11001-03-15-000-2020-02252-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02252-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISIETE ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2020-10-28

Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas

Actor: Corporación Para El Desarrollo Sostenible Del Urabá (Corpourabá)·Demandado: Resolución 100-03-10-99-0559-2020 Del 14 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: La motivación, por su relevancia, ha sido considerada un requisito tanto formal como material del acto administrativo. La facultad de la administración de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas se desprende de la ley, que determina la reacción del ordenamiento ante unos hechos más o menos determinados, así como el órgano y funcionario competentes, y la forma y fines del acto, entre otros. De su cumplimiento depende la validez del acto, por lo que la motivación es entendida como un elemento material.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la motivación como presupuesto formal de un acto administrativo general ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de julio de 2018, exp. 0685 - 2010.CESE DE ACTIVIDADES PRESENCIALES / TRABAJO REMOTO / AISLAMIENTO OBLIGATORIO / ANÁLISIS DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 0556 DE 2020 - Respecto a las resoluciones 0445 y 0513 expedidas por la entidadCon la Resolución 0559 del 14 de mayo de 2020, fueron prorrogadas las medidas de cese de actividades presenciales, trabajo remoto, trámites ambientales virtuales con restricciones, suspensión de términos, aplazamiento de que habían sido adoptadas previamente con las Resoluciones 0445 y 0513 del 29 de abril de 2020, sobre las que se pronunció esta judicatura. Como sustento de la prórroga, además de las consideraciones expuestas en los actos previos, la Directora General de Corpourabá tuvo en cuenta: (i) la extensión sucesiva del aislamiento obligatorio preventivo en el territorio nacional, que se produjo con los Decretos 593 y 636 de 2020, hasta el 11 de mayo de 2020; (ii) la Resolución 666 del 26 de abril de 2020, con la que el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó el protocolo general de bioseguridad; (iii) las resoluciones 100-03-10-17-393 del 19 de marzo de 2020, 100-03-30-99-0399 del 20 de marzo de 2020 y 100-03-30-99-0400-del 23 de abril de 2020, que la Directora General de Corpourabá dictó para evitar el contagio del COVID-19; y (iv) que el Gobierno Nacional declaró nuevamente el estado de emergencia, con el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020. No es, pues, idéntica la Resolución 0559 de 14 de mayo de 2020 a sus predecesoras, en cuanto hizo mención, en su motivación, a normas diferentes a las tenidas en cuenta en las Resoluciones 0445 y 0513. Aparte, la Resolución 0559 de 2020 se diferencia de las anteriores, en cuanto extendió el aplazamiento de las visitas e inspecciones de campo y técnicas hasta que finalice el aislamiento preventivo obligatorio. (…) No es, por lo tanto, idéntico el juicio inmediato y automático de la Sala sobre la legalidad de la Resolución 0556 del 14 de mayo de 2020 al de las Resoluciones 0445 y 0513 de 2020, de la sentencia del 31 de julio de 2020.MEDIDAS ADOPTADAS EN DECISIÓN CONTROLADA - Son necesarias / PROPORCIONALIDAD / PRESTACIÓN EFICIENTE DE SERVICIOS PÚBLICOS[L]as medidas adoptadas con la Resolución 0559 de 2020 son necesarias, en cuanto busquen evitar la propagación del COVID-19, garanticen la prestación eficiente de servicios públicos, y se encaminen a la restauración del aparato productivo nacional. Sobre este trípode deben pues soportarse las medidas controladas. Su proporcionalidad, por otra parte, depende de la ponderación de la limitación de derechos y garantías que la medida supone, frente a la gravedad de la situación.ACTIVIDADES PRESENCIALES - Suspensión / FLEXIBILIZACIÓN DEL SERVICIO[C]on las medidas de flexibilización del servicio de suspensión de actividades presenciales, el trabajo desde el lugar de residencia, y la prestación del servicio por medios telemáticos, se buscó proteger la salud y vida de los trabajadores de Corpourabá y sus familias, sin que ello implique su paralización ni el uso de recursos inaccesibles para la población. Esto, además de ajustarse al articulado del Decreto legislativo 491 de 2020, llevó a concluir que estas medidas son necesarias y proporcionales, lo que cabe predicar también de los artículos 1, 2 y 7º, y el parágrafo 4º del artículo 3º de la Resolución 0559 de 2020. Para la Sala, esta medida de protección de la salud de los servidores de Corpourabá y del público no impide la prestación de los servicios públicos ni la restauración del aparato productivo nacional, ya que la prestación del servicio de la entidad, si bien no es óptima, es accesible por medios idóneos. No hay, pues, razones para variar el juicio respectivo sobre el acto controlado.OBTENCIÓN DE PERMISOS, LICENCIAS Y AUTORIZACIONES AMBIENTALES - Decisión de suspensión se opone a propósito de mitigar la emergencia / LEGALIDAD CONDICIONADA / LEGALIDAD CONDICIONADAPor considerar que la obtención de permisos, licencias o autorizaciones pueden ser necesarios para la atención de la emergencia sanitaria del COVID-19, su suspensión, para la Sala, se opone al propósito de mitigar la situación que dio lugar al estado de emergencia declarado con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. En razón a ello y a lo establecido en la circular del Ministerio de Ambiente circular núm. 9 del 12 de abril de 2020, el Decreto legislativo 441 de 2020, el Decreto 465 de 2020, el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables (“CNRN”), la Ley 99 de 1993 y la Constitución, la Sala declaró la legalidad condicionada de los artículos 3º, 4º y 6º de las Resoluciones 0445 y 0513 de 2020, “bajo el entendido de que las actuaciones administrativas ambientales de Corpourabá necesarias para la prevención, mitigación y atención de la emergencia sanitaria por el coronavirus Covid-19, de las que forma parte el acceso al agua potable, constituyen situaciones de urgencia o emergencia, como en las que, según el artículo 6º de dichos actos, es procedente visita de campo, para evitar la suspensión de los trámites, con el cumplimiento de los protocolos de seguridad aprobados por el Gobierno nacional”. (…) La Resolución 0559 de 2020, como sus predecesoras, introdujo en el parágrafo 4º del artículo 3º una disposición análoga a la prevista en el artículo 3º del Decreto 465 de 2020 (…) La Sala considera que no se han dado circunstancias que modifiquen el juicio de legalidad condicionada que, sobre la Resoluciones 0445 y 0513 de 2020, realizó en la sentencia del 31 de julio de 2020. Por el contrario, con las normas invocadas específicamente en la Resolución 0559 del 14 de mayo de 2020 se ha intensificado la necesidad de garantizar la prestación de servicios públicos y de, además, permitir la operación de ciertos sectores de la economía bajo protocolos de seguridad, para mitigar las graves consecuencias económicas y sociales que las medidas de aislamiento generan, lo que es necesario para el recaudo de fondos públicos requeridos para la implementación de medidas sanitarias. (…) La suspensión de los trámites de concesión, autorización y licenciamiento ambiental cuando deban realizarse visitas técnicas puede así, a juicio de la Sala, impedir la reactivación del aparato productivo nacional, en cuanto impida el desarrollo de las actividades permitidas bajo la medida de aislamiento preventivo, a la que se ata dicha la suspensión de trámites ambientales en el acto controlado. Resulta, además, una medida desproporcionada al existir, bajo la vigencia de la Resolución 0559 del 14 de mayo de 2020, protocolos de seguridad para la administración que, como se mencionó, deben ser adaptados, adoptados e implementados en Corpourabá, así como en los sectores de la economía cuya actividad se ha permitido.ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS AMBIENTALES / AGUA POTABLE / AISLAMIENTO PREVENTIVO / LEGALIDAD CONDICIONADA[S]e declarará la legalidad condicionada de los artículos 3º, 4º y 6º de la Resolución 0559 de 2020, bajo el entendido de que las actuaciones administrativas ambientales de Corpourabá necesarias para la prevención, mitigación y atención de la emergencia sanitaria por el COVID-19, de las que forma parte el acceso al agua potable y las actividades económicas exceptuadas de la medida de aislamiento preventivo en las que se haya adaptado, adoptado e implementado protocolos de bioseguridad, constituyen situaciones de urgencia o emergencia, como en las que, según el artículo 6º de dichos actos, es procedente visita de campo, para evitar la suspensión de los trámites

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 100-03-10-99-0559-2020 DEL 14 DE MAYO DE 2020 - De la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá (CORPOURABÁ) / MOTIVACIÓN DEL ACTO CONTROLADO / RELEVANCIA / SITUACIONES JURÍDICAS – Creación y extinción La motivación, por su relevancia, ha sido considerada un requisito tanto formal como material del acto administrativo.

La facultad de la administración de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas se desprende de la ley, que determina la reacción del ordenamiento ante unos hechos más o menos determinados, así como el órgano y funcionario competentes, y la forma y fines del acto, entre otros. De su cumplimiento depende la validez del acto, por lo que la motivación es entendida como un elemento material.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la motivación como presupuesto formal de un acto administrativo general ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de julio de 2018, exp. 0685-2010. CESE DE ACTIVIDADES PRESENCIALES / TRABAJO REMOTO / AISLAMIENTO OBLIGATORIO / ANÁLISIS DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 0556 DE 2020 – Respecto a las resoluciones 0445 y 0513 expedidas por la entidad Con la Resolución 0559 del 14 de mayo de 2020, fueron prorrogadas las medidas de cese de actividades presenciales, trabajo remoto, trámites ambientales virtuales con restricciones, suspensión de términos, aplazamiento de que habían sido adoptadas previamente con las Resoluciones 0445 y 0513 del 29 de abril de 2020, sobre las que se pronunció esta judicatura.

Como sustento de la prórroga, además de las consideraciones expuestas en los actos previos, la Directora General de Corpourabá tuvo en cuenta: (i) la extensión sucesiva del aislamiento obligatorio preventivo en el territorio nacional, que se produjo con los Decretos 593 y 636 de 2020, hasta el 11 de mayo de 2020; (ii) la Resolución 666 del 26 de abril de 2020, con la que el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó el protocolo general de bioseguridad;

(iii) las resoluciones 100-03-10-17-393 del 19 de marzo de 2020, 100-03-30-99-0399 del 20 de marzo de 2020 y 100-03- 30-99-0400-del 23 de abril de 2020, que la Directora General de Corpourabá dictó para evitar el contagio del COVID-19; y (iv) que el Gobierno Nacional declaró nuevamente el estado de emergencia, con el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.

No es, pues, idéntica la Resolución 0559 de 14 de mayo de 2020 a sus predecesoras, en cuanto hizo mención, en su motivación, a normas diferentes a las tenidas en cuenta en las Resoluciones 0445 y 0513. Aparte, la Resolución 0559 de 2020 se diferencia de las anteriores, en cuanto extendió el aplazamiento de las visitas e inspecciones de campo y técnicas hasta que finalice el aislamiento preventivo obligatorio.

(…) No es, por lo tanto, idéntico el juicio inmediato y automático de la Sala sobre la legalidad de la Resolución 0556 del 14 de mayo de 2020 al de las Resoluciones 0445 y 0513 de 2020, de la sentencia del 31 de julio de 2020. FUENTE FORMAL: DECRETO 637 DE 2020 MEDIDAS ADOPTADAS EN DECISIÓN CONTROLADA – Son necesarias / PROPORCIONALIDAD / PRESTACIÓN EFICIENTE DE SERVICIOS PÚBLICOS [L]as medidas adoptadas con la Resolución 0559 de 2020 son necesarias, en cuanto busquen evitar la propagación del COVID-19, garanticen la prestación eficiente de servicios públicos, y se encaminen a la restauración del aparato productivo nacional.

Sobre este trípode deben pues soportarse las medidas controladas. Su proporcionalidad, por otra parte, depende de la ponderación de la limitación de derechos y garantías que la medida supone, frente a la gravedad de la situación. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 ACTIVIDADES PRESENCIALES – Suspensión / FLEXIBILIZACIÓN DEL SERVICIO [C]on las medidas de flexibilización del servicio de suspensión de actividades presenciales, el trabajo desde el lugar de residencia, y la prestación del servicio por medios telemáticos, se buscó proteger la salud y vida de los trabajadores de Corpourabá y sus familias, sin que ello implique su paralización ni el uso de recursos inaccesibles para la población. Esto, además de ajustarse al articulado del Decreto legislativo 491 de 2020, llevó a concluir que estas medidas son necesarias y proporcionales, lo que cabe predicar también de los artículos 1, 2 y 7º, y el parágrafo 4º del artículo 3º de la Resolución 0559 de 2020.

Para la Sala, esta medida de protección de la salud de los servidores de Corpourabá y del público no impide la prestación de los servicios públicos ni la restauración del aparato productivo nacional, ya que la prestación del servicio de la entidad, si bien no es óptima, es accesible por medios idóneos. No hay, pues, razones para variar el juicio respectivo sobre el acto controlado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 491 DE 2020 OBTENCIÓN DE PERMISOS, LICENCIAS Y AUTORIZACIONES AMBIENTALES – Decisión de suspensión se opone a propósito de mitigar la emergencia / LEGALIDAD CONDICIONADA / LEGALIDAD CONDICIONADA Por considerar que la obtención de permisos, licencias o autorizaciones pueden ser necesarios para la atención de la emergencia sanitaria del COVID- 19, su suspensión, para la Sala, se opone al propósito de mitigar la situación que dio lugar al estado de emergencia declarado con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

En razón a ello y a lo establecido en la circular del Ministerio de Ambiente circular núm. 9 del 12 de abril de 2020, el Decreto legislativo 441 de 2020, el Decreto 465 de 2020, el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables (“CNRN”), la Ley 99 de 1993 y la Constitución, la Sala declaró la legalidad condicionada de los artículos 3º, 4º y 6º de las Resoluciones 0445 y 0513 de 2020, “bajo el entendido de que las actuaciones administrativas ambientales de Corpourabá necesarias para la prevención, mitigación y atención de la emergencia sanitaria por el coronavirus Covid-19, de las que forma parte el acceso al agua potable, constituyen situaciones de urgencia o emergencia, como en las que, según el artículo 6º de dichos actos, es procedente visita de campo, para evitar la suspensión de los trámites, con el cumplimiento de los protocolos de seguridad aprobados por el Gobierno nacional”.

(…) La Resolución 0559 de 2020, como sus predecesoras, introdujo en el parágrafo 4º del artículo 3º una disposición análoga a la prevista en el artículo 3º del Decreto 465 de 2020 (…) La Sala considera que no se han dado circunstancias que modifiquen el juicio de legalidad condicionada que, sobre la Resoluciones 0445 y 0513 de 2020, realizó en la sentencia del 31 de julio de 2020.

Por el contrario, con las normas invocadas específicamente en la Resolución 0559 del 14 de mayo de 2020 se ha intensificado la necesidad de garantizar la prestación de servicios públicos y de, además, permitir la operación de ciertos sectores de la economía bajo protocolos de seguridad, para mitigar las graves consecuencias económicas y sociales que las medidas de aislamiento generan, lo que es necesario para el recaudo de fondos públicos requeridos para la implementación de medidas sanitarias.

(…) La suspensión de los trámites de concesión, autorización y licenciamiento ambiental cuando deban realizarse visitas técnicas puede así, a juicio de la Sala, impedir la reactivación del aparato productivo nacional, en cuanto impida el desarrollo de las actividades permitidas bajo la medida de aislamiento preventivo, a la que se ata dicha la suspensión de trámites ambientales en el acto controlado.

Resulta, además, una medida desproporcionada al existir, bajo la vigencia de la Resolución 0559 del 14 de mayo de 2020, protocolos de seguridad para la administración que, como se mencionó, deben ser adaptados, adoptados e implementados en Corpourabá, así como en los sectores de la economía cuya actividad se ha permitido. FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 491 DE 2020 / DECRETO 465 DE 2020 / DECRETO 441 DE 2020 ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS AMBIENTALES / AGUA POTABLE / AISLAMIENTO PREVENTIVO / LEGALIDAD CONDICIONADA [S]e declarará la legalidad condicionada de los artículos 3º, 4º y 6º de la Resolución 0559 de 2020, bajo el entendido de que las actuaciones administrativas ambientales de Corpourabá necesarias para la prevención, mitigación y atención de la emergencia sanitaria por el COVID-19, de las que forma parte el acceso al agua potable y las actividades económicas exceptuadas de la medida de aislamiento preventivo en las que se haya adaptado, adoptado e implementado protocolos de bioseguridad, constituyen situaciones de urgencia o emergencia, como en las que, según el artículo 6º de dichos actos, es procedente visita de campo, para evitar la suspensión de los trámites FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 491 DE 2020 / DECRETO 465 DE 2020 / DECRETO 441 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02252-00(CA) Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL URABÁ (CORPOURABÁ) Demandado: RESOLUCIÓN 100-03-10-99-0559-2020 DEL 14 DE MAYO DE 2020 Medio de control: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Asunto: Resolución de la Directora General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá (Corpourabá), núm. 100-03-10-99-0559-2020 del 14 de mayo de 2020, por medio de la cual se determinan medidas administrativas para atender la contingencia generada por el COVID-19.

Tipo de providencia: Sentencia. Tema 1: Control inmediato de legalidad. Subtema 1.1: Alcance. Tema 2: Actuaciones ambientales. Subtema 2.1: Prestación del servicio en estado de emergencia por el COVID-19: Subtema 2.2: Suspensión de actuaciones administrativas ambientales en la emergencia por el coronavirus COVID-19. La Sala procede a decidir sobre el control inmediato de legalidad de la resolución de la Directora General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá (Corpourabá) núm. 100-03-10-99-0559-2020 del catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020) “por medio de la cual se determinan medidas administrativas para atender la contingencia generada por el COVID- 19” (en adelante, “Resolución 0559 de 2020” o “Resolución 0559 del 14 de mayo de 2020”).

ANTECEDENTES: 1.1. La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá (Corpourabá), remitió a esta Judicatura la Resolución 0559 del 14 de mayo de 2020, para que se surtiera el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de Procedimiento Administrativo (CPACA) y el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.

Su texto es el siguiente: «CORPOURABÁ CONSECUTIVO 03-10-99-0559-2020 Fecha 14/05/2020 Hora 11:33:19 Fotos 0 REPÚBLICA DE COLOMBIA CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL URABÁ —CORPOURABA— RESOLUCIÓN NRO. [sic] Por medio de la cual se determinan medidas administrativas para atender la contingencia generada por el COVID-19 La Directora General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá Corpourabá – en uso de sus facultades legales y estatuarias en especial las que les confiera las Leyes 99 de 1993 y 489 de 1998, el Decreto 1083 de 2015, el Acuerdo No 100-02-02-01-016 del 29 de octubre de 2019 y

CONSIDERANDO

Que mediante Resolución Nro. 380 de marzo 10 de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó medidas preventivas, sanitarias, aislamiento y cuarentena por causa de la enfermedad COVID-19. Que el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud categorizó el COVID-19 como una pandemia y lo clasificó como una emergencia de salud pública de interés internacional, lo que impone a las diferentes autoridades el deber [de] actuar de manera contundente para evitar la propagación del virus.

Que mediante Resolución Nro. 385 del 12 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la Emergencia Sanitaria en el país tras la clasificación del COVID-19 como pandemia, por parte de la Organización Mundial de la Salud. Que en el artículo 2º de la Resolución 385 de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social, determina: (…) Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Que la Constitución Política de Colombia regula el tema de los servicios públicos esenciales, así: “ARTÍCULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.

“Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional.

Que el mencionado Decreto dispone la necesidad de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, por lo tanto, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Que mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, el Ministerio del Interior imparte instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia COVID-19 y el mantenimiento del orden público. Que mediante el artículo 1º del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, el Ministerio del Interior establece el aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes de la República de Colombia.

Mediante el decreto 465 del 23 de marzo de 2020, el Ministerio de Ambiente, adicionó el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional a causa de la Pandemia COVID-19.

Que mediante el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, el Ministerio de Justicia y del Derecho adoptó medias de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que mediante el Decreto 531 del 8 de abril de 2020, el Ministerio del Interior, imparte instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público. En su artículo primero [sic] del mencionado decreto determina: “(…) Aislamiento. Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 (…)” Que mediante la directiva presidencial 02 del 12 de marzo de 2020, se determinaron las medidas para atender la contingencia generada por el COVID-190, a partir del uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones —TIC—, impartiendo el trabajo en casa por medio de uso de las TIC y el uso de herramientas colaborativas.

Que mediante la circular 09 de abril 12 de 2020, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, impartió recomendaciones para la implementación del decreto 491 del 2020, en los trámites administrativos a cargo de autoridades del SINA, y atención de las PQRDS, relacionados con políticas y aplicación de la normativa ambiental. Que mediante el Decreto 593 del 24 de abril de 2020, el Ministerio del Interior, imparte instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público.

En su artículo primero decretó “(…) Artículo 1. Aislamiento. Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del 27 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID- 19.

(…) Mediante resolución 000666 del 26 de abril de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social, adoptó el protocolo general de bioseguridad par controlas y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19. La Corporación en el transcurso del estado de emergencia y dentro del aislamiento preventivo obligatorio ordenado por los decretos antes señalados, con el fin de evitar que el personal de la Corporación y demás usuarios se contagien y propaguen el COVID-19, además para garantizar el servicio a los ciudadanos, expide los siguientes actos administrativos: resolución 100-03-10-17-393 del 19 de marzo de 2020resolución [sic] 100-03-30-99-0399 del 20 de marzo de 2020, resolución 100-03-30-99-0400- del 23 de abril de 2020.

Que mediante el Decreto 636 del 06 de mayo de 2020, el Ministerio del Interior, imparte instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público. En su artículo primero determina: “(…) Aislamiento. Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 (…)” Que nuevamente el Presidente de la República, declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, mediante el decreto 637 del 6 de mayo de 20209.

Que, en mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Mantener el cese de actividades presenciales de funcionarios y contratistas de la Corporación a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020 o hasta que finalice el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Ministerio del Interior, salvo las excepciones que corresponden a la continua y efectiva prestación del servicio público.

ARTÍCULO SEGUNDO: Se mantiene para los funcionarios públicos de la Corporación, el trabajo remoto, desde sus lugares de habitación, estableciéndose así la figura del trabajo en casa. Todo lo anterior, con la aprobación, supervisión y seguimiento del Jefe inmediato.

PARÁGRAFO SEGUNDO: En caso de que se requieran, documentos en original, estos deberán allegarse por el usuario al expediente, dentro del mes siguiente, a la fecha de la terminación de la emergencia sanitaria.

PARÁGRAFO TERCERO: El usuario deberá aportar los criterios de la información cartográfica que deben acompañar cada trámite, con acuerdos de responsabilidad, que encontrará en la página web www.corpouraba.gov.co.

PARÁGRAFO CUARTO: Mientras se mantenga la declaratoria de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, los términos previstos para el trámite de las concesiones de agua superficiales a que se refiere la Sección 9 del decreto 1076 de 2015, se reducirán a una tercera parte.

ARTÍCULO CUARTO: Los procedimientos administrativos que adelanta la Corporación se continuarán desarrollando en forma virtual, siempre que sea posible, en los términos y de la manera que lo autoriza el Decreto 491 de 2020, dictado en desarrollo de la declaratoria nacional de Calamidad Pública por emergencia sanitaria. En el momento en que la continuidad del trámite dependa de una visita técnica a un lugar determinado, se decretará la suspensión del mismo, hasta tanto se [sic] superen la contingencia nacional.

PARÁGRAFO PRIMERO: Mientras se mantenga la declaratoria de cuarentena obligatoria por la emergencia sanitaria por causa del COVID- 19, se tramitarán los procesos de cobro coactivo y procesos disciplinarios, que se llevan al interior de la Corporación.

ARTÍCULO QUINTO: Suspender hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 25 de mayo de 2020 o hasta que finalice la cuarentena obligatoria decretada por el Gobierno Nacional, los términos administrativos ambientales de los procesos y/o trámites que se relacionan a continuación: • Aprovechamiento forestal • Custodia Autorizada de Fauna Silvestre • Permiso de Emisión Atmosférica para Fuentes Fijas • Permiso de Zonas de Depósito de Materiales • Registro de Libro de Operaciones Forestales • Registro de Plantaciones Forestales Protectoras – Productoras y Protectoras PARÁGRAFO PRIMERO: Suspender hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 25 de mayo de 2020 o hasta que finalice el aislamiento preventivo obligatorio, decretado por el Ministerio de Interior, los términos administrativos para los procesos disciplinarios, que se realizan al interior de la Corporación.

ARTÍCULO SEXTO: Se [sic] continua con el aplazamiento en forma preventiva, hasta las cero horas (00:00) del 25 de mayo de 2020 o hasta [sic] finalice el aislamiento preventivo obligatorio, decretado por el [sic] Ministro del Interior, de todas las visitas e inspecciones de campo y técnicas que no tengan carácter de urgencia o emergencia.

ARTÍCULO SÉPTIMO: Se [sic] continua con el aplazamiento en forma preventiva, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del 25 de mayo de 2020, de la atención presencial al público; estableciéndose como canales de comunicación: Correos electrónicos: atencionalusuario@corpouraba.gov.co – corpouraba@corpouraba.gov.co. Página web www.corpouraba.gov.co.

Teléfono de atención al usuario 8281022 extensión 0, número celular 3128873036. Además, se podrá utilizar los siguientes canales de información para solicitud de reuniones, atenciones personalizadas, entre otras: - Dirección General: 323 464 3348 – 3206733908 correo electrónico: srestrepo@corpouraba.gov.co - Subdirección de Gestión y Administración Ambiental. 3122010556 – 311 6996282 correos electrónicos: lbanguera@corpouraba.gov.co jquintero@corpouraba.gov.co - Subdirección Administrativa y Financiera: 314 536 5325 – 3234574193 – 3206174848 – 3108451844.

Correo electrónico: maraujo@corpouraba.gov.co, ogarces@corpouraba.gov.co - Secretaría General: 3108231404 – Correo electrónico: evelez@corpouraba.gov.co - Oficina jurídica: 312873036 – 320 405 3022 - Hogar de paso: 323 464 3392 - Territorial Nutibara: 3128149641, correo electrónico: nutivara@corpouraba.gov.co - Territorial Urrao: 3234574176, correo electrónico: corpourrao@corpouraba.gov.co - Territorial Caribe: 3234574137, correo electrónico: coroucar@corpouraba.gov.co - Territorial Atrato: 32345720911, correo electrónico: corpouatrato@corpouraba.gov.co.

ARTÍCULO OCTAVO. El laboratorio de aguas de Corpouraba estará en funcionamiento, atendiendo servicios asociados al tema de calidad microbiológica y físicoquímica de agua potable y fuentes hídricas (Subterráneas, marinas y superficiales).

ARTÍCULO NOVENO: La expedición de salvoconductos (SUNL), estará suspendido, hasta que finalice el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Ministro del Interior.

ARTÍCULO DÉCIMO. La Atención al Hogar de paso de Fauna y Flora Silvestre se llevará a cabo conforme a los siguientes parámetros y prioridades: 1- No se reciben animales. 2- Los animales que se encuentren enfermos y que una vez valorados por el personal competente se puedan salvar y que su recuperación sea rápida, será liberados una vez cumplan con ese periodo. 3- Atención prioritaria a Neonatos. 4- Los demás animales deberán ser liberados, bajo los protocolos establecidos y procurando porque su ubicación sea en las condiciones ambientales similares a su ambiente y lo más cerca posible en atención a las restricciones de movilidad establecidos por el Gobierno Nacional y Departamental. 5- Las comisiones del personal adscrito al Hogar de Paso de Fauna Silvestre, deberá ser aprobadas por la Subdirectora de Gestión y Administración Ambiental, detallando el lugar, duración de la comisión y contar con la certificación que se expida para estos efectos detallando el lugar de la comisión. Informar si se requiere el apoyo de la fuerza pública para desarrollar con éxito la comisión.

ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO: La presente Resolución rige a partir de su expedición y deroga las que le san contrarias.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE [Firma] VANESA PAREDES ZUÑIGA Directora General»[1] 1.2. Mediante auto del dieciséis (16) de junio de dos mil veinte (2020), notificado con aviso del veinticuatro (24) de junio, el despacho del Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez remitió al despacho de Jaime Enrique Rodríguez Navas el expediente de control inmediato de legalidad con radicación número 11001-03-15-000-2020-02252-00, por considerar que la Resolución 0559 del 14 de mayo de 2020 prorroga las medidas adoptadas con los actos juzgados en los procesos con radicación número 11001-03-15-000- 2020-01768-00 y 11001-03-15-000-2020-02180-00, sustanciados por este último despacho, por lo que, al existir conexidad y unión de materia, resultaba procedente el análisis de la acumulación de procesos, en consideración a los principios de celeridad, eficiencia, economía procesal y seguridad jurídica, que rigen la administración de justicia, con el fin de hacer efectivos los derechos establecidos en la Constitución Política y en la ley.

Esta providencia fue notificada a Corpourabá y al Ministerio Público con oficios núm. 40885 y 41308 de 24 y 26 de junio de 2020, respectivamente. 1.3. Con auto del primero (1º) de julio de dos mil veinte (2020), el despacho sustanciador avocó conocimiento de la Resolución 0559 del 14 de mayo de 2020. Consideró que debían evitarse prórrogas sucesivas del control inmediato de legalidad sobre los actos controlados en los procesos con los números de radicación previamente referidos —en los que se adoptaron las medidas prorrogadas con la Resolución 0559 de 2020—, ya que así se desvirtuaría su inmediatez.

Por lo tanto, procedió a tramitar separadamente el control de legalidad de este acto. De este auto se notificó a Corpourabá, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público, mediante oficios núm. 43521, 43522 y 43523 del 3 de julio 2020. 1.4. Con aviso fijado el seis (6) de julio de dos mil veinte (2020), se corrió traslado para participación ciudadana, conforme al artículo 185.2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1.5.

El Ministerio Público presentó concepto[2] en el que —a diferencia de aquel en el que se pronunció sobre los actos prorrogados con la resolución objeto de este control inmediato de legalidad, cuando manifestó que debía declararse la validez de los actos por ser razonables, proporcionales, transitorios y proferidos con base en las competencias que le confiere la Ley 99 de 1993[3]— expresó en este concepto, que por ser dictado con base en las mismas competencias, que son ordinarias, la Resolución 0559 de 2020 no estaba sujeta a este medio de control.

II. CONSIDERACIONES 2.1. La Resolución 0559 del 14 de mayo de 2020 fue suscrita por la Directora General de Corpourabá, en ejercicio de las funciones de dirigir las actividades de la entidad y de dictar los actos que se requieran para su funcionamiento, que le confieren los numerales 1º y 5º del artículo 29 de la Ley 99 de 1993. El acto fue publicado en el sitio web de la entidad, conforme al artículo 4 del Decreto legislativo 441 de 2020.

La motivación, por su relevancia, ha sido considerada un requisito tanto formal como material del acto administrativo. La facultad de la administración de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas se desprende de la ley, que determina la reacción del ordenamiento ante unos hechos más o menos determinados, así como el órgano y funcionario competentes, y la forma y fines del acto, entre otros.

De su cumplimiento depende la validez del acto, por lo que la motivación es entendida como un elemento material. Aparte, ha considerado esta Corporación[4] que la motivación, como presupuesto formal de un acto administrativo general, se verifica con la indicación de su fundamentos legales y objeto, lo que cabe predicar de la Resolución 0559 de 2020.

Cumplen así las resoluciones sometidas a control inmediato de legalidad, con los requisitos de forma exigidos. 2.2. Ahora bien, en la sentencia del 31 de julio de 2020[5], la Sala decidió sobre la legalidad condicionada de la resolución de la Directora General Corpourabá núm. “100-03-30-99-0445-2…” del dieciséis (16) de abril de dos mil veinte (2020) “por medio de la cual se determinan medidas administrativas para atender la contingencia generada por el COVID-19” (en adelante, “Resolución 0445 de 2020” o “Resolución 0445 del 16 de abril 2020”) y de la resolución de la misma autoridad administrativa núm. “100-03- 30-99-0513-2…” del veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020) (en adelante, “Resolución 0513 del 29 de abril de 2020” o “Resolución 0513 de 2020”).

Con la Resolución 0559 del 14 de mayo de 2020, fueron prorrogadas las medidas de cese de actividades presenciales, trabajo remoto, trámites ambientales virtuales con restricciones, suspensión de términos, aplazamiento de que habían sido adoptadas previamente con las Resoluciones 0445 y 0513 del 29 de abril de 2020, sobre las que se pronunció esta judicatura.

(iii) las resoluciones 100-03-10-17-393 del 19 de marzo de 2020[6], 100-03-30-99-0399 del 20 de marzo de 2020[7] y 100-03-30-99-0400-del 23 de abril de 2020[8], que la Directora General de Corpourabá dictó para evitar el contagio del COVID-19; y (iv) que el Gobierno Nacional declaró nuevamente el estado de emergencia, con el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.

Este acto fue además dictado bajo la vigencia del estado de emergencia declarado con el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 —referido en su motivación— que respondió a unas circunstancias concretas que, si bien se encuentran claramente relacionadas con las que dieron lugar a la declaratoria en el Decreto 417 de 17 de mayo de 2020, no son las mismas.

Estas particularidades de la Resolución 0559 del 14 de mayo de 2020, serán tenidas en cuenta especialmente en el análisis de la Sala en esta ocasión, debido a que no fueron objeto del juicio previo. Cabe recordar aparte que, como lo consideró la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad del primer decreto declarativo del estado de emergencia, la incertidumbre sobre esta pandemia y sus efectos demanda una evaluación paulatina de las medidas y estrategias adoptadas para afrontar la crisis[10], lo que trasciende al control inmediato de legalidad, en el que el análisis debe realizarse atendiendo a la evolución de los sucesos y el derecho de excepción. Además, la revisión continuada de las medidas adoptadas procede asimismo dentro de una aproximación precautoria, como la desplegada ante la pandemia del COVID-19.

Ante la gravedad del sacrificio de vidas por este coronavirus y la alta probabilidad de que se produzcan, se impone un actuar ajustado al principio de precaución, que, así como en derecho ambiental[11], rige en materia de salud[12]. Este principio da lugar a la adopción de medidas restrictivas, a pesar de que solo exista un principio científico de certidumbre sobre los daños que, en concreto, se ocasionen y su gravedad.

Conlleva, consecuentemente, la revisión de las medidas adoptadas, en cuanto avance el conocimiento científico sobre el hecho generador del daño y sus efectos, lo que no escapa al juicio jurídico de la proporcionalidad y necesidad de las medidas adoptadas con el acto controlado. No es, por lo tanto, idéntico el juicio inmediato y automático de la Sala sobre la legalidad de la Resolución 0556 del 14 de mayo de 2020 al de las Resoluciones 0445 y 0513 de 2020, de la sentencia del 31 de julio de 2020. 2.3.

Pues bien, con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 fue declarado el estado de emergencia, en razón a la crisis sanitaria mundial originada con el brote del COVID-19, que supone un riesgo dramático de pérdida de vidas, y a los efectos que ello podría tener en la sociedad y en la economía, como lo consideró la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad[13].

En la declaración subsiguiente del estado de emergencia, que se produjo con el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 —bajo cuya vigencia fue dictada la Resolución 559 del 14 de mayo de 2020— el Gobierno Nacional tomó en consideración, con un marcado énfasis, los efectos socioeconómicos que las medidas para evitar la propagación del COVID-19 traen consigo.

Como razones para la declaración del estado de emergencia, además de la crisis sanitaria internacional, el Gobierno Nacional atendió fundamentalmente a: (i) la afectación a la productividad mundial y nacional por el aislamiento de la población; (ii) la disminución de 1.6 millones de ocupados a 30 de abril de 2020; (iii) la afectación absoluta de sectores de la economía como el turismo, cultura, entretenimiento y transporte aeronáutico, por las medidas de aislamiento y distanciamiento social;

(iv) la caída en un 30% del recaudo por la prestación del servicio de energía; (v) la necesidad ineludible de un mayor gasto público, pese a la disminución de los ingresos de la nación y las entidades territoriales, dentro de un contexto de altísima incertidumbre; (vi) la caída del consumo mundial y del precio del petróleo, siendo el de los hidrocarburos un sector que representa el 7% del PIB, el 56% de las exportaciones y el 10% de los ingresos corrientes de la nación;

(vii) la caída de las exportaciones nacionales, con una afectación del 48% en el sector minero-energético, lo que tiene un efecto directo sobre los recursos de inversión de las entidades territoriales; (viii) la incapacidad del sistema productivo nacional de mantener el empleo y todo lo que ello deriva; y que (ix), pese a ser idóneas, las medidas para ayudar a pequeñas y medianas empresas habían resultado insuficientes.

Ante estas circunstancias, cuya gravedad puso de relieve el Gobierno Nacional, se consideró necesaria en el Decreto 637 de 2020 la adopción de medidas legislativas para proteger el empleo y las empresas, garantizar la prestación de servicios a los habitantes del territorio nacional, así como la mitigación y prevención de los impactos negativos en la economía. Dentro de tales medidas se mencionó: (i) el alivio de obligaciones tributarias y financieras;

(ii) la focalización de recursos y subsidios, para satisfacer las necesidades básicas de la población; (iii) medidas para la reducción de la deserción educativa; (iv) medidas para hacer más eficiente y “garantizar la sostenibilidad de procedimientos costos y tarifas asociados, así como establecer mecanismos de priorización, ajuste y racionalización de los trámites y procesos”, para la continuidad en la prestación de los servicios públicos, “mitigando los impactos de la emergencia en la prestación del servicio y en la ejecución de proyectos de este sector”, así como para generar equilibrios y cargas en el sector minero-energético;

(v) “expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario se permita, incluso, la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, así como disposiciones tendientes a generar eficiencia administrativa en el sector público”; (vi) autorizar la contratación directa al gobierno nacional; y (vii) la adopción de medidas y reglas especiales en el Sistema General de Regalías.

Aparte del Decreto 637 de 2020, se mencionó específicamente en la motivación de la Resolución 0559 de 2020, la prórroga de la medida de aislamiento preventivo obligatorio —adoptada con los Decretos 457 y 531 de 2020— que se produjo luego con los Decretos 593 y 636 de 2020. Justamente, Corpourabá sometió a la vigencia de esa medida el cese de actividades presenciales[14], las restricciones en la tramitación virtual de ciertos procedimientos ambientales[15] y la suspensión de otros[16], así como el aplazamiento de las visitas e inspecciones de campo y técnicas[17], y la expedición de salvoconductos (SUNL)[18].

Se diferencia así, como se anticipó, el acto controlado de las Resoluciones 0445 y 0513 de 2020, en las que el aplazamiento de las visitas e inspecciones técnicas y de campo se extendió hasta una fecha cierta, que culminó el 11 de mayo de 2020[19]. Pues bien, con el Decreto 531 del 8 de abril de 2020, que mantuvo la medida de aislamiento entre el 13 y el 27 de abril de 2020, se introdujo una excepción que no estaba prevista en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, consistente en “[l]a ejecución de obras de infraestructura de transporte y de obra pública, así como la cadena de suministros de materiales e insumos relacionados con la ejecución de las mismas”[20].

Se mantuvieron, por lo demás, las excepciones al aislamiento previstas en el decreto anterior, dentro de las que figuran: (i) la cadena que va desde la producción hasta la venta de medicamentos, alimentos y productos de limpieza, insumos y bienes de primera necesidad[21]-[22]; (ii) las actividades portuarias de carga, así como el dragado marítimo y fluvial[23]-[24];

(iii) las actividades necesarias para la operación de servicios públicos[25]-[26]; y (iv) la cadena logística de hidrocarburos, biocombustibles y minerales[27]- [28], entre otros. Mediante el Decreto 593 del 24 de abril de 2020, que extendió el aislamiento entre el 27 de abril y el 11 de mayo, se introdujeron excepciones adicionales al aislamiento preventivo, como: (i) la operación de casas de cambio, y juegos de azar[29];

(ii) la cadena que va desde la producción hasta la distribución de manufacturas textiles; (iii) la transformación de la madera, y la fábrica de papel, cartón, productos químicos, metales, eléctricos, maquinaria y equipos[30]; así como (iv) la fabricación, reparación, mantenimiento y compraventa de bicicletas[31]. La medida de aislamiento fue posteriormente prorrogada hasta el 25 de mayo de 2020 con el Decreto 636 del 6 de mayo 2020, en el que, además de las excepciones antes contempladas, se excluyó es aislamiento preventivo obligatorio para: (i) la comercialización de materiales de construcción, ferretería, vidrios y pintura[32];

(ii) la cadena que va desde la producción, hasta la distribución y el mantenimiento de automotores, remolque, motocicletas, muebles y colchones[33]; (iii) la fabricación, mantenimiento y reparación de equipos informáticos, de comunicación, ópticos y electrónicos[34]; así como (iv) el comercio de combustibles e insumos de automotores, de muebles y enseres domésticos, y de vehículos[35].

Cabe pues concluir, a partir de lo anterior, que la declaración del estado de emergencia que se produjo con el Decreto 637 de 2020 —vigente cuando fue expedido el acto controlado— obedeció, principalmente, a la crisis sanitaria global, con la incertidumbre sobre el período en que debe extenderse el aislamiento preventivo obligatorio y el distanciamiento social, y la incertidumbre paralela sobre los costos socioeconómicos que supone, por la afectación a la productividad mundial y nacional, y la consecuente pérdida de empleo y bienestar de la población. En razón a ello, se consideró necesaria la adopción de medidas para activar la producción; palear la reducción de las contribuciones requeridas para la implementación de medidas sanitarias, y la reducción del recaudo por la prestación de servicios públicos; además de mitigar la disminución iliquidez de empresas y ciudadanos, la destrucción de empleo, la caída del consumo, y el déficit de bienestar de la población. Esto ha dado lugar, a la apertura gradual de ciertas actividades económicas que se ha llevado a cabo a través de sucesivas excepciones cumulativas a la medida de aislamiento preventivo, ordenadas en los Decretos 457, 531, 593 y 636 de 2020. 2.4.

Atendiendo a la necesidad de salvaguardar la actividad económica y mitigar los efectos que la pandemia del COVID-19 tiene sobre la cantidad y calidad del empleo, protegiendo, a la vez, a los trabajadores, empleadores y a sus familias, se facultó —con el Decreto legislativo 539 de 2020[36]— al Ministerio de Salud y Protección Social (en adelante, “Ministerio de Salud”), para “determinar y expedir protocolos que sobre bioseguridad se requiera para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del [c]oronavirus COVID-19”[37].

En razón a lo anterior, el Ministerio de Salud dictó la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 —mencionada en la motivación específica del acto controlado— con la que adoptó “el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública […] orientado a minimizar los factores que pueden generar la transmisión de la enfermedad y deberá ser implementado por los destinatarios de este acto administrativo en el ámbito de sus competencias”[38]; destinatarios dentro de los que, como parte de la administración pública y como empleador y contratante[39], se encuentra Corpourabá. Definió, además, la Resolución del Ministerio de Salud 666 de 2020, las obligaciones para la adopción, adaptación e implementación del protocolo que le corresponden al empleador o contratante[40].

Posteriormente, el Ministerio de Saludo ha venido aprobando protocolos específicos para ciertas actividades, con las Resoluciones 675[41], 749[42], 889[43], 899[44] y 957[45], entre otras. La validez de las Resoluciones 666 y 749 de 2020 fue declarada por esta Corporación, mediante sentencia del 25 de agosto de 2020[46] 2.5. El contexto jurídico concreto de la crisis sanitaria y socioeconómica —expuesto anteriormente— constituyen el marco de referencia para el control inmediato de legalidad de la Resolución 0559 de 2020, ya que, en este, debe determinarse si las medidas adoptadas son necesarias[47] para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaración del estado de excepción, y proporcionales[48] a la gravedad de los hechos que buscan conjurar.

En este orden de ideas, las medidas adoptadas con la Resolución 0559 de 2020 son necesarias, en cuanto busquen evitar la propagación del COVID-19, garanticen la prestación eficiente de servicios públicos, y se encaminen a la restauración del aparato productivo nacional. Sobre este trípode deben pues soportarse las medidas controladas. Su proporcionalidad, por otra parte, depende de la ponderación de la limitación de derechos y garantías que la medida supone, frente a la gravedad de la situación. 2.6.

Como lo consideró la Sala en la sentencia del 31 de julio de 2020[49], con las medidas de flexibilización del servicio de suspensión de actividades presenciales, el trabajo desde el lugar de residencia, y la prestación del servicio por medios telemáticos, se buscó proteger la salud y vida de los trabajadores de Corpourabá y sus familias, sin que ello implique su paralización ni el uso de recursos inaccesibles para la población. Esto, además de ajustarse al articulado del Decreto legislativo 491 de 2020[50], llevó a concluir que estas medidas son necesarias y proporcionales, lo que cabe predicar también de los artículos 1, 2 y 7º, y el parágrafo 4º del artículo 3º de la Resolución 0559 de 2020.

Por otra parte, con el artículo 3º de la Resolución 0559 de 2020, como en sus predecesoras, se dispuso la tramitación virtual de procedimientos ambientales adelantados ante Corpourabá, con la suspensión de algunos trámites cuando se requiriera visita técnica. En la sentencia del 31 de julio de 2020[51], esta discriminación entre los tipos de procedimientos ambientales se consideró razonable y proporcionada, por la importancia que, a priori, tiene la visita técnica en los trámites en que no se previó la posibilidad de suspenderlo cuando se requiera visita técnica.

Al basarse en elementos normativos que han permanecido estables, no varía el juicio de la Sala sobre este punto de la resolución ahora controlada. 2.8. En atención a la importancia que, conforme al derecho internacional y nacional, desarrolla el hogar de paso de flora y fauna silvestres de Corpourabá, consideró la Sala[52] que se justifica su atención presencial, como lo establece el artículo 10 de la Resolución 0559 de 2020.

Así mismo, encontró que se justifican las medidas de flexibilidad en las labores del hogar de paso, que dicho artículo prevé, para prevenir la exposición del personal de la entidad a un riesgo de contagio, atendiendo a lo establecido en la Ley 1333 de 2009[53]. En cuanto ello no tiene un efecto concreto sobre la actividad productiva, el juicio de la Sala sobre la validez del acto se mantiene en este aspecto. 2.9.

En sus artículos 5º y 9º, la Resolución 0559 de 2020, al igual que en las Resoluciones 0445 y 0513, suspendió sin excepciones, los trámites de aprovechamiento forestal, custodia de fauna silvestre, emisiones de fuentes fijas y de zonas de depósito de materiales, así como el registro de libros de operaciones forestales y de plantaciones forestales (protectoras y productoras-protectoras), y la expedición de salvoconductos; lo que la Sala consideró como una medida ajustada a Derecho, por la necesidad de dar trámite prioritario a otras actuaciones, bajo circunstancias excepcionales de prestación del servicio[54].

Esa prioridad no ha variado y pudiera, incluso, haberse intensificado, por lo que el juicio de la Sala sobre la materia no varía. 2.10. Juzgó la Sala[55], por otra parte, que la suspensión de los procesos ambientales sancionatorios en que no se hubiera practicado pruebas, prevista en el artículo 3º de la Resolución 0559 de 2020, y la suspensión de proceso disciplinarios, establecida en el parágrafo del artículo 5º, es necesaria y proporcionada, en cuanto garantiza el ejercicio del debido proceso y, a su vez, permite la continuidad parcial al servicio.

Al persistir el aislamiento general para la población, el juicio de la Sala al respecto persiste. 2.11. Los artículos 4º y 6º de la Resolución 0559 de 2020, al igual que en las Resoluciones 0445 y 0513 de 2020, prevén la tramitación virtual de procedimientos ambientales, con la posibilidad de suspender aquellos en los que la visita de campo se requiera, cuando no tengan carácter de urgencia o emergencia. Por considerar que la obtención de permisos, licencias o autorizaciones pueden ser necesarios para la atención de la emergencia sanitaria del COVID- 19, su suspensión, para la Sala, se opone al propósito de mitigar la situación que dio lugar al estado de emergencia declarado con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

En razón a ello y a lo establecido en la circular del Ministerio de Ambiente circular núm. 9 del 12 de abril de 2020, el Decreto legislativo 441 de 2020[56], el Decreto 465 de 2020[57], el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables (“CNRN”)[58], la Ley 99 de 1993[59] y la Constitución[60], la Sala[61] declaró la legalidad condicionada de los artículos 3º, 4º y 6º de las Resoluciones 0445 y 0513 de 2020, “bajo el entendido de que las actuaciones administrativas ambientales de Corpourabá necesarias para la prevención, mitigación y atención de la emergencia sanitaria por el coronavirus Covid-19, de las que forma parte el acceso al agua potable, constituyen situaciones de urgencia o emergencia, como en las que, según el artículo 6º de dichos actos, es procedente visita de campo, para evitar la suspensión de los trámites, con el cumplimiento de los protocolos de seguridad aprobados por el Gobierno nacional”. 2.11.1.

La Resolución 0559 de 2020, como sus predecesoras, introdujo en el parágrafo 4º del artículo 3º una disposición análoga a la prevista en el artículo 3º del Decreto 465 de 2020, con la que redujo los términos del trámite de concesión de aguas superficiales a una tercera parte. Pero, a su vez, en el artículo 3º se prevé una duración total del procedimiento de concesión de aguas superficiales que supera incluso los términos anteriores a la reducción que con el Decreto 465 de 2020 se presenta.

Esta contradicción, debe interpretarse “bajo el entendido de que los procedimientos deben tramitarse en el término legal previsto en el Decreto 1076 de 2015 (artículos 2.2.3.2.9.1 a 2.2.3.2.11.6), con la modificación introducida en el artículo 3º del Decreto 465 de 2020, y no en el término superior previsto en la tabla que se encuentra en el artículo 3º”. 2.11.2.

La Sala considera que no se han dado circunstancias que modifiquen el juicio de legalidad condicionada que, sobre la Resoluciones 0445 y 0513 de 2020, realizó en la sentencia del 31 de julio de 2020. Por el contrario, con las normas invocadas específicamente en la Resolución 0559 del 14 de mayo de 2020 se ha intensificado la necesidad de garantizar la prestación de servicios públicos y de, además, permitir la operación de ciertos sectores de la economía bajo protocolos de seguridad, para mitigar las graves consecuencias económicas y sociales que las medidas de aislamiento generan, lo que es necesario para el recaudo de fondos públicos requeridos para la implementación de medidas sanitarias. 2.11.3.

Como se mencionó en la sentencia del 31 de julio de 2020[62], las medidas jurídicas excepcionales de un estado de emergencia deben destinarse exclusivamente a conjurar la crisis que lo generó y, de esa forma, retornar al equilibrio institucional propio de un Estado democrático. Ese es, pues, el propósito de los actos que —como los controlados— desarrollan decretos legislativos, los cuales tienen la función constitucional de garantizar una correcta y cumplida ejecución de la ley[63], correspondiéndole su control al juez administrativo.

De las licencias, permisos, autorizaciones o concesiones ambientales puede depender, además de la prestación de servicios públicos, el desarrollo de actividades productivas bajo los parámetros de la normativa ambiental y protocolos de bioseguridad. La suspensión de los trámites de concesión, autorización y licenciamiento ambiental cuando deban realizarse visitas técnicas puede así, a juicio de la Sala, impedir la reactivación del aparato productivo nacional, en cuanto impida el desarrollo de las actividades permitidas bajo la medida de aislamiento preventivo, a la que se ata dicha la suspensión de trámites ambientales en el acto controlado.

Por lo tanto, se declarará la legalidad condicionada de los artículos 3º, 4º y 6º de la Resolución 0559 de 2020, bajo el entendido de que las actuaciones administrativas ambientales de Corpourabá necesarias para la prevención, mitigación y atención de la emergencia sanitaria por el COVID- 19, de las que forma parte el acceso al agua potable y las actividades económicas exceptuadas de la medida de aislamiento preventivo en las que se haya adaptado, adoptado e implementado protocolos de bioseguridad, constituyen situaciones de urgencia o emergencia, como en las que, según el artículo 6º de dichos actos, es procedente visita de campo, para evitar la suspensión de los trámites. 2.13.

Se declarará, también, la legalidad condicionada del artículo 3 y su parágrafo 4º, bajo el entendido de que los procedimientos deben tramitarse en el término legal previsto en el Decreto 1076 de 2015 (artículos 2.2.3.2.9.1 a 2.2.3.2.11.6), con la modificación introducida en el artículo 3º del Decreto 465 de 2020, y no en el término superior previsto en la tabla que se encuentra en el artículo 3º.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Diecisiete, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la legalidad condicionada del artículo 3º, el parágrafo 4º del artículo 3º, y los artículos 4º y 6º de la resolución de la Directora General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá (Corpourabá) núm. 100-03-10-99-0559-2020 del catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020), bajo el entendido de que las actuaciones administrativa ambientales de Corpourabá necesarias para la prevención, mitigación y atención de la emergencia sanitaria por el COVID-19, de las que forma parte el acceso al agua potable y las actividades económicas exceptuadas de la medida de aislamiento preventivo en las que se haya adaptado, adoptado e implementado protocolos de bioseguridad, constituyen situaciones de urgencia o emergencia, como en las que, según el artículo 6º de dichos actos, es procedente visita de campo, para evitar la suspensión de los trámites, con el cumplimiento de los protocolos de seguridad aprobados por el Gobierno nacional; y de que los procedimientos deben tramitarse en el término legal previsto en el Decreto 1076 de 2015 (artículos 2.2.3.2.9.1 a 2.2.3.2.11.6), con la modificación introducida en el artículo 3º del Decreto 465 de 2020, y no en el término superior previsto en la tabla que se encuentra en el artículo 3º.

SEGUNDO: DECLARAR que, en lo demás, la resolución de la Directora General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá (Corpourabá) núm. 100-03-10-99-0559-2020 del catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020), se ajusta a derecho, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: INSTAR a la Directora General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá (Corpourabá), a publicar esta sentencia en un lugar visible de la página web de la entidad, para garantizar el derecho de acceso a información ambiental.

CUARTO: En firme esta providencia, archívese el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GABRIEL RODOLFO VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala JULIO ROBERTO PIZA RODRIGUEZ Consejero de Estado LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Consejero de Estado GB ----------------------- [1] Esta es una transcripción literal, las mayúsculas y alineación del texto forman parte del original. [2] Número 78 de 10 de agosto de 2020. [3] Radicados número 11001-03-15-000-2020-01768-00 y 11001-03-15-000-2020- 02180-00. [4] CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de julio de 2018, exp. 0685-2010. [5] Rad. núm. 11001-03-15-000-2020-01768-00 y 11001-03-15-000-2020-02180- 00. [6] http://corpouraba.gov.co/resolucion-no-100-03-10-17-0393-2020-por-la- cual-se-adoptan-medidas-transitorias-por-motivos-de-salubridad-publica/ [7] http://corpouraba.gov.co/wp-content/uploads/RESOLUCION-0399-POR-LA-CUAL- SE-AJUSTAN-MEDIDAS-COVID19-1.pdf [8] http://www.andi.com.co/Uploads/RESOLUCI%C3%93N-CUARENTENA-0400-DE-2020- 1.pdf [9] Artículo 6. [10] “Adicionalmente, debe señalarse que la magnitud de la llegada del COVID-19, todavía no dimensionada en su totalidad por su crecimiento exponencial, y la incertidumbre generada al no disponerse de una vacuna, llevan también al Gobierno a afirmar que las medidas anunciadas en principio no agotan el conjunto de las medidas a expedir, previendo que en el proceso de evaluación paulatina de las consecuencias de la emergencia pueden detectarse nuevos requerimientos y, por ende, requerirse el diseño de otras estrategias para afrontar la crisis”.

CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-145 de 2020, FJ 128. [11] LEY 99 DE 1993. Artículo 1. “La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: […] 6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”. [12] CORTE CONSTITUCIONAL, sentencias T-672 de 2014, T-622 de 2016, y T- 713/16, entre otras. [13] Sentencia C-145 de 2020. [14] Artículo 1. [15] Artículo 3. [16] Artículo 5. [17] Artículo 6. [18] Artículo 9. [19] Artículo 7. [20] Artículo 3.18. [21] DECRETO 457 DE 2020, artículo 3, numerales 7, 10 y 11. [22] DECRETO 531 DE 2020, artículo 3, numerales 7, 10 y 11. [23] DECRETO 457 DE 2020, artículo 3, numerales 16 y 17. [24] DECRETO 531 DE 2020, artículo 3, numerales 16 y 17. [25] DECRETO 457 DE 2020, artículo 3, numeral 25. [26] DECRETO 531 DE 2020, artículo 3, numeral 28. [27] DECRETO 457 DE 2020, artículo 3, numeral 25. [28] DECRETO 531 DE 2020, artículo 3, numeral 28. [29] DECRETO 593 DE 2020, artículo 3, numerales 3 y 29. [30] DECRETO 593 DE 2020, artículo 3, numeral 36. [31] DECRETO 593 DE 2020, artículo 3, numeral 40. [32] DECRETO 636 DE 2020, artículo 3, numeral 22. [33] DECRETO 636 DE 2020, artículo 3, numeral 38. [34] DECRETO 636 DE 2020, artículo 3, numeral 39. [35] DECRETO 636 DE 2020, artículo 3, numeral 40. [36] Cuya exequibilidad se declaró mediante la sentencia C-205 de 2020. [37] Artículo 1º. [38] Artículo 1º. [39] RESOLUCIÓN DEL MINISTERIO DE SALUD 666 DEL 24 DE ABRIL DE 2020.

“Artículo 2. Ámbito de aplicación. Esta Resolución aplica a los empleadores del sector público y privado, aprendices, cooperados de cooperativas o precoperativas de trabajo asociado, afiliados participes, los contratantes públicos y privados, contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios de los diferentes sectores económicos, productivos y entidades gubernamentales que requieran desarrollar sus actividades durante el periodo de la emergencia sanitaria y las ARL”. [40] Artículo 3.2. [41] Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del Coronavirus COVID-19 en la industria manufacturera. [42] Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en el comercio al por mayo de alimentos bebidas y tabaco, al por menor en establecimientos no especializados y al por menor de alimentos, bebidas y tabaco en establecimientos especializados, así como el alojamiento en hoteles y actividades de restaurantes, cafeterías y servicio móvil de comidas. [43] Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-10 en las actividades de elaboración de productos de tabaco (CIIU 12); actividades de impresión y de producción de copias a partir de grabaciones originales (CIIU 18); y otras industrias manufactureras (CIIU 32). [44] Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en las actividades económicas de edición (CIIU 58), jurídicas y de contabilidad (CIIU 69); administración empresarial, actividades de consultoría de gestión (CIIU 70); actividades de arquitectura e ingeniería y otras actividades conexas de consultoría técnica (CIIU 7110); investigación científica y desarrollo (CIIU 72); publicidad y estudios de mercado (CIIU 73); otras actividades profesionales, científicas y técnicas (CIIU 74); actividades de alquiler y arrendamiento (CIIU 77); actividades de empleo (CIIU 78); actividades de servicios a edificios y paisajismo (jardines, zonas verde) (CIIU 81); actividades administrativas y de apoyo de oficina (CIIU 829); mantenimiento y reparación de aparatos electrónicos de consumo (CIIU 9521); mantenimiento y reparación de aparatos domésticos y de jardinería (CIIU 9522); peluquerías y otros tratamientos de belleza (9602); ensayos y análisis técnicos (CIIU 7120) y centros de diagnóstico automotor – CDA (CIIU 7120). [45] Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en las diferentes industrias culturales, radio, televisión y medios de comunicación detallas en la Clasificación Internacional Industrial Uniforma – CIIU 59, 62 y 90. [46] CONSEJO DE ESTADO, Sala Doce Especial de Decisión, sentencia del 25 de agosto de 2020, procesos núm. 11001-03-15-000-2020-01901-00 y 11001-03-15- 000-2020-02341-00. [47] LEY 137 DE 1994.

“Artículo 11. Necesidad. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”. [48] LEY 137 DE 1994. “Artículo 13. Proporcionalidad. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. || La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”. [49] Apartados 2.4.1 a 2.4.3. [50] Incisos 1º, 3º y 4º del artículo 3º; inciso 2º del artículo 3; e inciso 2º del artículo 4. [51] Apartados. 2.5.1 y 2.5.2. [52] CONSEJO DE ESTADO, Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 31 de julio de 2020, rad. núm. 11001-03-15-000-2020-01768-00. [53] Artículos 4, 13, 40, 50 y 52. [54] CONSEJO DE ESTADO, Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 31 de julio de 2020, rad. núm. 11001-03-15-000-2020-01768-00, apartados 2.7 a 2.7.6. [55] Ibíd, apartado 2.6 y 2.6.1. [56] Consideraciones, artículo 2º y parágrafo del artículo 3º. [57] Consideraciones y artículos 1º a 4º. [58] Artículo 2º. [59] Artículo 23. [60] Artículos 1, 79, 80, 365 y 366. [61] CONSEJO DE ESTADO, Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 31 de julio de 2020, rad. núm. 11001-03-15-000-2020-01768-00. [62] Apartado 2.2.1. [63] CORTE CONSTITUCIONAL, sentencias C-1041 de 2003, C-228 de 2010 y C-400 de 2013. [64] «La protección constitucional del trabajo, que involucra el ejercicio de la actividad productiva tanto del empresario como la del trabajador o del servidor público, no está circunscrita exclusivamente al derecho a acceder a un empleo sino que, por el contrario, es más amplia e incluye, entre otras, la facultad subjetiva para trabajar en condiciones dignas, para ejercer una labor conforme a los principios mínimos que rigen las relaciones laborales y a obtener la contraprestación acorde con la cantidad y calidad de la labor desempeñada. || 3.4.1 Desde el Preámbulo de la Constitución, se enuncia como uno de los objetivos de la expedición de la Constitución de 1991, el asegurar a las personas la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz.

Es decir, el trabajo es un principio fundante del Estado Social de Derecho. Es por ello que desde las primeras decisiones de la Corte Constitucional se ha considerado que “Cuando el Constituyente de 1991 decidió garantizar un orden político, económico y social justo e hizo del trabajo requisito indispensable del Estado, quiso significar con ello que la materia laboral, en sus diversas manifestaciones, no puede estar ausente en la construcción de la nueva legalidad”. || Lo anterior implica entonces que dentro de la nueva concepción del Estado como Social de Derecho, debe entenderse la consagración constitucional del trabajo no sólo como factor básico de la organización social sino como principio axiológico de la Carta. […] 3.4.2 De igual manera, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la naturaleza jurídica del trabajo cuenta con una triple dimensión. En palabras de la Corporación la “lectura del preámbulo y del artículo 1º superior muestra que el trabajo es valor fundante del Estado Social de Derecho, porque es concebido como una directriz que debe orientar tanto las políticas públicas de pleno empleo como las medidas legislativas para impulsar las condiciones dignas y justas en el ejercicio de la profesión u oficio.

En segundo lugar, el trabajo es un principio rector del ordenamiento jurídico que informa la estructura Social de nuestro Estado y que, al mismo tiempo, limita la libertad de configuración normativa del legislador porque impone un conjunto de reglas mínimas laborales que deben ser respetadas por la ley en todas las circunstancias (artículo 53 superior).

Y, en tercer lugar, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25 de la Carta, el trabajo es un derecho y un deber social que goza, de una parte, de un núcleo de protección subjetiva e inmediata que le otorga carácter de fundamental y, de otra, de contenidos de desarrollo progresivo como derecho económico y social”». CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-593 de 2014. [65] «38.

El marco de referencia descrito permite comprender el contenido y alcance de los derechos y libertades de los agentes económicos que participan en el mercado. En tal sentido, la libertad de empresa ha sido entendida desde un criterio amplio como “ [U]na facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio”. ||También ha sido comprendida como libre iniciativa privada, materializada en la posibilidad de toda persona de ejercer y desarrollar una determinada actividad económica de acuerdo con el modelo económico y organización institucional.

En tal entendido, los empresarios pueden tomar decisiones “(…) más o menos drásticas para regular las relaciones dentro de su empresa, de conformidad con los intereses legítimos que persiguen o pretenden promover”. || Adicionalmente, esta Corporación ha indicado que la libertad de empresa materializa la facultad de participación en el mercado a través de actividades empresariales destinadas a la oferta de bienes y servicios.

Este Tribunal ha definido dicha garantía como: “( ) aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio o ganancia. El término empresa en este contexto parece por lo tanto cubrir dos aspectos, el inicial -la iniciativa o empresa como manifestación de la capacidad de emprender y acometer- y el instrumental -a través de una organización económica típica-, con abstracción de la forma jurídica (individual o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y laboral”. || 39.

Los ámbitos de expresión de la mencionada libertad económica han sido identificados por la Corte de la siguiente manera: || 39.1. Libertad contractual: entendida como la capacidad que tienen los agentes económicos para que, en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada, realicen los acuerdos necesarios para participar en el mercado en condiciones de igualdad. || 39.2.

Valores de razonabilidad y eficiencia: en la gestión económica para la producción de bienes y servicios, de tal manera que se permita el aprovechamiento de la capacidad creadora de los individuos y de la iniciativa privada. || 39.3. La canalización de recursos privados: mediante el incentivo económico, con la finalidad de promover intereses colectivos y la prestación de servicios públicos.

De esta manera, se logra la compatibilidad entre los intereses privados y la satisfacción de necesidades colectivas». CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-265 de 2019.