ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / FUENTE DEL DAÑO / DAÑO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JUDICIAL / CONTROL DE LEGALIDAD / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA De conformidad con las consideraciones precedentes, la Sala concluye que se encuentra ante una controversia que no es susceptible de control judicial, dado que los actos administrativos de trámite objeto de las pretensiones no son susceptibles de ser demandados en sede de nulidad y restablecimiento del derecho y tampoco encuadran en ninguna de las situaciones que habilitan el ejercicio de la reparación directa, de ahí que deba declararse probada la excepción de inepta demanda. l hecho de que no resulte procedente el control judicial de los actos administrativos de trámite tiene como fundamento la falta de aptitud para causar daños al interesado, dado que su expedición se da durante el proceso de formación de la voluntad de la administración, la cual se materializa en la decisión que pone fin a la actuación, en el sentido de conceder o no el derecho solicitado.

En el caso concreto la referida falta de aptitud se edifica en el hecho de que las tarjetas de operación correspondan a actos administrativos constitutivos, porque por su intermedio se crean situaciones jurídicas favorables, consistentes en la autorización para que la empresa de transporte preste el servicio a través de los vehículos destinatarios de dichas tarjetas.

Si bien en el sub lite se profirieron dos tipos de actos administrativos particulares -unos de trámite y uno definitivo favorable-, ello no implica que la controversia deba definirse en los términos de la nulidad y restablecimiento del derecho, dado que los primeros no eran susceptibles de control judicial y el segundo, por falta de interés, no era pasible de ser demandado por su destinatario, como se explicará. El análisis propuesto se hará sin perjuicio de los eventos en los que se considera que el acto administrativo desfavorable es legal y, en virtud de ello, se acude a la acción de reparación directa, caso en el cual se debe verificar si se presentó o no un daño especial, presupuesto indispensable para acceder a las pretensiones planteadas. […] En las condiciones analizadas, ante la evidencia de que se presenta un asunto que no es susceptible de control judicial, se modificará la sentencia denegatoria de primera instancia, para, en su lugar, declarar probada la ineptitud sustantiva de la demanda.

ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / CONTROL JUDICIAL / CONTROL DE LEGALIDAD Los actos administrativos de trámite son los encargados de impulsar la actuación “y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas”, pues este es el efecto propio de los actos administrativos definitivos, tan es así que los primeros no son susceptibles de recursos, mientras que los segundos sí. Los actos administrativos que están llamados a ser cuestionados judicialmente son los definitivos, mientras que los de trámite no, dado que su finalidad es surtir las etapas previas a la decisión final, de ahí que no tengan injerencia en el fondo del asunto; pero si impiden seguir adelante con la actuación el interesado podrá cuestionar su legalidad. […] Así las cosas, los actos de trámite son demandables de manera excepcional, en primer lugar, cuando pongan fin al procedimiento del cual hacen parte o, en situaciones especiales, por ejemplo, la prevista por la jurisprudencia frente a los actos de apertura en las licitaciones, los cuales serán susceptibles de ser enjuiciados cuando contengan decisiones sobre el fondo del asunto o puedan afectar los principios que rigen la actividad contractual.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos administrativos que están llamados a ser cuestionados judicialmente, cita: Consejo de Estado, Sala plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de febrero de 2012, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, rad. 11001-03-26-000-2010-00036-01; Sección primera, sentencia de 27 de mayo de 2010, rad. 25000-23-24-000-2009-00045- 01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta;

Sección Tercera, sentencia de 12 de agosto de 2019, rad. 39069, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO El legislador en el artículo 84 del C.C.A. estableció las circunstancias que ameritan la anulación de un acto administrativo y corresponden a: i) infracción de las normas en que deberían fundarse; ii) falta de competencia; iii) expedición irregular; iv) desconocimiento del derecho de audiencias y defensa; v) falsa motivación, o vi) desviación de poder.

Las causales de nulidad antes enunciadas delimitan el estudio de legalidad y solo con fundamento en ellas es posible decretar la anulación del respectivo acto administrativo, de ahí que las circunstancias adicionales que no tengan la transcendencia de viciar su legalidad no implica que el interesado pueda cuestionarlas a través de otra vía –por ejemplo, la reparación directa-, para obtener la reparación de los perjuicios causados, sino que se encuentra ante situaciones que está en la obligación de asumir.

Por ejemplo, la expedición irregular se estructura ante vicios en el procedimiento para la formación y expedición del acto administrativo definitivo, que de no haberse configurado llevarían a una decisión distinta. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 84 ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO En el caso concreto, los actos administrativos de trámite proferidos durante la actuación que promovió la parte demandante no eran susceptibles de ser invocados como causal de anulación de los actos administrativos definitivos que concedieron las tarjetas de operación, en cuanto, por ser favorables a la peticionaria, no le asistía interés para cuestionarlos, en cuanto ello supondría una renuncia al derecho reconocido, bajo el argumento de solicitar la indemnización de los perjuicios causados frente al trámite.

En suma, los requerimientos que se invocan como fuente del daño no eran pasibles de un control autónomo de legalidad y tampoco eran susceptibles de ser debatidos al amparo de la presunción de legalidad de los actos administrativos que pusieron fin a la actuación, dado su carácter favorable, de ahí que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no resulte procedente en el sub lite.

FUENTE DEL DAÑO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la procedencia de las acciones o medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido.

La reparación directa es la idónea en los casos en los que la causa de las pretensiones se deriva de un hecho, una omisión, una operación administrativa o de un acto administrativo, pero siempre que no se cuestione su legalidad, lo que se da en virtud del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. La reparación directa también es la vía adecuada tratándose de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que haya sido objeto de revocatoria directa o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado, con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular (…), debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”.

La Sección también ha señalado que la reparación directa es el mecanismo procesal para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o de la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de las acciones o medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de febrero de 2020, rad. 51534, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia de 27 de abril de 2006, rad. 16079, C. P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia de 24 de agosto de 1998, rad. 13685, C. P. Daniel Suárez Hernández; auto de 15 de mayo de 2003, rad. 23205, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia de 21 de marzo de 2012, rad. 21986, C. P. Hernán Andrade Rincón; sentencia de 5 de julio de 2006, rad. 21051, C. P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia del 3 de abril de 2003, rad. 26437, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con salvamento de voto de la consejera María Adriana Marín. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D. C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-0000-2009-00490-01(52123) Actor: SIDAUTO S.A. Y OTROS Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: ACTOS ADMINISTRATIVOS DE TRÁMITE – Como fundamento para solicitar la nulidad de los actos administrativos particulares / CONTROL JUDICIAL AUTÓNOMO – Cuando impiden seguir adelante con la actuación / REPARACIÓN DIRECTA –Casos en que procede frente a actos administrativos / ASUNTOS QUE NO SON SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICIAL – INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 29 de mayo de 2014, por medio de la cual la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca: i) declaró probadas parcialmente las excepciones de caducidad y de falta de legitimación en la causa por activa respecto de las propietarias de los vehículos y ii) negó las demás pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La demandante pretende que se le indemnicen los perjuicios causados con la tardanza en la que habría incurrido la entidad demandada frente a la renovación de las tarjetas de operación de 12 de vehículos de transporte público, trámite que inició en 2006 y terminó en 2008. El tiempo objeto de reproche fue consecuencia de diversos actos administrativos de trámite a través de los cuales se le solicitó a la parte actora el cumplimiento de presupuestos que no resultaban aplicables a su situación, criterio del que desistió la entidad un año después. II.

A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 29 de julio de 2009[1], las sociedades Sidauto S.A., Sidauto Masivo S.A., Citytrans S.A. y Milenio Móvil S.A., por medio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa, presentaron demanda en contra del Distrito Capital de Bogotá con el fin de que se les indemnizaran los perjuicios causados con el hecho de que la demandada hubiese “retardado” la renovación de las tarjetas de operación de los vehículos identificados con placas SIA-753;

SIA-759; SIA-760, SIA-761, SIA-763, SIA- 766, SIA-767, SIA-779, SIA-780, SIA-844; SIA-846 y SIA-850, pretensión que se planteó en los siguientes términos (se transcribe literal, incluso con posibles errores): PRIMERA: Declarar Administrativa y Patrimonialmente Responsable al Distrito Capital de Bogotá (…) por los daños ocasionados a las firmas (…) CITYTRANS S.A. (…), SIDAUTO MASIVO S.A., MILENIO MÓVIL S.A., propietaria[s] de los vehículos (…) y (…) SIDAUTO S.A., empresa vinculadora de los (…) vehículos en su capacidad transportadora, por retardar INJUSTIFICADAMENTE la expedición de las Tarjetas de Operación de los mencionados automotores (…), impidiendo con ello que estos prestaran el [servicio] durante el año dos mil siete (2007) el servicio de transporte colectivo urbano de pasajeros[2] (se destaca).

Las sociedades que comparecieron en calidad de propietarias solicitaron, a título de lucro cesante, los ingresos dejados de percibir durante el tiempo que los vehículos no contaron con la tarjeta de operación y, por ende, no prestaron el servicio, en los siguientes términos: |SOCIEDAD |PLACAS DE LOS VEHÍCULOS QUE INVOCÓ COMO |MONTO | | |PROPIOS | | |Citytrans S.A. |SIA-761;

SIA-763 y SIA-780 |$744’053.616 | |Sidauto Masivo |SIA-753; SIA-759; SIA-767 y SIA-779 |$631’625.466 | |S.A. | | | |Milenio Móvil |SIA-760; SIA-766; SIA-844; SIA-846 y |$1.108’.499.63| |S.A. |SIA-850 |8 | Además, se indicó que por daño emergente debía ordenarse el pago de $370’000.000, monto cancelado por las sociedades demandantes en virtud de un patio que tomaron en arrendamiento para guardar los automotores.

Finalmente, se pidieron $60’000.000 por las indemnizaciones que Sidauto S.A. pagó a los conductores de los vehículos por la terminación sin justa causa de sus contratos laborales, dado que durante un año no resultó posible la prestación del servicio público de transporte. A su vez, la sociedad Sidauto S.A. indicó que, en su calidad de empresa de transporte a la que se encontraban afiliados los vehículos, tenía derecho a percibir como contraprestación una cuota “por concepto de administración y/o rodamiento” y que por tal concepto se debía reconocer la suma de $88’721.000. 1.2.

Hechos En la demanda, en síntesis, se narraron los siguientes hechos[3]: A través de la Resolución 062 de 2002, la entidad demandada habilitó a Sidauto S.A. como empresa de transporte público urbano, sociedad a la que las demás demandantes, en su calidad de propietarias, afiliaron los vehículos de transporte público objeto de la litis, en virtud de la exigencia establecida en el artículo 56 del Decreto 170 de 2001, según el cual, las tarjetas de operación solo pueden expedirse a vehículos legalmente vinculados a las empresas de transporte.

El artículo 55 ejusdem señala que es obligación de las “empresas de transporte gestionar las tarjetas de operación de la totalidad del parque automotor y entregarlas oportunamente a los propietarios”, regla en virtud de la cual, Sidauto S.A. promovió ante la demandada el trámite pertinente en relación con los vehículos de las demás demandantes -Sidauto Masivo S.A., Citytrans S.A. y Milenio Móvil S.A.-, para lo cual cumplió todas las exigencias previstas en el artículo 59 del decreto citado.

Por medio de oficio del 22 de mayo de 2007, “la entidad resolvió en forma negativa la solicitud de renovación de las tarjetas de operación”[4], por considerar que los vehículos pertenecían al servicio público de transporte denominado “ALTA CAPACIDAD” contemplado en la Resolución 230 de 2005 -proferida por la demandada-; sin embargo, esta normativa no resultaba aplicable al sub lite.

Mediante determinación del 20 de junio de 2007, el Distrito Capital de Bogotá autorizó a Sidauto S.A. para radicar la documentación requerida para la renovación de las tarjetas de operación, en cuanto habían sido desvinculados del sistema de Transmilenio S.A. con anterioridad a la publicación de la Resolución 230 de 2005; sin embargo, el 25 de julio siguiente la volvió a requerir, para que se ajustara a lo dispuesto para el servicio de transporte de “ALTA CAPACIDAD”[5].

Luego, a través de oficio del 4 de diciembre de 2008, la demandada informó que las solicitudes “habían sido rechazadas[6], porque los vehículos debían cumplir lo previsto en la Resolución 230 de 2005 y sujetarse a los presupuestos establecidos para el “SISTEMA MASIVO”, pese a que en las bases de datos de la entidad se encontraban registrados en el “SISTEMA COLECTIVO”[7].

La demandada no estaba habilitada para condicionar la expedición de las tarjetas de operación al cumplimiento de la Resolución Distrital 230 de 2005, en la medida en que los automotores no pertenecían al sistema masivo, sino al servicio colectivo, como lo reconoció en 2008, al expedir las tarjetas de operación solicitadas. A juicio de la parte actora, a la entidad le asiste responsabilidad patrimonial, porque “incurrió en una falla en el servicio al aplicarle (…) un acto administrativo que no regulaba el sistema colectivo de transporte”[8], lo que se tradujo en una “injustificada negativa de expedición de las tarjetas de operación” [9], argumento que desarrolló en los siguientes términos (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “(…) [D]esde el tres (3) de agosto de dos mil seis (2006), el DISTRITO CAPITAL (…) devolvió en reiteradas oportunidades las solicitudes de renovación de las tarjetas de operación (…).

“La devolución de las solicitudes de renovación de tarjetas de operación de los vehículos (…) fue injustificada, [por] el sometimiento (…) a la Resolución 230 de 2005 (…), por cuanto los automotores no fueron registrados como de servicio MASIVO (…), sino en el servicio COLECTIVO (…). (…). “En el evento sub examine, los vehículos (…) desde su registro inicial les fue expedida tarjeta de operación en el servicio público de transporte COLECTIVO (…), no obstante por una equivocada interpretación durante más de un año, le fue negada la renovación exigiendo la aplicación de la Resolución Distrital 230 de 2005, percatándose de la comisión de la falla en el servicio solo hasta el año dos mil ocho (2008), fecha en la cual la parte activa decide nuevamente expedir este documento, en las mismas condiciones en que para antes del año dos mil seis (2006) lo venía haciendo.

(…). Debe igualmente advertirse que, el Distrito Capital (…) manifestó un claro desconocimiento (…) al querer darle aplicación a la Resolución 230 de 2005 (…), porque para la época en que los vehículos habían sido matriculados (julio 2011) el mencionado acto administrativo no había nacido a la vida jurídica. (…) El abstenerse [de] expedir las tarjetas de operación (…) impidió que durante más de un año se vieran impedidos para prestar el servicio público colectivo de transporte urbano y así efectuar el recaudo que de produce un vehículo de estas características durante el lapso en que permanecieron sin tarjeta de operación, dado que este documento es el que habilita a los equipos para prestar esta clase de servicio.

En efecto, la falla del servicio quedó concretada en el hecho de que el DISTRITO CAPITAL (…) se [abstuviera] injustificadamente de expedir (…) las tarjetas de operación (…), criterio que inexplicamente un año después cambió y sin mediar razón alguna [volvió] a expedir las tarjetas de operación (…)[10]. 2. Admisión y traslado de la demanda 2.1.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de auto del 29 de enero de 2010[11], admitió la demanda y ordenó las notificaciones del Ministerio Público y de la entidad demandada[12]. 2.2. El Distrito Capital de Bogotá[13] propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de las sociedades demandantes, excepto de Sidauto S.A., porque fue la que solicitó la renovación de las tarjetas de operación objeto de la litis, por ser la empresa transportadora a la que se encontraban afiliados los vehículos, según lo previsto en el Decreto 170 de 2001.

En su criterio, las propietarias debían reclamar a la empresa de transporte y, si resultara condenada, lo que les correspondía era ejercer la acción contenciosa. Si las sociedades propietarias de los vehículos sufrieron perjuicios, la llamada a responder era la empresa de transportes, por tener a su cargo el impulso del trámite, lo que se traduce en el incumplimiento de una de las obligaciones del contrato de afiliación, lo que, a su vez, se traduce en la configuración de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

De otro lado, explicó que no negó la renovación de las tarjetas de operación, sino que solicitó el cumplimiento de los presupuestos pertinentes a través de decisiones de trámite, sin que la peticionaria cumpliera lo solicitado, cuestionara su exigencia o hubiese recurrido a algún mecanismo para obtener una decisión de fondo, de ahí que hubiese operado su propia culpa, pues no ejerció los mecanismos a su favor, sino que se abstuvo en aras de obtener una indemnización por intermedio de la acción de reparación directa.

Los automotores sí estaban incluidos en el servicio de alta capacidad, dado que podían transportar una suma superior a 70 pasajeros y, además, pertenecieron al sistema Transmilenio S.A., de ahí que resultara procedente la exigencia de los requisitos previstos en la normativa vigente. En relación con el oficio del 20 de junio de 2007, la demandada aclaró que (se transcribe literal, incluso con posibles errores): Es cierto, el mencionado oficio establece lo manifestado por el actor; sin embargo, (…) en este oficio hubo un error en cuanto a la fecha de desvinculación definitiva del sistema Transmilenio (…), pues las fechas de desvinculación (…) superan el día 22 de agosto de 2005, incluso para la fecha de la demanda, 4 de (..) seguían operando en el sistema que son los vehículos de placas SIA-761, SIA-780, SIA-779 y SIA 766[14].

En cuanto al oficio del 4 de diciembre de 2008, la entidad explicó que no era cierto que por su intermedio se hubiese rechazado solicitud alguna, toda vez que para esa fecha los vehículos objeto de la demanda ya contaban con tarjeta de operación. Lo anterior fue rectificado a través de oficios “SM-11801-07” y “SM-9050- 07”, de ahí que la expedición de las tarjetas de operación obedeció a un cambio de política pública y no al reconocimiento de un error.

Explicó que en el sub lite se profirieron varios requerimientos tendientes a que se ajustaran las solicitudes presentadas, determinaciones que gozaban de presunción de legalidad, sin que hubiesen sido anuladas en algún momento. 2.3. El Distrito Capital de Bogotá llamó en garantía a la Unión Temporal SETT, dado que los hechos habrían ocurrido en el marco del contrato de concesión celebrado con la Secretaría Distrital de Tránsito y Transporte, cuyo objeto era la atención de los usuarios del Registro Distrital Automotor[15].

A través de auto del 28 de enero de 2011, el a quo negó el llamamiento, con fundamento en el artículo 19 de la Ley 678 de 2001, dado que la parte demandada en su escrito de oposición alegó la excepción de culpa exclusiva de la víctima[16]. La anterior determinación no fue objeto de recursos. 3. Pruebas y alegatos de conclusión 3.1. Mediante providencia del 29 de abril de 2011[17] se abrió a pruebas el proceso, para lo cual se decretaron las pedidas en el escrito inicial y las allegadas con la contestación de la demanda. 3.2.

A través de auto del 8 de abril de 2014[18], el a quo corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto. 3.2.1. A juicio de la parte demandante[19], se acreditaron los presupuestos para acceder a las pretensiones, dado que la tardanza en la renovación de las tarjetas de operación se dio por la constante devolución de las solicitudes presentadas para tal fin desde el 3 de agosto de 2006, en virtud de una normativa de transporte masivo que no era aplicable, la contenida en la Resolución 230 de 2005, proferida por la demandada.

La corrección de la actuación se hizo hasta 2008, año en el que se expidieron las tarjetas requeridas para prestar el servicio. 3.2.2. La parte demandada indicó que no estaban dados los presupuestos para condenarla patrimonialmente, para lo cual reiteró los argumentos en los que sustentó las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa y de culpa exclusiva de la víctima planteadas en la demanda, en la medida en que la parte actora no cuestionó los requerimientos que se le formularon[20]. 3.2.3.

El Ministerio Público guardó silencio. 4. Sentencia de primera instancia La Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 29 de mayo de 2014[21], adoptó las siguientes determinaciones: Declaró probada parcialmente la excepción de caducidad: Al respecto se explicó que la parte demandante solicitó las tarjetas de operación en 2 etapas: i) entre el 25 de julio y el 25 de agosto de 2006 y ii) del 5 de junio de 2007 hasta al 31 de agosto de la misma anualidad.

En relación con la primera fase, a juicio del a quo, las pretensiones no se plantearon en oportunidad, dado que el último requerimiento que la demandada le formuló a la parte actora para subsanar las solicitudes fue contestado el 30 de agosto de 2006 y la demanda se radicó hasta 2009, de ahí que solo resultara procedente un análisis de fondo frente a lo ocurrido con el segundo grupo, pues el derecho de acción se ejerció dentro de los 2 años siguientes a la devolución de las peticiones por parte del Distrito Capital de Bogotá. Declaró probada parcialmente la excepción de falta de legitimación en la causa por activa: A juicio del a quo, las sociedades que comparecieron en calidad de propietarias de los vehículos carecían de legitimación en la causa por activa, dado que la habilitada para solicitar la indemnización de los perjuicios causados era la sociedad a la que se encontraban afiliados los automotores -Sidauto S.A.-, pues era la encargada de solicitar y tramitar la renovación de las tarjetas de operación, como en efecto ocurrió. El Tribunal consideró que lo anterior no daba cuenta de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que en el expediente estaba probado que la entidad profirió los oficios SM-11801-07 y SM-9050-07 que fueron los invocados por la parte actora como fuente del daño. De otro lado, negó las pretensiones formuladas por Sidauto S.A., toda vez que el tiempo que duró el trámite de las tarjetas de operación estuvo determinado por su omisión en el cumplimiento de requisitos esenciales para ello, punto frente al cual solo resultaban relevantes los trámites de 2007 y 2008, pues frente a los del 2006 había operado la caducidad.

El a quo explicó que en este asunto en los aludidos años se profirieron varios actos administrativos de trámite a través de los cuales se le solicitó a la demandante el ajuste de las distintas solicitudes de renovación de las tarjetas de operación, carga que no asumió, en la medida en que se abstuvo de cumplir los supuestos establecidos en el artículo 59 del Decreto 170 de 2001, tales como los relativos a la certificación de gases o revisión técnico mecánica, de ahí que el daño le resultara imputable a la demandante. 5.

Recurso de apelación La parte demandante apeló el fallo del a quo[22], por varias razones, a saber: A su juicio, el análisis de caducidad efectuado por el a quo no era congruente, en la medida en que, en primer lugar, sostuvo que se encontraba probada la excepción de caducidad, pero, a renglón seguido, a pesar de tratarse de los mismos vehículos, señaló que la demanda sí fue oportuna.

En su criterio, lo señalado en la parte motiva no es consecuente con lo decidido en la parte resolutiva. De otro lado, para resolver sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, el a quo no tuvo en cuenta que, aunque Sidauto S.A. fue la que solicitó las respectivas tarjetas de operación, no era menos cierto que las demás sociedades eran las propietarias de los vehículos y, por ende, se les causó un daño, de ahí que estuviesen facultadas para solicitar la indemnización de los perjuicios causados, en los términos previstos en el artículo 90 de la Constitución. Explicó que no podía desconocerse que las propietarias se vieron privadas de sus ingresos, cosa distinta es que la empresa de transporte fuera la que tuviera asignada la capacidad transportadora, pero eso no implicaba que fuera la titular del derecho de dominio.

La duración del trámite de las tarjetas de operación no obedeció a la inactividad de la parte actora, sino a la exigencia de unos presupuestos inaplicables por parte de la demandada, relacionados con el servicio de alta capacidad regulado por la Resolución Distrital 230 de 2005, lo que no constituía requisito para ello, según lo previsto en el artículo 59 del Decreto 170 de 2001, norma que establecía de manera expresa a qué estaban sometidos los agentes de transporte para lograr la renovación de tales tarjetas, sin que para ello fuera relevante lo relacionado con la capacidad, porque ello correspondía a una “situación jurídica imposible de cumplir en ese momento, porque ello conllevaría a cambiar la estructura física de los automotores”[23].

Aclaró que los vehículos prestaron el servicio de alimentador del sistema Transmilenio, pero de manera excepcional, pues su inscripción se efectuó en el sistema colectivo. Además, indicó que la revisión técnico–mecánica no podía tomarse como fundamento para declarar probada la excepción de culpa exclusiva de la víctima, dado que la empresa de transporte cumplió con su carga de solicitar las tarjetas y no se aportó ningún documento que desvirtuara la legalidad de tales revisiones, al punto de que, finalmente, se accedió a la renovación. Según el escrito inicial, el Distrito Capital de Bogotá llevó a que la demandante no percibiera durante 2 años los ingresos que de ordinario producían los vehículos implicados. 5.1.

Trámite de la apelación 5.1.1. El a quo concedió la apelación el 12 de agosto de 2014[24], recurso que fue admitido por esta Corporación el 23 de septiembre siguiente[25]. 5.1.2. A través de auto del 4 de diciembre de la misma anualidad[26], el despacho sustanciador corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto, si lo consideraba pertinente[27]. 5.1.3.

La parte actora insistió que en este caso no operó la caducidad, porque las tarjetas de operación fueron expedidas en 2008 y la demanda se presentó en 2009; además, explicó que a todas las sociedades demandantes les asistía legitimación en la causa por activa, dada su condición de propietarias de los vehículos objeto de discusión. Adicionalmente, argumentó que la tardanza en el trámite analizado estuvo determinada por el error en el que incurrió el Distrito Capital de Bogotá al exigir requisitos que no resultaban aplicables[28]. 5.1.4.

La entidad demandada reiteró cada uno de los argumentos expuestos en la contestación de la demanda[29]. 5.1.5. El Ministerio Público no intervino en esta oportunidad procesal. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable De conformidad con el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, los procesos promovidos ante esta jurisdicción con anterioridad al 2 de julio de 2012 se rigen por las normas procesales contenidas en el “régimen jurídico anterior”, que corresponden a las consagradas en el C.C.A y en el C.P.C. Así las cosas, ante la evidencia de que la demanda se radicó el 29 de julio de 2009[30], al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones normativas contenidas en los referidos estatutos procesales. 2.

Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 29 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Lo anterior, en cuanto el sub júdice corresponde a un proceso con vocación de doble instancia ante el Consejo de Estado, según lo previsto en el numeral 6 del artículo 132 del C.C.A.[31], modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, dado que la cuantía para la fecha de la demanda era superior a 500 smmlv[32], según el valor de la pretensión mayor[33]. 3.

Objeto de la apelación En la sentencia objeto de apelación, el a quo: i) declaró parcialmente probada la excepción de caducidad; ii) concluyó que no le asistía legitimación en la causa por activa a las sociedades que comparecieron en calidad de propietarias de los vehículos y iii) negó las pretensiones formuladas por la empresa de transporte, dada la configuración de la culpa exclusiva de la víctima.

Las anteriores determinaciones fueron cuestionadas en sede de apelación por la parte actora, por considerar que la decisión de caducidad no era congruente, en cuanto en la parte considerativa del fallo se sostuvo que la demanda era oportuna, pero en la resolutiva, a pesar de tratarse de los mismos vehículos, declaró probada dicha excepción[34].

Señaló que a las propietarias de los vehículos sí les asiste legitimación en la causa por activa, en la medida en que la ausencia de las tarjetas de operación les impidió percibir los ingresos que les reportaba el servicio público de transporte Además, el tiempo que tardó la expedición de las tarjetas de operación no obedeció a la inactividad de las demandantes, sino al hecho de que se le hubiese exigido la observancia de lo previsto en la Resolución 230 de 2005, proferida por la demandada, lo cual correspondía a una “situación jurídica imposible de cumplir en ese momento, porque ello conllevaría a cambiar la estructura física de los automotores”[35].

Previo a abordar los anteriores cuestionamientos, la Sala se pronunciará sobre la procedencia de la reparación directa en el sub lite, dado que el litigio gira en torno a los efectos de decisiones de trámite que se profirieron en el marco de una actuación que terminó con actos administrativos de carácter particular -los contentivos de las tarjetas de operación solicitadas-.

Para resolver sobre la situación planteada, la Subsección delimitará la causa petendi y luego hará referencia al objeto de la nulidad y restablecimiento del derecho, para, finalmente, definir la pretensión procedente. 4. Causa petendi En el escrito inicial, la parte demandante indicó que pretendía la indemnización de los perjuicios causados por la demandada al “retardar injustificadamente la expedición de las tarjetas de operación de los (…) automotores, impidiendo con ello que (…) prestaran (…) el servicio de transporte urbano colectivo de pasajeros (…)”[36], toda vez que desde julio de 2006[37] solicitó en distintas oportunidades la renovación de los referidos documentos, pero la entidad habría dilatado su expedición hasta el 2008, a través de distintos requerimientos para que se diera cumplimiento a la Resolución Distrital 230 de 2005.

Este caso no corresponde a aquellos en los que se presenta una solicitud ante la Administración y opera el silencio administrativo -bien sea positivo o negativo, según corresponda-, pues la entidad no guardó silencio respecto de las peticiones que se le allegaron, sino que emitió respuesta frente a cada una de ellas, en el sentido de requerir el cumplimiento de los presupuestos que, a su juicio, resultaban procedentes, de ahí que en el sub lite no resulte pertinente el estudio del referido silencio administrativo.

A su vez, la Sala precisa que la actuación administrativa terminó con decisión favorable al peticionario, dado que se accedió a la renovación de cada una de las tarjetas de operación solicitadas. De este modo, la fuente del daño son los aludidos actos administrativos de trámite, dado que el tiempo que duró la actuación estuvo determinado por las exigencias hechas por la entidad a la demandante, es decir, no se trató de un simple transcurso del tiempo, sino de los efectos que en la duración de la actuación tuvieron los distintos requerimientos formulados por la entidad. 5.

Acción procedente 5.1. Nulidad y restablecimiento del derecho -alcance- Si bien en el sub lite se profirieron dos tipos de actos administrativos particulares -unos de trámite y uno definitivo favorable-, ello no implica que la controversia deba definirse en los términos de la nulidad y restablecimiento del derecho, dado que los primeros no eran susceptibles de control judicial y el segundo, por falta de interés, no era pasible de ser demandado por su destinatario, como se explicará. El análisis propuesto se hará sin perjuicio de los eventos en los que se considera que el acto administrativo desfavorable es legal y, en virtud de ello, se acude a la acción de reparación directa, caso en el cual se debe verificar si se presentó o no un daño especial, presupuesto indispensable para acceder a las pretensiones planteadas. 5.1.1.

Control judicial de los actos administrativos de trámite Los actos administrativos de trámite son los encargados de impulsar la actuación “y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas”[38], pues este es el efecto propio de los actos administrativos definitivos, tan es así que los primeros no son susceptibles de recursos[39], mientras que los segundos sí[40].

Los actos administrativos que están llamados a ser cuestionados judicialmente son los definitivos, mientras que los de trámite no, dado que su finalidad es surtir las etapas previas a la decisión final, de ahí que no tengan injerencia en el fondo del asunto; pero si impiden seguir adelante con la actuación[41] el interesado podrá cuestionar su legalidad.

Al respecto, la Sección Primera ha sostenido: En ese contexto normativo, se advierte que (…) los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad (…), de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control [42].

Así las cosas, los actos de trámite son demandables de manera excepcional, en primer lugar, cuando pongan fin al procedimiento del cual hacen parte o, en situaciones especiales, por ejemplo, la prevista por la jurisprudencia frente a los actos de apertura en las licitaciones, los cuales serán susceptibles de ser enjuiciados cuando contengan decisiones sobre el fondo del asunto o puedan afectar los principios que rigen la actividad contractual[43].

En este asunto no se cumple el presupuesto requerido para concluir que los actos administrativos de trámite que se profirieron frente a las solicitudes de renovación de las tarjetas de operación solicitadas por la parte actora eran susceptibles de ser demandados en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que no impidieron seguir adelante con la actuación, como se aprecia a continuación. En la demanda se sostuvo que, en varias ocasiones durante 2006 y 2007, la sociedad Sidautos S.A. le solicitó al Distrito Capital de Bogotá la renovación de las tarjetas de operación de los vehículos objeto de discusión, trámite que se dilató a través de distintos requerimientos para que se cumpliera lo dispuesto en la Resolución Distrital 230 de 2005, normativa que no resultaba aplicable, tal como la entidad lo concluyó en decisión del 20 de junio de 2007.

En efecto, el 25 de julio de 2006[44], la parte demandante solicitó la renovación de las tarjetas de operación de los vehículos relacionados en el escrito inicial[45]. La demandada se pronunció el 28 de julio de 2006[46], en el sentido de requerir a los interesados para que: i) acreditaran la prestación del servicio de alimentador o, ii) de haberlo prestado, cumplieran lo establecido en la Resolución Distrital 230 del 16 de marzo de 2005, en virtud de lo establecido en el artículo 12 del C.C.A., que regulaba la procedencia de requerir a quienes acuden ante la Administración para que subsanen sus solicitudes.

La parte demandante reiteró la solicitud de renovación en dos oportunidades -el 11 y 18 de agosto de 2006[47]-, frente a lo cual -el 15 y el 24 siguientes- se reiteró la respuesta del 28 de julio de la misma anualidad[48]. El 25 de agosto de 2006 se solicitó nuevamente la renovación de las tarjetas de operación y, mediante decisión del 30 de agosto siguiente, la entidad le aclaró de nuevo a la demandante que, en caso de que para ese momento no se prestara el servicio de alimentador sino el colectivo, la renovación de las tarjetas de operación estaba supeditada al cumplimiento de la Resolución Distrital 230 de 2005[49].

Luego, mediante oficio del 22 de mayo de 2007[50], la demandada le explicó a Sidauto S.A. el efecto de la Resolución Distrital 230 de 2005 en su capacidad transportadora y, de manera consecuente, la requirió para que aportara: i) el “plan de ajuste de la capacidad transportadora” con inclusión de los vehículos que se estimaban de alta capacidad y ii) se informaran las rutas en las que tales automotores prestarían el servicio.

El 8 de junio de la misma anualidad[51], en virtud de la solicitud del 5 de junio anterior, la entidad reiteró que, en caso de que no se prestara el servicio de alimentador sino colectivo, la solicitud debía ajustarse a lo previsto en la referida Resolución 230 de 2005. Por medio de oficio del 20 de junio siguiente[52], la demandada, con fundamento en el plan de ajuste de la capacidad transportadora y en atención a la fecha de publicación de la Resolución Distrital 230 de 2005, le indicó a Sidauto S.A. cuáles de los 53 vehículos por ella relacionados debían sujetarse a lo previsto en el referido acto administrativo[53] y cuáles no. Dentro de estos últimos se relacionaron 33 automotores, incluidos los 12 que dieron origen al proceso de la referencia, respecto de los cuales la entidad indicó que se podían “radicar los documentos para renovar las tarjetas de operación, de acuerdo con los requisitos de la normatividad vigente”[54], de ahí que se hubiese procedido de conformidad y el trámite hubiese terminado con la renovación solicitada.

La Sala precisa que la responsabilidad de la demandada se sustentó en los actos administrativos de trámite a través de los cuales se solicitó aclarar el tipo de servicio prestado y el aporte del plan de ajuste de la capacidad transportadora, con el fin de determinar si la Resolución Distrital 230 de 2005 era o no aplicable, determinaciones que, según las consideraciones precedentes, no implicaban la finalización del procedimiento, sino que se profirieron para efectos de determinar el régimen jurídico al amparo del cual se debía adelantar el trámite.

En las condiciones analizadas, por tratarse de determinaciones que estaban orientadas a aclarar las reglas al amparo de las cuales la entidad debía resolver sobre las peticiones de renovación de las tarjetas de operación y, por ende, no tenían ningún efecto sustancial sino instrumental, la Sala concluye que no eran susceptibles de ser cuestionadas de manera autónoma mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Descartada la posibilidad de promover en contra de tales actos administrativos un juicio de legalidad, se explicarán las razones por las cuales tampoco eran pasibles de ser cuestionados al amparo de la presunción de legalidad de los actos administrativos que pusieron fin al procedimiento. 5.1.2. Actos administrativos de trámite como fundamento de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos definitivos El artículo 85 del C.C.A. -aplicable a este asunto-, prevé: “[t]oda persona que se crea lesionada (…), podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”.

El legislador en el artículo 84 del C.C.A. estableció las circunstancias que ameritan la anulación de un acto administrativo y corresponden a: i) infracción de las normas en que deberían fundarse; ii) falta de competencia; iii) expedición irregular; iv) desconocimiento del derecho de audiencias y defensa; v) falsa motivación, o vi) desviación de poder.

Las causales de nulidad antes enunciadas delimitan el estudio de legalidad y solo con fundamento en ellas es posible decretar la anulación del respectivo acto administrativo, de ahí que las circunstancias adicionales que no tengan la transcendencia de viciar su legalidad no implica que el interesado pueda cuestionarlas a través de otra vía –por ejemplo, la reparación directa-, para obtener la reparación de los perjuicios causados, sino que se encuentra ante situaciones que está en la obligación de asumir.

Por ejemplo, la expedición irregular se estructura ante vicios en el procedimiento para la formación y expedición del acto administrativo definitivo, que de no haberse configurado llevarían a una decisión distinta. Al respecto, ha señalado la Corporación: “Dicho vicio corresponde a aquel referido a las irregularidades sustanciales que tengan lugar en la expedición del acto, vale decir, el que se presenta cuando el acto se expide omitiendo las formalidades y trámites del caso que resulten determinantes en la decisión definitiva”[55] (se destaca).

De este modo, las irregularidades en el procedimiento que no tengan la connotación de ameritar la anulación del acto administrativo no habilitan al interesado para ejercer la reparación directa y alegar que tal anomalía constituyó una falla en el servicio, dado que los cuestionamientos a la legalidad de los actos administrativos son competencia del juez de la legalidad y el hecho de que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no generen ningún tipo de consecuencia lo que implica es que tales situaciones debían ser asumidas por el interesado, pues las que no tiene que soportar son solo aquellas con la trascendencia o relevancia que incidieron el sentido de la decisión final.

Lo anterior, sin perjuicio de los eventos en los que el interesado considera que se le causó un daño especial por la expedición de un acto administrativo legal, caso en el cual procede la reparación directa, sin que a su amparo resulte procedente la confrontación del procedimiento administrativo o de la decisión final con el ordenamiento jurídico, sino que lo que se debe determinar es si se presentó o no un rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas.

En suma, no es posible separar el trámite administrativo de la decisión final, por tanto, será el juez de la nulidad y restablecimiento del derecho el que determine si las distintas situaciones presentadas dentro de la actuación y que se pudieron materializar en actos administrativos de trámite resultaron determinantes en el sentido de la decisión. De este modo, hasta que la actuación termina el interesado está en la posibilidad de advertir si los yerros que eventualmente se hubiesen materializado en los actos administrativos de trámite son susceptibles de ser o no invocados como fundamento de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, pues si la decisión es favorable no le asistiría interés para cuestionarla.

Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: Los actos de trámite son ‘actos instrumentales’, que integran el procedimiento anterior a la decisión que finalmente resuelva el asunto y sus defectos jurídicos podrán cuestionarse cuando se impugne el acto definitivo, el cual podrá ser inválido, v.gr., por haberse adoptado con desconocimiento del procedimiento previo que constituye requisito formal del mismo acto.

Por lo tanto, es necesario esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para poder plantear la invalidez del procedimiento por haberse presentado anomalías en los actos de trámite[56]. A su vez, en la sentencia SU-077 de 2018, la Corte reiteró que los actos administrativos de trámite no expresan en concreto la voluntad de la administración y son susceptibles de control por parte del juez natural del asunto cuando se controvierta la legalidad del acto administrativo definitivo[57] desfavorable al destinatario, de ahí que en estos casos deba esperarse el sentido de la decisión final, para efectos de establecer si resulta procedente o no la nulidad y restablecimiento del derecho, pues de tratarse de una determinación positiva el juicio de legalidad no resulta necesario.

La nulidad y restablecimiento del derecho supone la existencia de un acto administrativo que lesiona los derechos de quien acude a la jurisdicción. La ausencia de dicha lesión por parte del acto administrativo particular, en criterio de la Sección Primera de esta Corporación[58]da cuenta de la configuración de la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, así lo ha sostenido: En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, por el contrario, la legitimación en la causa la tiene ‘Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, [la cual] podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño’, tal como lo establece el artículo 85 de la misma codificación (…) De acuerdo con lo anterior, resulta claro que al no haber demostrado el actor que un derecho suyo haya sido lesionado por el acto demandado, se infiere que las razones consignadas en el fallo apelado, relativas a su falta de legitimación en la causa, se ajustan por completo a la verdad procesal y al ordenamiento jurídico (se destaca).

La nulidad y restablecimiento del derecho corresponde a un mecanismo para cuestionar el sentido desfavorable al demandante de la determinación adoptada por la administración y, como consecuencia, solicitar el restablecimiento del derecho vulnerado y/o la reparación de los perjuicios causados, lo que solo resulta procedente si el respectivo acto administrativo es retirado del ordenamiento.

En el caso concreto, los actos administrativos de trámite proferidos durante la actuación que promovió la parte demandante no eran susceptibles de ser invocados como causal de anulación de los actos administrativos definitivos que concedieron las tarjetas de operación, en cuanto, por ser favorables a la peticionaria, no le asistía interés para cuestionarlos, en cuanto ello supondría una renuncia al derecho reconocido, bajo el argumento de solicitar la indemnización de los perjuicios causados frente al trámite.

En suma, los requerimientos que se invocan como fuente del daño no eran pasibles de un control autónomo de legalidad y tampoco eran susceptibles de ser debatidos al amparo de la presunción de legalidad de los actos administrativos que pusieron fin a la actuación, dado su carácter favorable, de ahí que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no resulte procedente en el sub lite. 5.2.

Procedencia de la reparación directa De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación[59], la procedencia de las acciones o medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido.

La reparación directa es la idónea en los casos en los que la causa de las pretensiones se deriva de un hecho, una omisión, una operación administrativa o de un acto administrativo, pero siempre que no se cuestione su legalidad[60], lo que se da en virtud del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. La reparación directa también es la vía adecuada tratándose de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que haya sido objeto de revocatoria directa[61] o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado[62], con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular (…), debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”[63].

La Sección también ha señalado que la reparación directa es el mecanismo procesal para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o de la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario[64]. En el sub júdice no se configura ninguno de los anteriores supuestos, dado que lo que se alega como fuente del daño es la eventual ilegalidad de unos actos administrativos de trámite, de ahí que resulte improcedente la reparación directa, dado que a través de esta acción no es posible adelantar, a título de falla en el servicio, un estudio tendiente a determinar si los actos administrativos preparatorios proferidos por la demandada se encontraban o no acordes con el ordenamiento jurídico. 5.3.

Conclusión De conformidad con las consideraciones precedentes, la Sala concluye que se encuentra ante una controversia que no es susceptible de control judicial, dado que los actos administrativos de trámite objeto de las pretensiones no son susceptibles de ser demandados en sede de nulidad y restablecimiento del derecho y tampoco encuadran en ninguna de las situaciones que habilitan el ejercicio de la reparación directa, de ahí que deba declararse probada la excepción de inepta demanda.

El hecho de que no resulte procedente el control judicial de los actos administrativos de trámite tiene como fundamento la falta de aptitud para causar daños al interesado, dado que su expedición se da durante el proceso de formación de la voluntad de la administración, la cual se materializa en la decisión que pone fin a la actuación, en el sentido de conceder o no el derecho solicitado.

En el caso concreto la referida falta de aptitud se edifica en el hecho de que las tarjetas de operación correspondan a actos administrativos constitutivos[65], porque por su intermedio se crean situaciones jurídicas favorables[66], consistentes en la autorización para que la empresa de transporte preste el servicio a través de los vehículos destinatarios de dichas tarjetas.

Sobre los actos administrativos de carácter constitutivo, esta Sala ha sostenido[67]: En este punto resulta importante advertir que en la jurisprudencia de esta Corporación es pacífico el criterio según el cual la naturaleza de todo acto administrativo está vinculada con los efectos jurídicos que el mismo pueda producir, circunscritos de antaño a la creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas particulares o generales (…).

No sobra indicar que los referidos efectos son propios de los actos administrativos constitutivos, puesto que, en el caso de los declarativos, la administración se limita a constatar o fijar una situación jurídica ya existente. Pues bien, la doctrina[68] diferencia el carácter constitutivo de los actos administrativos de los de naturaleza declarativa así: Los declarativos son los que simplemente reconocen la ocurrencia de una situación o de unos supuestos fácticos ya dados y concretan los efectos jurídicos que talen supuestos están llamados a producir.

Por ende, están llamados a tener efecto retroactivo. Es el caso dl acto administrativo que reconoce un derecho prestacional o laboral a una persona (v.gr. la pensión de jubilación), en virtud de tener cumplidos los requisitos para ello (…). Los actos administrativos constitutivos son los que por autorización de la ley generan una situación jurídica general o particular a partir (…) de ellos, (…) confiriendo atribuciones o derechos o imponiendo obligaciones, prohibiciones o limitaciones.

En el caso de los actos particulares, se tiene por ejemplo el nombramiento, la autorización, licencia o permiso para el desarrollo de una determinada actividad (…) etc[69]. Así las cosas, con la presentación de la solicitud de renovación de las tarjetas de operación no nace el derecho a obtenerla, pues para ello se requiere la formulación de la solicitud en los términos de ley, para así iniciar la actuación administrativa en la que se debe agotar el estudio pertinente por parte de la autoridad de tránsito, la cual, finalmente, concede o niega el derecho mediante un acto administrativo de fondo.

De este modo, las actuaciones administrativas surtidas entre la solicitud de renovación y la decisión final no tienen la suficiencia de afectar el derecho a prestar el servicio público de trasporte, dado que este surge solo con el acto administrativo definitivo que se profiera para tal fin. La Sala precisa que el anterior razonamiento es aplicable a esta situación, en virtud, se insiste, de la naturaleza constitutiva de las tarjetas de operación, pues en el caso de los actos administrativos declarativos el derecho surge cuando se cumplen las condiciones previamente señaladas en la ley, al margen del tiempo que dure la actuación y, por ende, de la fecha en la que la Administración profiera la decisión final, de ahí que si al resolverse de fondo el asunto el derecho se concede sin tomar en cuenta el tiempo que implicó los distintos actos administrativos de trámite proferidos, lo que corresponde es ejercer la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo el entendido de que el pronunciamiento final de la autoridad contiene un acto administrativo parcialmente favorable, pues reconoce el derecho, pero en condiciones de tiempo que afectan a su beneficiario, verbigracia, las pensiones se estructuran cuando se materializan los presupuestos planteados por el legislador, al margen de la fecha en la que se conceden, dado que para ello se recurre a la retroactividad.

Aclaradas las razones por las cuales los actos administrativos de trámite proferidos durante una actuación que finaliza con una determinación constitutiva no son susceptibles de control judicial, se determinarán las consecuencias de dicha situación. La Corporación ha sido consistente en que el hecho de que un asunto que no sea susceptible de control judicial da lugar a la excepción mencionada[70]: Así las cosas, es evidente que la demanda es sustancialmente inepta por estar dirigida contra un oficio que no (…) contiene decisión que cree, modifique o extinga situación jurídica alguna, y menos la que el actor le atribuye.

Como lo expresó la Sala en reciente fallo, ‘Siendo así, la demanda deviene en inepta, en razón de que lo que en ella se pide anular, en el presente caso, no es pasible en sí mismo de control jurisdiccional…. En consecuencia, se revocará la sentencia objeto del recurso para, en su lugar, declarar probada oficiosamente la excepción de ineptud sustancial de la demanda y proferir fallo inhibitorio sobre el fondo de la misma.

El anterior criterio fue reiterado en los siguientes términos[71]: A esos efectos, la Sala encuentra pertinente destacar que, en el marco de procesos de nulidad simple, el acto administrativo, además de ser la prueba de los hechos narrados, es el objeto de la pretensión y del proceso. En ese contexto, el juez debe verificar si la decisión administrativa que se discute tiene la virtualidad de producir algún efecto general o particular y, en esa medida, determinar si la acción promovida por el demandante tiene objeto, es decir, si hay un acto administrativo pasible de control judicial ( ).

Por tanto, (…) se ha configurado la excepción previa de inepta demanda por ausencia del acto acusado y dar por terminado el proceso, pues no todo pronunciamiento de la autoridad administrativa es un acto susceptible de control judicial. En las condiciones analizadas, ante la evidencia de que se presenta un asunto que no es susceptible de control judicial, se modificará la sentencia denegatoria de primera instancia, para, en su lugar, declarar probada la ineptitud sustantiva de la demanda. 6.

Condena en costas En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 29 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para, en su lugar: “1°. DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA y, como consecuencia, inhibirse de resolver el fondo del asunto. “2°. Sin condena en costas”:

SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, a través de la Secretaría de la Sección Tercera, DEVOLVER el expediente al a quo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] Folio 38 del cuaderno 1. [2] Folio 18 del cuaderno 1. [3] Folios 17 a 26 del cuaderno 1. [4] Folio 22 del cuaderno 1. [5] Folio 22 del cuaderno 1. [6] Ejusdem [7] Palabras textuales tomadas del numeral 15 del capítulo de hechos de la demanda (folio 22 del cuaderno 1). [8] Folio 25 del cuaderno 1. [9] Ejusdem. [10] Folios 28, 31 y 32 del cuaderno 1. [11] Folio 48 del cuaderno 1. [12] La notificación se llevó a cabo el 24 de agosto de 2010 (folio 50 del cuaderno 1). [13] Folios 142 a 199 del cuaderno 1 [14] Folio 151 del cuaderno 1. [15] Folios 1 y 47 del cuaderno 3. [16] Folios 201 y 202 del cuaderno 1. [17] Folios 204 y 205 del cuaderno 1. [18] Folio 412 del cuaderno 1. [19] Folios 413 a 426 del cuaderno 1. [20] Folios 427 a 449 del cuaderno 1. [21] Folios 451 a 464 del cuaderno 7. [22] Folios 466 a 487del cuaderno 7. [23] Folio 480 del cuaderno 1. [24] Folio 489 del cuaderno 4. [25] Folio 494 del cuaderno 7. [26] Folios 512 y 513 del cuaderno 7. [27] Folio 197 del cuaderno 4. [28] Folios 537 a 559 del cuaderno 7. [29] Folios 2020 a 2052 del cuaderno 4. [30] Folio 38 del cuaderno 1. [31] Artículo 132.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…). “6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales. [32] Para el 2009 el salario mínimo estaba en $497.000 y 500 salarios equivalían a $248’500.000 y en la demanda Milenio Móvil por lucro cesante pidió $1.108’.499.638. [33] En atención a lo previsto en el artículo 20 del C.P.C., sin las modificaciones dispuestas por la Ley 1395 de 2010, toda vez que la demanda se presentó en 2009. [34] Este argumento de la apelación se planteó en los siguientes términos (se transcribe literal, incluso con posibles errores): El Juzgador de Primera Instancia argumenta que (…) se presentaba el fenómeno de caducidad.

No obstante, acto seguido (…) indica que (…) no se presenta este fenómeno dado que la negativa en la expedición de las tarjetas de operación tienen como última fecha el doce (12) de mayo de dos mil ocho (2008), en consecuencia no puede declararse en el resuelve la existencia de la caducidad, cuando en la parte motiva se refiere que la acción es procedente por encontrarse dentro del término legal (…) para ejercer la acción, lo cual permitiría concluir que no existe congruencia entre la parte motiva y la resolutiva, argumento que (…) llevaría a que se revoque la sentencia primera instancia. La impresión en que yerra la primera instancia radica en la falta de rigor al momento de valorar tiempos en los que sucede el hecho, en que por un lado la autoridad de tránsito y transporte niega un documento para operar y por otro lado lo aprueba existiendo el mismo y único elemento, esto es, los mismos vehículos.

La incongruencia de la actuación es de tal magnitud que [se] (…) motiva en su sentencia que NO HAY CADUCIDAD y al final resuelve decretar este fenómeno jurídico (…) (folio 467 del cuaderno 7). [35] Folio 480 del cuaderno 1. [36] Folio 18 del cuaderno 1. [37] En el numeral 17 del capítulo de hechos de la demanda la parte relacionó frente a todos los vehículos la fecha en la que presentó la primera solicitud de renovación de las tarjetas de operación e indicó para todos ellos como fecha referente el 25 de julio de 2006 (folios 22 a 25 del cuaderno 1). [38] Corte Constitucional, sentencia SU-617 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. [39] Al respecto, el artículo 49 del C.C.A. -aplicable al presente asunto- señala que: “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa” (se destaca). [40] A su vez, el artículo 50 ejusdem prevé: “Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: 1.

El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito” (se destaca). [41] Consejo de Estado, Sala plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de febrero de 2012, M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, expediente: 11001-03-26-000-2010-00036-01. [42] Sentencia del 27 de mayo de 2010, radicado 25000-23-24-000-2009-00045- 01. [43] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de agosto de 2019, expediente 39069, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [44] En el expediente no obran las solicitudes radicadas, pero su presentación y la fecha de tal actuación es posible deducirla de la información contenida en las respuestas dadas por la demandada (folios 17 a 93 del cuaderno 4). [45] Folio 60 del cuaderno 4.

Excepto la tarjeta de operación del vehículo identificado con placa SIA-753 de Bogotá, cuya situación se analizará de manera separada, una vez establecido lo sucedido con los otros 11 automotores. [46]En la respuesta se indicó (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “Nos permitimos informarle que su solicitud (…) no pudo ser aprobada porque debe atender el(los) siguiente(s) aspecto(s): “Debe acreditar la prestación del servicio alimentador en el Sistema Transmilenio; de lo contrario, para aquellos vehículos que hallan pertenecido a la operación de alimentadores del Sistema Transmilenio solo podrán acceder al servicio de ALTA CAPACIDAD, siempre y cuando cumplan los requisitos establecidos en la Resolución 230 del 16 de marzo de 2005.

Con base en lo anterior, se debe tener en cuenta que la capacidad del automotor supera los 70 pasajeros, motivo por el cual le solicitamos cumplir con lo establecido en el Art. 2° (Resolución 230). “Este documento le informa que su solicitud no cumple con los requisitos necesarios para la aprobación del trámite solicitado. Le agradecemos completar o corregir la información (…)”.

La transcripción se toma de la respuesta dada frente al vehículo con placa SIA-761 (folios 9 y 10 del cuaderno 4), cuyo contenido se replicó frente a los vehículos con placas SIA-763, SIA-780, SIA-759, SIA-779, SIA-767, SIA- 766, SIA-780, SIA-760, SIA-844 y SIA-846 (folios 17,18, 25, 26, 33, 34, 36, 37, 50, 51, 64, 65, 70, 71, 80, 87y 93 del cuaderno 4). [47] Folios 10 y 11 del cuaderno 4. [48] Ibídem. [49] Folios 12,13, 20,21, 28, 29, 36, 37, 42, 43, 53,54, 67, 68, 73,74, 83, 84, 96 y 97 del cuaderno 4. [50] Folios 337 y 338 del cuaderno 1. [51] Folio 14, 22, 30, 38, 44, 55, 69, 75, 85 y 98 del cuaderno 1. [52] Folios 43 y 44 del cuaderno 1. [53] En relación con dicho aspecto, la Sala advierte que, mediante oficio del 25 de julio de 2007, la entidad nuevamente se pronunció frente a los vehículos que habían sido desvinculados con posterioridad a la Resolución Distrital 230 de 2005, los cuales correspondían a los relacionados en el oficio del 20 de junio de la misma anualidad, eran 20 de los 53 que la empresa de transporte relacionó en el plan de ajuste de la capacidad transportadora y que no comprendían los que dieron origen a este proceso (folios 41 y 42 del cuaderno 1). [54] Ejusdem. [55] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 23 de marzo de 2007, radicado Nº11001-03-28-000-2006- 00172-01(4120.

CP. Darío Quiñones Pinilla. [56] Corte Constitucional, sentencia C-557 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [57] Corte Constitucional, sentencia SU-077 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [58] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 18 de noviembre de 2010, expediente 17001-23-31-000- 2005-00674-01, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. [59] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020, expediente 51. 534, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [60] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. [61] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, radicación 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández. [62] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, radicación 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012, radicación 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón. [63] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, radicación 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [64] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2003, radicación 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [65] Los actos que tienen por objeto el nacimiento, modificación o extinción de un derecho, obligación, interés, etc., vale decir una modificación de la condición jurídica existente, se llaman constitutivos o innovativos.

DIEZ, Manuel María, el acto administrativo, Tipográfica Editora Argentina S.A., página 210. [66] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 16 de junio de 2011, C.P: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, exp: 16.754. [67] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 28 de febrero de 2019, expo: 54.269. [68] BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique, Manual del acto administrativo, sexta edición, librería Ediciones del profesional Ltda, página 168. [69] Cita del original: Sobre la distinción entre acto administrativo y constitutivo, ver MERLK, ADOLFO, ‘Teoría general del Derecho Administrativo’, Editorial Nacional, México, 1980, páginas 246 y s.s. Lo explica así: ‘Suelen entenderse como actos constitutivos, generalmente, aquellos actos mediante los cuales, y en virtud del poder legal de las autoridades competentes, se establecen nuevas relaciones jurídicas, se modifican o se extinguen.

Mientras que por actos declarativos se entienden aquellos mediante los cuales se regulan relaciones concretas de la vida subsumiéndolas, en forma obligatoria, a la manera judicial bajo una norma jurídica determinada, fijándose así autoritariamente las relaciones jurídicas’. De los primeros da como ejemplo un acto mediante el cual se concede la nacionalidad a un extranjero y del segundo el que declara que un trabajador se encuentra beneficiado por un seguro. [70] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 25 de noviembre de 1999, expediente 51. 534, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa. [71] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Auto de 23 de agosto de 2018. M. P.: Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación número: 11001-03-27-000-2017-00001-00(22874). Actor: Álvaro Andrés Díaz Palacios. Demandado: DIAN. En el mismo sentido ver Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección "B" auto de 26 de junio de 2020.

M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación número: 05001-23-33-000-2018-00193-01(3250-19). Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia 16 de 2020. M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Rad.: 54001-23-33-000-2018- 00044-01(24983). Actor: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos SAS. Demandado: Municipio de Toledo (Norte de Santander)