CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinte (2020) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|05001-23-33-000-2014-01874-01(1691-18) | |Demandante |:|Alcira del Carmen Delgado Henao | |Demandado |:|Pensiones de Antioquia | |Tema |:|Reconocimiento de pensión de sobrevivientes; | | | |principios de favorabilidad y retrospectividad | | | |normativa | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia de 13 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda de decisión), que negó las pretensiones de la demanda del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 61 a 77). La señora Alcira del Carmen Delgado Henao, por conducto de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra Pensiones de Antioquia, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones 1144 de 13 de diciembre de 2001 y 1558 de 15 de abril de 2002, por las cuales se negó a la accionante la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento del señor Jaime Urbino Rodríguez. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a reconocer la pensión de sobrevivientes desde la fecha del deceso del señor Urbino Rodríguez «[…] en un 100%, con las respectivas mesadas comunes y especiales, pasadas y futuras […]», junto con los intereses, indexación y costas a que haya lugar. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata la accionante que «[…] convivió en unión libre con el [s]eñor JAIME URBINO RODRÍGUEZ, por un espacio de 20 años, desde el año 1975 y hasta el día 22 de [e]nero de 1995, fecha en la que falleció […]» (sic), unión de la que procrearon 4 hijos. Que el señor Urbino Rodríguez «[…] laboró para el [d]epartamento de Antioquia como [a]uxiliar [a]gropecuario en la [s]ecretaría de [a]gricultura del [m]unicipio de Caucasia Ant., durante los períodos comprendidos entre el 26 de [s]eptiembre de 1980 y el 20 de [e]nero de 1995, términos cuya sumatoria acumula un total de 14 años y 24 días aproximadamente» (sic); no obstante, cuando empezó a trabajar para esa entidad territorial «[…] no fue afiliado a ninguna [c]aja de [p]revisión [s]ocial o [f]ondo de [p]ensiones, dich[o ente] […] hizo las veces de empleador y de asegurador y/o pensionador entre el 26 de [s]eptiembre de 1980 y el 4 de [d]iciembre de 1991¸pero a partir del día 5 de [d]iciembre de 1991 el [d]epartamento de Antioquia [lo] afilió […] al FONDO DE PENSIONES DE ANTIOQUIA» (sic).

Dice que «[e]n la [R]esolución No 1144 del 13 de [d]iciembre de 2001 PENSIONES DE ANTIOQUIA expuso que […] [se] negaba la pensión de sobrevivientes a la [actora] […] toda vez que la norma aplicable para decidir la prestación económica era la Ley 12 […] de 1975, y que el [s]eñor JAIME URBINO RODRÍGUEZ no contaba con el tiempo de servicios consagrado en dicha norma, es decir, 20 años de servicios para causar tal derecho» (sic). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 2, 13, 15, 23, 25, 29, 53, 58 y 125 de la Constitución Política y la Ley 100 de 1993 y el Decreto 691 de 1994. Aduce que las anteriores disposiciones son trasgredidas por el ente accionado «[…] al no reconocerle LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES […] cuando reúne los requisitos para que se le haga tal reconocimiento, aduciendo que a ella no le es aplicable las disposiciones de la Ley 100 de 1993 acudiendo al principio constitucional de la favorabilidad, disque porque para el momento de la muerte del [s]eñor JAIME URBINO RODRÍGUEZ –22 de [e]nero de 1995– dada su calidad de servidor público del sector [d]epartamental aún la Ley 100 de 1993 no había entrado en vigencia, haciendo la [e]ntidad demandada una interpretación y aplicación errónea de la misma, olvidando que la norma en mención tuvo su vigencia a partir del 1º de [a]bril de 1994, y que frente a los servidores públicos departamentales […] entraría a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, dándosele este plazo a dichas [e]ntidades […] para que […] afiliaran a [sus] servidores a cualquiera de los regímenes creados en la [L]ey 100 de 1993, pero en el caso del causante éste se encontraba afiliado al Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por PENSIONES DE ANTIOQUIA, desde el día 05 de [d]iciembre de 1991 cuando su empleador DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA lo afilió ante dicho fondo de pensiones, lo que quiere decir que el trabajador era beneficiario de las disposiciones de la Ley 100 de 1993 desde el primer día de su vigencia, esto es, desde el 1º de [a]bril de 1994» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 61 a 75).

Por intermedio de apoderado, el accionado se opone a las pretensiones de la demanda y formula las excepciones denominadas inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, prescripción, buena fe, legalidad de los actos administrativos demandados e ineptitud de las pretensiones de la demanda. Arguye que «[…] no hay lugar a la pensión de sobrevivientes solicitada, ya que el señor JAIME URBINO RODRÍGUEZ, al momento de fallecimiento, el 22 de [e]nero de 1985, aún no había completado el tiempo de servicios exigido por la Ley 33 de 1985 en concordancia con la Ley 12 de 1975, pues a esa fecha solo reunía 14 años y 112 días de servicio»; además, «[…] no alcanzó a ser beneficiario de la Ley 100 de 1993, pues el Sistema General de Pensiones entró en vigencia para las entidades del orden territorial el 30 de junio de 1995 y el causante murió el 22 de [e]nero de 1995 […] de acuerdo con lo cual, no es dable [la aplicación d]el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 […]», por lo que los actos administrativos acusados deben permanecer incólumes. 1.6 La providencia apelada (ff. 299 a 310).

El Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda de decisión), en sentencia de 13 de septiembre de 2017, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[n]o le asiste razón a la demandante para concluir que la vigencia de la Ley 100 de 1993 en materia de reconocimiento del derecho en materia de pensiones inició el día 1 de abril de 1994, por cuanto como lo manifestó la Corte Constitucional en la [s]entencia C-415 de 2014, el legislador exceptuó la vigencia de la Ley para los servidores públicos a nivel departamental, municipal y distrital, para los cuales entraría a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determinara la respectiva autoridad gubernamental». 1.7 El recurso de apelación (ff. 313 a 316).

Inconforme con la anterior sentencia, la actora, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] lo que se […] pidió que [se] revisara era si el régimen general de pensiones regulado por la Ley 100 de 1993, se podía o no aplicar en el asunto que hoy nos convoca, haciendo a un lado la calidad de servidor público que ostentaba el causante, para reconocerle a la demandante la pensión de sobrevivientes, esto por cuanto ya conocíamos que el causante no dejó reunidos los requisitos del régimen especial de los servidores públicos establecidos en las Leyes 12 de 1975, 33 de 1985 y 71 de 1988; pero sí había dejado reunidos los requisitos del régimen general establecidos en la Ley 100 de 1993».

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 15 de diciembre de 2017 (f. 317) y admitido por esta Corporación a través de auto de 13 de noviembre de 2018 (f. 324), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con providencia de 8 de julio de 2020 (f. 330), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por la accionante para reiterar sus argumentos de apelación[1].

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante, en su condición de compañera permanente del finado Jaime Urbino Rodríguez, le asiste razón jurídica o no para reclamar de Pensiones de Antioquia el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en aplicación retrospectiva de la ley pensional en virtud del principio de favorabilidad, de conformidad con el régimen dispuesto en la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso ocurrió con antelación a su entrada en vigor y debido a que resulta más benéfico respecto del régimen especial al que perteneció. 3.3.

Marco normativo. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio debe precisar la Sala que a través de Acto legislativo 1 de 1968, se atribuyó al Congreso de la República la potestad de determinar «[…] las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales»; sin embargo, en lo que atañe a los requisitos para acceder a pensión de jubilación, la Constitución Nacional de 1886 ya consagraba en su artículo 62 que «[l]a ley determinará las condiciones de ascenso y de jubilación; y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del Tesoro público».

Posteriormente, la Constitución Política de 1991 (artículo 150, numeral 19, letra e) asigna al Congreso de la República competencia para dictar las normas generales, desde luego a través de las leyes, a las cuales debe sujetarse el Gobierno, entre otras materias, en punto de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.

En ejercicio de las anteriores atribuciones, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para establecer del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública y respecto de la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, la cual previó en su artículo 12, lo siguiente: El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. Es decir, que la función de establecer el régimen prestacional de los servidores públicos está reservada al Congreso de la República y al Gobierno nacional, pero este último bajo los lineamientos del legislador.

Cabe aclarar que el precitado artículo 12 fue declarado exequible condicionalmente por la Corte Constitucional, en sentencia C-315 de 19 de julio de 1995, en el sentido de que «[…] siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales […]».

De conformidad con lo previsto en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, el sistema general de seguridad social en pensiones en ella previsto regiría a nivel nacional a partir del 1º. de abril de 1994 y al territorial «a más tardar el 30 de junio de 1.995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental», sin perjuicio de que el artículo 288 ibidem, frente al principio de favorabilidad, establece: Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en leyes anteriores.

Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley.

En cuanto a la retrospectividad de la ley, cabe destacar que la Corte Constitucional, en sentencia T-110 de 22 de febrero de 2011[2], la definió así: El fenómeno de la retrospectividad de las normas de derecho se presenta, como ya se anticipó, cuando las mismas se aplican a partir del momento de su vigencia, a situaciones jurídicas y de hecho que han estado gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición. Este instrumento ha sido concebido por la jurisprudencia nacional como un límite a la retroactividad, asociando su propósito a la satisfacción de los principios de equidad e igualdad en las relaciones jurídicas de los asociados, y a la superación de aquellas situaciones marcadamente discriminatorias y lesivas del valor justicia que consagra el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad con los cambios sociales, políticos y culturales que se suscitan en nuestra sociedad.

De las sentencias estudiadas se extrae, en conclusión, que (i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad; (ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores;

(iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aún no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica […]. En tal sentido, resulta menester advertir que si bien ab initio esta sección segunda (valga decir, máxima instancia judicial en materia laboral- administrativa), en virtud del principio de favorabilidad, aplicó de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993 y reconoció pensiones en casos cuyo derecho se consolidó antes de su entrada en vigor (1º. de abril de 1994)[3], lo cierto es que actualmente tal criterio fue rectificado bajo el entendido de que la norma aplicable es la que regía en ese momento.

Sobre el particular, la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 25 de abril de 2013[4], criterio vigente para este tipo de asuntos, sostuvo: La jurisprudencia de esta Corporación[5] ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho. […] Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales […] se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su [ocurrencia], lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.

La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.

En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional [reclamado], toda vez que los derechos prestacionales causados […] se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior […]. Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 2010[6] y noviembre 1º de 2012[7], en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.

La anterior posición jurisprudencial ha sido reiterada por esta Corporación en fallos de 22 de agosto de 2013[8] y 19 de febrero[9], 2 de julio[10] y 9 de julio de 2015[11]. En tales condiciones, el principio de favorabilidad en materia laboral es aplicable en aquellos casos en que existan dos normas o una con diferentes interpretaciones, para lo cual deberá aplicarse la más favorable, siempre que las normas en cuestión tengan vigencia para el momento en que se consolidó el derecho reclamado, en tanto que la retrospectividad comporta la aplicación inmediata de la ley a situaciones jurídicas en proceso de consolidación que venían reguladas en virtud de una norma anterior, en garantía de expectativas legítimas que no se habían perfeccionado.

Así las cosas, comoquiera que la sección segunda de esta Corporación ha reiterado el derrotero contenido en la sentencia de 25 de abril de 2013 (en relación con la improcedencia de aplicar de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993 y sus normas subsiguientes, en materia pensional), es claro que en la hora actual este tiene un carácter vinculante frente a los jueces de instancia de la jurisdicción contencioso-administrativa y, por ende, no puede ser desconocido al decidir asuntos semejantes. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con declaración extrajuicio de 21 de mayo de 2014 (f. 49), rendida ante la Notaría Única del Círculo de Caucasia (Antioquia), la actora convivió durante 20 años con el señor Jaime Urbino Rodríguez hasta el 22 de enero de 1995, cuando este falleció, según registro civil de defunción 1871638 (f. 19).

De dicha relación procrearon 4 hijos (ff. 22 a 29). b) Según certificación de 13 de octubre de 1995 (f. 127), emitida por el jefe de sección de posesiones y certificados de la secretaría de desarrollo del recurso humano de Antioquia, el señor Urbino Rodríguez laboró como práctico y auxiliar agropecuario de la secretaría de agricultura desde el 26 de septiembre de 1980 hasta el 20 de enero de 1995, con un tiempo de servicios de 14 años y 122 días, información ratificada en certificado de información laboral de 30 de mayo de 2013 (ff. 30 a 34). c) El 6 de noviembre de 2001 (ff. 120 y 121), la accionante pidió del demandado el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte de quien en vida fue su compañero permanente, negado a través de los actos acusados.

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el señor Jaime Urbino Rodríguez, compañero permanente de la demandante, (i) se desempeñó como práctico y auxiliar agropecuario de la secretaría de agricultura de Antioquia desde el 26 de septiembre de 1980 hasta el 20 de enero de 1995, con un tiempo de servicios de 14 años y 122 días; y (ii) falleció el 22 siguiente, por lo que la actora solicitó de la accionada el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, negado mediante los actos administrativos acusados.

En el presente proceso judicial, la actora solicita la aplicación del principio de favorabilidad, en la medida en que considera que, si bien su finado compañero permanente no colmó los requisitos para acceder a la pensión de jubilación a la luz de la Ley 12 de 1975 (en vigor al momento de su deceso, 22 de enero de 1995), sí alcanza las exigencias de la Ley 100 de 1993, por lo que tiene derecho a la pensión de sobrevivientes.

Dicho en otros términos, pide que no se aplique el régimen especial que gobernaba la situación del causante en su calidad de servidor público territorial, sino que se acoja el general contenido en la referida Ley 100 de 1993. Frente a tal situación, el a quo negó las pretensiones de la demanda al aclarar que a la demandante no le asiste derecho al reconocimiento pensional, pues cuando falleció el señor Urbino Rodríguez, aún no había entrado en vigor la Ley 100 de 1993 para los servidores públicos del orden territorial, según lo determinado por la Corte Constitucional en sentencia C-415 de 2014[12].

No obstante, en el recurso de apelación, la actora insiste en la aplicación del régimen general por resultarle más favorable. Así las cosas, en lo atañedero a la norma que debe aplicarse a la situación de la demandante, esta Sala advierte que su derecho se consolidó al momento del deceso del señor Jaime Urbino Rodríguez, lo que sucedió el 22 de enero de 1995, momento para el cual aún no había entrado en vigor la Ley 100 de 1995 para los servidores públicos de las entidades territoriales, sino que la norma vigente era la Ley 12 de 1975, que fue precisamente la tomada en consideración por la Administración con el fin de concluir, para ese entonces, que no era dable reconocer la pensión de sobrevivientes a la demandante.

Cabe recordar que la retrospectividad normativa comporta la aplicación inmediata de una ley promulgada con posterioridad a situaciones jurídicas en proceso de consolidación, lo que no acontece en el asunto sub examine, en la medida en que el fallecimiento del señor Urbino Rodríguez fue el 22 de enero de 1995, fecha en la que se consolidó el derecho a la pensión de sobrevivientes, en caso de haber colmado las exigencia de ley, lo que, como se indicó en precedencia, no ocurrió, habida cuenta de que el causante solo cumplió con 14 años y 122 días de los 20 exigidos para el reconocimiento de la pensión de jubilación. En tal sentido, esta Sala advierte que la decisión adoptada por el a quo está ajustada a derecho y, por tanto, no es dable acceder a las pretensiones de la demanda, en la medida en que el principio de favorabilidad solo puede analizarse cuando existen dos normas o una con diferentes interpretaciones, siempre y cuando todas estén vigentes, y el de retrospectividad, cuando la situación no se haya consolidado, lo que no ocurre en el caso sub judice, por cuanto la Ley 100 de 1993 (respecto de la que solicita aplicación) no regía para el momento del deceso del señor Jaime Urbino Rodríguez (22 de enero de 1995), pues no puede olvidarse que ella entró en vigor para los servidores públicos de las entidades territoriales el 30 de junio de 1995.

Este ha sido el criterio fijado por esta Corporación, puesto que garantiza una debida aplicación de los principios de favorabilidad y retrospectividad de la ley, tal como se precisó en la sentencia de 25 de abril de 2013, referida en el marco jurídico de las consideraciones de este fallo. En estas condiciones, no resulta procedente, como lo pretende la accionante y en amparo de los principios de favorabilidad y retrospectividad de la ley, sustraerla de la aplicación del régimen especial que amparaba la situación laboral de su compañero permanente, para incluirla en los alcances del régimen general de la Ley 100 de 1993, toda vez que, según se explicó, este último no estaba en vigor cuando se consolidó el derecho a la pensión de sobrevivientes, independientemente de si se logró o no colmar los requisitos para su reconocimiento, lo que no ocurrió en este caso.

En relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016[13], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, por cuanto para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte actora, se revocará la condena en costas.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, toda vez que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados; y revocará la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda de decisión), que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Alcira del Carmen Delgado Henao contra Pensiones de Antioquia, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2.º Revócase la condena en costas impuesta a la parte accionante, que incluye las agencias en derecho, de acuerdo con lo indicado en la considerativa. 3.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [3] Sentencias de 29 de abril de 2010, expedientes 25000-23-25-000-2007- 00832-01(0548-09) y 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; y 1º de noviembre de 2012, expediente 13001-23-31- 000-2005-02358-01 (0682-11), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, entre otras. [4] Expediente 76001-23-31-000-2007-01611-01 (1605-09), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [5] Ver, entre otras, las sentencias de octubre 7 de 2010, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, radicación No. 76001-23-31-000-2007- 00062-01(0761-09); febrero 18 de 2010, Consejero ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicación No. 08001-23-31-000-2004-00283-01(1514-08); abril 16 de 2009, Consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación No. 76001-23-31-000-2004-00293-01(2300-06). [6] Radicación No. 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09), Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970. [7] Radicación No. 13001-23-31-000-2005-02358-01 (0682-11), Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, en que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991.

En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: “Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior.

El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general”. [8] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, expediente 88001-23-31-000-2012-00002-01 (1756- 2012), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren: «En la normatividad no existe un límite de tiempo establecido de manera expresa, dentro del cual una persona pueda buscar, en virtud del principio fundamental de favorabilidad y de igualdad, la aplicación retrospectiva del marco pensional consagrado en la Ley 100 de 1993.

Por principio de seguridad jurídica, y porque no puede darse pie a que dicho término quede al arbitrio del interesado, la aplicación retrospectiva de la ley general de seguridad social en materia pensional, debe ser limitado su uso en el tiempo, y como no existe uno fijado, razón por la que estima esta colegiatura que habrá de acudirse al régimen general de prescripción para reclamo de prestaciones sociales, previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, término que se contará a partir de la entrada en vigencia del régimen pensional de la Ley 100 de 1993 -1º de abril de 1994 a nivel nacional y 30 de junio de 1995 a nivel territorial-, y cobija casos cuyos supuestos se hayan estructurado dentro de los tres (3) años anteriores a dicha fecha». [9] Expediente 05001-23-31-000-2011-00501-01 (3533-13), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [10] Expediente 13001-23-31-000-2011-00756-01 (300-14), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [11] Expedientes 17001-23-33-000-2013-00153-01 (1293-14) y 05001-23-33-000- 2012-00166-01 (3571-13), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [12] M. P. Alberto Rojas Ríos. [13] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). ----------------------- Expediente 05001-23-33-000-2014-01874-01 (1691-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Alcira del Carmen Delgado Henao contra Pensiones de Antioquia Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1