25000-23-37-000-2013-00284-01 — Consejo de Estado

25000-23-37-000-2013-00284-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2020-12-09

Ponente: Milton Chaves García

Actor: Alianza Fiduciaria S.A.- Vocera Del Fideicomiso Lote Althea·Demandado: Distrito Capital De Bogotá- Secretaría Distrital De Planeación

De qué trata

Síntesis: De conformidad con el artículo 3 Del Decreto Distrital 084 del 29 de marzo de 2004, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (hoy Secretaría Distrital de Planeación) era la entidad competente para la revisión del cálculo y la liquidación de la participación de la plusvalía. Con la expedición del Decreto Distrital 20 de 19 de enero de 2011, se derogó el Decreto 084 de 2004, y se trasladó la competencia para establecer el efecto plusvalía a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital. El artículo 18 del Decreto Distrital 20 de 2011 estableció un régimen de transición en la implementación de las competencias, para lo cual determinó que la Secretaría Distrital de Planeación continuaría con el trámite de los expedientes que se encontraban en proceso de determinación del efecto plusvalía (…) Entonces, la competencia para expedir el acto administrativo demandado era de la Secretaría Distrital de Planeación, debido que la solicitud de la Curaduría Urbana nro.3 para que se determinara el efecto plusvalía se presentó ante esta entidad el 28 de abril de 2010 esto es, antes de la entrada en vigencia del Decreto Distrital 20 de 19 de enero de 2011. (…) Por tanto, en virtud de lo previsto en el inciso primero del artículo 18 del Decreto 20 de 2011 citado, la entidad competente para continuar con el trámite correspondiente era la Secretaría Distrital de Planeación, entidad que expidió el acto administrativo Demandado. Se trata de una aplicación propia de las normas procesales de transición que se denomina perpetuatio jurisdictions o inmutabilidad de la competencia, que significa que una vez aprehendida la competencia por una autoridad competente al tiempo de iniciar el proceso, sigue con ella sin que le sea dable declinarla por cambio de competencia prevista en la ley nueva, que solo aplicará para los nuevos procedimientos a menos que la ley prevea expresamente un plazo para evacuarlos y remitirlos a la nueva autoridad.PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Definición / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Hecho generador / ACCIONES URBANÍSTICAS - Definición / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL POT - Definición / CONFIGURACIÓN DEL HECHO GENERADOR EN LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Requisitos- Reiteración de jurisprudencia / HECHO GENERADOR EN LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - No configuraciónSegún la Ley 388 de 1997, la participación en plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmu ebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa consistente en una acción urbanística relacionada con la incorporación del suelo rural al de expansión urbana, o de la clasificación de parte del suelo rural como urbano, o del cambio de uso del suelo o del mayor aprovechamiento del suelo. Sobre el hecho generador de la participación en plusvalía, la Sala reitera el criterio fijado en la sentencia 22268, que precisó que para la configuración del hecho generador de la plusvalía se requiere de: i) una decisión administrativa de carácter general que contenga la acción urbanística conformada por el Plan de Desarrollo Territorial - POT- y los instrumentos que lo desarrollan, y ii) una autorización específica del aprovechamiento del uso del suelo o del área de edificación, (…) Con base en lo anterior, para que se produzca el hecho generador de la plusvalía, se requiere de una decisión administrativa de carácter general que contiene una acción urbanística conforme con el POT y con los instrumentos que lo desarrollen, junto con la autorización específica para destinar el inmueble a un uso más rentable o para incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada. El artículo 8 de la Ley 388 de 1997, establece que las acciones urbanísticas son decisiones administrativas de las entidades distritales y municipales que se refieren al ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo y que genera mayor valor para el inmueble o aprovechamiento del suelo, las cuales deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la ley. Por su parte, el artículo 9 prevé que el Plan de Ordenamiento Territorial -POT- es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Conforme al artículo 82 del Constitución Política en consonancia con el artículo 73 de la Ley 388 de 1997, la acción urbanística es la que genera may or valor para el inmueble, por lo tanto, constituye el hecho generador de la plusvalía que otorga el derecho a las entidades públicas a participar del mayor valor resultante la acción urbanística, cuyo fin es el interés común, como el mejoramiento del espacio público y la calidad urbanista del territorio municipal y distrital. De manera que, el derecho de las entidades públicas en la participación de plusvalía surge de manera automática con la configuración de las acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8 de la Ley 388 de 1997, y que autorizan específicamente destinar el inmueble a un uso más rentable, o incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo adoptado en el Plan de Ordenamiento Territorial -POT- o en los instrumentos que lo desarrollan, como lo son: i) La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, ii) El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y iii) La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. Así, para que se configure el hecho generador de la plusvalía es nec esario que en virtud de la función publica de los municipios o los distritos, se genere un aumento en el valor de los predios por aprovechamiento del suelo, mas no por la actividad de los particulares en la ejecución de una actuación urbanística. Es decir que, no se requiere la concurrencia de la acción y la actuación urbanística para que se configure el hecho generador de la participación en plusvalía, pues mientras la primera, es creadora del hecho generador, el segundo corresponde a uno de los momentos d e exigibilidad del tributo. (…) Conforme con lo anterior, se reitera el criterio fijado en las sentencias 21665 y 24041, en el sentido de señalar que la licencia de construcción o urbanización, así como el englobe no constituyen hecho generador de la participación en plusvalía, pues se tratan de actuaciones urbanísticas que materializan las mejores condiciones de uso y edificabilidad concedidas por la acción urbanística, que determinan la exigibilidad del tributo, mas no corresponden a los supuestos contemplados en la norma como hechos generadores de la plusvalía que emanen de los municipios o distritos en ejercicio de su función pública. (…) Contrario a lo considerado por la Administración en el acto demandado y en la contestación de la demanda, la licencia y el englobe no constituyen el hecho generador de la participación en plusvalía, pues no se trata de una acción urbanística sino de una actuación que comprende una forma de ejecución del componente urbano de los planes de ordenamiento territorial. (…) De manera que, la configuración del hecho generador de la plusvalía surge de la comparación normativa que introduzcan cambios con la inmediatamente anterior, sin que resulte improcedente la comparación entre decretos reglamentarios de la UPZ que están bajo las directrices del mismo Plan de Ordenamiento Territorial. Es decir, la comparación normativa no se realiza exclusivamente entre los decretos que reglamentan el POT actual y las normas que regulan el POT anterior, pues bajo la vigencia de un Plan de Ordenamiento Territorial sus decretos reglamentarios pueden ser objeto de sucesivas modificaciones que conlleven acciones urbanísticas. En ese orden, y como quiera que de la comparación normativa entre el Decreto 059 de 2007 y el Decreto 075 de 2003, pese a tratarse de una nueva acción urbanística, no existió ningún cambio de aprovechamiento del suelo o mayor edificabilidad en el sector en que se encuentran los predios, y en consecuencia, no se configuró el hecho generador de la participación en plusvalía, por lo que la comparación que realizó la Administración no se encuentra ajustada a derecho, y en consecuencia, deviene en nulo el acto demandado. La acción urbanística por mayor aprovechamiento del uso del suelo surgió entre el Acuerdo 6 de 1990 y sus decretos reglamentarios, y el Decreto 075 de 2003, pues este último aumentó la edificabilidad de la zona de ubicación del predio englobado ( UPZ 88/97 El Refugio, Chicó Lago), sin embargo, para su expedición no había sido adoptada la participación en plusvalía en el distrito de Bogotá, pues solo esto tuvo lugar con el Acuerdo 118 de 2003, cuya vigencia fue a partir del 30 de diciembre de 2003.CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA - Improcedencia por falta de prueba de su causaciónRevisado el expediente se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas. Por tanto, no procede la condena en costas en segunda instancia.

COMPETENCIA PARA LA REVISIÓN DEL CÁLCULO Y LA LIQUIDACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE LA PLUSVALÍA – Régimen de transición / COMPETENCIA DE LA SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN PARA LA REVISIÓN DEL CÁLCULO Y LA LIQUIDACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE LA PLUSVALÍA – Configuración / APLICACIÓN DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONS O INMUTABILIDAD DE LA COMPETENCIA – Configuración De conformidad con el artículo 3 Del Decreto Distrital 084 del 29 de marzo de 2004, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (hoy Secretaría Distrital de Planeación) era la entidad competente para la revisión del cálculo y la liquidación de la participación de la plusvalía. Con la expedición del Decreto Distrital 20 de 19 de enero de 2011, se derogó el Decreto 084 de 2004, y se trasladó la competencia para establecer el efecto plusvalía a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.

El artículo 18 del Decreto Distrital 20 de 2011 estableció un régimen de transición en la implementación de las competencias, para lo cual determinó que la Secretaría Distrital de Planeación continuaría con el trámite de los expedientes que se encontraban en proceso de determinación del efecto plusvalía (…) Entonces, la competencia para expedir el acto administrativo demandado era de la Secretaría Distrital de Planeación, debido que la solicitud de la Curaduría Urbana nro.3 para que se determinara el efecto plusvalía se presentó ante esta entidad el 28 de abril de 2010 esto es, antes de la entrada en vigencia del Decreto Distrital 20 de 19 de enero de 2011.

(…) Por tanto, en virtud de lo previsto en el inciso primero del artículo 18 del Decreto 20 de 2011 citado, la entidad competente para continuar con el trámite correspondiente era la Secretaría Distrital de Planeación, entidad que expidió el acto administrativo Demandado. Se trata de una aplicación propia de las normas procesales de transición que se denomina perpetuatio jurisdictions o inmutabilidad de la competencia, que significa que una vez aprehendida la competencia por una autoridad competente al tiempo de iniciar el proceso, sigue con ella sin que le sea dable declinarla por cambio de competencia prevista en la ley nueva, que solo aplicará para los nuevos procedimientos a menos que la ley prevea expresamente un plazo para evacuarlos y remitirlos a la nueva autoridad.

FUENTE FORMAL: DECRETO DISTRITAL 084 DE 2004 - ARTÍCULO 3 / DECRETO DISTRITAL 020 DE 2011 - ARTÍCULO 18 PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Definición / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Hecho generador / ACCIONES URBANÍSTICAS – Definición / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL POT – Definición / CONFIGURACIÓN DEL HECHO GENERADOR EN LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Requisitos- Reiteración de jurisprudencia / HECHO GENERADOR EN LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – No configuración Según la Ley 388 de 1997, la participación en plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmu ebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa consistente en una acción urbanística relacionada con la incorporación del suelo rural al de expansión urbana, o de la clasificación de parte del suelo rural como urbano, o del cambio de uso del suelo o del mayor aprovechamiento del suelo.

Sobre el hecho generador de la participación en plusvalía, la Sala reitera el criterio fijado en la sentencia 22268, que precisó que para la configuración del hecho generador de la plusvalía se requiere de: i) una decisión administrativa de carácter general que contenga la acción urbanística conformada por el Plan de Desarrollo Territorial – POT- y los instrumentos que lo desarrollan, y ii) una autorización específica del aprovechamiento del uso del suelo o del área de edificación, (…) Con base en lo anterior, para que se produzca el hecho generador de la plusvalía, se requiere de una decisión administrativa de carácter general que contiene una acción urbanística conforme con el POT y con los instrumentos que lo desarrollen, junto con la autorización específica para destinar el inmueble a un uso más rentable o para incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada.

El artículo 8 de la Ley 388 de 1997, establece que las acciones urbanísticas son decisiones administrativas de las entidades distritales y municipales que se refieren al ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo y que genera mayor valor para el inmueble o aprovechamiento del suelo, las cuales deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la ley.

Por su parte, el artículo 9 prevé que el Plan de Ordenamiento Territorial –POT- es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.

Conforme al artículo 82 del Constitución Política en consonancia con el artículo 73 de la Ley 388 de 1997, la acción urbanística es la que genera may or valor para el inmueble, por lo tanto, constituye el hecho generador de la plusvalía que otorga el derecho a las entidades públicas a participar del mayor valor resultante la acción urbanística, cuyo fin es el interés común, como el mejoramiento del espacio público y la calidad urbanista del territorio municipal y distrital.

De manera que, el derecho de las entidades públicas en la participación de plusvalía surge de manera automática con la configuración de las acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8 de la Ley 388 de 1997, y que autorizan específicamente destinar el inmueble a un uso más rentable, o incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo adoptado en el Plan de Ordenamiento Territorial -POT- o en los instrumentos que lo desarrollan, como lo son: i) La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, ii) El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y iii) La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

Así, para que se configure el hecho generador de la plusvalía es nec esario que en virtud de la función publica de los municipios o los distritos, se genere un aumento en el valor de los predios por aprovechamiento del suelo, mas no por la actividad de los particulares en la ejecución de una actuación urbanística. Es decir que, no se requiere la concurrencia de la acción y la actuación urbanística para que se configure el hecho generador de la participación en plusvalía, pues mientras la primera, es creadora del hecho generador, el segundo corresponde a uno de los momentos d e exigibilidad del tributo.

(…) Conforme con lo anterior, se reitera el criterio fijado en las sentencias 21665 y 24041, en el sentido de señalar que la licencia de construcción o urbanización, así como el englobe no constituyen hecho generador de la participación en plusvalía, pues se tratan de actuaciones urbanísticas que materializan las mejores condiciones de uso y edificabilidad concedidas por la acción urbanística, que determinan la exigibilidad del tributo, mas no corresponden a los supuestos contemplados en la norma como hechos generadores de la plusvalía que emanen de los municipios o distritos en ejercicio de su función pública.

(…) Contrario a lo considerado por la Administración en el acto demandado y en la contestación de la demanda, la licencia y el englobe no constituyen el hecho generador de la participación en plusvalía, pues no se trata de una acción urbanística sino de una actuación que comprende una forma de ejecución del componente urbano de los planes de ordenamiento territorial.

(…) De manera que, la configuración del hecho generador de la plusvalía surge de la comparación normativa que introduzcan cambios con la inmediatamente anterior, sin que resulte improcedente la comparación entre decretos reglamentarios de la UPZ que están bajo las directrices del mismo Plan de Ordenamiento Territorial. Es decir, la comparación normativa no se realiza exclusivamente entre los decretos que reglamentan el POT actual y las normas que regulan el POT anterior, pues bajo la vigencia de un Plan de Ordenamiento Territorial sus decretos reglamentarios pueden ser objeto de sucesivas modificaciones que conlleven acciones urbanísticas.

En ese orden, y como quiera que de la comparación normativa entre el Decreto 059 de 2007 y el Decreto 075 de 2003, pese a tratarse de una nueva acción urbanística, no existió ningún cambio de aprovechamiento del suelo o mayor edificabilidad en el sector en que se encuentran los predios, y en consecuencia, no se configuró el hecho generador de la participación en plusvalía, por lo que la comparación que realizó la Administración no se encuentra ajustada a derecho, y en consecuencia, deviene en nulo el acto demandado.

La acción urbanística por mayor aprovechamiento del uso del suelo surgió entre el Acuerdo 6 de 1990 y sus decretos reglamentarios, y el Decreto 075 de 2003, pues este último aumentó la edificabilidad de la zona de ubicación del predio englobado ( UPZ 88/97 El Refugio, Chicó Lago), sin embargo, para su expedición no había sido adoptada la participación en plusvalía en el distrito de Bogotá, pues solo esto tuvo lugar con el Acuerdo 118 de 2003, cuya vigencia fue a partir del 30 de diciembre de 2003.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 9 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 73 CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia por falta de prueba de su causación Revisado el expediente se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas. Por tanto, no procede la condena en costas en segunda instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D. C., nueve (09) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-37-000-2013-00284-01(22235) Actor: ALIANZA FIDUCIARIA S.A.- VOCERA DEL FIDEICOMISO LOTE ALTHEA Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 9 de septiembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que negó las pretensiones de la demanda1.

ANTECEDENTES El 23 de marzo de 2010, la sociedad Alianza Fiduciaria S.A., actuando como vocera del fideicomiso Lote Althea, solicitó ante la Curaduría Urbana nro. 3 de Bogotá licencia de construcción en la modalidad de obra nueva sobre dos predios ubicados en la Carrera 12 nro. 98-64 y la Carrera 12 nro. 98-54 de la ciudad de Bogotá2.

El 28 de abril de 2010, la Curaduría Urbana nro. 3 solicitó a la Secretaría Distrital de Planeación que determinara el efecto plusvalía por metro cuadrado y la participación en plusvalía, con ocasión del englobe de los predios mencionados 3. La Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá rindió un informe técnico sobre el englobe de los predios mencionados para la estimación del efecto plusvalía por mayor área edificable4. 1 Folio 256, c.p. 2Folios 2 y 3, c.a. 3 Folio 1, c.a. 4Folios 15 a 23, c.a. Mediante la Resolución nro. 0783 del 26 de junio de 2012, la Secretaría Distrital de Planeación liquidó el efecto plusvalía para el englobe de predios ubicados en la Carrera 12 nro. 98-64 y la Carrera 12 nro. 98-545.

El 7 de septiembre de 2012, la sociedad demandante interpuso por medio de apoderado recurso de reposición contra la Resolución número 0783 de 26 de junio de 20126. El 8 de octubre de 2012, la Secretaría Distrital de Planeación expidió la Resolución nro. 1238, por medio de la cual rechazó el recurso de reposición interpuesto por considerarlo extemporáneo, interpuesto por la parte demandante 7.

DEMANDA 1. Pretensiones Mediante apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la sociedad Alianza Fiduciaria S.A., actuando como vocera del fideicomiso Lote Althea, formuló las siguientes pretensiones8: ““PRIMERA.

Declárese la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución número 0783 de 26 de junio de 2012, por la cual la Secretaría Distrital de Planeación (antiguo Departamento Administrativo de Planeación), liquidó el efecto plusvalía causado en relación con el englobe de los predios ubicados en la Carrera 12 No. 98-54 y Carrera 12 No. 98-64.

SEGUNDA. Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordénese al Distrito Capital de Bogotá, que devuelva los dineros pagados por concepto de plusvalía. TERCERA. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, ordénese al Distrito Capital de Bogotá, Secretaría Distrital de Planeación, que actualice la suma a devolver, de conformidad con el índice de Precios al Consumidor, conforme lo ordena el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, más los intereses moratorios que causen estos dineros, desde la fecha en que fueron pagados y hasta que sean efectivamente devueltos.

CUARTA. Que se condene en costas y gastos del proceso a la demandada. QUINTA. Para el cumplimiento de la sentencia, ordénese dar aplicación a los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.” 5Folios 85 y 86, c. a. 6 Folios 90 a 108, c.a. 7 Folios 132 a 134 del c.p. 2 8 Folios 2 y 3, c.p. 2. Normas violadas y concepto de violación La demandante invocó como normas violadas los artículos 150-12, 287-3, 313-4 y 338 de la Constitución Política; 73, 74, 80, 81 y 83 de la Ley 388 de 1997; 3° y 5° parágrafo primero del Acuerdo 118 de 2003; 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo; 2°, 5° parágrafo, y artículos 11 y 18 del Decreto Distrital 020 de 2011; 6° de la Resolución 220 de 2004 de la SDP; 1° del Decreto Nacional 1788 de 2004; 3° y 7° del Decreto 084 de 2003.

El concepto de la violación se sintetiza así: Indebida comparación normativa para determinar el efecto plusvalía Para la demandante, no le asiste razón a la Secretaría Distrital de Planeación al determinar el efecto plusvalía mediante la comparación entre el Decreto 735 de 1993 y el Decreto 059 de 2007. La demandada ignoró los parámetros de la acción urbanística contenidos en el Decreto 075 de 2003, y en su lugar, tomó como parámetro de comparación al Decreto 735 de 1993, reglamentario del Acuerdo 6 de 1990, a pesar de que este último decreto no corresponde a la norma anteriormente vigente a la actual, con la cual debe efectuarse la comparación normativa.

La acción urbanística vigente para el momento de los hechos es la contenida en el Decreto 059 de 2007, correspondiente a la Unidad de Planeación Zonal UPZ El Refugio/Chicó-Lago, mientras que la acción urbanística anterior se encuentra en el Decreto 075 del 20 de marzo de 2003, relativo a la misma UPZ, el cual estuvo vigente hasta el 14 de febrero de 2007, cuando entró en vigencia el Decreto 059.

El cambio normativo generado con el Decreto 075 de 2003 ya había sido objeto de cálculo y liquidación del efecto plusvalía generado en la Resolución 220 de 2004, en la cual el decreto mencionado fue comparado con el Acuerdo 6 de 1990. Por tanto, no hay razón para volver a calcular el efecto plusvalía, cuando ya había una acc ión urbanística posterior, contenida en el Decreto 059 de 2007.

Violación del principio de irretroactividad tributaria Se viola el principio de irretroactividad tributaria contenido en el artículo 338 de la Constitución, pues el Distrito Capital adoptó el tributo de plusvalía mediante el Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003, mientras que en el acto demandado liquidó el efecto plusvalía tomando como hecho generador la acción urbanística que se concretó con el Decreto 075 del 20 de marzo de 2003.

Estimación errónea del efecto plusvalía El cálculo del efecto plusvalía efectuado en las resoluciones demandadas se hizo de manera particular para el englobe concreto, y no con fundamento en el cálculo del efecto plusvalía de la zona o subzona geoeconómica hom ogénea a la cual pertenece el predio, como lo ordena el artículo 7 del Decreto Distrital 084 de 2004.

En el caso concreto, se tomó como base para el cálculo un valor diferente al de la zona económica homogénea a la que pertenecen los predios englobados, lo que viola el artículo 80 de la Ley 388 de 1997, y los decretos 1788 de 2004 y 084 de 2004. Incompetencia de la Secretaría Distrital de Planeación El artículo 3 del Decreto Distrital 084 de 2004 le dio al Departamento Administrativo de Planeación la competencia para adelantar la liquidación del efecto plusvalía. Posteriormente, el Decreto 020 de 2011 en su artículo 7 determinó que dicha función pasó a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.

Como norma de transición de dicha competencia, el artículo 18 del Decreto Distrital 020 de 2011 dispuso que la Secretaría Distrital de Planeación seguiría con el trámite de los expedientes que se encontraran en proceso de determinación del efecto plusvalía al momento de la expedición del D ecreto, y que la Unidad Administrativa Especial de Catastro asumiría plenamente las competencias asignadas en el término máximo de seis meses, contados a partir de la publicación del decreto.

Por tanto, la Secretaría Distrital de Planeación no tenía competencia material para expedir el acto demandado, porque a pesar de haber iniciado la actuación en abril de 2010, sólo tenía hasta el 21 de julio de 2011 (seis meses después de la publicación del Decreto 020 del 19 de enero de 2011) para expedir el acto de d eterminación del efecto plusvalía, momento a partir del cual la competencia debía ser plenamente asumida por la Unidad de Catastro Distrital.

En este caso, el acto de liquidación fue proferido por la Secretaría Distrital de Planeación el 26 de junio de 2012, cuando ya había perdido competencia para ello. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Secretaría Distrital de Planeación se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos9: El estudio comparativo de normas para establecer el efecto plusvalía se hizo con fundamento en el artículo 435 del Decreto Distrital 190 de 2004 (POT), que determina que la comparación debe hacerse con el régimen anterior, contenido en el Acuerdo 6 de 1990.

La comparación normativa debe efectuarse entre cualquiera de los decretos reglamentarios de la UPZ que desarrollan el POT, y el régimen anterior. No le asiste razón al demandante al sostener que el hecho generador se presentó con la expedición del Decreto 075 de 2003, en tanto la participación en plusvalía se hizo exigible al momento de solicitud de la licencia de construcción, en el año 2010, fecha en la cual estaban vigentes el Acuerdo 118 de 2003, el Decreto 190 de 2004, el Decreto 084 de 2004 y el Decreto 059 de 2007.

Se configura el hecho generad or de plusvalía por mayor edificabilidad, teniendo en cuenta el área construida según el Decreto 059 de 2007, en comparación con el área que resulta de aplicar las normas del Acuerdo 6 de 1990. No se viola el principio de irretroactividad tributaria, porque el hecho generador del tributo no es la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, sino la autorización específica que se adopta posteriormente, que en el caso concreto corresponde a la reglamentación de la UPZ contenida en el Decreto 059 de 2007.

En cuanto al cálculo del efecto plusvalía, sostuvo que los valores de zona homogénea de los predios liquidados por la Resolución 020 de 2004, corresponden a valores de zona, y solo aplican para predios individuales. Para el caso de los englobes, según el artículo 7 del Decreto 084 de 2004, la configuración predial se modifica, por lo que se debe efectuar un nuevo cálculo del valor por metro cuadrado calculado para la respectiva zona, en lugar de utilizar el valor de la zona homogénea de las Unidades de Planeación Zonal.

En cuanto a la competencia para expedir el acto demandado, señaló que, según las normas de transición de competencia, esta le corresponde a la Secretaría Distrital de Planeación, por tratarse de un expediente que se encontraba en trámite en dicha entidad desde abril de 2010. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, negó las pretensiones de la demanda.

Las razones de la decisión se resumen así 10: Para el Tribunal, no le asiste razón al demandante al sostener que la comparación normativa para efectos de calcular el efecto plusvalía debía hacerse entre los decretos 075 de 2003 y 059 de 2007, toda vez que ambas normas se encuentran bajo las directrices del mismo Plan de Ordenamiento Territorial.

El Acuerdo 6 de 1990 y el Decreto Distrital 735 de 1993 eran las normas vigentes antes de la entrada en vigencia de la mencionada UPZ, mientras que las vigentes en el momento del englobe se encontraban en el Decreto Distrital 190 de 2004 y el Decreto 059 de 2007. La comparación propuesta por la demandante no era procedente, pues el Decreto 075 de 2003 fue subrogado por el Decreto 059 de 2007, y fue expedido con ocasión del POT contenido en el Decreto 619 de 2000.

En relación con la aplicación retroactiva del Acuerdo 118 de 2003, consideró que el hecho de que el POT sea anterior a la adopción del tributo de plusvalía no significa que el gravamen se haya aplicado retroactivamente, pues la referencia al POT y su desarrollo es intrínseco a ese gravamen, según lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997.

Las normas urbanísticas pueden ser preexistentes a la participación en plusvalía, ya que para determinar el tributo se tienen en cuenta los cambios en el uso del suelo y los índices de edificabilidad allí establecidos. El hecho generador se configuró después de la entrada en vigencia del Acuerdo 118 de 2003 y del Decreto Distrital 084 de 2004, con la licencia de construcción expedida en el año 2010, que permitió el englobe de los predios.

El cálculo del efecto plusvalía se realizó de manera específica sobre el englobe de los predios, en razón a que la Curaduría Urbana nro. 3 informó a la Administración Distrital sobre la solicitud de englobe, y a que por dicho englobe, el predio tendría una mayor edificabilidad. Por último, el Tribunal desestimó la interpretación que efectúa el demandante respecto de la incompetencia de la Secretaría Distrital de Planeación para efectuar la liquidación de la participación en plusvalía, conforme al artículo 18 del Decreto 020 de 2011.

A su juicio, para el momento de entrada en vigencia del Decreto 020 de 2011 (20 de enero de 2011), la Secretaría de Planeación ya adelantaba el trámite de liquidación de la participación en plusvalía. El término de los seis meses contenido en la norma se refiere al término máximo para asumir la competencia, y no para agotarla, por lo que Planeación Distrital conservaba la competencia para continuar con los trámites ya iniciados.

RECURSO DE APELACIÓN La demandante apeló la sentencia, con base en los siguientes argumentos 11: Para la sociedad apelante, el Tribunal se equivocó al señalar que no se puede realizar la comparación entre dos normas que están bajo las directrices del mismo Plan de Ordenamiento Territorial, toda vez que el mismo puede ser objeto de sucesivas reglamentaciones que introduzcan cambios en determinados sectores de la ciudad, que pueden incidir en el valor del suelo.

Los decretos que reglamentan el mismo POT, pero en diferentes momentos, pueden contener distintas acciones urbanísticas, sin que haya incompatibilidad con el mismo POT. Así, cada decreto contiene una acción urbanística concreta. En este caso, al habers e dado el englobe durante la vigencia del Decreto 059 de 2007, la norma anterior a comparar debió ser el Decreto 075 de 2003.

La sentencia apelada asume equivocadamente que la violación al principio de irretroactividad se fundamenta en que el POT fue el hecho generador de plusvalía. La violación a la irretroactividad se plantea en consideración al Decreto reglamentario 075 de 2003: Las normas objeto de comparación para determinar el efecto plusvalía fueron el Decreto 735 de 1993 y el Decreto 075 de 2003, ya que en realidad el Decreto 059 de 2007 no introdujo ningún cambio frente al Decreto 075.

El hecho generador surgió realmente con el Decreto 075 de marzo 2003. Por tanto, el Acuerdo 118 de 2003 sí se aplicó retroactivamente, en la medida en que tal acuerdo fue aprobado en diciembre de 2003, antes de la ocurrencia del hecho generador. El Decreto 075 de 2003 originó el hecho generador de la plusvalía, y no la expedición de la licencia de construcción, como lo afirma el Tribunal.

La “autorización específica” que señala la Ley 388 de 1997 como generadora del tributo es la decisión administrativa de ordenamiento del territorio, que es el caso concreto corresponde al decreto reglamentario de la UPZ (Decreto 075 de 2003), por ser este el que autorizó una mayor edificabilidad. La sentencia desconoce el artículo 7 del Decreto 84 de 2004, según el cual, en el caso de englobes, la liquidación de la participación en plusvalía se debe hacer con base en el efecto plusvalía por metro cuadrado calculado para la respectiva zona geoeconómica homogénea, y no con bas e en el efecto plusvalía calculado de manera particular para el predio objeto de englobe, como lo hizo la entidad demandada.

Por último, sostuvo que el Tribunal se equivocó en la interpretación del artículo 18 del Decreto 020 de 2011, al considerar que la Secretaría Distrital de Planeación conservaría su competencia para decidir sobre los trámites en curso al momento de la expedición de la norma, hasta su terminación. Para la demandante, una lectura armonizada de los incisos primero y segundo del artículo 18 del Decreto mencionado permite concluir que la Secretaría de Planeación solo tenía seis meses para decidir las actuaciones administrativas en curso que ya conocía; y que al cabo de ese término, la UAECD asumiría la competencia para liquidar la plusvalía, no solo en el caso de los trámites iniciados a partir de la vigencia del Decreto 020 de 2011, sino también de aquellos trámites iniciados ante la Secretaría de Planeación Distrital que no hubiesen finalizado al cabo de los seis meses señalados en el artículo

18. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante insistió en los mismos argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación12. Por su parte, la Secretaría Distrital de Planeación guardó silencio. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público considera que la sentencia debe ser confirmada por las siguientes razones13: El Tribunal precisó que el cálculo del efecto plusvalía debía efectuarse mediante la comparación del Acuerdo 6 de 1990 y el Decreto Distrital 735 de 1993, vigentes antes de la entrada en vigencia de la UPZ, por una parte; y el Decreto Distrital 190 de 2004 junto con el Decreto 059 de 2007, por otra.

Este fundamento no ha sido desvirtuado por la parte apelante, quien insiste en que la comparación debía realizarse entre los decretos 075 de 2003 y 059 de 2007. La resolución demandada fue expedida con base en el informe definitivo de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, que concluyó que hay una autorización para mayor aprovechamiento del suelo en edificación, lo cual se corrobora al comparar el área construida según el Acuerdo 6 de 1990, y la obtenida por la aplicación de la acción urbanística según el Decreto 059 de 2007.

No hay aplicación retroactiva del Acuerdo 118 de 2003, ya que la licencia de construcción fue tramitada a la luz de las normas posteriores al Plan de Ordenamiento Territorial, y al Acuerdo 118 de 2003. En cuanto a la competencia de la Secretaría Distrital de Planeación, el artículo 18 del Decreto 020 de 2011 contempla que esta entidad continuará con el trámite de los expedientes que se encuentren en proceso de determinación de efecto plusvalía al momento de expedirse el decreto.

Tal norma en ningún momento supedita la competencia de la Secretaría de Planeación al trascurso del término de seis meses. 12Folios 304 a 314, c.p. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión preliminar La Consejera de Estado doctora Stella Jeannette Carvajal Basto, en providencia del 21 de noviembre de 201614, manifestó que estaba impedida para conocer de este asunto con base en el artículo 141 numeral 2 del Código General del Proceso, porque conoció del proceso en instancia anterior.

Como quiera que a folio 328 del cuaderno principal se encuentra el Acta del 8 de febrero de 2017, en la cual se designó como conjuez a la doctora Lucy Cruz de Quiñones, no resulta necesario realizar nuevamente sorteo de conjuez. Aunado a que el impedimento fue declarado fundado mediante providencia de 18 de mayo de 2017, separando a la Doctora Stella Jeannette Carvajal Basto del conocimiento del presente proceso.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala debe determinar (i) si la entidad demandada era competente para expedir el acto administrativo objeto del presente medio de control, (ii) si el tributo de participación en plusvalía se liquidó según la comparación normativa procedente, atendiendo el momento de causación del tributo; en caso afirmativo, (iii) si se violó el principio de irretroactividad de la ley tributaria y (iv) si el cálculo del efecto plusvalía se realizó conforme al valor fijado en las normas locales aplicables.

Competencia de la Secretaría Distrital de Planeación De conformidad con el artículo 3 del Decreto Distrital 084 del 29 de marzo de 2004, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (hoy Secretaría Distrital de Planeación) era la entidad competente para la revisión del cálculo y la liquidación de la participación de la plusvalía. Con la expedición del Decreto Distrital 20 de 19 de enero de 2011, se derogó el Decreto 084 de 2004, y se trasladó la competencia para establecer el efecto plusvalía a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.

Dijo esta norma: “Artículo 18°. Transición en la implementación de las competencias: La Secretaría Distrital de Planeación -SDP- establecerá la normativa y los hechos generadores aplicables a los suelos antes y después de la acción urbanística generadora de plusvalía de conformidad con lo señalado en el artículo 4° del presente decreto.

El cálculo y determinación del efecto plusvalía será efectuado directamente por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD sin que procedan liquidaciones o estimaciones previas. La Secretaría Distrital de Planeación -SDP-. Continuará con el trámite de los expedientes que se encuentren en proceso de determinación del efecto plusvalía al momento de expedirse el presente Decreto. 14 Folio 324c.p. La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-.

La Secretaría Distrital de Planeación -SDP- y la Secretaría Distrital de Hacienda -SDH-, asumirán plenamente las competencias aquí señaladas en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la publicación del presente Decreto. (…)” Entonces, la competencia para expedir el acto administrativo demandado era de la Secretaría Distrital de Planeación, debido que la solicitud de la Curaduría Urbana nro. 3 para que se determinara el efecto plusvalía se presentó ante esta entidad el 28 de abril de 201015; esto es, antes de la entrada en vigencia del Decreto Distrital 20 de 19 de enero de 2011.

Es claro que el procedimiento del cálculo y liquidación del efecto plusvalía para el englobe de los predios ubicados en la Cra. 12 # 98- 64 y la Cra. 12 # 98-54 de Bogotá, correspondientes a la Unidad de Planeamiento Zonal UPZ 88/97, reglamentadas mediante el Decreto Distrital 059 de 2007, se inició en vigencia del Decreto 084 de 2004, derogado por el Decreto 20 de 2011.

Por tanto, en virtud de lo previsto en el inciso primero del artículo 18 del Decreto 20 de 2011 citado, la entidad competente para continuar con el trámite correspondiente era la Secretaría Distrital de Planeación, entidad que expidió el acto administrativo demandado16. Se trata de una aplicación propia de las normas procesales de transición que se denomina perpetuatio jurisdictions o inmutabilidad de la competencia, que significa que una vez aprehendida la competencia por una autoridad competente al tiempo de iniciar el proceso, sigue con ella sin que le sea dable declinarla por cambio de competencia prevista en la ley nueva, que solo aplicará para los nuevos procedimientos a menos que la ley prevea expresamente un plazo para evacuarlos y remitirlos a la nueva autoridad.

Por lo anterior, no prospera el cargo. Hecho generador de la participación en plusvalía – disposiciones jurídicas aplicables Según la Ley 388 de 1997, la participación en plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmu ebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa consistente en una acción urbanística relacionada con la incorporación del suelo rural al de expansión urbana, o de la clasificación de parte del suelo rural como urbano, o del cambio de uso del suelo o del mayor aprovechamiento del suelo. 15Folio 1, c.a. 16CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 21077, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En el mismo sentido, la sentencia del 18 de octubre de 2018, exp. 21698, M.P. Milton Chaves García. Sobre el hecho generador de la participación en plusvalía, la Sala reitera el criterio fijado en la sentencia 2226817, que precisó que para la configuración del hecho generador de la plusvalía se requiere de: i) una decisión administrativa de carácter general que contenga la acción urbanística conformada por el Plan de Desarrollo Territorial – POT- y los instrumentos que lo desarrollan, y ii) una autorización específica del aprovechamiento del uso del suelo o del área de edificación, en los siguientes términos: “Por lo dicho, la Sala precisa su jurisprudencia en relación con el hecho generador de la participación en la plusvalía, en el siguiente sentido: a) La participación en la plusvalía es una herramienta que le permite a las entidades públicas, participar del mayor valor que sus acciones urbanísticas agregan al suelo. b) El derecho a participar de ese beneficio surge automáticamente con alguna o varias de las siguientes acciones urbanísticas, adoptadas en el POT o alguna de las herramientas que lo desarrollan: 1.

La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. 2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. 3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. c) Las licencias de urbanismo y construcción, los actos en los que se transfiere el derecho de dominio de un bien afecto a la participación en la plusvalía, el cambio efectivo de uso del inmueble, y la adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, no son hecho generador de aquella.

Estos actos determinan la exigibilidad de la obligación”. Con base en lo anterior, para que se produzca el hecho generador de la plusvalía, se requiere de una decisión administrativa de carácter general que contiene una acción urbanística conforme con el POT y con los instrumentos que lo desarrollen, junto con la autorización específica para destinar el inmueble a un uso más rentable o para incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada.

Sentencias de 25 de julio de 2019, exp. nro. 22268, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 6 de agosto de 2020, exp. 24390, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E) Conforme al artículo 82 del Constitución Política en consonancia con el artículo 73 de la Ley 388 de 1997, la acción urbanística es la que genera may or valor para el inmueble, por lo tanto, constituye el hecho generador de la plusvalía que otorga el derecho a las entidades públicas a participar del mayor valor resultante la acción urbanística, cuyo fin es el interés común, como el mejoramiento del espacio público y la calidad urbanista del territorio municipal y distrital.

En un caso similar al que se discute, la Sala 19 tuvo oportunidad de pronunciarse frente a la diferencia entre la acción y la actuación urbanísticas en los siguientes términos: “De acuerdo con lo anterior, la causación de la participación en la plusvalía surge con ocasión de la norma que prevea tratamientos provechosos de usos del suelo y de mayores índices de edificabilidad, independientemente de que, según sea el caso, esas mejores condiciones sean aprovechadas o materializadas por los propietarios, como suele ocurrir con los aumentos en la edificabilidad de los predios, pues bien puede suceder que nunca se acceda a la ampliación de la edificación, pero ello no enervará la posibilidad legal de hacerlo.

Entonces, desde el punto de vista temporal, el hecho generador de la participación en plusvalía se concreta en el preciso instante en el que la norma contentiva de la acción urbanística empieza a regir, sin que se requiera el desarrollo o la ejecución de alguna otra actuación administrativa, como serían las señaladas en el artículo 36 de la Ley 388 de 1997, referidas a parcelación, urbanización y edificación de inmuebles.

Y es que a través de estas actuaciones administrativas que «comprenden procedimientos de gestión y formas de ejecución» del componente urbano de los planes de ordenamiento territorial, según los términos utilizados por la referida norma, los titulares jurídicos del suelo y el espacio aéreo pueden materializar las mejores condiciones de uso y edificabilidad concedidas por la acción urbanística, para lo cual, ineludiblemente deben acudir al proceso de licenciamiento a que se refiere el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y los decretos 564 de 2005, 1469 de 2011 y 019 de 2012 –entre otras—, procedimiento concebido para «adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de 18 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencias de l1° de agosto de 2019, exp. nro. 21937, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencias de l5 de noviembre de 2020, exp. nro. 21665, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales» (art. 99 ibidem). 3.5- En ese contexto, debe diferenciarse las acciones urbanísticas de las actuaciones urbanísticas a que referencia el reseñado artículo 36, dado que, si bien estas corresponden a actuaciones administrativas, no pueden equiparse a aquellas, por cuanto no tienen la entidad de ordenar el territorio y es esta la razón por la cual el licenciamiento y el englobe de predios, de manera alguna pueden considerarse como supuestos de hecho generador de la participación en la plusvalía. Se enfatiza, por disposición legal, el elemento configurador de la participación en plusvalía está dado únicamente por la acción urbanística, la cual, vista desde el derecho urbano, solo puede emanar de la autoridad administrativa en ejercicio de la función pública de ordenamiento territorial atribuida por la Constitución, la ley o el acuerdo distrital o municipal.

En el criterio formado por la Sección Cuarta, el licenciamiento no determina la causación de la participación en la plusvalía, pero sí resulta ser uno de los momentos de exigibilidad de la plusvalía, tal como se precisó en la sentencia del 01 de agosto de 2019 (exp. 21937, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), lo cual se acompasa con el artículo 83 de la Ley 388 de 1997”.

(Subrayas fuera de Texto) Conforme con lo anterior, se reitera el criterio fijado en las sentencias 21665 y 24041 20, en el sentido de señalar que la licencia de construcción o urbanización, así como el englobe no constituyen hecho generador de la participación en plusvalía, pues s e tratan de actuaciones urbanísticas que materializan las mejores condiciones de uso y edificabilidad concedidas por la acción urbanística, que determinan la exigibilidad del tributo, mas no corresponden a los supuestos contemplados en la norma como hechos generadores de la plusvalía que emanen de los municipios o distritos en ejercicio de su función pública.

En el presente caso, está probado que mediante la Resolución 0783 de 2012, la Secretaría Distrital de Planeación liquidó el efecto plusvalía para el englobe de los predios ubicados en la Cra. 12 # 98- 64 y la Cra. 12 # 98-54 de Bogotá, para los que se determinó como hecho generador la autorización de un mayor aprovechamiento por mayor edificabilidad, de acuerdo con el estudio comparativo de los potenciales otorgados por el Acuerdo 6 de 1990, el Plan de Ordenamiento Territorial y el Decreto Distrital 059 de 2007, así como los avalúos y cálculos realizados por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital21.

Así, se observa lo informado por la Directora de Norma Urbana de la Secretaría Distrital de Planeación para los predios que fueron objeto de englobe 22: "El Decreto 059 de 2007, reglamentario de la UPZ 88/97 "CHICO LAGO - EL REFUGIO", determinó que se constituye hecho generador de plusvalía por asignación de nuevo tratamiento con mayor edificabilidad para el Sector Normativo 1 - Subsector de Edificabilidad D, dentro del cual se encuentran los predios de la consulta.

Por tratarse de un englobe predial, se compararon los potenciales otorgados por la aplicación de las normas de edificabilidad del POT, frente a las normas del Acuerdo 6 de 1990, las cuales se resumen en el siguiente cuadro: 20CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencias del5 de noviembre de 2020, exp. nro. 21665, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, y del 11 de junio de 2020 (exp. 24041, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto) 21Folios 30 y 31, c.p. 22 Folios 13 y 14, c.a. | |NORMA ANTERIOR |NORMA POT | | |(Acuerdo |(Decreto 059 de | | |6 de 1990, Decreto|2007 - UPZ | | |735 de |88/97 "El | | |1993) |Refugio/Chicó- Lago. | |Sectorización |A-RG 02- 4A |SECTOR NORMATIVO: 1 | | | |Subsector de | | | |Edificabilidad: D | | | |Subsector de Usos: III| |Tratamiento: |ACTUALIZACIÓN |CONSOLIDACIÓN | | | |CON | | | |CAMBIO DE PATRON | |Área de actividad |RESIDENCIAL GENERAL |COMERCIO Y | |y Zona: |02 |SERVICIOS- | | | |SERVICIOS | | | |EMPRESARIALES | |Altura (No. |4 |5 | |Pisos): | | | |Tipología: |AISLADA |CONTINUA | |Antejardín (m): |5,0 m. por KR 12 |5,0 m. por KR 12 (Nota| | |(Nota 1) |1) | |índice de |- |0.7 | |ocupación: | | | |Índice de |- |3,3 | |construcción: | | | En el siguiente cuadro se presentan, para cada uno de los escenarios normativos (Acuerdo 6 de 1990 y POT), los resultados de los ejercicios de cálculo de potencial constructivo con base en la información cartográfica del predio englobado. | |PREDIO | | |KR 12 98 64/ | | |98 54 | | |AC 6 |POT | | |/90 | | | | |A-RG |1-D-II| | | |02- |I | | | |4 A |(Tipol| | | |(Tipol|ogía | | | |ogía |contin| | | |aislad|ua) | | | |a) | | | |Área ocupable primer piso (m2) |638,40|532,00| |OCUPA| | | | |CIÓN | | | | | |Área construible piso superior |407,88|553,28| | |(m2) | | | | |Área construible total pisos |1223,6|2213,1| | |superiores (m2) |4 |2 | | |Área bajo cubierta (m2) |249,48| | | |ÁREA TOTAL CONSTRUIDA (ATC) |2111,5|2745,1| | |(m2) |2 |2 | | |ATC menos 10% de punto fijo |1900,3|2470,6| | |(PF) |7 |1 | DIFERENCIA 570,24 M2 A partir de dicha comparación y evaluando el resultado según el cual se presenta un aumento del potencial constructivo de 570,24 m2 respecto del que permitía la norma precedente, se concluye que para el englobe de la solicitud SÍ se configura hecho generador de plusvalía por mayor área edificable." Contrario a lo considerado por la Administración en el acto demandado y en la contestación de la demanda, la licencia y el englobe no constituyen el hecho generador de la participación en plusvalía, pues no se trata de una acción urbanística sino de una actuación que comprende una forma de ejecución del componente urbano de los planes de ordenamiento territorial.

Ahora, mediante el Decreto Distrital 075 del 20 de marzo de 2003, se desarrolló parcialmente el Plan de Ordenamiento Territorial – POT sobre las unidades de planeamiento zonal UPZ El Refugio - Chicó Lago, a la cual pertenecen los predios objeto de liquidación de plusvalía. Este decreto distrital fue subrogado por el Decreto Distrital 059 de 14 de febrero de 2007.

En tanto que la acción urbanística que permite una mayor edificabilidad de los predios de propiedad de la demandante está dada por el Decreto 059 de 2007, el efecto plusvalía derivado de la mayor posibilidad de aprovechamiento debe determinarse en comparación con la normativa anterior a ese cambio; esto es, con el Decreto Distrital 075 de 2003, frente al cual no existió ningún cambio en el potencial de edificación o aprovechamiento del suelo respecto a la zona o sector en el cual se encuentran ubicados los predios de la demandante.

De manera que, la configuración del hecho generador de la plusvalía surge de la comparación normativa que introduzcan cambios con la inmediatamente anterior, sin que resulte improcedente la comparación entre decretos reglamentarios de la UPZ que están bajo las directrices del mismo Plan de Ordenamiento Territorial. Es decir, la comparación normativa no se realiza exclusivamente entre los decretos que reglamentan el POT actual y las normas que regulan el POT anterior, pues bajo la vigencia de un Plan de Ordenamiento Territorial sus decretos reglamentarios pueden ser objeto de sucesivas modificaciones que conlleven acciones urbanísticas.

Como quedó expuesto, la comparación normativa efectuada por la Administración se efectuó entre las normas que no contienen un cambio en la autorización específica para un mayor aprovechamiento del predio por mayor edificabilidad, respecto al régimen anterior, razón por suficiente para declarar la nulidad del acto dado que en el presente caso no se configuró el hecho generador de la participación en plusvalía. Por lo expuesto, se concluye que la Administración no obró conforme a derecho, al considerar que el hecho generador se configuró con la acción urbanística constituida por el Plan de Ordenamiento Territorial – POT (Acuerdo 6 de 1990 yDecreto 619 de 2000, que fue revisado por el Decreto 469 de 2003 y compilado por el Decreto 190 de 2004), y el Decreto 059 de 2007, norma que reguló y determinó las condiciones de uso y edificabilidad de la UPZ No. 88/97 (El Refugio - Chicó Lago), cuando lo procedente era comparar el Decreto 059 de 2007 con la norma inmediatamente anterior, el Decreto 075 de 2003, frente a la cual no existe un cambio en el aprovechamiento del suelo o de mayor edificabilidad, razón por la que procede el cargo de apelación de la parte demandante en el sentido que no se configuró el hecho generador de plusvalía. Por lo anterior, la Sala procede a revocar el fallo de primera instancia y en su lugar declara la nulidad del acto, y a título de restablecimiento del derecho se declara que la actora no está obligada al pago de las sumas determinadas en el acto demandado.

Frente a la solicitud de devolución, la Sala observa que en el expediente no obra prueba de que la parte demandante efectuara pago alguno, aunado a que esta solicitud debe formularse ante la Administración, con fundament o en la declaratoria de nulidad del acto, siguiendo el trámite administrativo de devolución del importe pagado en razón del acto anulado, si a ello hubiere lugar, debido a que el restablecimiento del derecho implica reconocer que la actora no estaba obligada al pago ordenado en el acto anulado.

Por último, al no tratarse de una condena a pagar una suma de dinero no se reconoce la corrección monetaria prevista en el artículo 187 del CPACA. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, la Sala se releva de estudiar los demás reparos planteados en la apelación y procederá a revocar el fallo recurrido. Condena en costas Revisado el expediente se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas.

Por tanto, no procede la condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia de primera instancia, y en su lugar:

PRIMERO. Declarar la nulidad de la resolución nro. 0783 de 26 de junio de 2012, por la cual la Secretaría Distrital de Planeación (antiguo Departamento Administrativo de Planeación), liquidó el efecto plusvalía causado en relación con el englobe de los predios ubicados en la Carrera 12 nro. 98-64 y la Carrera 12 nro. 98-54 de la ciudad de Bogotá.

SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho se declara que la actora no está obligada al pago de las sumas determinadas en el acto.

TERCERO. Se niegan las demás pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (Con firma electrónica) LUCY CRUZ DE QUIÑONES Conjuez ----------------------- Radicación:25000-23-37-000-2013-00284-01 (22235) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A.- Vocera Del Fideicomiso Lote Althea FALLO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 9Folios 72 a 89, c.p. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

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