de las medidas previstas en los Decretos Legislativos 440 de 20 de marzo de 2020, 491 de 28 de marzo de 2020 y 537 de 12 de abril de 2020, para mitigar y contener los efectos de la pandemia y proteger la vida y la salud pública, para lo cual se dispuso: (i) la reanudación de términos de las actuaciones administrativas adelantadas al interior de la entidad para garantizar el cumplimiento oportuno y continuo de las funciones a cargo de la entidad, y (i) la realización de audiencias públicas y la notificación de los actos administrativos mediante el aprovechamiento de las tecnologías. 118.

Se transcriben, a continuación, las consideraciones pertinentes: […] 6.75. El artículo 209 de la Constitución consagra el principio de publicidad en la función administrativa. Al respecto, este Tribunal ha señalado que dicho axioma se concreta en dar a conocer, a través de medios idóneos, las actuaciones a (i) las partes y terceros interesados en las mismas para garantizar sus derechos de contradicción y defensa, así como a (ii) toda la comunidad a fin de asegurar la transparencia y participación ciudadana, salvo en aquellos casos en los cuales la ley lo prohíba por tratarse de trámites sometidos a reserva. 6.76.

Sobre el particular, esta Corporación ha explicado que la satisfacción del principio de publicidad, considerado como un mandato de optimización que “depende de las posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes”[39], es un deber del legislador, el cual tiene un amplio margen de configuración para determinar los medios adecuados para cumplir con dicho axioma en los términos del artículo 150.23 de la Carta Política[40]. 6.77.

Una de las formas en las que se concreta el principio de publicidad es a través de las notificaciones y las comunicaciones de los actos administrativos, pues por medio de ellas se pone en conocimiento de los sujetos interesados las decisiones emanadas de las autoridades, y comienzan a contabilizarse los términos para su ejecutoria y la interposición de los recursos respectivos. 6.78.

En este sentido, esta Corte ha expresado que la satisfacción del principio de publicidad es de suma importancia para salvaguardar el derecho al debido proceso, porque de su correcta optimización depende que los individuos tengan la posibilidad de conocer las decisiones que los afectan o benefician y, por consiguiente, estén en la capacidad de determinar las acciones que estimen pertinentes para gestionar sus intereses, ya sea por la misma vía administrativa o a través de los medios judiciales[41]. 121.

Finalmente, cobra especial relevancia la consagración expresa del debido proceso como principio fundamental del Estado social y democrático de derecho que debe respetarse por el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional en el adelantamiento de las actuaciones administrativas y sancionatorias a su cargo así como los principios de eficiencia y eficacia. 122.

El debido proceso, de conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía que resulta aplicable no solo para actuaciones judiciales sino también administrativas y de su contenido se desprenden las siguientes garantías, a saber: (i) acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de lograr una pronta resolución judicial;

(ii) juez natural; (iii) legítima defensa; (iv) la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables; (v) la imparcialidad[42], por mencionar algunas. 123. Por su parte, el principio de eficacia constituye un criterio orientador dirigido a que los procedimientos logren su finalidad para lo cual, las autoridades administrativas y de manera particular, el Fondo Rotatorio queda obligado a remover los obstáculos meramente formales con el fin permitir que los procedimientos administrativos cumplan su finalidad. 124.

La Corte ha sostenido[43] que el principio de eficacia […] es un instrumento complementario de la celeridad que demanda el debido proceso en las actuaciones administrativas, que coadyuva a que los deberes y obligaciones de las autoridades garanticen el núcleo central del debido proceso y hagan realidad los fines para los cuales han sido instituidas.

La eficacia comporta para la Administración Pública la posibilidad de dar efectiva aplicación a las normas, principios y valores, establecidos en el texto constitucional». 125. El principio de eficiencia apunta a la elección de los medios más adecuados para la realización de los fines del Estado. De esta manera, puede afirmarse que «[…] La efectividad de los derechos se desarrolla con base en dos cualidades, la eficacia y la eficiencia administrativa.

La primera relativa al cumplimiento de las determinaciones de la administración y la segunda relacionada con la elección de los medios más adecuados para el cumplimiento de los objetivos. Es por ello que las dos cualidades permiten la verificación objetiva de la distribución y producción de bienes y servicios del Estado destinados a la consecución de los fines sociales propuestos por el Estado Social de Derecho.

Por lo tanto, la administración necesita un apoyo logístico suficiente, una infraestructura adecuada, un personal calificado y la modernización de ciertos sectores que permitan suponer la transformación de un Estado predominantemente legislativo a un Estado administrativo de prestaciones. El logro de los objetivos y fines del Estado requieren de una función administrativa eficiente que responda a las exigencias del Estado Social de Derecho […][44]». 126.

De conformidad con lo aquí expuesto, resulta clara la conexidad directa entre la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 con el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 de declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica así como los decretos de desarrollo expedidos bajo su amparo como son los Decretos Legislativos 440 de 20 de marzo de 2020, 491 de 28 de marzo de 2020 y 537 de 12 de abril de 2020, en tanto que las citadas normas promocionan el uso de las tecnologías en el sector público para la realización de las audiencias en los procesos de contratación y surtir la notificación de los actos administrativos para así garantizar que los servicios prestados por el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional se presten de manera efectiva y continua.

II.6.2.- La proporcionalidad 127. En relación con la proporcionalidad de las medidas se ha indicado que «[…] se debe observar la correlación entre los fines buscados y los medios empleados para conseguirlo […]»[45]. 128. Como se indicó anteriormente, las medidas generales previstas en la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 persiguen una finalidad legítima, dado que permiten garantizar la continuidad en el ejercicio de las funciones administrativas asignadas al Fondo Rotatorio Nacional de Salud, bajo condiciones de salud y privilegiando el uso de las tecnologías para la realización de audiencias en los procesos de contratación y, además, para surtir la notificación de los actos administrativos que se expidan en desarrollo de las actuaciones administrativas.

El uso de las tecnologías fue concebido como un mecanismo esencial para permitir que las audiencias y notificaciones de los actos administrativos se realicen sin necesidad de acudir a las sedes físicas de las entidades públicas, garantizando con ello el distanciamiento social y el aislamiento como una de las medidas recomendadas por la Organización Mundial de la Salud para evitar la propagación del virus y contener la propagación de la pandemia. 129.

Como se indicó, los medios elegidos por el Fondo Rotatorio para cumplir con dicha finalidad, consisten en: (i) ordenar el levantamiento de la suspensión de los términos para garantizar el cumplimiento de los fines a cargo de dicha dependencia; (ii) promocionar el uso de las tecnologías para adelantar las audiencias públicas en los procesos de contratación y en la notificación de los actos administrativos; así como (iii) el señalamiento expreso según el cual las actuaciones administrativas deben adelantarse con sujeción al debido proceso, de manera eficiente y eficaz, y (iv) la nota de vigencia. 130.

Asimismo, se encuentra que las medidas señaladas resultan adecuadas para obtener el propósito de prevenir las graves consecuencias para la salud de los servidores públicos, de los particulares que laboran en la entidad y la ciudadanía en general para así garantizar la prestación continua, eficiente y efectiva de los servicios del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional. 131.

Se entiende que las medidas resultan necesarias para conjurar las consecuencias que se derivan de la emergencia sanitaria. En este escenario y ante la inminente propagación del coronavirus y la necesidad de contener los efectos del virus, era indispensable adoptar medidas extraordinarias encaminadas a garantizar el ejercicio de la función administrativa a cargo de las entidades públicas permitiendo la realización de audiencias virtuales y la notificación de los actos administrativos mediante la utilización de las tecnologías de la información. 132.

En este sentido, la inminente propagación de la pandemia, exige que las autoridades estatales, entre ellas, el Fondo Rotatorio, adopten medidas conducentes y pertinentes para afrontar la situación sanitaria, con el fin de garantizar el cumplimiento de la función pública y la prestación oportuna, eficiente y continua de los servicios a su cargo. 133.

Finalmente, las medidas adoptadas no resultan desproporcionadas para conjurar los efectos de la crisis pues: (i) garantizan la continuidad en las funciones a cargo de la entidad en el contexto de la pandemia; (ii) con las audiencias virtuales se garantiza el principio de participación y transparencia al permitir la intervención de los interesados en los procesos contractuales;

(iii) se permite la notificación electrónica de los actos administrativos garantiza el principio de publicidad, considerado como un «mandato de optimización[46]», pues permite que las decisiones de la administración puedan ser conocidas por los administrados con el fin de que puedan ejercer el derecho de defensa y de contradicción; (iv) se permite la satisfacción del debido proceso, y (vi) se protegen la vida y la salud de los servidores públicos, los particulares que laboran en la entidad y la ciudadanía en general y, (iv) tiene vocación temporal pues sus efectos se mantienen mientras dure la emergencia sanitaria. 134.

Además, no se vislumbra que las medidas adoptadas no restringen ni desmejoran los derechos y garantías fundamentales establecidas en la Constitución Política y en la Convención Americana de Derechos Humanos. II.6.3.- Análisis de la petición del agente del Ministerio Público 135. En su concepto de fondo, la vista fiscal se mostró partidaria de que se declare conforme a derecho la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, bajo el entendido de que su artículo 3° se ajuste a lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia C- 242 de 2020, que declaró la exequibilidad del artículo 4° del Decreto 491 de 29 de marzo de 2020, en el entendido que ante la imposibilidad de una persona para suministrar una dirección de correo electrónico podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos. 136.

Así las cosas, la Sala recuerda que el control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos es automático, oficioso e integral (numeral 7° del artículo 241 de la Constitución Política y 55 de la Ley 137 de 1994 – Estatutaria de los estados de excepción- y el mismo comprende sus aspectos formales como materiales. 137.

En este sentido, la Corte Constitucional en sentencia C- 156 de 2011, al referirse a las características del control de constitucionalidad, precisó que: […] El control jurisdiccional que adelanta la Corte Constitucional, posee unos rasgos distintivos que han sido enumerados por la jurisprudencia, teniendo como sustento el texto constitucional: “(i) el objeto de control son el decreto mediante el cual se declara el estado de excepción, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas para conjurar la situación extraordinaria, y los decretos de prórroga de los estados de excepción;

(ii) se trata de un control automático y el Gobierno tiene el deber de enviar a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos declaratorios y los decretos legislativos de desarrollo que dicte en uso de las facultades extraordinarias para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad, en caso de incumplimiento del deber de remisión del Gobierno, la Corte oficiosamente aprehenderá su conocimiento de manera inmediata;

(iii) es un control integral porque que se verifica que los decretos examinados reúnan los requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales; (iv) es un control definitivo pues una vez la Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos estos no pueden ser objeto de un posterior examen vía acción pública de inconstitucionalidad, (v) es un control participativo pues los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o atacando la constitucionalidad de los decretos objeto de control, (vi) el Procurador General de la nación deberá rendir concepto (Arts. 214.6, 241.7 y 242 constitucionales). 138.

Por su parte, los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 –Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-, al referirse al alcance de las sentencias dictadas por la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad, disponen: […]

ARTÍCULO

46. CONTROL INTEGRAL Y COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL. En desarrollo del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución. […]

ARTÍCULO

48. ALCANCE DE LAS SENTENCIAS EN EL EJERCICIO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL. <CONDICIONALMENTE exequible[47]> Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto: 1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva.

La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace, tiene carácter obligatorio general. 2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes.

Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces. 139. Finalmente, el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991[48] señala: […]

ARTICULO 22. La Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del Título II, salvo cuando para garantizar la supremacía de la Constitución considere necesario aplicar el último inciso del artículo 21. La Corte Constitucional podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso.. 140.

De esta manera, las sentencias de la corte constitucional que emanen del control oficioso, automático e integral, son de carácter definitivo, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga omnes[49]. 141. Teniendo en cuenta lo anterior y, como quiera que la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 constituye un desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, tanto su contenido como la sentencia de constitucionalidad C- 242 de 2020, incluyendo la interpretación condicionada que hiciera del artículo 4° ibidem, constituyen parámetros de obligatorio cumplimiento que deben atacarse por las autoridades administrativas en el cumplimiento de sus funciones.

II.6.4.- Conclusiones 142. Por todo lo anterior, la Sala considera que las medidas adoptadas en la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 guardan conexidad, consonancia y proporcionalidad con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y los Decretos Legislativos que lo desarrollaron, esto es, el 440 de 20 de marzo de 2020, el 491 de 28 de marzo de 2020 y el 537 de 12 de abril de 2020, encontrándose que las disposiciones del acto objeto de análisis se encuentran conformes con el ordenamiento jurídico analizado en esta providencia, como así se declarará en la parte resolutiva de la presente decisión. 143.

Finalmente, si bien es cierto los vicios relacionados con la publicidad de los actos administrativos no inciden en su validez, no sobra indicar que lo previsto en el artículo cuarto de la resolución objeto de control, resulta contrario a lo normado en el artículo 65 del CPACA[50], que prevé que los actos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso, por lo que será necesario interpretar, de acuerdo con la disposición mencionada, que la entrada en vigor de la resolución se entienda a partir de su publicación, lo cual garantiza su conformidad con el ordenamiento jurídico.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Número 20, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLÁRASE ajustada al ordenamiento jurídico la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020, expedida por el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ADVERTIR que la presente decisión no enerva la posibilidad de que la Resolución Núm. 221 de 11 de junio de 2020 pueda ser cuestionada acudiendo a los medios de control previstos en el CPACA con fundamento en otros argumentos distintos a los que fueron analizados en esta providencia, dados los efectos de cosa juzgada relativa.

TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS |WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | |Presidente |Con salvamento parcial de voto | | | | | | | | | | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Consejero de Estado |Consejero de Estado (E) | |Con salvamento de voto | | | | | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS | |Consejero de Estado | P[5] SALVAMENTO DE VOTO / ACTO CONTROLADO – No desarrolla una medida extraordinaria [L]a resolución objeto de control no desarrolla una medida extraordinaria contenida en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción. Ello en toda vez que, mediante el acto controlado se dispuso: i) levantar la suspensión de términos en las actuaciones administrativas adelantadas por el Fondo Rotatorio de la Policía, ii) señalar que las actuaciones administrativas sancionatorias y disciplinarias debían adelantarse conforme a la garantía del debido proceso y iii) establecer el uso de los medios electrónicos para adelantar las actuaciones a cargo de la entidad (incluidas las audiencias que se celebren para la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento pactadas en el contrato), mientras persista el estado de emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02599-00(CA) Actor: FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA NACIONAL Demandado: RESOLUCIÓN 221 DEL 11 DE JUNIO DE 2020 SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar el voto en la decisión adoptada en sentencia del 27 de noviembre de 2020 mediante el cual se declaró ajustada a la Constitución y la ley la Resolución objeto de control.

Lo anterior en consideración a que la resolución objeto de control no desarrolla una medida extraordinaria contenida en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción. Ello en toda vez que, mediante el acto controlado se dispuso: i) levantar la suspensión de términos en las actuaciones administrativas adelantadas por el Fondo Rotatorio de la Policía, ii) señalar que las actuaciones administrativas sancionatorias y disciplinarias debían adelantarse conforme a la garantía del debido proceso y iii) establecer el uso de los medios electrónicos para adelantar las actuaciones a cargo de la entidad (incluidas las audiencias que se celebren para la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento pactadas en el contrato), mientras persista el estado de emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Es decir, ninguna de las disposiciones contenidas en el acto bajo estudio, comportan el desarrollo de una medida general prevista en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción, comoquiera que corresponden al ejercicio ordinario de las potestades y facultades que le han sido asignadas por ley al director del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.

Aun cuando el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020 haya dispuesto la promoción del uso de las herramientas tecnológicas y de la información como una instrumento útil y esencial tanto para la celebración de audiencias públicas que deban realizarse en los procedimientos de selección (artículo 1°) como para el adelantamiento de los procedimientos sancionatorios contractuales previstos en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 (artículo 2°), lo cierto es que, el uso de tales herramientas por parte de la entidad, no comporta el desarrollo de una medida extraordinaria contenida en el referido Decreto legislativo pues, se insiste, el uso de las TIC bien podía adoptarse por el director de la entidad incluso en escenarios ordinarios distintos al que provocó el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Adicionalmente, levantar la suspensión de términos de las actuaciones administrativas a cargo de la entidad, tampoco implica el desarrollo de una medida general contenida en un decreto legislativo, pues la dirección de las funciones y actuaciones del Fondo Rotatorio de la Policía es una facultad ordinaria que le corresponde desarrollar a su director.

Lo propio sucede con la disposición que previó la necesidad de adelantar las actuaciones sancionatorias y disciplinarias conforme al debido proceso. Tal enunciado tan solo replica los principios que ordinariamente están consagrados en la ley, luego, no se encuentra que esa medida comporte el desarrollo de facultades extraordinarias. Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [2] «Por medio del cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas adelantadas al interior del fondo rotatorio de la Policía». [3] Alexy señala que «las reglas son normas que, cuando se cumple el tipo de hecho, ordenan una consecuencia jurídica definitiva, es decir, cuando se cumplen determinadas condiciones, ordenan, prohíben o permiten algo definitivamente o autorizan definitivamente hacer algo.

Por lo tanto pueden ser llamadas “mandatos definitivos”. Su forma de aplicación característica es la subsunción». Fuente tomada de la sentencia de la Corte Constitucional C- 1287 de 2001, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. [4] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚM. 9, Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, Sentencia de veintisiete (27) de mayo de dos mil veinte (2020), Radicado: 11001-0315-000-2020-00964-00, Asunto: Control inmediato de legalidad (…)”. [5] «Por el cual se modifica la estructura del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones». [6] «Por el cual se establecen los Estatutos del Fondo Rotatorio de la Policía». [7] Sección Segunda, Subsección B, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de marzo de 2014, actor: Víctor Virgilio Valle Tapia, demandado: Ministerio de Defensa- Policía Nacional, Magistrado Ponente: Doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E). [8]La Corte Constitucional, en consonancia con la jurisprudencia de esta Corporación, en la Sentencia C-030 de 2012, dijo: «[…]4.1 Esta Corporación se ha referido de manera reiterada a la potestad sancionadora en el derecho disciplinario, el cual hace parte del ius puniendi del Estado, conjuntamente con el derecho penal, el derecho contravencional y el derecho correccional.

El ámbito disciplinario hace parte del denominado derecho administrativo sancionador y se refiere a “un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas”. La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en afirmar que la potestad sancionadora de la administración se justifica en cuanto se orienta a permitir la consecución de los fines del Estado, a través de “otorgarle a las autoridades administrativas la facultad de imponer una sanción o castigo ante el incumplimiento de las normas jurídicas que exigen un determinado comportamiento a los particulares o a los servidores públicos, a fin de preservar el mantenimiento del orden jurídico como principio fundante de la organización estatal (C.P. arts. 1°, 2°, 4° y 16)” Así, la potestad sancionadora es una característica esencial de la administración y una función que es necesaria para el adecuado cumplimiento de los fines de nivel superior». [9] «Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones». [10] « Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COV/D-19». [11] «Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». [12] «Por la cual se fijan criterios para aplicar tecnologías de la información y las comunicaciones al trámite de procesos disciplinarios». [13] La Corte Constitucional mediante la sentencia C- 162 de 2020, Magistrado Ponente: Alejandro Linares, declaró la constitucionalidad de este decreto legislativo. [14] Declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-181 de 2020, Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo. [15] Número de Radicado: 11001 0315 000 2020 00950 00, Control Inmediato de legalidad, Magistrado Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas. [16] «Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». [17] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO. Sentencia de diez y seis (16) de junio de dos mil nueve (2009). Radicación número: 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA) CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO. Sentencia de cinco (5) de marzo de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00200-00(CA) CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Sentencia de cinco (5) de marzo de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00369- 00(CA). CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ. Sentencia de veintinueve (29) de octubre de dos mil trece (2013). Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00744- 00(CA).

CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA. Sentencia de veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02578- 00(CA). CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 6. Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO.

Sentencia de dos (2) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15- 000-2020-001059-00. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 2. Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTÉS. Sentencia de diecinueve (19) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001- 03-15-000-2020-01013-00.

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚMERO 10. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Sentencia de once (11) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00944-00. [18] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 6, MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO.

Sentencia de dos (2) de junio de dos mil veinte (2020), Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD, Radicación: 11001-03-15-000-2020-01059-00. [19] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ. Sentencia de veintinueve (29) de octubre de dos mil trece (2013), Radicación número: 11001-03-15-000-2011- 00744-00(CA). [20] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA. Sentencia de veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-15-000- 2015-02578-00(CA). [21] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚMERO 4. Magistrada ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Sentencia de dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020).

Referencia: CONTROL CINMEDIATO DE LEGALIDAD. Radicación: 11001-03-15-000- 2020-01201-00. En similar sentido: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚMERO 10. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Sentencia de once (11) de mayo de dos mil veinte (2020). Expediente: 11001-03-15-000-2020-00944-00 [22] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚMERO 10.

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Sentencia de once (11) de mayo de dos mil veinte (2020). Expediente: 11001-03-15-000-2020-00944-00 [23] «Por el cual se modifica el Decreto número 1784 de 1954, sobre contratos y adquisiciones de las Fuerzas Armadas, se organiza la Dirección General de los Fondos Rotatorios y se crea el Comisariato Central de las Fuerzas Armadas». [24]«Por el cual se aprueba el acuerdo No. 0030 del 7 de octubre de 1993, del fondo rotatorio de la Policía Nacional». [25] Por el cual se aprueba el Acuerdo número 003 del 14 de enero de 1998, del Fondo Rotatorio de la Policía, a través del cual se establece la estructura interna del Fondo Rotatorio de la Policía y se determinan las funciones de sus dependencias. [26] «Por el cual se establecen los Estatutos del Fondo Rotatorio del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional» expedido por el Consejo Directivo del Fondo Rotatorio de la Policía, en ejercicio de las facultades legales y estatutarias y en especial las conferidas por el literal d) del artículo 76 de la Ley 489 de 1998. [27] BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique: Manual del Acto Administrativo, 7ª ed., Bogotá, Editorial Librería Ediciones del Profesional Ltda, 2015.

Pág. 97. [28] BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique: Manual del Acto Administrativo, 7ª ed., Bogotá, Editorial Librería Ediciones del Profesional Ltda, 2015. Pág. 99-100. [29] «Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones». [30] « Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COV/D-19». [31] «Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». [32] «Por la cual se fijan criterios para aplicar tecnologías de la información y las comunicaciones al trámite de procesos disciplinarios». [33] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA.

Sentencia veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciséis (2016), Radicación número: 11001-03-15-000-2015- 02578-00(CA). [34]“(…) La Corte Constitucional encontró ajustado a la constitución el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, “por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. Para la Corte, el Presidente de la República junto a quienes integran el Gobierno Nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejercieron apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución. El magistrado ponente José Fernando Reyes Cuartas y el magistrado Alberto Rojas Ríos salvaron parcialmente el voto porque en su criterio la decisión debió tener una cobertura más amplia en defensa de las instituciones democráticas.

El Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo aclaró su voto sobre algunos aspectos de la decisión. Bajo este entendido, para la Corte Constitucional no cabe duda de que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria y sus efectos en el orden económico y social son devastadoras, al producir perturbaciones o amenazas en forma grave e inminente que impactan de manera traumática y negativamente en la protección efectiva de los derechos constitucionales de millones de personas.

La Corte consideró la gravedad que implica el volumen de infectados y personas fallecidas y la posibilidad de poner en serio peligro a los colombianos al desconocerse aún la cura del COVID-19, con grandes repercusiones económicas y sociales al desequilibrar intensamente la sostenibilidad individual, de los hogares y de las empresas, así como las finanzas del Estado (…)”.https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?La-declaratoria-de- estado-de-emergencia-en-Colombia-est%C3%A1-ajustada-a-la-Constituci%C3%B3n- 8904.

Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [35] Sobre el particular, ver, sentencia C-380 de 2008. Al respecto, dicha sentencia señala: “el segundo inciso de este mismo precepto [art. 273 CP] defiere a la ley la regulación de varios importantes aspectos relativos a la celebración de estas audiencias, particularmente la manera como se realizará la evaluación de las propuestas, las condiciones bajo las cuales se realizará la audiencia y “los casos en que se aplique el mecanismo de audiencia pública”. [36]

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45. REGLAS SOBRE LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS EN DESARROLLO DEL CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario. [37] “En todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización”. [38] “En relación con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la expedición del presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones”. [39] Sentencia C-1114 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). [40] Asimismo, esta Sala ha llamado la atención sobre el hecho de que la satisfacción del principio de publicidad en sede administrativa requiere de las autoridades “una labor efectiva y diligente para alcanzar el objetivo de dar a conocer el contenido de sus decisiones a los ciudadanos”. [41] Cfr. Sentencias C-641 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-783 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería) y C-802 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). [42] C- 491 de 2016 de la Corte Constitucional. [43] C- 643 de 2012. [44] T- 068 de 1998. [45] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA.

Sentencia veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciséis (2016), Radicación número: 11001-03-15-000-2015- 02578-00(CA). [46] C- 242 de 2020. [47] Mediante Sentencia C-037-96 de 5 de febrero de 1996, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte Constitucional revisó la exequibilidad del Proyecto de Ley 58/94 Senado y 264/95 Cámara, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución Política, y declaró INEXEQUIBLE unos apartes del numeral 1o. y CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE el resto del artículo 48 del mismo, 'bajo las condiciones previstas en esta providencia. 'Expresa la Corte en la providencia: 'La jurisprudencia -como se verá más adelante- ha sido clara en definir que la labor de la Corte Constitucional, encaminada a guardar la supremacía y la integridad de la Carta (Art. 241 C.P.), hace que ella sea la responsable de interpretar con autoridad y de definir los alcances de los preceptos contenidos en la Ley Fundamental.

En ese orden de ideas, resulta abiertamente inconstitucional el pretender, como lo hace la norma que se estudia, que sólo el Congreso de la República interpreta por vía de autoridad. Ello es válido, y así lo define el artículo 150-1 de la Carta, únicamente en lo que se relaciona con la ley, pero no en lo que atañe al texto constitucional.

Por lo demás, no sobra agregar que la expresión 'Sólo la interpretación que por vía de autoridad hace el Congreso de la República tiene carácter obligatorio general', contradice, en este caso, lo dispuesto en el artículo 158 superior, pues se trata de un asunto que no se relaciona con el tema de la presente ley estatutaria, es decir, con la administración de justicia. Las razones expuestas llevarán a la Corte a declarar la inexequibilidad de las expresiones 'Sólo' y 'el Congreso de la República', bajo el entendido de que, como se ha expuesto, la interpretación que por vía de autoridad hace la Corte Constitucional, tiene carácter obligatorio general.

Respecto del segundo punto, esto es, de los efectos de los fallos y de la doctrina constitucional, la jurisprudencia tanto de la Corte Suprema de Justicia como de la Corte Constitucional se ha ocupado de estos temas. Esta Corporación ha explicado: 'En el artículo 243 de la Carta se consagra la denominada 'cosa juzgada constitucional', en virtud de la cual las sentencias de constitucionalidad de la Corte Constitucional presentan las siguientes características: '- Tienen efecto erga omnes y no simplemente inter partes. '- Por regla general obligan para todos los casos futuros y no sólo para el caso concreto. '- Como todas las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, no se puede juzgar nuevamente por los mismos motivos sino que el fallo tiene certeza y seguridad jurídica.

Sin embargo, a diferencia del resto de los fallos, la cosa juzgada constitucional tiene expreso y directo fundamento constitucional -art. 243 CP-. '- Las sentencias de la Corte sobre temas de fondo o materiales, tanto de exequibilidad como de inexequibilidad, tienen una característica especial: no pueden ser nuevamente objeto de controversia.

Ello porque la Corte debe confrontar de oficio la norma acusada con toda la Constitución, de conformidad con el artículo 241 superior, el cual le asigna la función de velar por la guarda de la integridad y supremacía de la Carta. Mientras que los fallos por ejemplo del contencioso administrativo que no anulen una norma la dejan vigente pero ella puede ser objeto de futuras nuevas acciones por otros motivos, porque el juez administrativo sólo examina la norma acusada a la luz de los textos invocados en la demanda, sin que le esté dado examinar de oficio otras posibles violaciones, de conformidad con el artículo 175 del código contencioso administrativo (cosa juzgada con la causa petendi). '- Todos los operadores jurídicos de la República quedan obligados por el efecto de la cosa juzgada material de las sentencias de la Corte Constitucional […]” Bajo estas condiciones, el artículo será declarado exequible, salvo las expresiones 'Sólo' y 'el Congreso de la República', que serán declaradas inexequibles. [48] «Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional». [49] C- 327 de 2006. [50] «[…]

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65. DEBER DE PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso. Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general, se comunicarán por cualquier medio eficaz.

En caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el Gobierno Nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un medio masivo de comunicación eficaz.

PARÁGRAFO. También deberán publicarse los actos de nombramiento y los actos de elección distintos a los de voto popular […]»