ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Inhibitorio SÍNTESIS DEL CASO: Se demanda el acto administrativo mediante el cual la administración decidió no celebrar un contrato que había adjudicado. ACTO DE DECLARACIÓN DESIERTA DE LA LICITACIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL La Sala confirmará la decisión de primera instancia, ya que, de tiempo atrás y de manera uniforme, la jurisprudencia del Consejo de Estado determinó que, incluso para aquellos actos que impiden la celebración del contrato —como es el caso de declaratoria de desierta— el término para demandar es el de 30 días previsto en el artículo 87 del CCA.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 2 de mayo de 2017, Exp. 38693, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo y sentencia de 3 de abril de 2020, Exp. 40366, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 ACTO ADMINISTRATIVO - Proferido con ocasión de la actividad contractual / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El acto aquí demandado fue proferido con ocasión de la actividad contractual, por lo que resulta aplicable el término de caducidad de 30 días, con independencia de que su contenido estuviera dirigido a truncar la celebración del contrato.
PRESENTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA DEMANDA / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO En el presente asunto no obra en el expediente constancia de notificación de la Resolución 188 de 20 de junio de 2001, “por medio de la cual se determina no suscribir un contrato”; no obstante, está acreditado que Estyma tuvo conocimiento suficiente del acto a través de la providencia de 3 de diciembre de 2001, del Tribunal Administrativo de Antioquia, que improbó una conciliación prejudicial.
La anterior providencia fue notificada por estado el 6 de diciembre de 2001, por lo que el término de caducidad, como afirmó el a quo, debe contabilizarse a partir del día siguiente a la firmeza de la decisión, esto es, desde el 12 de diciembre de 2001. Así, la oportunidad para demandar venció el 12 de febrero de 2002, por lo que la demanda interpuesta el 3 de abril de 2002 fue extemporánea.
Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró probada la caducidad de la acción. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., cinco (05) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2002-01425-01(50608) Actor: ESTUDIOS Y MANEJOS S.A. - ESTYMA Demandado: ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – actos previos — caducidad.
Síntesis del caso: se demanda el acto administrativo mediante el cual la administración decidió no celebrar un contrato que había adjudicado. Decide la Sala el recurso de apelación[1] interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 22 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la caducidad de la acción. Contenido: 1.
Antecedentes - 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda y su trámite de primera instancia – 1.2. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia. 1.1. La demanda y su trámite de primera instancia 1. El 3 de abril de 2002 la sociedad Estudios y Manejos S.A. (Estyma), a través de apoderada judicial, presentó demanda[2] ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, en contra del Área Metropolitana del Valle de Aburrá (el Área Metropolitana), en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “1.
Declarar la NULIDAD de la Resolución 00188 de 20 de junio de 2001 expedida por el DIRECTOR GENERAL DEL ÁREA METROPOLITANA Y DEL VALLE DE ABURRÁ que revoca unilateralmente la adjudicación de un contrato según la Resolución 688 de diciembre 28 de 2000 expedida por el mismo despacho. “2. Con base en la declaración anterior, se servirá el Tribunal ordenar EL RESTABLECIMINETO DEL DERECHO a la sociedad ESTYMA S.A. en los términos siguientes: “Pagar la totalidad de los perjuicios materiales de lucro cesante y daño emergente que se acrediten en el proceso por no haber suscrito el contrato (…) Todo ello hasta por la suma de $350’222.999 en valores de diciembre de 2000 que acreditó la sociedad a EL ÁREA en marzo de 2001.
Las sumas indicadas anteriormente se deberán actualizar conforme a derecho (…). “3. Condenar en costas a EL ÁREA”. 2. La sociedad demandante fundamentó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 3. 1) El Área Metropolitana adelantó la licitación pública 19 de 2000 para la construcción de la primera etapa de la vía regional norte en el municipio de Medellín. El procedimiento de selección concluyó con la adjudicación del contrato a Estyma, mediante Resolución 581 de 28 de diciembre de 2000. 4. 2) Con posterioridad a la adjudicación, la entidad advirtió varias situaciones que dificultaban la ejecución del contrato: i) los predios necesarios para la obra no eran todos de su propiedad, ii) el tramo a construir no tenía conexiones a la vía arteria más próxima al proyecto, iii) no había sido aprobada la licencia ambiental, y iv) se había adjudicado 530 metros de vía a diferencia de 1400 metros que habían servido de fundamento para la licitación. 5. 3) A raíz de lo anterior, el Área Metropolitana le manifestó verbalmente a Estyma su interés de no suscribir el contrato y que estudiaría las consecuencias económicas por asumir.
Tras varios acercamientos, a principios de junio de 2001 las partes acordaron en favor del particular la suma de $98’000.000. Al respecto, la entidad manifestó la necesidad de que el acuerdo tuviera el aval de la Procuraduría Delegada ante el Tribunal Administrativo. 6. 4) Según la sociedad demandante, la administración decidió unilateralmente no celebrar el contrato, para lo cual, el 20 de junio de 2001, profirió la Resolución 188 “mediante la cual determinó no suscribir el contrato para la ejecución de la Licitación Pública 019 de 2000”. 7. 5) La entidad formuló la solicitud de conciliación ante la Procuraduría, instancia ante la cual las partes lograron un acuerdo el 7 de septiembre de 2001; no obstante, el arreglo conciliatorio fue improbado por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 3 de diciembre de 2001. 8. 6) A juicio de la sociedad demandante, a partir de la notificación de la decisión del Tribunal empezó a producir efectos la Resolución 188 de 20 de junio de 2001, que materialmente “constituy[ó] la revocatoria unilateral de la resolución 688 de 28 de diciembre de 2000 que conced[ía] un derecho particular y concreto”. 9. 7) Afirmó que la Resolución 188 no le fue comunicada y solo se enteró de su existencia hasta la audiencia de conciliación realizada ante la Procuraduría. 10.
El Área Metropolitana contestó la demanda[3] y se opuso a las pretensiones. Indicó que la entidad decidió no celebrar el contrato ya que su ejecución habría perjudicado al contratista. Lo anterior, al tener en cuenta que lo adjudicado no se correspondía con el alcance real de la obra. Asimismo, propuso la excepción de caducidad. 11. El 22 de marzo de 2013 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión[4], decidió (se trascribe): “PRIMERO: DECLARAR la caducidad de la acción, conforme a lo expresado en la parte motiva de esta sentencia. “SEGUNDO: En consecuencia, DECLÁRESE INHIBIDO para pronunciarse sobre el fondo del asunto, de conformidad con las razones anotadas en este proveído” (énfasis en el original). 12.
El Tribunal sostuvo que el acto demandado era de naturaleza precontractual, por lo que el término de caducidad era de 30 días a partir de su comunicación, notificación o publicación. 13. En el caso concreto, se acreditó que Estyma conoció de la Resolución el 4 de julio de 2001, día en que la entidad formuló la solicitud de conciliación ante la Procuraduría. En ese contexto, el término de caducidad se interrumpió hasta la ejecutoria del auto que improbó el acuerdo conciliatorio, lo que ocurrió el 11 de diciembre de 2001.
Por lo anterior, el particular tenía hasta el 25 de enero de 2002 para demandar en oportunidad y lo hizo el 3 de abril de 2002, cuando ya había caducado la acción. 2. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia 14. Inconforme con la anterior decisión, Estyma interpuso recurso de apelación[5] contra la sentencia de primera instancia. Sostuvo que el Tribunal había atribuido, de manera errada, el carácter de acto precontractual a un acto de revocatoria directa.
A su juicio, para aplicar el término de 30 días de caducidad el acto debía cumplir dos condiciones, “a saber: que se trat[ara] de actos proferidos antes de la celebración del contrato y, además que dichos actos h[ubieran] sido proferidos con ocasión de la actividad contractual”[6]. Los anteriores requisitos no eran cumplidos por el acto enjuiciado ya que su contenido frustraba la celebración del contrato.
Afirmó que la Resolución 188 resultaba más próxima al acto que declara desierta la licitación y que, según un sector de la jurisprudencia, en los eventos en que la voluntad administrativa se dirigía a frustrar la celebración del negocio jurídico, resultaba aplicable la regla general de 4 meses. Por lo anterior, solicitó que fuera revocada la decisión de primera instancia y se resolviera el fondo de la controversia. 15.
En el término para presentar alegatos de conclusión en segunda instancia[7], la parte demandante reiteró los argumentos de su recurso de apelación[8]. El Área Metropolitana insistió en la configuración de la caducidad de la acción[9]. El Ministerio Público guardó silencio[10]. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 2.1.
Análisis sustantivo 1. De acuerdo con los motivos de la apelación, esta sede deberá establecer en el caso concreto cuál era el término de caducidad para demandar la Resolución 188 de 20 de junio de 2001. 2. La Sala confirmará la decisión de primera instancia, ya que, de tiempo atrás y de manera uniforme[11], la jurisprudencia del Consejo de Estado determinó que, incluso para aquellos actos que impiden la celebración del contrato —como es el caso de declaratoria de desierta— el término para demandar es el de 30 días previsto en el artículo 87 del CCA.
Al respecto sostuvo esta Corporación: “Teniendo en cuenta lo anterior, resulta aplicable el artículo 87 del C. C. A., modificado por el artículo 32 de la ley 446 de 1998, según el cual TODOS los actos proferidos antes de la celebración del contrato o con ocasión de la actividad contractual, son demandables a través del ejercicio de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. “(…).
“Por lo tanto para la Sala no resulta acertada la interpretación del recurrente debido a que, como en reiteradas oportunidades se ha establecido, la ley es clara en señalar que todos los actos precontractuales, que se expidan con ocasión de la actividad contractual, son susceptibles de ser atacados a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 87 del C. C. A. cuyo término de caducidad es de 30 días.
Por consiguiente, el acto administrativo que declara desierta la licitación también es de aquellos expedidos con ocasión de la actividad contractual, pues por su naturaleza, uno de los efectos de esa decisión es truncar el proceso contractual iniciado con anterioridad y por lo tanto sí es aplicable el inciso 2 del artículo 87 del C. C. A. (…)”[12] (énfasis en el original). 3.
En un reciente pronunciamiento, esta Subsección[13], al estudiar la caducidad de la acción en un proceso en el que se pretendía la nulidad de un acto administrativo de declaratoria de desierta, concluyó en el mismo sentido de la jurisprudencia en cita. Al respecto, la Sala indicó: “Teniendo en cuenta que el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, prescribía que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos previos a la celebración del contrato debía presentarse dentro de los 30 días siguientes a su notificación, es claro que ocurrida esta el 22 de octubre de 2001, en lo que atañe a la Resolución Rectoral 15220 que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 15051 del 10 de septiembre de 2001, por la cual se declaró desierto el proceso de selección para la adjudicación del contrato para la gerencia de obra del proyecto SIU, el demandante contaba hasta el 5 de diciembre de 2001, para accionar; ahora, como la demanda se presentó el 4 de diciembre, fuerza concluir que lo fue en tiempo”. 4.
El acto aquí demandado fue proferido con ocasión de la actividad contractual, por lo que resulta aplicable el término de caducidad de 30 días, con independencia de que su contenido estuviera dirigido a truncar la celebración del contrato. 5. En el presente asunto no obra en el expediente constancia de notificación de la Resolución 188 de 20 de junio de 2001, “por medio de la cual se determina no suscribir un contrato” [14]; no obstante, está acreditado que Estyma tuvo conocimiento suficiente del acto[15] a través de la providencia de 3 de diciembre de 2001[16], del Tribunal Administrativo de Antioquia, que improbó una conciliación prejudicial. 6.
La anterior providencia fue notificada por estado el 6 de diciembre de 2001[17], por lo que el término de caducidad, como afirmó el a quo, debe contabilizarse a partir del día siguiente a la firmeza de la decisión[18], esto es, desde el 12 de diciembre de 2001. Así, la oportunidad para demandar venció el 12 de febrero de 2002[19], por lo que la demanda interpuesta el 3 de abril de 2002 fue extemporánea. 7.
Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró probada la caducidad de la acción. 2.2. Condena en costas 8. La Sala se abstendrá de condenar en costas pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo requeridos. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la Sentencia de 22 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Salvamento de voto ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1]El presente asunto es de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por tratarse de un proceso en el que se tramitan controversias derivadas de un contrato estatal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo.
El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo. [2] Folios 201-215 del cuaderno principal. [3] Folios 221-235 del cuaderno principal. [4] Folios 470-477 del cuaderno del Consejo de Estado. [5] Folios 479-486 del cuaderno del Consejo de Estado. [6] Folio 482 del cuaderno del Consejo de Estado. [7] Folio 496 del cuaderno del Consejo de Estado. [8] Folios 497-502 del cuaderno del Consejo de Estado. [9] Folios 503-507 del cuaderno del Consejo de Estado. [10] Folio 510 del cuaderno del Consejo de Estado. [11] Al respecto: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera: Auto de 24 de enero de 2007, exp. 32865;
Sentencia de 7 de julio de 2012, exp. 22341; Sentencia de 13 de marzo de 2013, exp. 24059; Sentencia de 24 de julio de 2013, exp. 28041; Sentencia de 21 de noviembre de 2013, exp. 23651; Sentencia de 12 de febrero de 2014, exp. 32721; Sentencia de 25 de marzo de 2015, exp. 32808; Sentencia de 26 de junio de 2015, exp. 32494; Sentencia de 30 de julio de 2015, exp. 25296;
Sentencia de 31 de agosto de 2015, exp. 33368; Sentencia de 3 de septiembre de 2015, exp. 31754; Sentencia de 28 de septiembre de 2015, exp. 32749; Sentencia de 2 de mayo de 2017, exp. 38693; Sentencia de 3 de abril de 2020, exp. 40366. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 2 de agosto de 2006, exp. 30141. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 3 de abril de 2020, exp. 40366. [14] Folios 182-186 del cuaderno principal. [15] Código Contencioso Administrativo.
“ARTICULO 48. FALTA O IRREGULARIDAD DE LAS NOTIFICACIONES. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales (…)”. [16] Folios 187-200 del cuaderno principal.
En la providencia referida, se indica lo siguiente sobre la conciliación prejudicial realizada en la procuraduría: “Por ello ha considerado la administración actual la necesidad de expedir la resolución No. 188 de junio 20 de 2001 por medio de la cual se determinó no suscribir el contrato (…) En uso de la palabra el doctor Luis Ernesto Escobar [apoderado de Estyma] manifiesta: que si bien su pretensión de los perjuicios sufridos por la no ejecución del contrato (por causas no imputables a nosotros) ascienda a la de $350’222.999, según se lo manifestamos a la entidad en carta de 23 de marzo de 2001, aceptamos la propuesta de la entidad”.
Conviene precisar que durante este período la caducidad estuvo suspendida en virtud de lo ordenado por los artículos 73 y 80 de la Ley 446 de 1998. [17] Reverso folio 200 del cuaderno principal. [18] De conformidad con el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil, la providencia adquirió firmeza el 11 de diciembre de 2001. [19] Artículo 62 de la Ley 4 de 1913: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario.
Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.