11001-03-15-000-2020-02509-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02509-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2020-09-23

Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: Instituto Colombiano De Bienestar Familiar (Icbf)·Demandado: Resolución 3604 Del 27 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: La Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado, es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo establecido en el artículo 23 del Acuerdo 080 de 2019 -Reglamento del Consejo de Estado-, y en el Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado aprobado en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad en aplicación del artículo 29 del Reglamento del Consejo de EstadoESTADOS DE EXCEPCIÓN - Finalidad / ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Declaratoria / ESTADO DE GUERRA EXTERIOR Y AL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR - Reglas Constitucionales aplicablesEstos mecanismos diseñados para restablecer la normalidad del orden público interno o externo, están atados a la noción de estado de derecho como forma de organización jurídico política, cuya finalidad es la interdicción de la arbitrariedad, en tanto su declaratoria obedece al cumplimiento de unos exigentes presupuestos normativos y fácticos, lo que se explica porque el Presidente de la República queda investido de unas amplias facultades extraordinarias que le permiten, por ejemplo, derogar o suspender la normatividad preexistente, crear impuestos de manera transitoria o restringir algunos derechos fundamentales. Esa facultad discrecional debe estar debidamente reglada, justamente para evitar excesos en su ejercicio. (…) el artículo 214 de la Constitución Política incluye las reglas constitucionales aplicables al estado de guerra exterior y al estado de conmoción interior (artículos 212 y 213 de la Constitución), en el que se establece el marco de referencia o de acción para el Presidente de la República, a saber: (…) Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solo podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción; (…) No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales y se deberán respetar las reglas del derecho internacional humanitario; (…) Los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos se llevarán a cabo de conformidad con los tratados internacionales; (…) Las medidas que se adopten deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos; (…) No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni de los órganos del Estado. (…) Tan pronto haya cesado la guerra exterior o la conmoción interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el estado de excepción. (…) El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción y lo serán, igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades otorgadas por la Constitución. (…) El Gobierno enviará a la Corte Constitucional los decretos legislativos que dicte en uso de los estados de excepción, para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si no cumpliere con el deber de envío, esa corporación judicial aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Decreto declaratorio / FACULTADES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA - Respecto a los decretos con fuerza de ley dictados en estado de emergencia / PESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y MINISTROS - Responsabilidad por declaratoria de estado de emergenciaEl decreto declaratorio del estado de emergencia señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso de la República, si este no se hallare reunido, en los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, con el fin de que, previo informe motivado, examine las causas de la declaratoria del estado de excepción y las medidas adoptadas, y se pronuncie sobre la conveniencia y la oportunidad de las mismas. El Congreso de la República dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia podrá derogar, modificar o adicionar los decretos con fuerza de ley en aquellas materias que son de iniciativa del Gobierno, mientras que respecto de las que son de iniciativa propia, podrá ejercer dichas atribuciones en cualquier tiempo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el estado de emergencia, sin haberse presentado alguna de las circunstancias que dan lugar a la declaratoria del estado de emergencia, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Como mecanismo de control de constitucionalidad / CONTROLES JURÍDICOS REFORZADOSAsí las cosas, el control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, como una contención adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos. (…) [E]n un escenario de poderes de excepción en el que el Presidente de la República cuenta con amplias facultades normativas y, por contera, las autoridades en ejercicio de la función administrativa, se hacen necesarios controles jurídicos reforzados, uno de ellos el control inmediato de legalidadNOTA DE RELATORÍA: En relación con las características de la facultad reglamentaria precisadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado, véase el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 19 de septiembre de 2017, radicación interna 2318, rad. 11001 - 03-06-000-2016-00220-00NOTA DE RELATORÍA: En este pronunciamiento se hace un recuento de algunos instrumentos internacionales que deben tenerse en cuenta como parámetro en el control inmediato de legalidadCONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / INMEDIATEZ / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Naturaleza autónoma / CARÁCTER OFICIOSO / CONTROL INTEGRAL / COSA JUZGADA RELATIVA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Compatibilidad con otras acciones contenciosasEn un primer momento, el Consejo de Estado sostuvo que la Ley 137 de 1994 no había consagrado un procedimiento especial para dicho trámite, pero que ese marco normativo indicaba como principal característica la inmediatez (…) En lo sucesivo, la jurisprudencia del Consejo de Estado fue agregando unas condiciones y características del control inmediato de legalidad. En tal sentido, en providencia de 9 de febrero de 1999, hizo referencia al carácter autónomo, teniendo en cuenta que no está condicionado a que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República en el estado de excepción. (…) [E]l carácter oficioso surge de lo establecido en el inciso 2° del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, que establece que las autoridades que expidan decisiones administrativas sujetas a control inmediato de legalidad (porque desarrollan o reglamentan un decreto legislativo expedido en desarrollo del estado de excepción), deben ser remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición (…) El control integral, hace referencia a los aspectos que se revisan en el examen de legalidad, tales como, la competencia para expedir las medidas objeto de estudio, los requisitos de forma y de fondo, la conexidad con las circunstancias en las que se origina, teniendo en cuenta que la finalidad que deben perseguir es la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, el carácter transitorio, la proporcionalidad y su conformidad con el ordenamiento jurídico. (…) En relación con los efectos de cosa juzgada relativa, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que la decisión que se profiera en el trámite del control de legalidad está investida del carácter de cosa juzgada relativa, lo que habilita la posibilidad de que, con posterioridad, cualquier persona en ejercicio de las acciones contenciosas, pueda impugnar dichas medidas sobre aspectos que no fueron objeto de pronunciamiento en virtud del control inmediato de legalidad.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del concepto de integralidad del control inmediato de legalidad ver Consejo de Estado M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Expediente 11001 - 03-15-000-2010-00196-00CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Presupuestos procesales / COMPETENCIA / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / ICBF - Naturaleza jurídica / ACTO CONTROLADO - Desarrolla decreto legislativoDe conformidad con los parámetros que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, la revisión de los requisitos formales se encamina a constatar que la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020 (…) se haya dictado con competencia de la autoridad y con el cumplimiento de los presupuestos contenidos en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, esto es, (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. (…) Adicionalmente, por razón de la materia (ratione materiae), el artículo 4° del Decreto Legislativo 563 de 2020 «Por el cual se adoptan medidas especiales y transitorias para el sector de inclusión social y reconciliación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», dispuso que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), podrá crear centros transitorios para la protección integral de la niñez mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social (ratione temporis). Con base en lo anterior, la Sala encuentra que el presupuesto de la competencia se encuentra cumplido en esta oportunidad. (…) De otra parte, el acto administrativo de carácter general objeto de control inmediato de legalidad fue expedido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de la función administrativa, toda vez que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), es un establecimiento público creado por el artículo 50 de la Ley 75 de 1968, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 38, numeral 2, literal a) de la Ley 489 de 1998, hace parte de la Rama Ejecutiva en el orden nacional, sector descentralizado por servicios. (…) En tercer lugar, la Sala observa que la medida adoptada en la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, está sustentada en el artículo 4° del Decreto Legislativo 563 de 2020, dictado por el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, al amparo del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», por lo que es posible concluir que la medida se expidió como desarrollo de un decreto legislativo.CONEXIDAD / DECLARATORIA DE EMERGENCIA[E]sta Corporación observa que el fundamento constitucional de la medida orientada a la creación de centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes que cuenten con un proceso administrativo de restablecimiento de derechos para que reciban los servicios del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, en el marco de la emergencia sanitaria por el COVID-19, es el deber de protección integral que recae sobre el Estado, a lo que se agrega el interés superior del menor y la necesidad de preservar los derechos fundamentales a la vida y a la salud no solo de quienes deben ser atendidos en esos centros transitorios, sino también por la necesidad de garantizar el distanciamiento y el aislamiento social para evitar el riesgo de contagio a los niños, niñas y adolescentes que actualmente son atendidos en las diferentes modalidades (externado medida jornada y jornada completa, internado, casa hogar, casa universitaria, casa de acogida, casa de protección y hogares sustitutos). De allí que esa medida guarde relación directa con la causa que dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, por causa del COVID-19, en el que se advirtió la creciente expansión de esa enfermedad en todo el territorio nacional y la grave afectación al orden social, y al hacer el anuncio de las medidas legislativas, posteriormente desarrolladas por medio de decretos legislativos, se refirió al distanciamiento social y al aislamiento, como principal recomendación de la Organización Mundial de la Salud con el fin de garantizar la protección de los derechos a la vida y a la salud. (…) Adicionalmente, tiene conexidad externa con los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo 563 de 2020, pues aun cuando la medida legislativa se orienta a facultar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), para crear centros transitorios de emergencia, en el marco de su autonomía administrativa, el Anexo Técnico busca establecer los parámetros funcionales a los que se deben sujetar los operadores interesados en prestar ese servicio, con el fin de dar continuidad a la prestación del servicio público de bienestar familiar, y no se sacrifique el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el marco de la pandemia por el COVID-19.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del análisis de conexidad que debe adelantarse en orden a efectuar control inmediato de legalidad ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001 - 03-15-0002015-02578-00(CA), sentencia de 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas AyalaMOTIVACIÓN SUFICIENTE / INTEGRALIDAD / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD / FIN CONSTITUCIONALMENTE LEGÍTIMO / MEDIDA IDÓNEAEse estándar de motivación suficiente se aplica, igualmente, para las demás autoridades administrativas del orden nacional, quienes en el marco de los estados de excepción quedan investidas de amplias facultades para expedir actos administrativos o reglamentos que desarrollen decretos legislativos, los cuales deben ser remitidos a esta Corporación para su escrutinio a través del control inmediato de legalidad, que tiene como uno de sus atributos la integralidad. Para la Sala, este presupuesto material se encuentra cumplido en esta oportunidad, en tanto la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, expedida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), hizo referencia a la declaratoria de emergencia de salud pública de interés internacional (ESPII), efectuada por el Comité de Expertos de la Organización Mundial de la Salud, a la declaratoria de emergencia sanitaria del Ministerio de Salud y Protección Social por medio de la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020 y a las declaratorias de estado de emergencia económica, social y ecológica a través de los Decretos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo, ambos de 2020. (…) [S]e evidencia que la medida administrativa bajo estudio tiene como fin constitucionalmente legítimo garantizar la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el marco de la pandemia por el COVID-19, de manera concreta que la situación de anormalidad que se ha generado por la emergencia sanitaria no enerve la posibilidad de que el Estado, como una manifestación del principio de igualdad y no discriminación, continúe garantizando los servicios sociales previstos en la legislación ordinaria cuando se presenten situaciones de amenaza y vulnerabilidad de sujetos que gozan de una protección reforzada en virtud del principio del interés superior consagrado en el artículo 44 de la Carta Política. En tercer término, se trata de una medida idónea para alcanzar ese fin constitucionalmente legítimo, toda vez que el propósito de la creación de los centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes que se encuentren con un proceso administrativo de restablecimiento de derechos a su favor, como desarrollo del artículo 4 del Decreto Legislativo 563 de 2020, es que en caso de que hayan dado positivo por COVID-19 o que exista sospecha de contagio, no se genere una barrera operativa para brindar la asistencia social que requieran, pues a través del distanciamiento social o la cuarentena, según sea el caso y de conformidad con la prescripción médica, se evita poner en riesgo de contagio a las demás personas que se encuentran en los centros regulares.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 3604 DEL 27 DE MAYO DE 2020 – Del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF / ONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencias de las Salas de Decisión del Consejo de Estado La Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado, es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo establecido en el artículo 23 del Acuerdo 080 de 2019 -Reglamento del Consejo de Estado-, y en el Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado aprobado en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad en aplicación del artículo 29 del Reglamento del Consejo de Estado FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / ACUERDO 080 DE 2019 – ARTÍCULO 23 ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Finalidad / ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Declaratoria / ESTADO DE GUERRA EXTERIOR Y AL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR – Reglas Constitucionales aplicables Estos mecanismos diseñados para restablecer la normalidad del orden público interno o externo, están atados a la noción de estado de derecho como forma de organización jurídico política, cuya finalidad es la interdicción de la arbitrariedad, en tanto su declaratoria obedece al cumplimiento de unos exigentes presupuestos normativos y fácticos, lo que se explica porque el Presidente de la República queda investido de unas amplias facultades extraordinarias que le permiten, por ejemplo, derogar o suspender la normatividad preexistente, crear impuestos de manera transitoria o restringir algunos derechos fundamentales.

Esa facultad discrecional debe estar debidamente reglada, justamente para evitar excesos en su ejercicio. (…) el artículo 214 de la Constitución Política incluye las reglas constitucionales aplicables al estado de guerra exterior y al estado de conmoción interior (artículos 212 y 213 de la Constitución), en el que se establece el marco de referencia o de acción para el Presidente de la República, a saber: (…) Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solo podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción;

(…) No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales y se deberán respetar las reglas del derecho internacional humanitario; (…) Los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos se llevarán a cabo de conformidad con los tratados internacionales; (…) Las medidas que se adopten deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos;

(…) No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni de los órganos del Estado. (…) Tan pronto haya cesado la guerra exterior o la conmoción interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el estado de excepción. (…) El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción y lo serán, igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades otorgadas por la Constitución. (…) El Gobierno enviará a la Corte Constitucional los decretos legislativos que dicte en uso de los estados de excepción, para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad.

Si no cumpliere con el deber de envío, esa corporación judicial aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTICULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA – Decreto declaratorio / FACULTADES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA –Respecto a los decretos con fuerza de ley dictados en estado de emergencia / PESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y MINISTROS – Responsabilidad por declaratoria de estado de emergencia El decreto declaratorio del estado de emergencia señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso de la República, si este no se hallare reunido, en los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, con el fin de que, previo informe motivado, examine las causas de la declaratoria del estado de excepción y las medidas adoptadas, y se pronuncie sobre la conveniencia y la oportunidad de las mismas.

El Congreso de la República dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia podrá derogar, modificar o adicionar los decretos con fuerza de ley en aquellas materias que son de iniciativa del Gobierno, mientras que respecto de las que son de iniciativa propia, podrá ejercer dichas atribuciones en cualquier tiempo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el estado de emergencia, sin haberse presentado alguna de las circunstancias que dan lugar a la declaratoria del estado de emergencia, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTICULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Como mecanismo de control de constitucionalidad / CONTROLES JURÍDICOS REFORZADOS Así las cosas, el control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, como una contención adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos.

(…) [E]n un escenario de poderes de excepción en el que el Presidente de la República cuenta con amplias facultades normativas y, por contera, las autoridades en ejercicio de la función administrativa, se hacen necesarios controles jurídicos reforzados, uno de ellos el control inmediato de legalidad FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 NOTA DE RELATORÍA: En relación con las características de la facultad reglamentaria precisadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado, véase el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 19 de septiembre de 2017, radicación interna 2318, rad. 11001-03-06-000-2016-00220-00 NOTA DE RELATORÍA: En este pronunciamiento se hace un recuento de algunos instrumentos internacionales que deben tenerse en cuenta como parámetro en el control inmediato de legalidad CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / INMEDIATEZ / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza autónoma / CARÁCTER OFICIOSO / CONTROL INTEGRAL / COSA JUZGADA RELATIVA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Compatibilidad con otras acciones contenciosas En un primer momento, el Consejo de Estado sostuvo que la Ley 137 de 1994 no había consagrado un procedimiento especial para dicho trámite, pero que ese marco normativo indicaba como principal característica la inmediatez (…) En lo sucesivo, la jurisprudencia del Consejo de Estado fue agregando unas condiciones y características del control inmediato de legalidad.

En tal sentido, en providencia de 9 de febrero de 1999, hizo referencia al carácter autónomo, teniendo en cuenta que no está condicionado a que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República en el estado de excepción. (…) [E]l carácter oficioso surge de lo establecido en el inciso 2° del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, que establece que las autoridades que expidan decisiones administrativas sujetas a control inmediato de legalidad (porque desarrollan o reglamentan un decreto legislativo expedido en desarrollo del estado de excepción), deben ser remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición (…) El control integral, hace referencia a los aspectos que se revisan en el examen de legalidad, tales como, la competencia para expedir las medidas objeto de estudio, los requisitos de forma y de fondo, la conexidad con las circunstancias en las que se origina, teniendo en cuenta que la finalidad que deben perseguir es la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, el carácter transitorio, la proporcionalidad y su conformidad con el ordenamiento jurídico.

(…) En relación con los efectos de cosa juzgada relativa, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que la decisión que se profiera en el trámite del control de legalidad está investida del carácter de cosa juzgada relativa, lo que habilita la posibilidad de que, con posterioridad, cualquier persona en ejercicio de las acciones contenciosas, pueda impugnar dichas medidas sobre aspectos que no fueron objeto de pronunciamiento en virtud del control inmediato de legalidad.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del concepto de integralidad del control inmediato de legalidad ver Consejo de Estado M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Expediente 11001-03-15-000-2010-00196-00 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos procesales / COMPETENCIA / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / ICBF – Naturaleza jurídica / ACTO CONTROLADO – Desarrolla decreto legislativo De conformidad con los parámetros que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, la revisión de los requisitos formales se encamina a constatar que la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020 (…) se haya dictado con competencia de la autoridad y con el cumplimiento de los presupuestos contenidos en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, esto es, (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. (…) Adicionalmente, por razón de la materia (ratione materiae), el artículo 4° del Decreto Legislativo 563 de 2020 «Por el cual se adoptan medidas especiales y transitorias para el sector de inclusión social y reconciliación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», dispuso que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), podrá crear centros transitorios para la protección integral de la niñez mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social (ratione temporis).

Con base en lo anterior, la Sala encuentra que el presupuesto de la competencia se encuentra cumplido en esta oportunidad. (…) De otra parte, el acto administrativo de carácter general objeto de control inmediato de legalidad fue expedido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de la función administrativa, toda vez que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), es un establecimiento público creado por el artículo 50 de la Ley 75 de 1968, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 38, numeral 2, literal a) de la Ley 489 de 1998, hace parte de la Rama Ejecutiva en el orden nacional, sector descentralizado por servicios.

(…) En tercer lugar, la Sala observa que la medida adoptada en la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, está sustentada en el artículo 4° del Decreto Legislativo 563 de 2020, dictado por el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, al amparo del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», por lo que es posible concluir que la medida se expidió como desarrollo de un decreto legislativo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 536 DE 2020 / LEY 75 DE 1968 / LEY 489 DE 1998 / LEY 75 DE 1968 – ARTÍCULO 50 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONEXIDAD / DECLARATORIA DE EMERGENCIA [E]sta Corporación observa que el fundamento constitucional de la medida orientada a la creación de centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes que cuenten con un proceso administrativo de restablecimiento de derechos para que reciban los servicios del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, en el marco de la emergencia sanitaria por el COVID-19, es el deber de protección integral que recae sobre el Estado, a lo que se agrega el interés superior del menor y la necesidad de preservar los derechos fundamentales a la vida y a la salud no solo de quienes deben ser atendidos en esos centros transitorios, sino también por la necesidad de garantizar el distanciamiento y el aislamiento social para evitar el riesgo de contagio a los niños, niñas y adolescentes que actualmente son atendidos en las diferentes modalidades (externado medida jornada y jornada completa, internado, casa hogar, casa universitaria, casa de acogida, casa de protección y hogares sustitutos).

De allí que esa medida guarde relación directa con la causa que dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, por causa del COVID-19, en el que se advirtió la creciente expansión de esa enfermedad en todo el territorio nacional y la grave afectación al orden social, y al hacer el anuncio de las medidas legislativas, posteriormente desarrolladas por medio de decretos legislativos, se refirió al distanciamiento social y al aislamiento, como principal recomendación de la Organización Mundial de la Salud con el fin de garantizar la protección de los derechos a la vida y a la salud.

(…) Adicionalmente, tiene conexidad externa con los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo 563 de 2020, pues aun cuando la medida legislativa se orienta a facultar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), para crear centros transitorios de emergencia, en el marco de su autonomía administrativa, el Anexo Técnico busca establecer los parámetros funcionales a los que se deben sujetar los operadores interesados en prestar ese servicio, con el fin de dar continuidad a la prestación del servicio público de bienestar familiar, y no se sacrifique el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el marco de la pandemia por el COVID-19.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 563 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 563 DE 2020 – ARTÍCULO 4 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del análisis de conexidad que debe adelantarse en orden a efectuar control inmediato de legalidad ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15- 0002015-02578-00(CA), sentencia de 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala MOTIVACIÓN SUFICIENTE / INTEGRALIDAD / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD / FIN CONSTITUCIONALMENTE LEGÍTIMO / MEDIDA IDÓNEA Ese estándar de motivación suficiente se aplica, igualmente, para las demás autoridades administrativas del orden nacional, quienes en el marco de los estados de excepción quedan investidas de amplias facultades para expedir actos administrativos o reglamentos que desarrollen decretos legislativos, los cuales deben ser remitidos a esta Corporación para su escrutinio a través del control inmediato de legalidad, que tiene como uno de sus atributos la integralidad.

Para la Sala, este presupuesto material se encuentra cumplido en esta oportunidad, en tanto la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, expedida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), hizo referencia a la declaratoria de emergencia de salud pública de interés internacional (ESPII), efectuada por el Comité de Expertos de la Organización Mundial de la Salud, a la declaratoria de emergencia sanitaria del Ministerio de Salud y Protección Social por medio de la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020 y a las declaratorias de estado de emergencia económica, social y ecológica a través de los Decretos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo, ambos de 2020.

(…) [S]e evidencia que la medida administrativa bajo estudio tiene como fin constitucionalmente legítimo garantizar la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el marco de la pandemia por el COVID-19, de manera concreta que la situación de anormalidad que se ha generado por la emergencia sanitaria no enerve la posibilidad de que el Estado, como una manifestación del principio de igualdad y no discriminación, continúe garantizando los servicios sociales previstos en la legislación ordinaria cuando se presenten situaciones de amenaza y vulnerabilidad de sujetos que gozan de una protección reforzada en virtud del principio del interés superior consagrado en el artículo 44 de la Carta Política.

En tercer término, se trata de una medida idónea para alcanzar ese fin constitucionalmente legítimo, toda vez que el propósito de la creación de los centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes que se encuentren con un proceso administrativo de restablecimiento de derechos a su favor, como desarrollo del artículo 4 del Decreto Legislativo 563 de 2020, es que en caso de que hayan dado positivo por COVID-19 o que exista sospecha de contagio, no se genere una barrera operativa para brindar la asistencia social que requieran, pues a través del distanciamiento social o la cuarentena, según sea el caso y de conformidad con la prescripción médica, se evita poner en riesgo de contagio a las demás personas que se encuentran en los centros regulares.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 44 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 95 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02509-00(CA) A Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) Demandado: RESOLUCIÓN 3604 DEL 27 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Asunto: Control inmediato de legalidad de la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, «Por la cual se aprueba el Anexo Técnico de Servicios Transitorios en el Marco de la Emergencia Sanitaria COVID-19 para la Atención de los Niños, las Niñas y Adolescentes con Derechos Amenazados y/o Vulnerados», expedida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) FALLO CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD [pic] La Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), ejerce el control inmediato de legalidad sobre la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, «Por la cual se aprueba el Anexo Técnico de Servicios Transitorios en el Marco de la Emergencia Sanitaria COVID-19 para la Atención de los Niños, las Niñas y Adolescentes con Derechos Amenazados y/o Vulnerados», proferida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).

ANTECEDENTES 1. Acto sometido a control inmediato de legalidad La Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), remitió la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, «Por la cual se aprueba el Anexo Técnico de Servicios Transitorios en el Marco de la Emergencia Sanitaria COVID -19 para la Atención de los Niños, las Niñas y Adolescentes con Derechos Amenazados y/o Vulnerados», para efectos del control inmediato de legalidad que le corresponde realizar al Consejo de Estado.

El texto de la Resolución es el siguiente: «RESOLUCIÓN No. 3604 de 27 mayo de 2020 “Por la cual se aprueba el Anexo Técnico de Servicios Transitorios en el Marco de Ia Emergencia Sanitaria COVID-19 para la atención de los Niños, las Niñas y Adolescentes con Derechos Amenazados y/o Vulnerados” LA DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR CECILIA DE LA FUENTE DE LLERAS En uso de las facultades legales y estatutarias establecidas en la Ley 7 de 1979; el artículo 78 de la Ley 489 de 1998; el Acuerdo 102 de 1979, aprobado por el Decreto 334 de 1980; el artículo 2 del Decreto 987 de 2012;

Decreto 380 del 2020, Decreto 563 del 2020 y demás normas concordantes y complementarias, y,

CONSIDERANDO

Que el 30 de enero de 2020, el Comité de expertos de la Organización Mundial de la Salud OMS, emitió la declaratoria de emergencia de Salud Pública de Interés Internacional -ESPII, con ocasión del brote de COVID-19 en la República Popular China, con el fin de coordinar un esfuerzo global para mejorar la preparación en otras regiones del mundo que pudieran necesitar ayuda.

Que con ocasión de Ia presencia en Colombia de casos confirmados por el COVID19 el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por Ia 407 de 13 de marzo de 2020 declaró Ia emergencia sanitaria por causa del COVID-19 y se adoptaron medidas para hacer frente al virus. Que Ia declaratoria de emergencia sanitaria rige hasta el 30 de mayo de 2020 y en el marco de las medidas sanitarias para prevenir, controlar y mitigar Ia propagación del virus se ordena: "( ) 2.9.

( ) a todas las autoridades del país y particulares, de acuerdo con su naturaleza y en el ámbito de su competencia, cumplir, en lo que les corresponda, con el plan de contingencia que expida este Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia. ( ) Parágrafo.

Estas medidas son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo, obligatorio y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. ( )" Que en virtud del artículo 215 de Ia Constitución Política de Colombia, por considerar Ia pandemia del COVID-19 como un hecho que perturba o amenaza en forma grave e inminente el orden económico y social del país y que se puede constituir en una grave calamidad pública, la Presidencia de Ia Republica, a través de los Decretos 417 del 17 de marzo de 2020 y 637 del 6 de mayo de 2020, declaró “el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional”.

Que Ia Constitución Política de Colombia en su artículo 44, reconoce y concede una protección integral y prevalente a los niños, niñas y adolescentes, fundada en principios y garantías que promueven el respeto y Ia prevalencia de sus derechos fundamentales y el citado artículo constitucional señala la obligación de la familia, la sociedad y el Estado de asistirlos y protegerlos para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos en virtud del principio de interés superior.

Que el artículo 95 de la Constitución Política establece dentro de los deberes de las personas "obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro Ia vida o la salud de las personas". Que los artículos 8 y 9 de Ia Ley 1098 de 2006 establecen el interés superior y Ia prevalencia de derechos como principios orientadores para Ia adopción de todo acto, decisión o medida administrativa en relación con los niños, niñas y adolescentes.

Que Ia Ley 1098 de 2006 el parágrafo del artículo 11 establece que: "El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como ente coordinador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, mantendrá todas las funciones que hoy tiene (Ley 75 de 1968 y Ley 7 de 1979) y definirá los lineamientos técnicos que las entidades deben cumplir para garantizar los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, y para asegurar su restablecimiento.

( )". Que el artículo 16 de Ia Ley 1098 de 2006 establece el deber de vigilancia del Estado a todas las personas naturales o jurídicas, con personería jurídica expedida por el ICBF, o sin ella, que aun con autorización de los padres o representantes legales, alberguen o cuiden a los niños, niñas o adolescentes, y ratifica la competencia del ICBF como ente rector, coordinador y articulador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, para cumplir entre otras funciones, Ia de otorgar, reconocer, renovar, suspender y cancelar las personerías jurídicas y licencias de funcionamiento a las instituciones del Sistema.

Que el artículo 38 del Decreto 987 de 2012 establece las funciones de la Dirección de Protección, entre las que se encuentra definir los lineamientos generales en materia de protección que deben ser tenidos en cuenta en todos los procesos relacionados con el reconocimiento de derechos a los niños, niñas, adolescentes y jóvenes. Que en cumplimiento de lo anterior el ICBF aprobó los Lineamientos Técnicos para Ia atención de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes con sus derechos amenazados y vulnerados y que cuentan con un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a su favor, así como los adolescentes y jóvenes del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes.

Que el artículo 4 del Decreto 563 de 2020 establece que, durante el termino de Ia emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de Ia pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el ICBF podrá crear centros transitorios para Ia protección integral de Ia niñez. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- garantizará los derechos de los menores de edad que se encuentren en estos centros transitorios.

Que el parágrafo del artículo 4 del Decreto 563 de 2020 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá apropiar a favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- las adiciones presupuestales para el cumplimiento de las medidas de atención transitorias previstas en este articulo y para la atención de la primera infancia y los planes de nutrición. Que Ia concentración de niños, niñas y adolescentes que son atendidos en las modalidades de centro de emergencia, internado, casa hogar y hogar sustituto incrementa el riesgo de transmisión del COVID-19 ante nuevas ubicaciones, las cuales corresponden a 1.645 ubicaciones en dichas modalidades desde el 12 de marzo de 2020, y por lo tanto aumenta la posibilidad de afectación de Ia salud de todas las personas que permanecen en dichas instituciones.

Que por lo anterior, se hace necesario contar con un servicio transitorio para la atención de niños, niñas y adolescentes con derechos amenazados y/o vulnerados, que requieran aislamiento como parte de la emergencia sanitaria por COVID-19, aquel en el que se presta un servicio de atención para Ia ubicación provisional de los niños, niñas y adolescentes con un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos- PARD abierto a su favor y que, por orden de la entidad de salud, se requiera un aislamiento.

Que para dar cumplimiento a las medidas de aislamiento en el marco de la emergencia sanitaria para Ia atención de casos sospechosos y confirmados por COVID-19, es necesario Ia aprobación del Anexo Técnico para Servicios Transitorios para la Atención de Niños, Niñas y Adolescentes con Derechos Amenazados y/o Vulnerados en el marco de la emergencia sanitaria para la atención de casos sospechosos y confirmados por COVID-19.

Que, en mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO 1 °. Aprobar el Anexo Técnico de Servicios Transitorios en el Marco de la Emergencia Sanitaria COVID-19 para la Atención de Niños, Niñas y Adolescentes con Derechos Amenazados y/o Vulnerados. ARTÍCULO 2°. Incorporar el Anexo Técnico de Servicios Transitorios en el Marco de Ia Emergencia Sanitaria COVID-19 para la Atención de Niños, Niñas y Adolescentes con Derechos Amenazados y/o Vulnerados al Lineamiento Técnico de Modalidades para la Atención de Niños, Niñas y Adolescentes, con Derechos Amenazados y/o Vulnerados aprobado mediante Resolución No. 1520 de febrero 23 de 2016 y modificado mediante resoluciones No. 5863 de junio 22 de 2016, No. 7960 de agosto 10 de 2016, 13366 de diciembre 23 de 2016, No. 244 de enero 20 de 2017;

No. 1261 de marzo 2 de 2017, No 7399 de agosto 24 de 2017, No. 14611 de diciembre 17 de 2018, y No. 10364 de noviembre 08 de 2019. ARTÍCULO 3°. El Anexo Técnico de Servicios Transitorios en el Marco de la Emergencia Sanitaria COVID-19 para la Atención de Niños, Niñas y Adolescentes con Derechos Amenazados y/o Vulnerados, tendrá vigencia hasta 3 meses después de que se levante la emergencia sanitaria por COVID-19.

Los 3 meses posteriores al levantamiento de Ia emergencia sanitaria, tienen como fin, realizar los reintegros o reubicaciones de los niños, niñas y adolescentes que hayan sido ubicados en los servicios transitorios, dando cumplimiento a Ia preparación para los egresos. ARTÍCULO 4°. El Anexo de servicios transitorios, durante su vigencia, es de obligatorio cumplimiento para las áreas, servidores públicos y entidades que prestan el Servicio Público de Bienestar Familiar.

ARTÍCULO 5 °. La Dirección de Protección, Ia Subdirección de Restablecimiento de Derechos, los Directores Regionales, los Coordinadores de Protección, los Coordinadores de Asistencia Técnica y los Coordinadores de Centros Zonales, serán responsables de la socialización y aplicación del anexo aprobado. ARTICULO 6°. La presente resolución rige a partir de su publicación y por 3 meses posteriores a la terminación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D.C, a los 27 MAY 2020 LINA MARÍA ARBELÁEZ ARBELÁEZ Directora General». 2. Trámite procesal 2.1. Por auto del 6 de julio de 2020, la Magistrada Sustanciadora avocó el conocimiento de la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, «Por la cual se aprueba el Anexo Técnico de Servicios Transitorios en el Marco de la Emergencia Sanitaria COVID-19 para la Atención de los Niños, las Niñas y Adolescentes con Derechos Amenazados y/o Vulnerados», proferida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), con el fin de efectuar el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA.

Esa decisión dispuso la notificación a la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Del mismo modo, se solicitó al ICBF que dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, remitiera los antecedentes administrativos de la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020 y aportara las pruebas que pretendiera hacer valer.

Así mismo, ordenó a la Secretaría General de la Corporación que fijara un aviso por el término de diez (10) días, y a través de los diferentes medios virtuales, con el fin de permitir que cualquier ciudadano interviniera para defender o impugnar la legalidad de la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020. También dispuso que, expirado ese término, corriera traslado al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rindiera concepto conforme a lo establecido en el numeral 5° del artículo 185 del CPACA, y se invitó a las Universidades Nacional de Colombia, Observatorio sobre Infancia, Externado, Rosario, Javeriana, Libre de Colombia, de los Andes, Antioquia, EAFIT, demás entes universitarios del país, y al Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia -Unicef-, para que dentro del mismo término, presentaran por escrito concepto sobre la legalidad del acto administrativo bajo estudio. 2.2.

En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General del Consejo de Estado libró las correspondientes notificaciones y comunicaciones el 13 de julio de 2020 y comunicó a las universidades y entidades invitadas. El 14 de julio de 2020, se efectuó la fijación del aviso por el término de 10 días. El 30 de julio de 2020, se corrió traslado al Ministerio Público por 10 días. 2.3.

El expediente pasó al Despacho para fallo el 18 de agosto de 2020. 3. Intervenciones 3.1. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) La entidad, actuando por intermedio de apoderado judicial, pidió que se declare la legalidad de la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, para lo cual se refirió a su competencia con el fin de formular y coordinar la ejecución de la política pública de protección social a la niñez, a los jóvenes menores de edad y a la familia, cuando se encuentren en situación de vulnerabilidad, lo que se sustenta en el marco normativo nacional y en los instrumentos internacionales que hacen parte de la legislación interna, «y se fundamenta en el reconocimiento de la inversión social en el bienestar de la infancia, repercutiendo en el desarrollo del país y brindando mayores oportunidades a los sectores más pobres de la sociedad».

Luego de hacer referencia a la competencia del Instituto de Bienestar Familiar (ICBF), para adelantar el proceso de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad y/o amenaza, mencionó las modalidades de atención (de apoyo y fortalecimiento a la familia o red vincular - servicios no institucionales, y de apoyo y fortalecimiento en medio diferente al de la familia o red vincular), «sobre las cuales se han establecido acciones de flexibilización en el marco de la emergencia sanitaria para garantizar la prestación de los servicios de protección».

Sostuvo que en la modalidad de apoyo y fortalecimiento a la familia o red vincular - servicios no institucionales, una vez la autoridad administrativa ha establecido la existencia de situaciones de amenaza y/o vulneración, permite que los niños, niñas y adolescentes puedan permanecer con su familia mientras se ejecuta un proceso de atención dirigido a superar la crisis y fortalecer la garantía de sus derechos.

Agregó que durante la emergencia sanitaria por el COVID-19, se elaboró un plan de atención ajustándose la atención a las condiciones actuales a través de mecanismos de atención telefónica y medios virtuales, y se están entregando paquetes alimentarios o bonos, según la región y facilidades de la familia. Señaló que la modalidad de apoyo y fortalecimiento en medio diferente al de la familia o red vincular, es aplicable previa verificación de la necesidad de retirar al niño, niña o adolescente de su familia porque no es garante de sus derechos y deben ser ubicados en instituciones especiales de cuidado, tales como internado, casa hogar, casa universitaria, casa de acogida y casa de protección, y una de acogimiento familiar denominada hogar sustituto.

Destacó que los servicios ofrecidos por la Dirección de Protección del Instituto de Bienestar Familiar (ICBF), establecidos en los Lineamientos Técnicos funcionan por demanda, es decir, de acuerdo con las necesidades de los niños, niñas y adolescentes a nivel nacional. Refirió que, con ocasión de la pandemia, para dar continuidad a esas modalidades de apoyo y fortalecimiento fue necesario reorganizar el talento humano, con el fin de fortalecer las actividades pedagógicas y de manejo de tiempo libre, incluida la movilización de personal, lo que conllevó el ajuste de los cronogramas de actividades, y se flexibilizaron las modificaciones a los ciclos de menús sin afectar el aporte nutricional que debe recibir cada beneficiario de acuerdo con su edad.

Aseveró que la Dirección de Protección de la entidad, adelantó la estrategia de hogares sustitutos transitorios de emergencia durante el término de duración de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para atender la emergencia generada por el COVID-19. Agregó que con ocasión del Decreto 457 de 2020, en el que se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio, la entidad, con el fin de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes que se encuentren en una situación de amenaza o vulneración de derechos y que requieren de apertura de un proceso de restablecimiento de derechos, y para mitigar el riesgo de contagio de la enfermedad, emitió líneas técnicas y operativas transitorias para las modalidades de atención, contenidas en la Resolución No. 3067 de 27 de marzo de 2020, «Por la cual se aprueba el Anexo Técnico para garantizar la prestación de los servicios de protección en el marco de la emergencia sanitaria COVID-19».

Manifestó que la entidad emitió la cartilla educativa «Medidas de prevención y contención en los servicios de protección del ICBF frente a la infección por COVID-19», validada por el Ministerio de Salud y Protección Social, en la que se incluyen las recomendaciones para atender la sospecha de infecciones respiratorias en las modalidades institucionales del ICBF, y los criterios para la cuarentena o el aislamiento, así como las rutas establecidas por las autoridades locales en los municipios donde operan las modalidades para el manejo del COVID- 19.

Hizo referencia a la facultad legal consagrada en el artículo 4 del Decreto Legislativo 563 de 2020, en virtud de la cual el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), podrá crear centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, para lo cual aprobó el Anexo Técnico de servicios transitorios en el marco de la emergencia sanitaria COVID-19 para la atención de niños, niñas y adolescentes con derechos amenazados y/o vulnerados.

Precisó que en la actualidad la entidad cuenta con 270 internados de restablecimiento de derechos en todo el país, con más de 16.000 cupos y 5.316 hogares sustitutos que siguen operando con todas las medidas de bioseguridad y que a esa capacidad instalada «se sumaron temporalmente -durante el término que dure la emergencia sanitaria con ocasión de la pandemia por el nuevo coronavirus COVID-19- los centros transitorios, que como se mencionó, buscan que en los casos que sea necesario y por demanda, los niños, niñas y adolescentes, con un proceso de restablecimiento abierto, reciban los servicios del Sistema Nacional de Bienestar Familiar en infraestructuras transitorias».

Refirió que por el carácter sorpresivo de la pandemia, la oferta institucional de algunas de las modalidades de atención actual no contaban con espacio suficiente para garantizar el distanciamiento persona a persona, ni los requisitos de bioseguridad para el manejo y contención del virus, especialmente, cuando algún menor de edad resultara positivo por COVID-19, por lo que era necesario contar con un servicio transitorio para la atención de niños, niñas y adolescentes, con el fin de garantizar la prestación efectiva y continua del servicio público de bienestar familiar.

Indicó que la finalidad del Decreto Legislativo 563 de 2020 y de la Resolución No. 3604 de 2020, es garantizar la prestación continua de los servicios de protección destinados a los niños, niñas y adolescentes, en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, toda vez que se trata de un servicio esencial que no puede suspenderse en beneficio de la garantía y el restablecimiento de sus derechos.

Finalmente, señaló que el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad se encuentra debidamente publicado e hizo mención de los enlaces para acceder a su contenido. 3.2. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, las universidades invitadas y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia -Unicef-, no presentaron escrito de intervención. 4.

Concepto del Ministerio Público El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto respecto de la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, en el que solicitó declararla ajustada a derecho, con sustento en los siguientes argumentos: Sostuvo que el Consejo de Estado es competente para adelantar el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 3604 de 2020, en tanto el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) es una autoridad del orden nacional de conformidad con lo previsto en el artículo 1 de la Ley 7 de 1979, y se trata de un acto administrativo de carácter general expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 563 de 2020.

Indicó que se cumplen los presupuestos de forma porque el acto administrativo está plenamente identificado con número, fecha, identificación de las facultades legales y reglamentarias de la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), asunto, fundamento jurídico, consideraciones y las decisiones adoptadas. Puso de presente que conforme con lo establecido en la Resolución No. 7444 del 28 de agosto de 2019, que contiene el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de los Empleos de la Planta de Personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Dirección General de esa entidad tiene como propósito principal «[d]irigir la prestación del servicio público de bienestar familiar cifrando su atención en los niños, niñas, adolescentes, familias y comunidades colombianas, que demandan el reconocimiento, garantía, prevención y/o restablecimiento de derechos, mediante la coordinación con las entidades y organismos competentes y de acuerdo con las políticas del Gobierno Nacional y las normas vigentes».

Señaló que la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) expidió la Resolución No. 3604 de 2020, en calidad de representante legal de la entidad y conforme a lo establecido en el artículo 4° del Decreto Legislativo 563 de 2020 que le otorgó la facultad para crear centros transitorios para la protección integral de la niñez.

Agregó que conforme a lo dispuesto en el artículo 38 del Decreto 987 de 2012, la Dirección de Protección de esa entidad tiene a su cargo definir los lineamientos generales en materia de protección que deben ser tenidos en cuenta en todos los procesos relacionados con el reconocimiento de derechos a los niños, niñas, adolescentes y jóvenes.

Aseveró que el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad se expidió en el marco de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional por medio del Decreto Legislativo 563 de 2020, con el fin de mitigar los efectos negativos ocasionados por el brote del COVID-19, las cuales tienen como propósito garantizar la protección integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes de cualquier amenaza o vulneración de sus derechos durante la pandemia y que ingresen al sistema de protección. Refirió que el Anexo Técnico aprobado por medio de la Resolución No. 3604 de 2020, describe en qué consiste el servicio transitorio y establece un proceso y unos requisitos de atención y operación óptimos para su prestación, a lo que agregó que el Decreto Legislativo 563 de 2020 autorizó la creación de los centros transitorios para la protección integral de la niñez, durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Por último, puso de presente que no encontró causal de nulidad alguna, y que el acto administrativo es un claro desarrollo del artículo 4° del Decreto Legislativo 563 de 2020. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado, es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo establecido en el artículo 23 del Acuerdo 080 de 2019 -Reglamento del Consejo de Estado-, y en el Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado aprobado en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad en aplicación del artículo 29 del Reglamento del Consejo de Estado. 2.

Planteamiento del problema jurídico y fundamentos de la decisión La Sala debe determinar si la Resolución No. 3604 de 27 de mayo 2020, «Por la cual se aprueba el Anexo Técnico de Servicios Transitorios en el Marco de la Emergencia Sanitaria COVID-19 para la Atención de los Niños, las Niñas y Adolescentes con Derechos Amenazados y/o Vulnerados», expedida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), cumple con los requisitos formales contenidos en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, y si desde el punto de vista material se ajusta al marco constitucional y legal, en específico, al artículo 4 del Decreto Legislativo 563 de 2020.

Con el fin de resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a las siguientes consideraciones jurídicas: i) Los estados de excepción en el constitucionalismo colombiano; ii) El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en la Constitución Política de 1991; iii) El control inmediato de legalidad como mecanismo de control de constitucionalidad y legalidad; iv) Los instrumentos internacionales como parámetro en el control inmediato de legalidad; v) Características del control inmediato de legalidad en la jurisprudencia del Consejo de Estado. 2.1.

Los estados de excepción en el constitucionalismo colombiano Los estados de excepción o poderes excepcionales, como los denomina la doctrina, están previstos en las constituciones democráticas con el fin de que el Presidente de la República expida medidas de excepción, no frente a situaciones de mera urgencia o necesidad, «sino de aquellas que representen un peligro de tal gravedad para la comunidad política que justifican la adopción de medidas restrictivas de derechos y libertades garantizados por la Constitución»[1], con los límites que allí se establecen, en armonía con el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, lo que requiere el establecimiento de controles estrictos para valorar la juridicidad de esas decisiones (control jurídico) y la conveniencia de las mismas (control político).

Estos mecanismos diseñados para restablecer la normalidad del orden público interno o externo, están atados a la noción de estado de derecho como forma de organización jurídico política, cuya finalidad es la interdicción de la arbitrariedad, en tanto su declaratoria obedece al cumplimiento de unos exigentes presupuestos normativos y fácticos, lo que se explica porque el Presidente de la República queda investido de unas amplias facultades extraordinarias que le permiten, por ejemplo, derogar o suspender la normatividad preexistente, crear impuestos de manera transitoria o restringir algunos derechos fundamentales.

Esa facultad discrecional debe estar debidamente reglada, justamente para evitar excesos en su ejercicio. La Constitución Nacional de 1886, cuya principal característica fue el otorgamiento de poderes ilimitados al Presidente de la República, carentes de controles jurídicos y políticos estrictos, rigurosos e integrales, señalaba en el artículo 121 original dos modalidades de estado de excepción: guerra exterior o conmoción interior, en virtud de los cuales el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podía declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.

Con esa declaración, el Presidente quedaba investido de las facultades que le conferían las leyes y el derecho de gentes. [pic] El Acto Legislativo 1 del 10 de diciembre de 1960, «Por el cual se modifica el artículo 121 de la Constitución Nacional», incorporó una tímida limitación al ejercicio de los estados de excepción por el Presidente de la República, al señalar que no podía hacer uso de ellos, sino previa convocatoria del Congreso en el mismo decreto en que declare turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.

Además, señaló que el Congreso por medio de una proposición aprobada por la mayoría absoluta de una y otra cámara, podía decidir que cualquiera de los decretos que dictara el gobierno en estado de sitio pasara a la Corte Suprema de Justicia para que decidiera sobre su constitucionalidad. La reforma constitucional incluida en el Acto Legislativo 1 de 1968, (i) permitió el normal funcionamiento del Congreso de la República y la función de control político;

(ii) incorporó el control posterior y automático de los decretos legislativos en cabeza de la Corte Suprema de Justicia y (iii) agregó otra tipología de estado de excepción, emergencia económica o social o que constituyan grave calamidad pública, señalando para el efecto un límite temporal de noventa días al año. Al amparo de esa declaratoria, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, tenía la facultad de dictar decretos con fuerza de ley exclusivamente para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

No obstante los intentos de regulación de los estados de excepción en vigencia de la Constitución de 1886, en el estado de sitio no existían límites temporales para su declaratoria ni para su duración, las amplias y desbordadas facultades del Presidente de la República permitían la suspensión permanente de derechos fundamentales y la usurpación de funciones legislativas.

Sobre estos tres rasgos característicos de los estados de excepción en el anterior marco constitucional, la Corte Constitucional en Sentencia C-802 de 2002[2], sostuvo: «En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo. Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.

Esta concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional. En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información y de locomoción. De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable para las extralimitaciones de los agentes estatales.

Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional».

Era evidente que la mencionada regulación ponía en entredicho la vigencia del estado de derecho y hacía evidente la fragilidad del valor normativo de la Constitución Nacional de 1886. Esas amplias atribuciones otorgadas al Presidente de la República, problemáticas en un sistema de gobierno presidencialista, llevaron desde el primer momento al Constituyente de 1991 a incorporar una regulación de los estados de excepción que estuviera en armonía con la necesidad de precisar límites claros al poder con una mirada hacia el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, a un modelo de contrapesos real para evitar el desbordamiento en la adopción de las medidas y al establecimiento de límites temporales para impedir que la anormalidad se convirtiera en la regla, y no como su nombre y concepción lo indican, a que sean situaciones excepcionales y extraordinarias que no puedan ser conjuradas con las facultades ordinarias.

De ello da cuenta el Informe de Ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Constituyente, en el que los delegatarios sostuvieron: «En los últimos 42 años, el país ha vivido 37 años en estado de sitio, convirtiendo una medida excepcional en un régimen permanente, pues de la Constitución, el único artículo cuya aplicación debería ser la excepción, es el artículo de más permanente aplicación. En vez de la excepción confirmar la regla, la excepción se vuelve regla.

Todos los proyectos votados, buscan la limitación en el tiempo de los estados de emergencia. La discusión sobre si se puede limitar el tiempo de duración del estado o estados de emergencia, sin que hayan cesado las causas de perturbación del orden público, es claramente pertinente. La lógica parece indicar que no debe limitarse el tiempo, pues no puede predecirse la duración de la perturbación. Pero la realidad demuestra que en Colombia la prolongación en el tiempo del estado de excepción no ha resuelto el desorden, sino que puede aún haberlo agravado, y sin duda ha deteriorado gravemente la figura del estado de sitio.

Además, se ha convertido en una muleta para gobernar casi al margen del estado de derecho. Ha desordenado las estructuras institucionales, por los frecuentes cambios de orientación en la búsqueda de soluciones que no llegan, por la vía excepcional. (…) En verdad Colombia sigue utilizando para su vida interior el ya mencionado artículo 121 de la Constitución de 1886, reformado en varias ocasiones sin perder su sustancia, al margen y aun en contra de lo dispuesto en las Convenciones de las Naciones Unidas y del Sistema Interamericano sobre Derechos Humanos. El Artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que la suspensión de garantías por un Estado parte en este instrumento internacional está condicionada al mantenimiento en todo caso de las garantías de la persona relacionadas con el derecho a la vida, a la integridad personal, los principios de legalidad y retroactividad, las libertades de religión y de conciencia, más ‘las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos’.

(…) Colombia ha incumplido estas disposiciones tanto de las Naciones Unidas como de la Organización de los Estados Americanos, dentro de la práctica ininterrumpida del estado de sitio»[3] (subrayas y negrillas por fuera del texto original). Con ese norte, la Constitución Política de 1991 concibió un modelo de estados de excepción más preciso en cuanto a límites temporales y sustanciales o materiales para el Presidente de la República, y un sistema de controles rígido con la pretensión de garantizar la supremacía y vigencia de la Constitución, inclusive en esas situaciones de anormalidad o extraordinarias.

El marco constitucional actual señala tres modalidades de estado de excepción, a saber: El primero, el Estado de Guerra Exterior concebido para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad (art. 212 CP). El segundo, el Estado de Conmoción Interior cuya finalidad es evitar la grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía (art. 213 CP).

El tercero, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Carta, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico o que constituyan grave calamidad pública (art. 215 CP). La Ley Estatutaria 137 de 1994[4], reglamentó los estados de excepción en Colombia.

Ese marco normativo definió los principios que regulan el uso de facultades excepcionales del Presidente de la República, haciendo especial énfasis en que solo pueden ser empleadas cuando los poderes ordinarios no permitan mantener la normalidad. Además, dispone que las medidas que se adopten deberán estar encaminadas a conjurar la crisis, ser necesarias para alcanzar los fines que se persiguen con la declaratoria del estado de excepción, y ser proporcionales con la gravedad de los hechos que rodean la crisis.

Del mismo modo, determina las garantías para proteger los derechos humanos conforme a los tratados internacionales y a la Constitución, estableciendo una categoría de derechos intangibles durante los estados de excepción que no pueden ser objeto de limitaciones (art. 4), y prescribe respecto de los demás derechos, la prohibición de que las limitaciones impliquen la suspensión del ejercicio de los mismos (art. 5).

Asimismo, incorpora una serie de controles jurídicos y políticos sobre la declaratoria de los estados de excepción y las medidas adoptadas en desarrollo de los mismos, como una expresión del Estado de Derecho. En los tres estados de excepción la Constitución prevé unas condiciones fácticas y jurídicas para acudir a estos mecanismos extraordinarios, entre ellas, el establecimiento de límites temporales para la conmoción interior y la emergencia económica, social y ecológica, silencio que tiene una justificación lógica respecto de la guerra exterior, a lo que se debe agregar que al amparo de la declaratoria del estado de excepción, el Presidente de la República adoptará las medidas estrictamente necesarias.

Ahora bien, el artículo 214 de la Constitución Política incluye las reglas constitucionales aplicables al estado de guerra exterior y al estado de conmoción interior (artículos 212 y 213 de la Constitución), en el que se establece el marco de referencia o de acción para el Presidente de la República, a saber: a) Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solo podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción; b) No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales y se deberán respetar las reglas del derecho internacional humanitario; c) Los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos se llevarán a cabo de conformidad con los tratados internacionales; d) Las medidas que se adopten deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos; e) No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni de los órganos del Estado. f) Tan pronto haya cesado la guerra exterior o la conmoción interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el estado de excepción. g) El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción y lo serán, igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades otorgadas por la Constitución. h) El Gobierno enviará a la Corte Constitucional los decretos legislativos que dicte en uso de los estados de excepción, para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad.

Si no cumpliere con el deber de envío, esa corporación judicial aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. Por su parte, el artículo 215 de la Constitución incorpora los parámetros normativos por los que se rige el estado de emergencia económica, social o ecológica, o que constituyan grave calamidad pública, los cuales se precisarán en el siguiente acápite.

A manera de conclusión, la Constitución Política de 1991 ha significado un importante salto cualitativo en la regulación de los estados de excepción en el constitucionalismo colombiano, al establecer unas condiciones claras y precisas para su ejercicio con el fin de evitar excesos y desbordamientos en esa facultad extraordinaria entregada al Presidente de la República, cuya principal contención son los controles jurídicos como manifestación del control de constitucionalidad. 2.2.

El estado de emergencia económica, social y ecológica en la Constitución Política de 1991 De conformidad con el artículo 215 de la Carta Política, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de emergencia (i) cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública.

En la misma disposición, se establece que la declaratoria de ese estado de excepción será por periodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaratoria, que deberá ser motivada, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Estos decretos, a diferencia de los que se dictan en el estado de conmoción interior y de guerra exterior (arts. 212 y 213 de la CP)[5], como lo ha sostenido la Corte Constitucional, tienen vocación de permanencia, «lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida»[6]. Los decretos de desarrollo deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En este último caso, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso de la República, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El decreto declaratorio del estado de emergencia señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso de la República, si este no se hallare reunido, en los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, con el fin de que, previo informe motivado, examine las causas de la declaratoria del estado de excepción y las medidas adoptadas, y se pronuncie sobre la conveniencia y la oportunidad de las mismas.

Por último, establece que el Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en el marco del estado de emergencia, para que decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. 2.3.

El control inmediato de legalidad como mecanismo de control de constitucionalidad El artículo 4 superior señala que la Constitución es norma de normas y en caso de incompatibilidad entre la Carta Política y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Este artículo establece expresamente el principio de supremacía constitucional, cuyo entendimiento se debe articular con la noción de valor normativo, es decir, que la Constitución tiene una aplicación directa y prevalente en el ordenamiento jurídico, sin que sea necesario algún tipo de desarrollo legislativo.

La supremacía y el valor normativo de la Constitución, por sí mismos, no son suficientes para que ese ordenamiento fundacional tenga plena aplicabilidad y vigencia. Es necesario contar con un mecanismo que, en el proceso de formación y consolidación del Estado de Derecho, se ha denominado el control de constitucionalidad, cuya principal finalidad es la defensa de la Constitución. Para Jorge Reinaldo A. Vanossi[7], el control de constitucionalidad se refiere «a la existencia, dentro de un régimen constitucional, de diversos mecanismos destinados a hacer efectiva la supremacía de la Constitución, o sea, una pluralidad de instrumentos» (negrillas por fuera del texto original).

La Constitución Política de 1991, incorpora diversas manifestaciones del control de constitucionalidad, a saber: (i) la función entregada a la Corte Constitucional en virtud de las competencias asignadas en el control abstracto y concreto de constitucionalidad (art. 241 de la Constitución); (ii) la atribución del Consejo de Estado a través de la acción de pérdida de investidura de congresistas y la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad (arts. 184 y 237 numeral 2 de la Constitución);

(iii) la facultad de los Tribunales Administrativos, en única instancia, de conocer las objeciones por motivos de inconstitucionalidad y legalidad de los proyectos de ordenanza departamental y de acuerdo municipal, formuladas por los gobernadores y alcaldes, respectivamente (arts. 305 numeral 9 y 315 numeral 6 de la Constitución)[8];

(iv) el control por vía de excepción de inconstitucionalidad cuya competencia recae en las autoridades judiciales y administrativas (art. 4 de la Constitución) y (v) la competencia de todas las autoridades judiciales para conocer acciones de tutela (art. 86 de la Constitución). Otro de esos mecanismos de defensa de la Constitución, de creación legal, es el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994[9], en virtud del cual «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contenciosoadministrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición». La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[10], declaró la exequibilidad de esa disposición, al considerar que esas previsiones «encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley».

Agregó que ese control «constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales» (negrillas por fuera del texto original). Con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 136 reprodujo el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, e incorporó en el artículo 185 un trámite expedito y sumario para el control inmediato de legalidad, el cual se caracteriza por no tener un carácter adversarial.

De allí que algunas expresiones como auto admisorio de la demanda o acto demandado, no sean propias de un control automático en el que se avoca o no el conocimiento del asunto, se garantiza el derecho de participación a través de la fijación de un aviso para que cualquier ciudadano u organizaciones públicas, privadas o expertos defiendan o impugnen la constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, es obligatorio que el Ministerio Público rinda concepto y termina con la adopción de una sentencia. Así las cosas, el control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, como una contención adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos.

La potestad reglamentaria[11], ha sido entendida por la jurisprudencia de esta Corporación como la «facultad constitucional atribuida de manera permanente a algunas autoridades para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, mediante las cuales se desarrollan las reglas y principios en ella fijados.

Su propósito es señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permitan la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso puedan modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance»[12], a lo que ha agregado que «el reglamento no tiene que reproducir la ley en todo su contenido, ya que es sabido que su función es la de desagregarla o detallarla en su contenido en todo aquello que sea necesario, es decir, desarrollarla en las circunstancias y detalles no explícitos en la misma, y en ese evento seguirían vigentes por cuenta de la normativa reglamentada»[13] (negrillas por fuera del texto original).

Para Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, «se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos; es, quizá, su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De este modo la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a un ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en una cierta medida su propio ordenamiento y aun el de los demás»[14].

En relación con la distinción entre acto administrativo y reglamento, sostienen que «el acto administrativo, sea singular o general su círculo de destinatarios, se agota en su simple cumplimiento, se consume en éste; para un nuevo cumplimiento habrá que dictar eventualmente un nuevo acto (una nueva convocatoria, un nuevo anuncio de licitación o de información pública, una nueva orden general).

En cambio, la norma ordinamental [reglamento] no se consume con su cumplimiento singular, antes bien se afirma, se consolida, se mantiene y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos; sigue ‘ordenándo’ la vida social desde la superioridad. (…) Así la potestad reglamentaria no corresponde más que a aquellos órganos a quienes específicamente se la atribuye el ordenamiento; en cambio el poder de dictar actos administrativos es una cualidad general de todo órgano de la Administración, su modo normal de expresarse»[15].

En definitiva, en un escenario de poderes de excepción en el que el Presidente de la República cuenta con amplias facultades normativas y, por contera, las autoridades en ejercicio de la función administrativa, se hacen necesarios controles jurídicos reforzados, uno de ellos el control inmediato de legalidad, «con el fin de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución Política, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos»[16]. 2.4.

Los instrumentos internacionales como parámetro en el control inmediato de legalidad El estudio de las medidas administrativas de contenido general como desarrollo de los decretos legislativos en los estados de excepción, además de realizarse desde el marco constitucional y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, debe atender las obligaciones de los instrumentos internacionales aplicables, ratificados por el Estado colombiano, como obligaciones adquiridas de buena fe que no pueden ser desatendidas (art. 93 de la Constitución).

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), ha entendido que ese análisis se debe efectuar bajo la noción del control de convencionalidad, denominación que desarrolló ese tribunal internacional por primera vez en el caso Almonacid Arellano vs. Chile[17], en los siguientes términos: «124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana» (subrayas y negrillas por fuera del texto original).

Posteriormente, en los casos Boyce y otros Vs. Barbados[18], López Lone y otros Vs. Honduras[19] y V.R.P., V.P.C. y otros Vs. Nicaragua[20], entre otros, la Corte IDH ha ido delineando las características del control de convencionalidad, las cuales se pueden resumir así: «a) consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública, y e) su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública»[21].

Como se indicó en el numeral 2.1. supra, la declaratoria de los estados de excepción está estrechamente ligada al Estado de Derecho, lo que supone que el Presidente de la República tiene precisos límites formales y materiales señalados en la Constitución Política, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y los instrumentos internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario ratificados por el Estado colombiano, lo que se extiende a las demás autoridades administrativas.

El artículo 214 de la Carta Política establece como reglas del derecho internacional, a las que se someterán los estados de excepción: (i) que no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales; en todo caso, se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario y (ii) que una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales.

Los estándares internacionales aplicables en los estados de excepción, se encuentran en el Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas Leandro Despouy sobre los derechos humanos y los estados de excepción del 23 de junio de 1997, fruto de 12 años de trabajo ininterrumpido, en el que recogió la evolución en el ámbito internacional sobre la protección de los derechos humanos durante los estados de excepción y consolidó el marco jurídico de referencia contenido en los instrumentos internacionales que regulan los estados de excepción, destacando los artículos 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP)[22], 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)[23], vinculantes para el Estado colombiano en virtud de la cláusula de reenvío del artículo 93 de la Constitución Política, y 15 de la Convención Europea de Derechos Humanos que, para el Estado colombiano, no es vinculante.

En el mencionado Informe, se hace referencia a la evolución de la protección internacional de los derechos humanos bajo el estado de excepción y se destaca el especial reconocimiento que el derecho internacional contemporáneo hace del individuo como sujeto de derecho internacional. De igual manera, señala que la aplicación de los estados de excepción no solo está condicionada «a la existencia de una emergencia grave que afecte al conjunto de la población sino que, además, debe cumplir con determinados requisitos específicos, como son por ejemplo la declaración oficial del estado de excepción, la proporcionalidad de las medidas, elementos estos que definen su legalidad.

En definitiva, estos requisitos, además de imponer limitaciones concretas al ejercicio de las facultades extraordinarias o al ejercicio de los llamados ‘poderes de crisis’, obran, en la práctica, a la manera de garantías jurídicas, explícitas o implícitas, para preservar la vigencia de los derechos humanos en dichas circunstancias». Ahora bien, con el fin de precisar los contenidos de referencia o las obligaciones internacionales que se derivan de los artículos 4 y 27 del PIDCP y la CADH, respectivamente, se hará referencia al contenido de esas disposiciones y, enseguida, se mostrarán los principios que de ellos emergen como límites aplicables en los estados de excepción desarrollados en el Informe.

El artículo 4 del PIDCP, dispone: «1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18. 3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión».

A su turno, el artículo 27 de la CADH establece: «Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión».

Con base en lo anterior, el Informe detalla los principios que deben cumplirse en los estados de excepción para definir su conformidad con las normas internacionales, a saber: i) Principio de legalidad, en virtud del cual es necesaria la preexistencia de normas que lo regulan y la existencia de mecanismos de control; ii) Principio de proclamación o de publicidad, cuya finalidad es que haya una declaración oficial que dé cuenta de la amplitud material, territorial de la aplicación de medidas de emergencia; iii) Principio de notificación, dirigido a la comunidad internacional, con el fin de informar sobre la imposibilidad de cumplir transitoriamente ciertas obligaciones adquiridas por el Estado Parte en una convención. También se debe notificar el levantamiento de la medida de excepción; iv) Principio de temporalidad, dirigido a que se indique la limitación en el tiempo y evitar la permanencia indefinida del estado de excepción; v) Principio de amenaza excepcional, relativo a la naturaleza del peligro y a los presupuestos de hecho, los cuales se circunscriben al concepto de circunstancias excepcionales; vi) Principio de proporcionalidad, que supone una relación de adecuación entre el peligro inminente y los medios utilizados para repelerlo.

Además, para ser legítimos deben ser proporcionales a la gravedad del peligro; vii) Principio de no discriminación, que debe ser considerado como una condición especial para ejercer el derecho de suspensión que esos instrumentos reconocen a los Estados Partes, el cual no acepta ningún tipo de limitación ni derogación; y viii) Principios de compatibilidad, concordancia y complementariedad de las normas del derecho internacional, los cuales buscan armonizar las distintas obligaciones asumidas por los Estados en el orden internacional y a reforzar la protección de los derechos humanos en las situaciones de crisis mediante la aplicación concordante y complementaria de las normas establecidas para salvaguardar los derechos humanos en los estados de excepción. ix) Principio de intangibilidad del ejercicio de los derechos humanos fundamentales, respecto del cual el artículo 27 de la CADH dispone un listado de derechos más amplio, en comparación con el artículo 4 del PIDCP, a lo que se agrega la imposibilidad de suspender los derechos de amparo y hábeas corpus para proteger los derechos y libertades en los estados de excepción. Así las cosas, los estándares del derecho internacional se constituyen en un parámetro de referencia obligatorio en el examen del control inmediato de legalidad, lo que se traduce en un examen de convencionalidad de las medidas administrativas adoptadas por las autoridades como desarrollo de los decretos legislativos en los estados de excepción. 2.5.

Características del control inmediato de legalidad en la jurisprudencia del Consejo de Estado Para materializar las medidas que adopta el Gobierno Nacional en vigencia de los estados de excepción, las autoridades de distinto orden pueden hacer uso de la facultad reglamentaria con el fin de desarrollar los decretos legislativos, según la naturaleza y las funciones asignadas en la Constitución y en la ley, actos administrativos que son objeto de control inmediato de legalidad.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido las características o componentes mínimos del control de legalidad asignado a la jurisdicción contencioso administrativa, precisando distintos criterios que regulan el trámite y los efectos de la decisión. En un primer momento, el Consejo de Estado sostuvo que la Ley 137 de 1994 no había consagrado un procedimiento especial para dicho trámite, pero que ese marco normativo indicaba como principal característica la inmediatez.

Al respecto, en providencia de 17 de septiembre de 1996[24], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación expresó lo siguiente: «Finalmente, se advierte, la ley no estableció actuación alguna que debiera cumplirse para el ejercicio de control de legalidad, sino que determinó que éste fuera inmediato, esto es, enseguida, sin la mediación de trámites, que ninguno fue dispuesto, lo cual no obsta para que el Consejo de Estado, si así lo estimara, decrete y practique las pruebas que considere necesarias».

En lo sucesivo, la jurisprudencia del Consejo de Estado fue agregando unas condiciones y características del control inmediato de legalidad. En tal sentido, en providencia de 9 de febrero de 1999[25], hizo referencia al carácter autónomo, teniendo en cuenta que no está condicionado a que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República en el estado de excepción. Posteriormente, en sentencia de 7 de febrero de 2000[26], consolidó las características del control inmediato de legalidad que se venían desarrollando en la jurisprudencia. Así, junto al carácter inmediato y autónomo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se refirió al carácter oficioso, integral, a los efectos de cosa juzgada relativa y a la compatibilidad con otras acciones contenciosas establecidas en el ordenamiento jurídico en defensa de la legalidad de los actos administrativos.

Sobre ese particular, explicó que el carácter oficioso surge de lo establecido en el inciso 2° del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, que establece que las autoridades que expidan decisiones administrativas sujetas a control inmediato de legalidad (porque desarrollan o reglamentan un decreto legislativo expedido en desarrollo del estado de excepción), deben ser remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, lo que significa que la posibilidad de adelantar un examen de legalidad a las medidas adoptadas por las autoridades públicas en desarrollo de los decretos legislativos, sin que intervenga la solicitud de un particular, dado que «basta que sean expedidas para que surja la competencia de esta jurisdicción y la obligación de la autoridad que las profiere de remitirlas a examen».

Ahora bien, la omisión en la remisión del acto administrativo no impide que se adelante el estudio correspondiente por parte de la jurisdicción administrativa de manera oficiosa. El control integral, hace referencia a los aspectos que se revisan en el examen de legalidad, tales como, la competencia para expedir las medidas objeto de estudio, los requisitos de forma y de fondo, la conexidad con las circunstancias en las que se origina, teniendo en cuenta que la finalidad que deben perseguir es la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, el carácter transitorio, la proporcionalidad y su conformidad con el ordenamiento jurídico.

En sentencia de 23 de noviembre de 2010[27], emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se precisó que esa integralidad «no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).

Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al ‘resto del ordenamiento jurídico’. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico».

De acuerdo con lo anterior, precisó que corresponde confrontar las medidas objeto de estudio «en primer lugar con la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad».

En relación con los efectos de cosa juzgada relativa, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que la decisión que se profiera en el trámite del control de legalidad está investida del carácter de cosa juzgada relativa, lo que habilita la posibilidad de que, con posterioridad, cualquier persona en ejercicio de las acciones contenciosas, pueda impugnar dichas medidas sobre aspectos que no fueron objeto de pronunciamiento en virtud del control inmediato de legalidad.

De lo anterior, se desprende otra característica: la compatibilidad con otras acciones contenciosas configuradas en defensa de la legalidad. Ello significa que no invalida el derecho que les asiste a las personas para impugnar en interés del orden jurídico dado el carácter general de las medidas objeto del control. Las citadas características fueron reiteradas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 23 de noviembre de 2010[28], en la que sostuvo que, además de las señaladas, el control inmediato de legalidad es jurisdiccional[29], «en la medida en que se resuelve mediante un proceso judicial y se materializa con una Sentencia».

De esta manera se dejó atrás la discusión planteada en aclaraciones y salvamentos de voto en donde se indicaba que la decisión del control de legalidad no tenía la característica de una sentencia judicial, en tanto no garantizaba el debido proceso sino se trataba de un ‘procedimiento o trámite sumario[30]’. En suma, el control inmediato de legalidad (i) tiene la connotación de un proceso judicial y la providencia con la que concluye tiene las características de una sentencia judicial, (ii) es automático e inmediato, (iii) es integral, (iv) es autónomo, (v) la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa y, por lo tanto, (vi) es compatible con las acción de simple nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad prevista en el artículo 237-2 de la Constitución Política[31]. 3.

Examen de constitucionalidad y de legalidad de la Resolución No. 3604 de 2020 3.1. Estudio de los presupuestos formales 3.1.1. De conformidad con los parámetros que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, la revisión de los requisitos formales se encamina a constatar que la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, «Por la cual se aprueba el Anexo Técnico de Servicios Transitorios en el Marco de la Emergencia Sanitaria COVID-19 para la Atención de los Niños, las Niñas y Adolescentes con Derechos Amenazados y/o Vulnerados», se haya dictado con competencia de la autoridad y con el cumplimiento de los presupuestos contenidos en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, esto es, (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. 3.1.2.

En primer término, respecto de la competencia como elemento subjetivo de la validez del acto administrativo, entendida por la doctrina como «la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, siendo siempre una determinación normativa»[32], la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), como establecimiento público descentralizado del orden nacional (ratione loci), está autorizada para expedir la Resolución No. 3604 de 2020, en tanto de conformidad con el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales establecido en la Resolución No. 7444 de 28 de agosto de 2019, tiene asignadas, entre otras, las siguientes potestades: i) Fijar la política institucional en materia de protección integral de la primera infancia, niñez y adolescencia, con el fin de garantizar su desarrollo y bienestar. ii) Fijar la política institucional que permita proteger a la familia y las comunidades, fortaleciendo las capacidades y habilidades que faciliten su desarrollo integral y mejoren su calidad de vida, de acuerdo con las políticas de gobierno y las normas vigentes. iii) Dirigir el Sistema Nacional de Bienestar Familiar en todo el territorio nacional, coordinando la implementación de las estrategias y mecanismos orientados a la articulación del mismo en los diferentes niveles y sectores, bajo los principios de corresponsabilidad y participación. iv) Dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos para el cumplimiento de las funciones del Instituto, conforme a las disposiciones legales, estatutarias y los acuerdos del Consejo Directivo. v) Orientar el funcionamiento de la estructura interna del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), con el fin de lograr la atención integral de niños, niñas, adolescentes, familias y comunidades colombianas; vi) Realizar la representación legal, judicial y extrajudicial del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).

Adicionalmente, por razón de la materia (ratione materiae), el artículo 4° del Decreto Legislativo 563 de 2020 «Por el cual se adoptan medidas especiales y transitorias para el sector de inclusión social y reconciliación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», dispuso que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), podrá crear centros transitorios para la protección integral de la niñez mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social (ratione temporis).

Con base en lo anterior, la Sala encuentra que el presupuesto de la competencia se encuentra cumplido en esta oportunidad. 3.1.3. De otra parte, el acto administrativo de carácter general objeto de control inmediato de legalidad fue expedido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de la función administrativa, toda vez que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), es un establecimiento público creado por el artículo 50 de la Ley 75 de 1968[33], con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 38, numeral 2, literal a) de la Ley 489 de 1998, hace parte de la Rama Ejecutiva en el orden nacional, sector descentralizado por servicios.

Además, debe indicarse que el «Anexo Técnico de Servicios Transitorios en el Marco de la Emergencia Sanitaria COVID-19 para la Atención de los Niños, las Niñas y Adolescentes con Derechos Amenazados y/o Vulnerados», es susceptible de crear situaciones jurídicas y conlleva la asunción de responsabilidades por parte de los operadores que presten ese servicio, toda vez que los destinatarios de la medida son sujetos de especial protección constitucional en razón de su interés superior, a quienes se les debe garantizar protección integral por parte de la familia, la sociedad y el Estado. 3.1.4.

En tercer lugar, la Sala observa que la medida adoptada en la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, está sustentada en el artículo 4° del Decreto Legislativo 563 de 2020, dictado por el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, al amparo del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», por lo que es posible concluir que la medida se expidió como desarrollo de un decreto legislativo. 3.1.5.

Finalmente, la decisión administrativa bajo examen cumple los demás requisitos de forma que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación para su expedición[34], esto es, el número consecutivo, la fecha, el título, la autoridad administrativa que la expide, las normas jurídicas que habilitan la competencia, las disposiciones que se adoptan y la firma del funcionario.

En ese orden de ideas, la Corporación concluye que se cumplen los presupuestos formales que habilitan el análisis de fondo de la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, proferida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). 3.2. Estudio material de la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020 3.2.1.

El Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional» El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia económica social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, por cuenta del nuevo coronavirus COVID-19 declarado como una pandemia por la Organización Mundial de la Salud.

Mediante tal declaratoria, el mismo cuerpo normativo indicó que el Gobierno adoptará los decretos legislativos, de conformidad con las facultades a las que se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, además de las medidas anunciadas, todas aquellas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, incluidas las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

En el presupuesto fáctico el decreto declaratorio se refirió a la salud pública y a los aspectos económicos en los ámbitos nacional e internacional. El presupuesto valorativo se refirió a los retos que supone para el sistema de salud el posible aumento vertiginoso del COVID-19, lo que exige la disposición de recursos económicos y la adopción de acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes con la finalidad de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio y su propagación. De igual manera, aludió a las fuertes consecuencias en el mercado laboral y la alteración de diferentes actividades económicas por el COVID-19, circunstancias que llevan a justificar la gravedad y la necesidad de acudir al estado de excepción para contar con herramientas legales para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Por último, justificó la declaratoria con el fin de acudir a mecanismos de apoyo al sector salud y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. Las medidas anunciadas fueron: i) Disposición de recursos que se encuentren a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, como los del Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE) del sistema general de regalías y el Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET), a título de préstamo o cualquier otro que se requiera; ii) Creación del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) para atender las necesidades de atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento; iii) Medidas extraordinarias que permitan la reducción y optimización del capital de las entidades financieras y emitir títulos o respaldar su emisión con destino a operaciones de liquidez con el Banco de la República; iv) Fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías (FNG); v) Creación de un patrimonio autónomo o un fondo cuenta especial cuyo objeto sea la financiación y la inversión en proyectos destinados para atender, mitigar y superar los efectos causados por el COVID-19; vi) Adopción de medidas que permitan descapitalizar entidades financieras con participación accionaria estatal y procesos de enajenación de activos de forma más ágil; vii) Otorgamiento de beneficios tributarios para evitar una mayor afectación de las distintas actividades económicas, el empleo, la industria y el comercio, así como analizar todas las medidas tributarias necesarias para afrontar la crisis; viii) Flexibilización de la obligación de atención personalizada al usuario y la suspensión de términos en actuaciones administrativas y jurisdiccionales; ix) Uso de las tecnologías de la información para garantizar el servicio público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario; x) Simplificación del procedimiento administrativo sancionatorio;

(xi) posibilidad de flexibilizar los criterios de calidad, continuidad y eficiencia de los servicios; xi) Posibilidad de acudir al procedimiento de contratación directa siguiendo los principios de transparencia y legalidad para los sectores de salud, prosperidad social, educación, defensa y todos aquellos que requieran para prestar atención a la población afectada que requieran el suministro de bienes, servicios o ejecución de obras; xii) Entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias para los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor (Colombia Mayor), Jóvenes en Acción y compensación del impuesto sobre las ventas (IVA); xiii) Modificación de disposiciones del sistema general de regalías que permitan dar respuesta efectiva y ágil a la situación sanitaria, y xiv) Adopción de acciones necesarias para garantizar el permanente funcionamiento al sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional.

La Corte Constitucional en sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 2020, al considerar que se cumplieron los presupuestos de forma y de fondo. En concreto, respecto del análisis material, sostuvo que el presupuesto fáctico se encontraba cumplido, en tanto superó el juicio de realidad (profundas y trascendentales afectaciones económicas y sociales), el juicio de identidad (el origen no fue por razones que se enmarcaran en el estado de guerra exterior o el de conmoción interior), y el juicio de sobreviniencia (nueva crisis global de salud pública de origen epidemiológico y la situación ocasionada por el nuevo coronavirus sobrepasa las permanentes dificultades del sistema de salud no solo por la imprevisibilidad e impredecibilidad, sino por la facilidad y velocidad de la propagación, los altos niveles de gravedad y la inexistencia de vacuna o tratamiento específico).

Adicionalmente, situaciones como la caída del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directamente o indirectamente relacionados con la pandemia global, impactan severamente en el país, son hechos que agravan el panorama fiscal. En relación con el presupuesto valorativo, que alude a la gravedad e inminencia que esos hechos comportan y que justifican la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, la Corte evidenció que «lejos de haber incurrido el gobierno en una valoración arbitraria o en un error manifiesto de apreciación, ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales dentro del margen razonable de análisis, para lo cual tuvo en cuenta: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado».

Por último, analizó si las atribuciones ordinarias del gobierno eran suficientes para conjurar los hechos que llevaron a la declaratoria del estado de emergencia, para lo cual concluyó que era necesario adoptar medidas extraordinarias para conjurar los efectos de la crisis, en particular apoyar el sector salud y mitigar los efectos económicos que enfrenta el país, a lo que agregó que las medidas legislativas buscan mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. 3.2.2.

El Decreto Legislativo 563 de 2020, «Por el cual se adoptan medidas especiales y transitorias para el sector de inclusión social y reconciliación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica» El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 563 de 15 de abril de 2020, que incorporó medidas especiales y transitorias para el sector de la inclusión social y la reconciliación, a saber: i) Suspendió el aparte «la verificación del cumplimiento de un conjunto de compromisos de corresponsabilidad», contenido en el artículo 7 de la Ley 1532 de 2012[35], en el marco de la entrega de las transferencias monetarias no condicionadas (art. 1). ii) Incorporó una cláusula de responsabilidad para quienes se beneficien de los subsidios o transferencias monetarias no condicionadas de manera fraudulenta (art. 2). iii) Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social por el COVID-19, suspendió el inciso segundo del artículo 16 de la Ley 1098 de 2006[36], exclusivamente para el trámite administrativo de otorgamiento inicial de licencias y el trámite administrativo de ampliación operativa de la licencia de funcionamiento otorgada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a las instituciones del Sistema Nacional de Bienestar Familiar que prestan servicios de protección a los menores de edad o la familia y a las que desarrollen el programa de adopción (art. 3). iv) Habilitó la posibilidad de que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), durante el término de la emergencia sanitaria, ponga en funcionamiento centros transitorios para la protección integral de la niñez, para lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá apropiar las adiciones presupuestales para el cumplimiento de las medidas de protección transitorias y para la atención de la primera infancia y los planes de nutrición (art. 4). v) Garantizó la prestación ininterrumpida de los servicios de los Defensores de Familia y sus equipos interdisciplinarios, durante el término de la emergencia sanitaria, para el cumplimiento de las funciones administrativas relacionadas con la verificación de la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes presuntamente amenazados o vulnerados, así como de cualquier otra actuación de carácter urgente que se encuentre dirigida a su protección integral, con acatamiento de las medidas de bioseguridad establecidas por el Ministerio de Salud y Protección Social (art. 5).

La Corte Constitucional en sentencia C-238 de 8 de julio de 2020, concluyó que las precitadas disposiciones se ajustan al marco constitucional. En primer lugar, encontró cumplidos los requisitos formales «porque (i) fue dictado en desarrollo del estado de emergencia declarado en el Decreto Legislativo 417 de 2020, el cual fue declarado exequible por la Corte en la Sentencia C-145 de 2020;

(ii) lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros; (iii) contiene una motivación respecto de las medidas adoptadas; y (iv) fue expedido el 15 de abril de 2020, es decir, dentro de los treinta días siguientes a la publicación del Decreto 417 de 2020, la cual se hizo el 17 de marzo de 2020». De otra parte, concluyó que se cumplían las condiciones materiales para la expedición del Decreto Legislativo 563 de 2020, en tanto superó los juicios de: i) Motivación suficiente, porque en la parte motiva del decreto se indicó que para aliviar las consecuencias económicas y sociales de los hechos que provocaron el estado de emergencia, era necesario adoptar medidas especiales y transitorias para el sector de la inclusión social y la reconciliación, dirigidas a la protección integral de la niñez, así como de las entidades y programas que tienen como objetivo misional asistir a la familia en su proceso de formación, crecimiento y desarrollo. ii) Incompatibilidad, en tanto el Gobierno Nacional expuso las razones que demuestran que la legislación ordinaria en materia de transferencias monetarias del Programa Familias en Acción y el otorgamiento de licencias y funcionamiento para instituciones que presten servicios de protección y programas de adopción son irreconciliables en el estado de excepción declarado. iii) Intangibilidad, toda vez que el decreto legislativo no tiene como propósito restringir derechos calificados como intangibles. iv) Ausencia de arbitrariedad, porque las medidas adoptadas no comprometen la garantía y el ejercicio de los derechos fundamentales, no pone en riesgo la vigencia del estado de derecho, ni interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público. v) No contradicción específica, por cuanto las medidas no son contrarias a ninguna disposición constitucional, no desconocen el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica, ni tienen por objeto desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. vi) No discriminación, al considerar que las medidas no suponen una forma de discriminación ni otorgan trato diferente en relación con otros sujetos. vii) Finalidad, porque las medidas se orientan a que las entidades del sector cuenten con herramientas especiales para atender a las personas en situación de pobreza y pobreza extrema, y facilitar el acceso a servicios de protección y defensa de los niños, niñas y adolescentes. viii) Conexidad material, en tanto las medidas tiene relación directa y específica con la parte motiva del decreto y con la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. ix) Necesidad fáctica y jurídica, concretamente porque el ordenamiento jurídico no establece mecanismos suficientes y adecuados para cumplir con los objetivos que persiguen las medidas, las cuales suponen modificaciones de orden legal, por lo que debían efectuarse a través de normas con fuerza de ley. x) Proporcionalidad, porque las medidas son razonables para aliviar el impacto de la crisis generada por el COVID-19, amplía las herramientas para que el ICBF proteja los derechos de los niños, niñas y adolescentes, sin despojar a la entidad de las funciones de inspección, vigilancia y control, no exime a los operadores del deber de contar con la idoneidad necesaria para la prestación del servicio, cada director regional del ICBF verificará los requisitos técnicos, jurídicos y administrativos y, finalmente, garantiza la continuidad en la prestación del servicio de las Defensorías de Familia ante la inminente necesidad de proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes. 3.2.3.

Análisis de la medida administrativa general expedida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), consistente en aprobar el Anexo Técnico de servicios transitorios para la atención de niños, niñas y adolescentes con derechos amenazados o vulnerados, en el marco de la emergencia sanitaria por el COVID-19 La jurisprudencia de esta Corporación en punto del estudio material de las medidas administrativas objeto de control inmediato de legalidad, ha señalado que se deben sustentar en los juicios de conexidad y de proporcionalidad, lo que no excluye otros juicios contenidos en la Ley 137 de 1994 (finalidad, necesidad fáctica y jurídica, motivación suficiente, motivación de incompatibilidad, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica y no discriminación), en tanto de conformidad con el artículo 2 de esa normativa, su objeto es regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los estados de excepción y establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales, así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.

Conforme con lo anterior, procede la Sala a efectuar el estudio de constitucionalidad y de legalidad de la medida administrativa contenida en la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020. 3.2.3.1. Juicio de conexidad De conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos ley que dicte el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en el estado de emergencia económica, social y ecológica, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, es decir, deben guardar conexidad con las causas que dieron lugar a su declaratoria.

En igual sentido, el artículo 47 de la Ley 137 de 1994 establece que los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con ese estado de excepción. Esta Corporación, en orden a efectuar el control inmediato de legalidad, ha precisado que el análisis de la conexidad, busca «establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa»[37]. En el asunto bajo estudio, esta Corporación observa que el fundamento constitucional de la medida orientada a la creación de centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes que cuenten con un proceso administrativo de restablecimiento de derechos para que reciban los servicios del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, en el marco de la emergencia sanitaria por el COVID- 19, es el deber de protección integral que recae sobre el Estado, a lo que se agrega el interés superior del menor y la necesidad de preservar los derechos fundamentales a la vida y a la salud no solo de quienes deben ser atendidos en esos centros transitorios, sino también por la necesidad de garantizar el distanciamiento y el aislamiento social para evitar el riesgo de contagio a los niños, niñas y adolescentes que actualmente son atendidos en las diferentes modalidades (externado medida jornada y jornada completa, internado, casa hogar, casa universitaria, casa de acogida, casa de protección y hogares sustitutos).

A su turno, el Decreto Legislativo 563 de 2020 destacó que los niños, niñas y adolescentes gozan de un interés superior y de protección reforzada, de conformidad con lo previsto en el artículo 44 de la Carta Política, por lo que es deber del Estado garantizar en todo momento la protección prevalente e integral de los niños, niñas y adolescentes, atendiendo los compromisos adquiridos en instrumentos internacionales, así como el restablecimiento oportuno de sus derechos ante situaciones que los afecten, vulneren o amenacen.

Con ese marco normativo, resaltó la necesidad de suspender, durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la aplicación del trámite administrativo relativo al otorgamiento inicial de licencias y de ampliación operativa de la licencia de funcionamiento a las instituciones del Sistema Nacional de Bienestar Familiar que prestan servicios de protección a los menores de edad o la familia, con el objetivo de «(i) habilitar más instituciones que puedan recibir niños, niñas y adolescentes para evitar aglomeraciones que permitan la propagación del Coronavirus COVID-19 y respondan a las medidas de bioseguridad adoptadas por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia, (ii) garantizar la continuidad del servicio público de bienestar familiar a todos los niños, niñas y adolescentes, (iii) agilizar los trámites para que instituciones puedan prestar los servicios de bienestar familiar en el menor tiempo posible y en atención a la urgencia derivada de la pandemia del Coronavirus COVID-19, pues el trámite para la expedición de licencias de funcionamiento tiene una duración de aproximadamente nueve (9) meses, tiempo que resulta excesivo por la emergencia sanitaria declarada por Ministerio de Salud y Protección Social».

Del mismo modo, encontró necesario habilitar la creación de centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en el sistema de protección del bienestar familiar, con el fin de prevenir que aquellos que se encuentren en el sistema de protección y que han salido de centros médicos y deban permanecer en aislamiento por orden médica, tengan contacto con otros menores que se encuentren en centros regulares.

También para garantizar la disponibilidad de cupos para niños, niñas y adolescentes que ingresen al sistema de protección y que durante los últimos 14 días han estado expuestos a situaciones de contagio de COVID-19. Adicionalmente, justificó esta medida en la necesidad de contar con infraestructura y disponibilidad de espacios adecuados para el aislamiento que requieran los niños, niñas y adolescentes con síntomas de COVID-19, con los que no cuentan las instituciones regulares, a lo que agregó que se requiere tener instalaciones que cumplan los protocolos de bioseguridad que emita el Ministerio de Salud y Protección Social para mitigar, controlar y evitar la propagación de la enfermedad, y realizar el adecuado manejo de la pandemia.

Los anteriores fundamentos, expuestos en el decreto declaratorio del estado de excepción, y en el Decreto Legislativo 563 de 2020 que sirvió de sustento para expedir la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, le permiten a la Sala concluir que el presupuesto de la conexidad se encuentra cumplido. En efecto, el propósito del mencionado acto administrativo es incorporar en un Anexo Técnico las directrices a partir de las cuales deben funcionar los centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes con derechos vulnerados y/o amenazados que cuenten con un proceso de restablecimiento de derechos, con el fin de que en aquellos casos confirmados por COVID-19, con presencia de síntomas de la enfermedad, dados de alta de centros hospitalarios y centros de salud con posible exposición a contagio de COVID-19, puedan contar con un lugar diferente de los centros regulares para estar en aislamiento preventivo o en cuarentana, y de esta manera prevenir y evitar el contagio de la enfermedad, lo que se enmarca en una de las motivaciones que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica: garantizar el distanciamiento social, el contacto físico y evitar aglomeraciones.

En esas condiciones, para la Sala el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad guarda conexidad interna con el Decreto 417 de 2020, en tanto su finalidad se orienta a que existan mecanismos efectivos para que los niños, niñas y adolescentes puedan contar con centros transitorios para que en caso de que haya sospecha de COVID-19, sean atendidos encontrándose en un proceso de restablecimiento de derechos, sin que se vea disminuido el deber de protección que recae sobre el Estado cuando se presentan situaciones de vulneración y/o amenaza de sus derechos.

Adicionalmente, tiene conexidad externa con los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo 563 de 2020, pues aun cuando la medida legislativa se orienta a facultar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), para crear centros transitorios de emergencia, en el marco de su autonomía administrativa, el Anexo Técnico busca establecer los parámetros funcionales a los que se deben sujetar los operadores interesados en prestar ese servicio, con el fin de dar continuidad a la prestación del servicio público de bienestar familiar, y no se sacrifique el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el marco de la pandemia por el COVID-19.

Las razones expuestas, permiten concluir que la Resolución No. 3604 de 2020, superó el juicio de conexidad dado el fundamento constitucional en el que se sustenta, y la evidente relación específica que guarda la medida administrativa con el estado de excepción y el Decreto Legislativo 563 de 2020. 3.2.3.2. Juicio de motivación suficiente La motivación de los actos administrativos debe ser entendida «como un medio técnico de control de la causa del acto.

Por ello no es un simple requisito meramente formal, sino de fondo (más técnicamente: la motivación es interna corporis, no externa; hace referencia a la perfección del acto más que a formas exteriores del acto mismo). Quiere decirse que la motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional; por el contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión»[38].

En el contexto de los estados de excepción, este presupuesto sustancial adquiere una relevancia especial por la habilitación legislativa que la Constitución Política le entrega, bajo determinadas y estrictas condiciones, de manera extraordinaria al Presidente de la República, por lo que el deber de motivación es imperativo desde los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Carta.

Esa misma exigencia está presente en la Ley Estatutaria 137 de 1994, en relación con la justificación expresa de la limitación de los derechos constitucionales (art. 8), la necesidad de dictar decretos legislativos (art. 11), la motivación de incompatibilidad (art. 14) y el juicio de no discriminación (art. 14), entre otros. Ese estándar de motivación suficiente se aplica, igualmente, para las demás autoridades administrativas del orden nacional, quienes en el marco de los estados de excepción quedan investidas de amplias facultades para expedir actos administrativos o reglamentos que desarrollen decretos legislativos, los cuales deben ser remitidos a esta Corporación para su escrutinio a través del control inmediato de legalidad, que tiene como uno de sus atributos la integralidad.

Así mismo, trajo a colación los artículos 44 y 95 de la Constitución Política. El primero, en el que se reconoce una protección integral y prevalente a los niños, niñas y adolescentes, fundada en principios y garantías que promueven el respeto y la prevalencia de sus derechos fundamentales, y la obligación de la familia, la sociedad y el Estado de asistirlos y protegerlos para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos, en virtud del principio del interés superior.

El segundo, relativo al deber de obrar bajo el principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas. Descendiendo al plano legal, se apoyó en los artículos 8 y 9 de la Ley 1098 de 2006, en los que se establecen los principios de interés superior y de prevalencia de los derechos, como orientadores para la adopción de todo acto, decisión o medida administrativa en relación con los niños, niñas y adolescentes.

De igual modo, se refirió al artículo 11 de la misma normativa, en el que se alude al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) como ente coordinador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, respecto del cual se mantendrán las funciones contenidas en las Leyes 75 de 1968 y 79 de 1979, y definirá los lineamientos técnicos que las entidades deben cumplir para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y para asegurar su restablecimiento.

Hizo mención al artículo 16 de la Ley 1098 de 2006, relativo al deber de vigilancia del Estado a todas las personas naturales o jurídicas, con personería jurídica expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), o sin ella, que aún con autorización de los padres o representantes legales, alberguen o cuiden niños, niñas y adolescentes, y ratifica la competencia de la entidad como ente rector, coordinador y articulador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, para cumplir, entre otras funciones, la de otorgar, reconocer, renovar, suspender y cancelar las personerías jurídicas y licencias de funcionamiento de las instituciones del Sistema.

También mencionó que de conformidad con lo previsto en el artículo 38 del Decreto 987 de 2012, la Dirección de Protección del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), aprobó los Lineamientos Técnicos para la atención de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes con sus derechos amenazados o vulnerados y que cuentan con un proceso administrativo de restablecimiento de derechos a su favor.

Por último, se refirió al artículo 4 del Decreto Legislativo 563 de 2020, como marco habilitante para que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), pueda crear centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, en el marco de la pandemia por el COVID-19, respecto de lo cual destacó «que la concentración de niños, niñas y adolescentes que son atendidos en las modalidades de centros de emergencia, internado, casa hogar y hogar sustituto, incrementa el riesgo de transmisión del COVID-19 ante nuevas ubicaciones, las cuales corresponden a 1645 ubicaciones en dichas modalidades desde el 12 de marzo de 2020, y por lo tanto aumenta la posibilidad de afectación de la salud de todas las personas que permanecen en dichas instituciones».

Con base en el mencionado marco normativo de orden constitucional y legal, la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), justificó la necesidad de contar con un servicio transitorio para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes con derechos amenazados y/o vulnerados que cuenten con un proceso administrativo de restablecimiento de derechos abierto a su favor, en caso de que se requiera aislamiento por causa del COVID-19, por orden de la entidad prestadora de salud, y dispuso aprobar el Anexo Técnico de Servicios Transitorios en el marco de la emergencia sanitaria COVID-19, para la atención de niños, niñas y adolescentes con derechos vulnerados y/o amenazados, el cual se incorporará al Lineamiento Técnico de Modalidades para la atención de niños, niñas y adolescentes con derechos amenazados y/o vulnerados, contenido en la Resolución No. 1560 de 23 de febrero de 2016[39].

En esas condiciones, para la Sala la medida contenida en el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad satisface el juicio de motivación suficiente, en tanto se sustentó en disposiciones constitucionales y del Código de la Infancia y de la Adolescencia, a lo que se debe agregar que tuvo en consideración la habilitación normativa contenida en el artículo 4 del Decreto Legislativo 563 de 2020, en el que expresamente se autoriza al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), para crear centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, con el fin de que en un escenario de posible contagio del COVID-19, y ante la inminencia de que sus derechos se vean vulnerados y/o amenazados, puedan, en igualdad de condiciones, acceder a las diferentes medidas de protección que brinda el Sistema Nacional de Bienestar Familiar. 3.2.3.3.

Juicio de proporcionalidad 3.2.3.3.1. El artículo 13 de la Ley 137 de 1994, dispone que «las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar». Para la Corte Constitucional, el juicio de proporcionalidad requiere la verificación de dos elementos. El primero, que la medida «debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad».

El segundo, que la medida «guarde proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos»[40]. 3.2.3.3.2. La Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, proferida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), consta de seis artículos. El artículo 1 aprueba el Anexo Técnico de servicios transitorios para la atención de los niños, niñas y adolescentes con derechos vulnerados y/o amenazados, en el marco de la emergencia sanitaria por el COVID-19[41].

El artículo 2 incorpora el mencionado Anexo Técnico al Lineamiento Técnico de modalidades para la atención de niños, niñas y adolescentes, aprobado por medio de la Resolución No. 1520 de 23 de febrero de 2016. El artículo tercero establece que el Anexo Técnico tendrá vigencia hasta tres (3) meses después de que se levante la emergencia sanitaria por el COVID-19.

Ese término, señala la misma disposición, tiene como propósito realizar los reintegros o reubicaciones de los niños, niñas y adolescentes que hayan sido ubicados en los servicios transitorios, dando cumplimiento a la preparación para los egresos. El artículo 4 dispone que el Anexo Técnico, durante su vigencia, es de obligatorio cumplimiento para las áreas, servidores públicos y entidades que prestan el servicio público de bienestar familiar.

El artículo 5 alude al deber de socialización y de aplicación del Anexo Técnico, en cabeza de la Dirección de Protección, la Subdirección de Restablecimiento de Derechos, los Directores Regionales, los Coordinadores de Protección, los Coordinadores de Asistencia Técnica y los Coordinadores de Centros Zonales. Por último, el artículo 6 señala que el acto administrativo rige a partir de su publicación, y por tres meses posteriores a la terminación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

En síntesis, el contenido del acto administrativo puede resumirse en dos grandes temas, sobre los cuales discurrirá el análisis de proporcionalidad. El primero, lo que hace relación con la aprobación del Anexo Técnico de servicios transitorios para la atención de los niños, niñas y adolescentes con derechos vulnerados y/o amenazados, en el marco de la emergencia sanitaria por el COVID-19, y su incorporación al Lineamiento Técnico de modalidades para la atención de niños, niñas y adolescentes (arts. 1 y 2).

El segundo, referido a la vigencia de la medida administrativa de carácter general y a la obligatoria aplicación, socialización y cumplimiento por parte de las entidades, servidores públicos y entidades que conforman el Sistema de Bienestar Familiar (arts. 3, 4, 5 y 6). 3.2.3.3.3. El artículo 2 de la Constitución Política consagra como fines esenciales del Estado, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Carta, y señala que las autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado.

El artículo 13 superior, en el marco del principio de igualdad y no discriminación, establece que el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. El artículo 44 de la Constitución Política además de hacer referencia a un listado no taxativo de derechos fundamentales de los niños, agrega que serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos, y gozarán de los demás derechos contenidos en la Carta, las leyes y en tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano. Agrega que la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos, e incorpora la cláusula de protección reforzada para los niños, niñas y adolescentes, en virtud de la cual sus derechos prevalecen sobre los derechos de los demás. A nivel internacional se debe destacar del corpus iuris, la Convención sobre los Derechos del Niño[42] que, en el artículo 3 dispone: «En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño» (numeral 1).

Así mismo, señala que «los Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán las medidas legislativas y administrativas adecuadas» (numeral 2).

Finalmente, dispone que «los Estados Partes se asegurarán de que las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los niños cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, número y competencia de su personal, así como en relación con la existencia de una supervisión adecuada».

La Convención Americana sobre Derechos Humanos en el artículo 19 señala que «todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requieren por parte de su familia, de la sociedad y del Estado». Por su parte, el Código de la Infancia y la Adolescencia precisa como finalidad garantizar a los niños, niñas y adolescentes su pleno y armonioso desarrollo para que crezcan en el seno de la familia y de la comunidad, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión. Prevalecerá el reconocimiento a la igualdad y la dignidad humana, sin discriminación alguna (art. 1).

También se refiere a la protección integral (art. 7) y al interés superior como imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus derechos humanos que son universales, prevalentes e interdependientes (art. 8). Descendiendo al análisis de los artículos 1 y 2 de la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, en primera medida se debe precisar que el Anexo Técnico de servicios transitorios para los niños, niñas y adolescentes con derechos vulnerados y/o amenazados, en el marco de la pandemia por el COVID-19, no suspende la aplicación del Lineamiento Técnico de modalidades para la atención de niños, niñas y adolescentes, aprobado por medio de la Resolución No. 1520 de 23 de febrero de 2016[43], sino que se incorpora al mismo y lo complementa.

El contenido de dicho Anexo Técnico es: (i) un marco introductorio; (ii) descripción del servicio transitorio (numeral 1); (iii) el proceso de atención (numeral 2) y (iii) los requisitos de operación (numeral 3). De conformidad con lo indicado en la introducción del Anexo Técnico la creación de los centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, es una medida de protección excepcional para que en caso de que haya contagio o sospecha del mismo que pueda poner en riesgo a las demás personas que se encuentran en los centros regulares, se pueda garantizar el aislamiento o la cuarentena antes de que ingresen a cualquier centro de restablecimiento de derechos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).

Agrega que en la actualidad la entidad cuenta con 270 internados de restablecimientos de derechos en todo el país con más de 16.000 cupos y 5.316 hogares sustitutos que actualmente siguen operando con las normas de bioseguridad establecidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, capacidad instalada a la que se sumarían los centros transitorios con el fin de que los niños, niñas y adolescentes que requieran acceder al Sistema de Bienestar Familiar, quienes hayan resultado positivos para COVID-19 o que haya sospecha de contagio, puedan recibir la atención integral que requieran cuando sus derechos se encuentren vulnerados y/o amenazados, en infraestructuras transitorias, previa remisión de la entidad prestadora de salud.

Respecto de la descripción del servicio transitorio (numeral 1), el Anexo Técnico lo define como una modalidad de centro de emergencia para la atención de niños, niñas y adolescentes de 0 a 18 años, con derechos amenazados y/o vulnerados, y mayores de 18 años que al momento de cumplir la mayoría de edad tenían a su favor un proceso administrativo de restablecimiento de derechos, que requieran aislamiento como parte de la emergencia sanitaria por el COVID-19, ya sea que se encuentren ubicados en alguna modalidad, institución u hogar sustituto, o cuando se haya dado apertura al proceso de restablecimiento de derechos con posterioridad al 12 de marzo de 2020.

Agrega que el servicio transitorio se prestará de manera ininterrumpida como mínimo por 14 días y máximo 20 días calendario, o de acuerdo con la instrucción de la entidad prestadora de salud, para lo cual se debe tener en cuenta la Cartilla Educativa Medidas de prevención y contención en los servicios de protección del ICBF frente a la infección por COVID-19[44].

Por último, establece un aforo máximo de 30 cupos por cada servicio transitorio, en los que debe haber espacios diferenciados para aquellos niños, niñas y adolescentes que están en aislamiento preventivo y aquellos con caso confirmado de COVID-19, separados por rango de edad y sexo (0 a 5 años; 6 a 11 años y 12 a 18 años). En cuanto al proceso de atención (numeral 2), el Anexo Técnico indica que debe basarse en el cuidado y atención psicosocial requerida, realizando acciones pedagógicas y de manejo del tiempo libre, lo que se concreta, entre otras actividades, (i) en el proceso de acogida de los niños, niñas y adolescentes;

(ii) en el desarrollo de estrategias para la contención, manejo del estrés, afrontamiento emocional, ansiedad y primeros auxilios psicológicos; (iii) establecer contacto con la familia de origen o red vincular con el fin de informar sobre el proceso de atención del niño, niña o adolescente, y definir un plan de comunicación con su familia;

(iv) identificar la ruta de atención en salud y los canales de comunicación en caso de requerirse; (v) elaborar un cronograma diario de actividades pedagógicas, lúdicas y recreativas; (vi) realizar acompañamiento psicológico para el reconocimiento y manejo de las emociones, lo que debe estar acompañado con estrategias de atención y fortalecimiento con las familias;

(vii) informar al niño, niña o adolescente cómo avanza su proceso y cuáles son las medidas a seguir y (viii) realizar actividades de prevención del contagio del COVID-19. Ahora bien, dispone que en caso de traslado del niño, niña o adolescente al servicio transitorio de otra modalidad y operador, se debe tener en cuenta que haya autorización del mismo por parte de la autoridad administrativa, en la que se indique que previamente se informó a su familia, remitir el último informe de evolución, la información clínica que contenga el estado de salud, diagnóstico, tratamiento y recomendaciones médicas con la que pueda contar el operador o lo entregado por la entidad de salud.

En lo que hace relación con los requisitos de operación (numeral 3), el Anexo Técnico incluye seis componentes. El primero, referido a los ambientes seguros, donde se destaca la necesidad de contar con agua en condiciones de potabilidad para que se garantice el suministro permanente a los niños, niñas y adolescentes, a lo que se agrega los servicios básicos de alcantarillado, gas, energía eléctrica y sistema de comunicación (internet, telefonía fija y móvil).

Destaca que el suministro a internet debe ser ilimitado, con el fin de que se permita el desarrollo de diferentes actividades con los niños, niñas y adolescentes, incluida la comunicación permanente con la familia o red vincular. También se debe garantizar la separación de dormitorios por etapa de curso de vida y a partir de los 6 años, realizando separación por sexo, y de aquellos que se encuentren en aislamiento preventivo de los confirmados por COVID-19.

El segundo, hace relación con el talento humano en el que se establecen especificaciones para la vinculación de personal a los centros transitorios, como por ejemplo, la ausencia de antecedentes fiscales, disciplinarios, judiciales, así como medidas correctivas e inhabilidades de delitos sexuales, el conteo de la experiencia profesional a partir de la terminación y aprobación del pensum académico de educación superior, exceptuando las profesiones relacionadas con el sistema de seguridad social en salud en las que la experiencia profesional se computa a partir de la inscripción o registro profesional, y que el título sea entregado por una institución universitaria o universidad legalmente reconocida en Colombia, y si el título se obtuvo en el exterior debe estar convalidado de acuerdo a los requisitos exigidos por el Ministerio de Educación Nacional.

Así mismo, precisa unas reglas respecto de los profesionales en psicología graduados antes de la entrada en vigor de la Ley 1090 de 2006, tiempo de dedicación por perfil, proceso de inducción y formación al personal. De igual manera, se incluye lo relativo a la experiencia y las actividades dirigidas a los coordinadores de modalidad, auxiliar administrativo, psicólogo, nutricionista dietista, profesional de área, formador y persona del área de servicios.

El tercero, se refiere a las dotaciones institucional, básica, personal y de aseo e higiene personal para asegurar que los niños, niñas y adolescentes cuenten con unas condiciones mínimas locativas y de higiene personal, que deben ser más estrictas en un contexto de pandemia. El cuarto, tiene que ver con la alimentación y nutrición de los niños, niñas y adolescentes, incluido un enfoque diferencial de acuerdo con su pertenencia a grupos étnicos valorando la riqueza nutricional y que puedan tener alimentos propios y respetando las costumbres y hábitos alimentarios de la región. El quinto, está relacionado con el valor de cada cupo en los centros transitorios, lo que incluye la dotación institucional, el talento humano, la dotación personal y de aseo e higiene personal, dotación lúdico- deportiva, alimentación, dotación menaje alimentación, emergencias y botiquín, transporte, recreación y generales y administrativos.

Y el sexto, se refiere a la posibilidad de realizar alianzas con cadenas de hoteles, con el fin de facilitar la operación de los servicios transitorios y brindar una adecuada atención a los niños, niñas y adolescentes con proceso de restablecimiento de derechos a su favor y que requieren aislamiento preventivo en el marco de la emergencia sanitaria por el COVID-19.

Para alcanzar ese propósito, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), desde las Direcciones Regionales, suscribe contrato de aporte con una entidad sin ánimo de lucro con personería jurídica otorgada o reconocida por el Instituto, para el desarrollo del servicio transitorio, y ésta a su vez genera la alianza con el hotel que quiera prestar sus servicios en el Departamento, para brindar servicios de habitación y alimentación en el marco de sus competencias y con estándares de calidad y experiencia propia de la rama hotelera.

El operador podrá concertar los servicios que pueden ser ofertados por el hotel, según la disponibilidad, y así mismo el pago correspondiente de acuerdo con el presupuesto para desarrollo del servicio transitorio, siempre con la participación e intermediación del ICBF. Para la Sala, los artículos 1 y 2 de la Resolución No. 3604 de 2020, incluidos los contenidos del Anexo Técnico (numerales 1, 2 y 3), superan el juicio de proporcionalidad por las razones que pasan a indicarse: En primer lugar, porque la reglamentación para el funcionamiento de los centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, permite dar continuidad al servicio público de bienestar familiar, concretamente la medida de restablecimiento de los derechos, entendida como la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad de hacer un ejercicio efectivo de los derechos que han sido vulnerados o amenazados (art. 50 de la Ley 1098 de 2006).

Dicho de otra manera, los destinatarios de esa medida son quienes ingresan a un proceso de restablecimiento de derechos a su favor, en el marco de la pandemia por el COVID-19, y aquellos menores que, encontrándose ubicados en alguna de las modalidades de atención, arrojen positivo por la misma enfermedad o exista sospecha de contagio, según criterio médico.

No puede perderse de vista que sobre la familia, la sociedad y el Estado recae el deber de protección y de custodia de los niños, niñas y adolescentes, con el fin de garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos, quienes deben estar resguardados de situaciones que amenacen o pongan en riesgo su integridad física, psicológica o actos que impidan el ejercicio de esos derechos consagrados en la Constitución Política y en instrumentos internacionales.

Empero, frente a situaciones de riesgo o vulnerabilidad en las que se encuentren los niños, niñas y adolescentes, el Estado tiene la obligación de informar, oficiar o conducir ante la Policía Nacional, las defensorías de familia, las comisarías de familia o en su defecto a los inspectores de policía o las personerías municipales o distritales, para que, a través del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se garantice su vinculación a los servicios sociales (art. 51 de la Ley 1098 de 2006).

De otra parte, se evidencia que la medida administrativa bajo estudio tiene como fin constitucionalmente legítimo garantizar la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el marco de la pandemia por el COVID-19, de manera concreta que la situación de anormalidad que se ha generado por la emergencia sanitaria no enerve la posibilidad de que el Estado, como una manifestación del principio de igualdad y no discriminación, continúe garantizando los servicios sociales previstos en la legislación ordinaria cuando se presenten situaciones de amenaza y vulnerabilidad de sujetos que gozan de una protección reforzada en virtud del principio del interés superior consagrado en el artículo 44 de la Carta Política.

De allí que superado el periodo de permanencia en los centros transitorios que puede ser entre 14 y 20 días, la autoridad administrativa puede disponer que se presten los servicios en alguna de las modalidades de ubicación inicial (centro de emergencia u hogar de paso), modalidades de apoyo y fortalecimiento a la familia (intervención de apoyo - apoyo psicosocial, externado -media jornada o jornada completa- y hogar gestor) o modalidades de apoyo y fortalecimiento en medio diferente al de la familia de origen o red vincular, que se subdividen en acogimiento familiar (hogar sustituto) e instituciones (internado, casa hogar, casa de acogida, casa de protección y casa universitaria)[45].

También se trata de una medida necesaria, en tanto como se indica desde el punto de vista fáctico en el acto administrativo objeto de estudio, desde el 12 de marzo de 2020 y hasta el 27 de mayo de 2020 cuando se expidió, las nuevas ubicaciones de niños, niñas y adolescentes en los centros de emergencia, internado, casa hogar y hogar sustituto ascendió a 1645, lo que sin duda alguna puede generar aglomeraciones que incrementan el riesgo de contagio y que comprometen los derechos a la vida y la salud, no solo de esa población «quienes son vectores de contagio», sino también de las demás personas que prestan sus servicios, y de los menores que se encuentran en esos centros regulares.

Además, el diseño del servicio transitorio solamente permite atender un máximo de 30 cupos, con espacios diferenciados para quienes se encuentran en aislamiento preventivo (cuarentena) y para aquellos confirmados por COVID-19 (aislamiento), separados por rango de edad y sexo (0 a 5 años; 6 a 11 años; y 12 a 18 años). De allí que, para la Sala, la puesta en marcha de los centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes que, evidentemente requería la existencia de un marco normativo de excepción (Decreto Legislativo 563 de 2020, art. 4), sea una medida indispensable para alcanzar el principal objetivo de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, esto es, evitar, contener y mitigar el contagio del COVID-19.

Adicionalmente, porque tratándose de sujetos de especial protección constitucional conforme al desarrollo realizado en el numeral 3.3.4.3.3. supra, el Estado debe ser especialmente sigiloso en la garantía y máximo nivel de satisfacción de sus derechos, lo que, a las claras, se evidencia con la reglamentación expedida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), para el funcionamiento de esos centros de protección excepcional.

A lo anterior, se debe agregar que la medida administrativa bajo estudio no tiene como propósito limitar el ejercicio de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, por el contrario se orienta a su protección, está desprovista de arbitrariedad, no compromete derechos intangibles conforme al ordenamiento jurídico interno e internacional, ni supone tratos discriminatorios por razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión policía o filosófica o cualquier otra categoría sospechosa, ni impone tratos diferentes injustificados.

Precisamente la intención de las medidas que incorpora el Anexo Técnico es la protección de los niños, niñas y adolescentes con derechos amenazados y/o vulnerados, en igualdad de condiciones, para garantizar el aislamiento social o la cuarentena frente a situaciones de resultados positivos por COVID-19, o cuando exista riesgo de contagio.

Ahora bien, tampoco merece reproche alguno de constitucionalidad y de legalidad lo relativo al proceso de atención y los requisitos de los centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes que se encuentren con un proceso administrativo de restablecimiento de derechos a su favor. En efecto, ese proceso tiene como fundamento el cuidado y la atención psicosocial de los niños, niñas y adolescentes, lo que se orienta a garantizar su desarrollo armónico e integral a partir de una serie de obligaciones que debe asumir el operador que preste el servicio, por supuesto con el deber de inspección, vigilancia y control en cabeza del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), de conformidad con lo previsto en el inciso primero del artículo 16 de la Ley 1098 de 2006[46], que no fue objeto de suspensión por el Decreto Legislativo 563 de 2020.

En ese proceso de atención se debe garantizar la comunicación permanente del niño, niña o adolescente con la familia de origen o red vincular, de tal manera que en caso de que se requiera un traslado a un centro transitorio proveniente de otra modalidad u operador, se debe contar con autorización de la autoridad administrativa, en la que se establezca que se informó previamente a la familia del niño, niña o adolescente.

Así mismo, el traslado de la información clínica que contenga lo relativo al estado de salud, diagnóstico, tratamiento y recomendaciones médicas, en el marco de la pandemia por el COVID-19, no tiene reparos de constitucionalidad y de legalidad, solo precisar que debe tratarse de información general y que no comprometa el carácter reservado que tienen las historias clínicas de conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 24 del CPACA, declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-951 de 2014.

Tampoco surgen reparos en lo que hace relación con los requisitos de operación de los centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, los cuales se concretan a establecer parámetros para que haya ambientes seguros y adecuados, donde se destaca la necesidad de contar con los servicios básicos de acueducto, alcantarillado, gas y energía eléctrica, en tanto servicios públicos inherentes a la finalidad social del Estado, respecto de los cuales se debe asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (art. 365 de la Constitución), lo que guarda armonía con el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población (art. 366 de la Constitución).

Así mismo, se establece el acceso ilimitado a los servicios de telefonía fija y móvil, y al servicio de internet que debe ser ilimitado con el fin de que se puedan adelantar diferentes actividades encaminadas a su desarrollo integral. Respecto de las pautas relacionadas con el talento humano, las cuales se limitan al desarrollo de las especificaciones, concretamente algunas inhabilidades para vincular personal con el fin de que preste sus servicios en los centros transitorios y la acreditación de la experiencia profesional y las actividades, así como lo relativo a las dotaciones, el componente de alimentación y nutrición y el financiero, se trata de un marco operativo necesario y conexo para garantizar la funcionalidad de la medida administrativa objeto de control inmediato de legalidad, que no desconoce en modo alguno el ordenamiento jurídico.

Finalmente, la posibilidad de establecer alianzas con cadenas de hoteles para facilitar la operación de los servicios transitorios, y así brindar una adecuada atención a los niños, niñas y adolescentes con proceso administrativo de restablecimiento de derechos a su favor, es un desarrollo del artículo 3 del Decreto Legislativo 563 de 2020 que dispuso la suspensión del inciso segundo del artículo 16 de la Ley 1098 de 2006, en virtud del cual «le compete al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar reconocer, otorgar, suspender y cancelar personerías jurídicas y licencias de funcionamiento a las instituciones del Sistema que prestan servicios de protección a los menores de edad o la familia y a las que desarrollen el programa de adopción», medida legislativa que fue declarada ajustada al marco constitucional en la sentencia C-238 de 2020.

A juicio de la Corte Constitucional, esa suspensión del marco normativo ordinario no despoja al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) de su función legal de protección y garantía de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, ni elimina los deberes de inspección y vigilancia que le ha conferido la ley, «solo habilita al ICBF para integrar instituciones al sistema nacional de bienestar familiar sin necesidad de agotar el trámite particular de obtención de licencias».

Agregó que «esta suspensión no exime al ICBF del deber de verificar la idoneidad y calidad de las instituciones que se habiliten en el marco de la emergencia para integrarse al Sistema Nacional de Bienestar Familiar». Destacó que de conformidad con lo informado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), aunque no se exige licencia de funcionamiento, «sí se exige autorización por parte de cada Dirección Regional, según su jurisdicción. Esta autoridad deberá verificar que -antes, durante y al finalizar el servicio-, los prestadores cumplan los requisitos técnicos, administrativos, legales y financieros, establecidos en la Resolución No. 3899 de 2010 expedida por el Instituto».

En ese orden de ideas, la posibilidad de que haya alianzas con cadenas hoteleras, las cuales se concretan a través de las Direcciones Regionales quienes suscriben contrato de aporte con una entidad sin ánimo de lucro con personería jurídica otorgada o reconocida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), con base en el marco normativo ordinario, y esta a su vez materializa la alianza con el hotel que va a prestar sus servicios en el Departamento, con el fin de brindar servicios de habitación y alimentación con estándares de calidad y experiencia propia, se encuentra en consonancia con el marco normativo habilitante contenido en el artículo 3 del Decreto Legislativo 563 de 2020, para lo cual se debe contar, en todo momento, con la participación e intermediación de ICBF.

En efecto, la mencionada entidad, por intermedio de las Direcciones Regionales, continúa con la función de vigilancia y control, lo que incluye el deber de verificar la idoneidad y la calidad de la institución que se va a integrar al Sistema Nacional de Bienestar Familiar, sin haber agotado el trámite de obtención de licencias, de conformidad con los parámetros técnicos y administrativos consagrados en la Resolución No. 3899 de 2010, «Por la cual se establece el régimen especial para otorgar, reconocer, suspender, renovar y cancelar las personerías jurídicas y licencias de funcionamiento a las instituciones del Sistema Nacional de Bienestar Familiar que prestan servicios de protección integral, y para autorizar a los organismos acreditados para desarrollar el programa de adopción internacional».

Por las razones expuestas, la Sala declarará la constitucionalidad y la legalidad de los artículos 1 y 2 de la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020. 3.2.3.3.4. Enseguida, la Corporación efectuará el análisis de los artículos 3, 4, 5 y 6 del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, relativos a la vigencia de la medida administrativa de carácter general y a la obligatoria aplicación, socialización y cumplimiento por parte de las entidades, servidores públicos y entidades que conforman el Sistema de Bienestar Familiar.

Los artículos 3 y 6 de la Resolución No. 3604 de 2020, señalan que el Anexo Técnico de servicios transitorios para la atención de los niños, niñas y adolescentes con derechos vulnerados y/o amenazados, en el marco de la emergencia sanitaria por el COVID-19, tendrá vigencia hasta tres meses después del término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, límite temporal que tiene como propósito realizar los reintegros o reubicaciones de los niños, niñas y adolescentes que hayan sido transferidos a los servicios transitorios, dando cumplimiento a la preparación de los egresos.

El artículo 4 señala que durante su vigencia el Anexo Técnico es de obligatorio cumplimiento para las áreas, servidores públicos y entidades que prestan el servicio público de bienestar familiar. A lo que agrega el artículo 5 que la Dirección de Protección, la Subdirección de Restablecimiento de Derechos, los Directores Regionales, los Coordinadores de Protección, los Coordinadores de Asistencia Técnica y los Coordinadores de Centros Zonales serán responsables de la socialización y aplicación. Para la Sala, la extensión de la vigencia del Anexo Técnico aprobado en la Resolución No. 3604 de 2020 (arts. 3 y 6), en los términos anotados, no contradice lo previsto en el artículo 4 del Decreto Legislativo 563 de 2020, en el que se habilita al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) para la creación de centros transitorios para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, por el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

En términos sencillos, uno es el escenario de creación de los centros transitorios, y otro completamente diferente es que a la finalización de la emergencia sanitaria se mantengan las pautas operativas de los mismos por un periodo determinado con el fin de que paulatinamente se disponga la reubicación o el reintegro de la población objetivo.

Aun cuando el acto administrativo no ofrece razones adicionales a las expuestas en el artículo 3 para justificar ese periodo de vigencia, para la Corporación resulta razonable que una vez finalice la emergencia sanitaria y, por contera, la posibilidad de creación de centros transitorios, se garantice un periodo de transición que permita la reubicación o el reintegro de los niños, niñas y adolescentes en un contexto de nueva normalidad, lo que se encuentra en consonancia con el carácter prevalente de sus derechos y el interés superior del menor, y justifica que las directrices operativas contenidas en el Anexo Técnico extiendan su vigencia por un lapso adicional.

Tampoco merece reproche alguno lo previsto en el artículo 4 de la decisión bajo examen, en el que se consagra el obligatorio cumplimiento del Anexo Técnico, durante su vigencia, para las áreas, servidores públicos y entidades que prestan el servicio público de bienestar general, lo que se encuadra en la firmeza y el carácter ejecutorio de los actos administrativos (arts. 87 y 89 del CPACA).

Finalmente, en lo que hace relación con el artículo 5 de la Resolución No. 3064 de 2020, en el que se establece el deber de socialización y aplicación del Anexo Técnico en cabeza de la Dirección de Protección, la Subdirección de Restablecimiento de Derechos, los Directores Regionales, los Coordinadores de Protección, los Coordinadores de Asistencia Técnica y los Coordinadores de los Centros Zonales, para la Sala aun cuando esa disposición tiene unos destinatarios específicos, debe entenderse que su alcance y ámbito de aplicación es general en tanto cobija a todas las dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), entidad que, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 11 de la Ley 1098 de 2006, es el ente coordinador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, a quien le corresponde definir los lineamientos técnicos que las entidades deben cumplir para garantizar los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, y para asegurar su restablecimiento, lo que incluye el deber de coadyuvar a los entes nacionales, departamentales, distritales y municipales en la ejecución de sus políticas públicas, sin perjuicio de las competencias y funciones constitucionales y legales propias de cada una de ellas.

Adicionalmente, es una disposición que hace parte de un todo (acto administrativo de contenido general), que tiene como principal propósito la socialización y aplicación de las medidas generales y objetivas contenidas en el Anexo Técnico, en el contexto de la pandemia por el COVID- 19, cuyos destinatarios son los niños, niñas y adolescentes, como un desarrollo del artículo 4 del Decreto Legislativo 563 de 2020.

De esta manera, la Sala declarará la constitucionalidad y la legalidad de los artículos 3, 4, 5 y 6 de la Resolución No. 3604 de 2020. 3.2.3.3.5. Por último, valga indicar que el estudio de constitucionalidad y de legalidad del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, no enerva la posibilidad de que sea demandado en ejercicio del respectivo medio de control, por razones distintas de las que quedaron consignadas en esta providencia. III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO.- DECLÁRASE LA CONSTITUCIONALIDAD Y LA LEGALIDAD de la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, «Por la cual se aprueba el Anexo Técnico de Servicios Transitorios en el Marco de la Emergencia Sanitaria COVID-19 para la Atención de los Niños, las Niñas y Adolescentes con Derechos Amenazados y/o Vulnerados», expedida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).

SEGUNDO. - ADVIÉRTASE que la presente decisión no enerva la posibilidad de que la Resolución No. 3604 de 27 de mayo de 2020, proferida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sea demandada en ejercicio del respectivo medio de control, por razones jurídicas distintas de las que quedaron consignadas en esta providencia. TERCERO.-

NOTIFÍQUESE esta providencia a la Presidencia de la República, a la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y a la Procuraduría General de la Nación, en los términos del artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. CUARTO.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

QUINTO. - Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. |(Firmado electrónicamente) | |(Firmado electrónicamente) | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |ROCÍO ARAÚJO OÑATE | |Presidenta | |Consejera | | | | | |(Firmado electrónicamente) | |(Firmado electrónicamente) | |MARÍA ADRIANA MARÍN | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ | |Consejera | |Consejero | | | |SALVA PARCIALMENTE EL VOTO | (Firmado electrónicamente) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero ----------------------- [1] Luis López Guerra, Introducción al derecho constitucional, Tirant Lo Blanch, Valencia, 1994, p. 84. [2] M.P. Jaime Córdoba Triviño. En relación con la regulación de los estados de excepción en la Constitución de 1886, véase la Sentencia C-063 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [3] Gaceta Constitucional núm. 767, sábado 4 de mayo de 1991.

Informe- Ponencia. El estado de sitio y la emergencia económica, Alfredo Vásquez Carrizosa y José Matías Ortiz, p. 11. Tomado de la Sentencia C-063 de 2003. [4] Así lo dispone el artículo 152 de la Constitución: «Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) Estados de excepción (…)». [5] En la Sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte Constitucional precisó: «Recuérdese que los decretos legislativos que expide el Gobierno durante el estado de emergencia tienen el poder de derogar y modificar la legislación preexistente en forma permanente, lo que no ocurre con el estado de conmoción interior, en el cual ésta solamente se suspende». [6] Sentencia C-517 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. [7] Teoría Constitucional.

Supremacía y control de constitucionalidad. Tomo II, ediciones Depalma, Buenos Aires, 2000 (primera edición 1976), p. 99. [8] El artículo 151 del CPACA dispone: «Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 4.

De las observaciones que formula el gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones por los mismos motivos, a los proyectos de ordenanzas; 5. De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad; 6.

De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales o distritales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico». [9] Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia. [10] M.P. Carlos Gaviria Díaz. [11] En relación con las características de la facultad reglamentaria precisadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado, véase el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 19 de septiembre de 2017, radicación interna 2318, rad. 11001-03-06-000-2016-00220-00. [12] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 26 de septiembre de 2019, exp. 201000279-00 y Sentencia de 18 de febrero de 2016, exp. 2013- 00018-00.

Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 14 de noviembre de 2019, exp. 2014-00008-00 (20930). [13] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 7 de mayo de 2007, exp. 2003-00334-01. [14] Curso de Derecho Administrativo I, decimosexta edición, Navarra, 2013 (reimpresión 2014), Thomson Reuters – Civitas, editorial Aranzadi, p. 207. [15] Op. Cit.

Curso de Derecho Administrativo, p. 214. [16] Sentencia de 29 de octubre de 2013, exp. 2011-00744-00 (CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [17] Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154. [18] Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2007.

Serie C No. 169. [19] Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de octubre de 2015. Serie C No. 302. [20] Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de marzo de 2018. Serie C No. 350. [21] Cuadernillo de jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Nº 7: Control de Convencionalidad.

En: https://www.corteidh.or.cr/sitios/libros/todos/docs/cuadernillo7.pdf [22] Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 2200 A(XXI) el 16 de diciembre de 1966. Aprobado mediante Ley 74 de 26 de diciembre de 1968, “Por la cual se aprueban los "Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966”;

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano. En sentencia del 29 de octubre de 2019, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sostuvo que la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, son instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos (numeral 51).

Exp. 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00), M.P. Hernando Sánchez Sánchez. [23] Aprobada mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano. [24] M.P. Mario Alario Méndez. Radicación CA-001. Reiterada en sentencia 21 de junio de 1999, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa, Radicación número CA- 026. [25] M.P. Javier Díaz Bueno. Radicación CA-008. [26] Radicación CA-033.

Reiterada en Sentencia de 28 de enero de 2003, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Expediente 11001-03-15-000-2002- 0949-01. [27] M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Expediente 11001-03-15-000-2010- 00196-00. [28] M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila Expediente 11001-03-15-000-2010- 00411-00. [29] Ver sentencia de 18 de enero de 2011.

M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente 11001-03-15-000-2010-00165-00. [30] Salvamento de voto del Consejero Carlos Arturo Orjuela Góngora a la providencia de 19 de octubre de 1999, radicación CA-038. [31] Sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03-15-000-2010-00369-00. [32] Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, decimosexta edición, Navarra, 2013 (reimpresión 2014), Thomson Reuters – Civitas, editorial Aranzadi, p. 596. [33] «Por la cual se dictan normas sobre filiación y se crea el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar». [34] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencias de 29 de octubre de 2013, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp. 2012-00348-00 (CA), 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, exp. 2010-00390-00 (CA) y 19 de mayo de 2020, M. P: César Palomino Cortés, exp. 2020-01013-00. [35] Por medio de la cual se adoptan unas medidas de política y se regula el funcionamiento del Programa Familias en Acción. [36] Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia. [37] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-0002015-02578-00(CA), sentencia de 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala. [38] Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, decimosexta edición, Navarra, 2013 (reimpresión 2014), Thomson Reuters – Civitas, editorial Aranzadi, p. 612. [39] Modificado por las Resoluciones Nos. 5863 de 22 de junio de 2016, 7960 de 10 de agosto de 2016, 13366 de 23 de diciembre de 2016, 244 de 20 de enero de 2017, 1261 de 2 de marzo de 2017, 7399 de 24 de agosto de 2017, 14611 de 17 de diciembre de 2018 y 10364 de 8 de noviembre de 2019. [40] C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. [41] En: https://www.icbf.gov.co/system/files/procesos/a3.lm2_.p_anexo_tecnico_servi cios_transitorios_c ovid19_para_atencion_nna_derechos_amenazados_vulnerados_v1_1.pdf [42] Adoptada y abierta a la firma y ratificación por la Asamblea General en su resolución 44/25, de 20 de noviembre de 1989.

Entrada en vigor: 2 de septiembre de 1990. Aprobada por el Congreso de la República por medio de Ley 12 de 1991, “Por medio de la cual se aprueba la Convención sobre los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989”. En vigor para el Estado colombiano. [43] Entendido como el conjunto de acciones sistemáticas orientadas para la atención integral de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en proceso de restablecimiento de derechos, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política y la Ley 1098 de 2006.

En: https://www.icbf.gov.co/system/files/procesos/lm1.p_lineamiento_tecnico_del _modelo_para_la_a tencion_de_los_ninos_ninas_y_adolescentes_con_derechos_amenazados_yo_vulner ados_v7.p df [44] En: https://www.icbf.gov.co/system/files/procesos/pu1.p_cartilla_icbf_recomenda ciones_covid19_v1.pdf [45] Artículos 56 a 60 de la Ley 1098 de 2006. [46] La disposición en cita establece: «DEBER DE VIGILANCIA DEL ESTADO.

Todas las personas naturales o jurídicas, con personería jurídica expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o sin ella, que aún, con autorización de los padres o representantes legales, alberguen o cuiden a los niños, las niñas o los adolescentes son sujetos de la vigilancia del Estado».