11001-03-15-000-2020-04181-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-04181-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2020-12-14

Ponente: María Adriana Marín

Actor: Ministerio De Salud Y Protección Social·Demandado: Resolución 1120 Del 3 De Julio De 2020

De qué trata

Síntesis: El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se habilita de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y las medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna, durante los estados de excepción. Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos administrativos y medidas generales -que no sean legislativas- en cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. No obstante, la Sala ha advertido que “si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”. iii) Es automático e inmediato, para lo cual las autoridades públicas deben remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidos en ejercicio de la función administrativa y con ocasión del estado de excepción, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos que se dicten con posterioridad. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto. De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. En tal virtud, el control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que su objetivo es velar por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas. (…). ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad. En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, sino también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, general e impersonal. Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”. xi) La finalidad del medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Cumplimiento de los requisitos formalesLa Resolución 1120 de 3 de julio de 2020 se expidió en uso de las facultades legales otorgadas al Ministro de Salud y Protección Social, en especial, las conferidas en el artículo 1º del Decreto legislativo 539 de 2020. Se invocaron, además, las Resoluciones 385 y 844 de 2020 de ese mismo Ministerio. Se mencionó que el Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020 delegó a ese Ministerio para expedir los protocolos de bioseguridad para las actividades económicas, sociales y sectoriales que se encuentren autorizadas, “a fin de mitigar, controlar y evitar la propagación de la pandemia y realizar su adecuado manejo”. En tal virtud, la entidad expidió la Resolución 666 de 24 de abril de 2020, por medio de la cual adoptó el protocolo general de bioseguridad para todos los sectores. Señaló, también, que el artículo 2° del Decreto 847 de 2020, modificatorio del artículo 5° del Decreto 749 de 2020, señaló que para los municipios sin afectación del virus Covid-19, los servicios religiosos se podrán permitir siempre y cuando medie autorización del alcalde respectivo, en coordinación con el Ministerio del Interior, y se cumplan los protocolos del Ministerio de Salud y Protección Social. Con motivo de lo anterior, una vez analizadas las condiciones particulares del sector religioso y de acuerdo con la información suministrada por la Mesa Nacional de Acción Social del Ministerio del Interior y la participación de líderes de las distintas confesiones y comunidades religiosas del país, se elaboró el protocolo de bioseguridad contenido en el acto material de estudio. (…). Las medidas específicas de bioseguridad que se establecieron incluyen la capacitación del personal sobre la identificación de signos y síntomas del virus Covid-19; la desinfección periódica de las zonas en las que se realizan los cultos; garantizar el distanciamiento mínimo de dos metros entre personas; proporcionar elementos para la higiene de manos y desinfección de calzado al ingresar a los recintos; tomar la temperatura a todos los asistentes; vigilar el cumplimiento de las medidas de higiene y el uso de tapabocas por parte de los feligreses y el personal encargado de organizar la práctica religiosa; asegurar la ventilación de los lugares de culto, para lo cual deberá privilegiarse los espacios abiertos o, en su defecto, el uso de aires acondicionados con filtros de alta eficiencia; establecer una correcta logística de evacuación para evitar aglomeraciones; evitar el contacto físico; suspender el reparto de papelería, documentos u objetos mano a mano; establecer horarios y exigir inscripción previa para la asistencia a la congregación; llevar un registro de los asistentes; contar con un plan de comunicaciones donde se divulgue información sobre los protocolos generales de bioseguridad y las medidas adoptadas para la celebración de las ceremonias religiosas, además, contar con un lugar para el aislamiento de personas con síntomas de contagio. Se indicó que cada entidad religiosa tendría autonomía para establecer la organización y práctica de los actos litúrgicos, de modo que se respetaran los protocolos de bioseguridad adoptados; así mismo, se dispuso la realización de dos planes piloto: uno por el término de 15 días con un aforo máximo de 50 personas, y otro por el mismo período de 15 días, con un aforo máximo del 35% sobre la capacidad del recinto, cuyo seguimiento y evaluación estará a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social. Naturaleza del acto de contenido general: la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020 es un acto administrativo de contenido general y abstracto. (…). Autoridad del orden nacional: las disposiciones que se revisan fueron expedidas por una entidad del orden nacional. Ejercicio de función administrativa: el acto es una manifestación de la función administrativa, por cuanto tiene como propósito establecer las medidas de bioseguridad que deben ser observadas e implementadas por un sector de la sociedad, en atención a la facultad que para ese efecto le otorgó el Gobierno Nacional al Ministerio de Salud y Protección Social. Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social, se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, declarado por el Gobierno Nacional en los Decretos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020. Las medidas adoptadas se expidieron en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Aspectos sustanciales y materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El acto enjuiciado superó el juicio de finalidad, razonabilidad y proporcionalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Legalidad condicionada de la vigencia del acto enjuiciadoControl de competencia y forma: (…) se concluye que el Ministro de Salud y Protección Social estaba facultado para expedir la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, por la cual adoptó el protocolo de bioseguridad para el sector religioso. Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. La Resolución 1120 de 3 de julio de 2020 fue expedida con posterioridad a la declaración del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica dispuesta en los Decretos 417 y 637 de 2020. En el acápite de consideraciones, indicó el acto que el Ministerio de Salud y Protección Social era competente para expedir los protocolos de bioseguridad requeridos, en atención a lo dispuesto en el Decreto legislativo 539 de 2020. (…). La Sala advierte, sin mayor esfuerzo, que los artículos primero y segundo del acto que se examina, en la forma en la que aparecen redactados, resultan acordes con el Decreto legislativo 539 de 2020, en tanto, acatan los artículos primero y segundo de esa disposición. (…). Ahora bien, como sea que el “Anexo técnico” del acto administrativo hace parte integral del artículo primero de esa resolución, sus mandatos deben superar el juicio de legalidad, para que dicha disposición se considere ajustada al ordenamiento jurídico, constitucional y convencional. La Sala aprecia que las medidas adoptadas por el Ministerio de Salud tienen la clara intención de hacer frente a los motivos que originaron el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, con la finalidad de conjurar la crisis ocasionada por el virus Covid-19 e impedir la extensión de sus efectos, con lo cual se considera superado el juicio de finalidad. (…). Las medidas aparecen, además, motivadas en la necesidad de adoptar lineamientos que permitan reactivar las prácticas religiosas, con el menor impacto posible en la proliferación de la pandemia. Así las cosas, la Resolución 1120 de 2020 se ajusta a las normas en que debió fundarse y, además, está correctamente motivada, toda vez que las disposiciones que se invocan como soporte para su expedición le otorgaron esa competencia al Ministro de Salud y Protección Social. Como consecuencia, el objeto es lícito, la causa es válida y la finalidad invocada es adecuada e idónea. (…). Control de razonabilidad y proporcionalidad. Las medidas adoptadas son adecuadas para enfrentar la pandemia generada por el virus Covid-19, en la medida en la que persiguen salvaguardar la salud de todos los actores involucrados en los cultos y ceremonias religiosas. En lo que respecta a la justificación de las medidas, encuentra la Sala que se encuentran acordes con las recomendaciones impartidas por las autoridades en materia de salud, especialmente, por la Organización Mundial de la Salud. Como se anotó en acápite precedente, las pautas sugeridas para evitar el contagio se pueden resumir en la desinfección constante de manos mediante el lavado con agua y jabón o el uso de productos a base de alcohol, utilizar tapabocas, evitar las aglomeraciones y el contacto físico, así como adoptar hábitos de limpieza periódica de productos y superficies de contacto. (…). En el caso que se analiza, las directrices de bioseguridad impartidas se encuentran relacionadas con el estado de excepción y buscan proteger la salud de las personas, mediante la implementación de prácticas de higiene y distanciamiento, apropiadas para disminuir el riesgo de contagio y transmisión del virus Covid-19, por lo que se muestran adecuadas para lograr la finalidad que persiguen. Control de la vigencia del acto. El artículo tercero de la Resolución 1120 de 2020 se limitó a enunciar que el acto regiría “a partir de la fecha de su publicación”. Por consiguiente, se hace necesario condicionar la vigencia del acto para adecuarlo a la norma legislativa que le sirvió de fundamento -art. 1°, Decreto legislativo 539 de 2020-, bajo el entendido de que las medidas adoptadas son transitorias y no excederán la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de las Resoluciones 385 de 2020, 844, 1462 y 2230 de 2020.NOTA DE RELATORÍA: Con respecto a las características del control inmediato de legalidad, consultar, entre otras que se citan: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 10, sentencia del 11 de mayo de 2020, M.P. Sandra Liseth Ibarra, exp. 2020 - 00944; y providencia del 9 de diciembre de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, exp. 2009-0732-00. En cuanto al control integral del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, exp. 2010-00196. En cuanto al estudio de exequibilidad del Decreto Legislativo 539 de 2020, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-205 de 25 de junio 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre el juicio de finalidad, consultar, entre otras que se citan: Corte Constitucional C-467 de 17, M.P. Gloria Stella Ortiz; C-466 de 17, M.P. Carlos Bernal Pulido.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Contenido y alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se habilita de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y las medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna, durante los estados de excepción. Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos administrativos y medidas generales -que no sean legislativas- en cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política.

No obstante, la Sala ha advertido que “si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”. iii) Es automático e inmediato, para lo cual las autoridades públicas deben remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidos en ejercicio de la función administrativa y con ocasión del estado de excepción, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos que se dicten con posterioridad. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto.

De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. En tal virtud, el control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que su objetivo es velar por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas.

(…). ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad. En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, sino también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, general e impersonal.

Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”. xi) La finalidad del medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumplimiento de los requisitos formales La Resolución 1120 de 3 de julio de 2020 se expidió en uso de las facultades legales otorgadas al Ministro de Salud y Protección Social, en especial, las conferidas en el artículo 1º del Decreto legislativo 539 de 2020. Se invocaron, además, las Resoluciones 385 y 844 de 2020 de ese mismo Ministerio.

Se mencionó que el Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020 delegó a ese Ministerio para expedir los protocolos de bioseguridad para las actividades económicas, sociales y sectoriales que se encuentren autorizadas, “a fin de mitigar, controlar y evitar la propagación de la pandemia y realizar su adecuado manejo”. En tal virtud, la entidad expidió la Resolución 666 de 24 de abril de 2020, por medio de la cual adoptó el protocolo general de bioseguridad para todos los sectores.

Señaló, también, que el artículo 2° del Decreto 847 de 2020, modificatorio del artículo 5° del Decreto 749 de 2020, señaló que para los municipios sin afectación del virus Covid-19, los servicios religiosos se podrán permitir siempre y cuando medie autorización del alcalde respectivo, en coordinación con el Ministerio del Interior, y se cumplan los protocolos del Ministerio de Salud y Protección Social.

Con motivo de lo anterior, una vez analizadas las condiciones particulares del sector religioso y de acuerdo con la información suministrada por la Mesa Nacional de Acción Social del Ministerio del Interior y la participación de líderes de las distintas confesiones y comunidades religiosas del país, se elaboró el protocolo de bioseguridad contenido en el acto material de estudio.

(…). Las medidas específicas de bioseguridad que se establecieron incluyen la capacitación del personal sobre la identificación de signos y síntomas del virus Covid- 19; la desinfección periódica de las zonas en las que se realizan los cultos; garantizar el distanciamiento mínimo de dos metros entre personas; proporcionar elementos para la higiene de manos y desinfección de calzado al ingresar a los recintos; tomar la temperatura a todos los asistentes; vigilar el cumplimiento de las medidas de higiene y el uso de tapabocas por parte de los feligreses y el personal encargado de organizar la práctica religiosa; asegurar la ventilación de los lugares de culto, para lo cual deberá privilegiarse los espacios abiertos o, en su defecto, el uso de aires acondicionados con filtros de alta eficiencia; establecer una correcta logística de evacuación para evitar aglomeraciones; evitar el contacto físico; suspender el reparto de papelería, documentos u objetos mano a mano; establecer horarios y exigir inscripción previa para la asistencia a la congregación; llevar un registro de los asistentes; contar con un plan de comunicaciones donde se divulgue información sobre los protocolos generales de bioseguridad y las medidas adoptadas para la celebración de las ceremonias religiosas, además, contar con un lugar para el aislamiento de personas con síntomas de contagio.

Se indicó que cada entidad religiosa tendría autonomía para establecer la organización y práctica de los actos litúrgicos, de modo que se respetaran los protocolos de bioseguridad adoptados; así mismo, se dispuso la realización de dos planes piloto: uno por el término de 15 días con un aforo máximo de 50 personas, y otro por el mismo período de 15 días, con un aforo máximo del 35% sobre la capacidad del recinto, cuyo seguimiento y evaluación estará a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social.

Naturaleza del acto de contenido general: la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020 es un acto administrativo de contenido general y abstracto. (…). Autoridad del orden nacional: las disposiciones que se revisan fueron expedidas por una entidad del orden nacional. Ejercicio de función administrativa: el acto es una manifestación de la función administrativa, por cuanto tiene como propósito establecer las medidas de bioseguridad que deben ser observadas e implementadas por un sector de la sociedad, en atención a la facultad que para ese efecto le otorgó el Gobierno Nacional al Ministerio de Salud y Protección Social.

Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social, se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, declarado por el Gobierno Nacional en los Decretos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020.

Las medidas adoptadas se expidieron en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos sustanciales y materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto enjuiciado superó el juicio de finalidad, razonabilidad y proporcionalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Legalidad condicionada de la vigencia del acto enjuiciado Control de competencia y forma: (…) se concluye que el Ministro de Salud y Protección Social estaba facultado para expedir la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, por la cual adoptó el protocolo de bioseguridad para el sector religioso.

Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. La Resolución 1120 de 3 de julio de 2020 fue expedida con posterioridad a la declaración del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica dispuesta en los Decretos 417 y 637 de 2020.

En el acápite de consideraciones, indicó el acto que el Ministerio de Salud y Protección Social era competente para expedir los protocolos de bioseguridad requeridos, en atención a lo dispuesto en el Decreto legislativo 539 de 2020. (…). La Sala advierte, sin mayor esfuerzo, que los artículos primero y segundo del acto que se examina, en la forma en la que aparecen redactados, resultan acordes con el Decreto legislativo 539 de 2020, en tanto, acatan los artículos primero y segundo de esa disposición. (…).

Ahora bien, como sea que el “Anexo técnico” del acto administrativo hace parte integral del artículo primero de esa resolución, sus mandatos deben superar el juicio de legalidad, para que dicha disposición se considere ajustada al ordenamiento jurídico, constitucional y convencional. La Sala aprecia que las medidas adoptadas por el Ministerio de Salud tienen la clara intención de hacer frente a los motivos que originaron el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, con la finalidad de conjurar la crisis ocasionada por el virus Covid-19 e impedir la extensión de sus efectos, con lo cual se considera superado el juicio de finalidad.

(…). Las medidas aparecen, además, motivadas en la necesidad de adoptar lineamientos que permitan reactivar las prácticas religiosas, con el menor impacto posible en la proliferación de la pandemia. Así las cosas, la Resolución 1120 de 2020 se ajusta a las normas en que debió fundarse y, además, está correctamente motivada, toda vez que las disposiciones que se invocan como soporte para su expedición le otorgaron esa competencia al Ministro de Salud y Protección Social.

Como consecuencia, el objeto es lícito, la causa es válida y la finalidad invocada es adecuada e idónea. (…). Control de razonabilidad y proporcionalidad. Las medidas adoptadas son adecuadas para enfrentar la pandemia generada por el virus Covid-19, en la medida en la que persiguen salvaguardar la salud de todos los actores involucrados en los cultos y ceremonias religiosas.

En lo que respecta a la justificación de las medidas, encuentra la Sala que se encuentran acordes con las recomendaciones impartidas por las autoridades en materia de salud, especialmente, por la Organización Mundial de la Salud. Como se anotó en acápite precedente, las pautas sugeridas para evitar el contagio se pueden resumir en la desinfección constante de manos mediante el lavado con agua y jabón o el uso de productos a base de alcohol, utilizar tapabocas, evitar las aglomeraciones y el contacto físico, así como adoptar hábitos de limpieza periódica de productos y superficies de contacto.

(…). En el caso que se analiza, las directrices de bioseguridad impartidas se encuentran relacionadas con el estado de excepción y buscan proteger la salud de las personas, mediante la implementación de prácticas de higiene y distanciamiento, apropiadas para disminuir el riesgo de contagio y transmisión del virus Covid-19, por lo que se muestran adecuadas para lograr la finalidad que persiguen.

Control de la vigencia del acto. El artículo tercero de la Resolución 1120 de 2020 se limitó a enunciar que el acto regiría “a partir de la fecha de su publicación”. Por consiguiente, se hace necesario condicionar la vigencia del acto para adecuarlo a la norma legislativa que le sirvió de fundamento -art. 1°, Decreto legislativo 539 de 2020-, bajo el entendido de que las medidas adoptadas son transitorias y no excederán la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de las Resoluciones 385 de 2020, 844, 1462 y 2230 de 2020.

NOTA DE RELATORÍA: Con respecto a las características del control inmediato de legalidad, consultar, entre otras que se citan: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 10, sentencia del 11 de mayo de 2020, M.P. Sandra Liseth Ibarra, exp. 2020- 00944; y providencia del 9 de diciembre de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, exp. 2009-0732-00.

En cuanto al control integral del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, exp. 2010-00196. En cuanto al estudio de exequibilidad del Decreto Legislativo 539 de 2020, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-205 de 25 de junio 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.

Sobre el juicio de finalidad, consultar, entre otras que se citan: Corte Constitucional C-467 de 17, M.P. Gloria Stella Ortiz; C-466 de 17, M.P. Carlos Bernal Pulido. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO 1543 DE 1997 / DECRETO 847 DE 2020 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 749 DE 2020 – ARTÍCULO 5 / LEY 1444 DE 2011 – ARTÍCULO 9 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / DECRETO 489 DE 1998 – ARTÍCULO 61 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1120 DE 2020 (3 de julio) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (Ajustada a derecho / Legalidad condicionada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04181-00(CA) Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 1120 DEL 3 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD La Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social, “por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo del riesgo de la pandemia del coronavirus Covid-19 para el sector religioso”.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La declaratoria del estado de excepción El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud-OMS calificó el brote del coronavirus Covid-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución 385 del 12 de marzo del año en curso, modificada por las Resoluciones 407 y 455 de 2020, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.

La medida fue prorrogada a través de las Resoluciones 844, 1462 y 2230 de 2020. Posteriormente, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, junto con todos los ministros que integran el Gobierno Nacional, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, en todo el territorio nacional.

Luego, el Presidente de la República expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus Covid-19. Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, a partir de las cero horas del día 25 de marzo hasta las cero horas del 13 de abril de 2020.

Esta medida de aislamiento social preventivo obligatorio, también conocida como “cuarentena”, fue prorrogada en varias oportunidades, a través de los Decretos 531, 593, 636, 689, 749, 878, y 1076 de 2020. Mediante Decreto 1168 de 25 de agosto de 2020, el Gobierno Nacional estableció la medida de aislamiento selectivo y distanciamiento individual, desde el 1º de septiembre hasta el 1º de octubre de 2020, y derogó el Decreto 1076 de 2020.

La medida se prorrogó, inicialmente, a través del Decreto 1297 de 29 de septiembre de 2020, hasta el 1º de noviembre de 2020, y luego, hasta el 1º de diciembre de la misma anualidad, por disposición del Decreto 1408 de 30 de octubre de 2020 La Corte Constitucional, en sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el cual se declaró el primer estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional[1]. 2.

El acto administrativo objeto de control El Ministro de Salud y Protección Social profirió la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, mediante la cual adoptó el protocolo de bioseguridad para el sector religioso, en cumplimiento de la competencia que le fue asignada en el Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020[2]. 3. Trámite del control inmediato de legalidad 3.1.

Mediante auto de 29 de septiembre de 2020, proferido en el proceso de la referencia, se avocó el control inmediato de legalidad de la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020. Se ordenó notificar esa decisión al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. 3.2. Dentro del término de fijación de que trata el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA-, el Procurador Cuarto Delegado ante esta Corporación solicitó declarar ajustada a derecho la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, en tanto fue proferida por autoridad competente y se encuentra motivada.

Además, desarrolla y guarda conexidad con el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica y con las disposiciones del Decreto legislativo 539 de 2020, cuya consonancia con la Constitución Política fue declarada en sentencia C-205 de 25 de junio de 2020. De otra parte, su objetivo está dirigido a garantizar el derecho a la salud, teniendo en cuenta la reactivación del sector religioso y el riesgo de transmisión en eventos o congregaciones presenciales; para ello, los alcaldes municipales y distritales tienen el deber de vigilar el cumplimiento de los protocolos durante la vigencia de la emergencia sanitaria.

Las medidas adoptadas, además de desarrollar el Decreto legislativo 539 de 2020, guardan conexidad con los motivos del estado de emergencia sanitaria, y procuran salvaguardar el derecho a la salud. En esa medida, el acto es proporcional y razonable para la magnitud de la crisis sanitaria generada por el virus Covid-19, según la evidencia que ha puesto en conocimiento la comunidad científica.

Por último, manifestó el Procurador Cuarto que la Resolución 1120 de 2020 es transitoria y sólo genera efectos mientras perdure la emergencia sanitaria. 3.3. El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de apoderado judicial, se pronunció, oportunamente, en esta instancia procesal. Solicitó declarar la legalidad del acto bajo estudio, por haber sido expedido en cumplimiento de la orden proferida por el Gobierno Nacional en el Decreto legislativo 539 de 2020, cuya constitucionalidad fue declarada por la Corte Constitucional, al considerar que las medidas de bioseguridad se dirigen a controlar el contagio del virus Covid-19 y a minimizar los riesgos a los cuales está expuesta la población ante la reactivación de los sectores de la economía, la sociedad y la administración pública.

Adicionalmente, indicó que el acto fue proferido por órgano competente según lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y los Decretos 4107 de 2011, 780 de 2016 y 539 de 2020. Ese Ministerio expidió el protocolo general de bioseguridad mediante la Resolución 666 de 2020 y, de manera complementaria, el protocolo aplicable al sector religioso, con el objetivo de disminuir el riesgo de contagio en el desarrollo de dichas actividades, con lo cual se da cumplimiento a las recomendaciones emitidas por la Organización Mundial de la Salud.

Así las cosas, los lineamientos resultan acordes con la finalidad que persiguen; además, son necesarios y proporcionales para enfrentar la pandemia. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Jurisdicción y competencia El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. La norma en cita preceptúa, textualmente: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa.

Ahora bien, el numeral 3° del artículo 29 del Acuerdo 80 de 2019 -que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado- determina que corresponde a las Salas Especiales de Decisión resolver los asuntos que le sean asignados por la Sala Plena del Consejo de Estado En sesión 10 de 1º de abril de 2020, la Sala Plena de la Corporación, con fundamento en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

No sobra recordar que estas Salas Especiales de Decisión están integradas por un magistrado de cada Sección del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza el objetivo establecido por el legislador, sin causar congestión en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. En tal virtud, la Sala tiene competencia para estudiar el control inmediato de legalidad de la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, toda vez que fue proferida por una autoridad del orden nacional, con posterioridad al estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante los Decretos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020. 2.

Contenido y alcance del control inmediato de legalidad La Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción[3]: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y el estado de emergencia, social, económica y ecológica. De la lectura de los artículos 212 a 215 de la Constitución es posible concluir que los estados de excepción significan una alteración del orden institucional y normativo, motivo por el cual no pueden convertirse en la regla general; su vigencia debe ser solo por períodos expresamente señalados en las normas superiores.

Los estados de excepción, al suponer una variación de la normalidad institucional y democrática, activan una serie de sistemas de pesos y contrapesos para controlar el ejercicio del poder por parte de la Rama Ejecutiva[4]. Uno de esos controles está en cabeza del Congreso de la República -control político- y el otro en la Rama Judicial -control jurisdiccional-.

El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se habilita de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna, durante los estados de excepción. Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos administrativos y medidas generales -que no sean legislativas- en cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características[5]: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política.

No obstante, la Sala ha advertido que “si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”[6]. iii) Es automático e inmediato, para lo cual las autoridades públicas deben remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidos en ejercicio de la función administrativa y con ocasión del estado de excepción, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos que se dicten con posterioridad. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto.

En efecto, como las medidas que se profieren en estos supuestos son de naturaleza excepcional, puesto que se trata de un orden anormal, dada la situación de alteración externa o interna, no cabe duda de que el control de constitucionalidad y legalidad debe ser reforzado (stricto sensu), en aras de evitar que se subvierta el orden constitucional o se desconozcan las garantías básicas de la población. ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad.

En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, sino también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, general e impersonal.

Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”[7]. xi) La finalidad del medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior[8].

De otra parte, el trámite de este medio de control por parte del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 185 ibídem, es el siguiente: i) una vez recibida la copia auténtica de los actos o medidas, la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y el fallo correspondiente será proferido por esta; ii) repartido el proceso, el magistrado ordenará que se fije en Secretaría General un aviso por el término de 10 días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.

Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado; iii) en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar concepto, por escrito, sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto; iv) el magistrado ponente podrá solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad.

Esta prueba se deberá decretar en el auto admisorio; v) al expirar el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene; vi) vencido el traslado del Ministerio Público, el magistrado ponente deberá registrar fallo dentro de los 15 días siguientes a la fecha de entrada del proceso para ese fin y, finalmente, vii) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptará el fallo dentro de los 20 días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional. 3.

Caso concreto Corresponde a la Sala determinar si la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social, se ajusta y adecua formal y materialmente al orden jurídico superior y, por tanto, si respeta las disposiciones en las que debió fundarse, así como las normas constitucionales. 3.1. Medidas y recomendaciones para el manejo y tratamiento del virus Covid- 19 El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud catalogó el virus Covid-19 como pandemia.

A partir de ese momento, ha publicado una serie de documentos para informar las características del virus, los hallazgos científicos en torno a su control y eliminación, las medidas apropiadas para contener su propagación, así como las pautas a seguir por parte de los Estados y la sociedad con el fin de combatir los efectos nocivos que produce.

Se ha instado a los Gobiernos a tomar acciones oportunas y contundentes para divulgar las medidas preventivas, y para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento adecuado de los pacientes contagiados. En la página oficial del organismo internacional aparecen publicadas algunas orientaciones dirigidas a la comunidad en general, que incluyen las siguientes medidas básicas de protección: lavado frecuente de manos; medidas de higiene respiratoria al toser o estornudar; mantener el distanciamiento social; evitar tocarse los ojos, la nariz y la boca; solicitar atención médica ante síntomas de fiebre, tos y dificultad para respirar; y mantenerse informado.

Adicionalmente, el ente ha proferido pronunciamientos sobre consideraciones, estrategias y medidas para hacer frente al virus, desde diferentes ámbitos, como el laboral, los sistemas de transporte, la industria alimentaria, el sector religioso, la actividad de alojamiento, los centros hospitalarios, entre muchos más. En relación con las prácticas religiosas, la publicación “Consideraciones prácticas y recomendaciones para líderes religiosos y comunidades basadas en la fe en el contexto del Covid-19”[9] recomendó promover la práctica virtual o remota de las actividades religiosas y, en caso de continuar con las reuniones presenciales, mantener la distancia de al menos un metro entre personas, evitar las costumbres que involucren contacto físico o el uso compartido de elementos, fomentar la higiene de manos, así como garantizar la limpieza frecuente de las instalaciones y espacios de trabajo.

Además, se indicó que los líderes religiosos tenían la responsabilidad de transmitir información veraz entre sus fieles para enterarlos sobre el virus Covid-19 y los mecanismos de contención, además, para evitar el maltrato intrafamiliar. Otras directrices generales que ha impartido la Organización Mundial de la Salud y que resultan relevantes para el estudio del caso son: - “Proporcionar acceso universal a puntos públicos de higiene de manos y hacer obligatorio su uso al entrar y salir de cualquier edificio público o edificio comercial privado y de cualquier instalación de transporte público.

(…) Se deben instalar uno o varios puntos de higiene de manos (ya sea para lavárselas con agua y jabón o para frotárselas con un gel hidroalcohólico) a la entrada de todos los edificios públicos (incluidos los centros educativos y los establecimientos sanitarios) y edificios comerciales privados para que todas las personas puedan practicar la higiene de manos antes de entrar en el edificio y al salir de él”[10]. - “Las decisiones relativas al endurecimiento, el alivio o el restablecimiento de las medidas de salud pública y sociales han de estar basadas en pruebas científicas y en la experiencia práctica, y tener en cuenta otros factores críticos como los de índole económica, de seguridad, de derechos humanos y de seguridad alimentaria, así como de sentimiento ciudadano y observancia de las medidas por la población. Deben mantenerse las medidas de carácter individual, como las mascarillas médicas para las personas sintomáticas, el aislamiento y el tratamiento de las personas enfermas y las medidas de higiene (higiene de las manos, precauciones respiratorias)”[11]. - “Por orden de eficacia, los productos ideales para la higiene de manos en entornos comunitarios y domésticos son: agua y jabón o gel hidroalcohólico para manos; ceniza o barro; y agua sola.

(…) Al seleccionar o mejorar las opciones disponibles en materia de instalaciones de lavado de manos se deben tener en cuenta algunas características de diseño, a saber: i) apertura y cierre del grifo: mediante sensor, pedal o manilla larga que permita cerrar el grifo con el brazo o el codo; ii) jabón: los dispensadores de jabón líquido deberán estar accionados por sensor o ser suficientemente grandes para poder ser accionados con el antebrazo, y cuando se utilice jabón en pastillas la jabonera debe escurrir bien para que el jabón no se reblandezca; iii) aguas grises: se debe garantizar que, cuando no exista un desagüe conectado al alcantarillado, las aguas grises se recojan en un recipiente con tapa; iv) secado de manos: deberán proporcionarse toallas de papel y un cubo para desecharlas, y si no fuera posible se instará a dejarlas secar al aire durante varios segundos; v) materiales: en general, los materiales deben ser de fácil limpieza, con posibilidad de reparación o recambio locales; vi) accesibilidad: las instalaciones deberán ser accesibles para todos los usuarios, incluidos los niños y las personas con movilidad reducida.

Los desechos generados en el domicilio durante la cuarentena, durante la atención a un familiar enfermo o durante el período de convalecencia deben introducirse en bolsas negras resistentes perfectamente cerradas antes de su recogida por los correspondientes servicios municipales. Los pañuelos de papel u otros materiales utilizados al estornudar o toser deberán arrojarse inmediatamente a un recipiente para desechos, tras lo cual se aplicarán medidas de higiene de manos utilizando la técnica adecuada”[12]. - “Promover la práctica de la higiene respiratoria por parte de todas las personas que se encuentren en el lugar de trabajo.

Asegurarse de que haya mascarillas médicas y pañuelos de papel a disposición de quienes presenten rinorrea o tos en el trabajo, así como contenedores con tapa para poder eliminarlos en condiciones higiénicas. Introducir medidas para que se mantenga una distancia de al menos un metro entre las personas; evitar el contacto físico directo con otras personas (por ejemplo, abrazarse, tocarse, estrechar la mano); establecer un control estricto del acceso externo; y ordenar las colas (marcaje en el suelo, barreras).

Implantar o ampliar fórmulas de trabajo basadas en el establecimiento de turnos o en la división por equipos, o en el teletrabajo. La limpieza con jabón o un detergente neutro, agua y acción mecánica (cepillado, fregado), sirve para eliminar la suciedad, los escombros y otros materiales de las superficies. Una vez finalizado el proceso de limpieza, hay que proceder a la desinfección para inactivar (es decir, matar) los patógenos y otros microorganismos que pueda haber en las superficies.

La selección del desinfectante debe ajustarse a los requisitos establecidos por las autoridades locales para autorizar su comercialización, incluida la reglamentación aplicable a sectores específicos, en su caso. Es preciso identificar las superficies de contacto intensivo para someterlas a una desinfección prioritaria (zonas de uso común, tiradores de puertas y ventanas, interruptores de la luz, cocinas y zonas destinadas a la preparación de alimentos, superficies de baño, inodoros y grifos, dispositivos personales con pantalla táctil, teclados de computadoras personales y superficies de trabajo).

Las soluciones desinfectantes deben prepararse y utilizarse siempre de acuerdo con las instrucciones del fabricante, en particular las relativas a protección de la seguridad y la salud de los trabajadores encargados de la desinfección, al uso de equipo de protección personal y a las mezclas de desinfectantes químicos que deben evitarse. Es necesario preparar procedimientos operativos normalizados para gestionar a las personas que se pongan enfermas en el lugar de trabajo y de las que se sospeche que puedan estar infectadas por el virus de la Covid-19, como, por ejemplo, ubicarlas en una sala de aislamiento, limitar el número de personas que entran en contacto con ellas, utilizar equipo de protección personal y llevar a cabo una limpieza y desinfección posterior.

Es importante comunicarse con las autoridades sanitarias locales y mantener registros de asistencia y actas de las reuniones para efectuar o facilitar la localización de contactos. Proporcionar carteles, vídeos y tableros electrónicos de mensajes para sensibilizar a los trabajadores sobre la Covid-19 y promover prácticas individuales seguras en el lugar de trabajo, y hacer que los trabajadores se comprometan a proporcionar información de retorno sobre las medidas preventivas y su eficacia. Refuerzo de la limpieza y desinfección de los objetos y las superficies que se tocan con frecuencia, en particular todas las habitaciones, superficies, suelos, baños y vestuarios que sean de uso compartido.

Proporcionar equipos de protección personal y actividades de capacitación sobre su uso adecuado; por ejemplo, mascarillas, batas y guantes desechables o guantes reforzados que se puedan desinfectar. Proporcionar medios de protección para la cara o los ojos (mascarillas médicas, pantallas faciales o gafas protectoras) durante los procesos de limpieza que puedan generar salpicaduras (por ejemplo, la limpieza de superficies)”[13].

La Organización Internacional del Trabajo –OIT-, en similar sentido, ha instado a los Estados a adoptar medidas urgentes para proteger a los trabajadores y sus familias contra el contagio del coronavirus. Para ello, ha manifestado que los empleadores tienen la responsabilidad de suministrar, cuando sea necesario y en la medida en que sea razonable y factible, ropas y equipos de protección apropiados sin costo alguno para el trabajador; así como información adecuada.

También deben garantizar una formación apropiada para el desarrollo de labores, prever medidas para hacer frente a situaciones de urgencia y notificar los casos de enfermedad profesional a la inspección del trabajo[14]. A nivel local, el Ministerio de Salud y Protección Social, a través del Decreto 1543 de 1997[15], definió la bioseguridad como las “actividades, intervenciones y procedimientos de seguridad ambiental, ocupacional e individual para garantizar el control del riesgo biológico”, y más adelante, en el “Protocolo Básico para el Equipo de Salud.

Conductas Básicas en Bioseguridad”[16] amplió el concepto en los siguientes términos: La bioseguridad se define como el conjunto de medidas preventivas, destinadas a mantener el control de factores de riesgo laborales procedentes de agentes biológicos, físicos o químicos, logrando la prevención de impactos nocivos, asegurando que el desarrollo o producto final de dichos procedimientos no atenten contra la salud y seguridad de trabajadores de la salud, pacientes, visitantes y el medio ambiente.

Con ocasión de la pandemia por Covid-19, el Gobierno Nacional ha expedido una serie de disposiciones dirigidas a contrarrestar su propagación, entre estas, los decretos que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio, así como el Decreto legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, mediante el cual tomó medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, para procurar el distanciamiento social, flexibilizar la prestación del servicio de forma presencial y establecer mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Lo anterior, con el fin de evitar el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin afectar la continuidad y efectividad del servicio. En general, el Gobierno Nacional a través de sus autoridades ha insistido en la previsión constante de las medidas básicas de seguridad para evitar el contagio del coronavirus, las cuales incluyen el lavado frecuente de manos o el uso de gel desinfectante o alcohol antiséptico, el uso de tapabocas, evitar aglomeraciones y reuniones en espacios cerrados, evitar el contacto físico y no tocarse la cara, limpiar y desinfectar los objetos y superficies de uso público y desechar los elementos de protección en un sitio seguro. 3.2.

Análisis de legalidad 3.2.1. Consideraciones y articulado del acto objeto de estudio La Resolución 1120 de 3 de julio de 2020 se expidió en uso de las facultades legales otorgadas al Ministro de Salud y Protección Social, en especial, las conferidas en el artículo 1º del Decreto legislativo 539 de 2020. Se invocaron, además, las Resoluciones 385 y 844 de 2020 de ese mismo Ministerio.

Con fundamento en lo anterior, se resolvió lo siguiente:

RESUELVE

Artículo 1. Objeto. Adoptar el protocolo de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo del riesgo de la pandemia del Coronavirus Covid-19 en el sector religioso, contenido en el anexo técnico que hace parte integral de la presente resolución. Parágrafo 1. Este protocolo es complementario al adoptado mediante la Resolución 666 del 24 de abril de 2020.

Parágrafo 2. Cada entidad religiosa podrá adaptar este protocolo de bioseguridad a los ritos propios de su tradición y/o creencia religiosa, sin desconocer el marco general que aquí se adopta. Artículo 2. Vigilancia del cumplimiento del protocolo. La vigilancia del cumplimiento de este protocolo está a cargo de la alcaldía municipal o distrital que corresponda al lugar en que se desarrolle el culto, rito o ceremonia religiosa.

Artículo 3. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. El protocolo de bioseguridad se encuentra descrito en el Anexo Técnico que hace parte integral del acto administrativo. El protocolo presenta la siguiente estructura: i) un acápite de objetivo, en el que se indica el sector al que está dirigido; ii) otro acápite de definiciones; iii) la relación de las medidas generales de bioseguridad frente a los responsables de los lugares de culto y los feligreses o fieles; iv) un capítulo sobre mantenimiento y desinfección; v) los lineamientos sobre manipulación de residuos; vi) la descripción de los elementos de protección personal que deben utilizarse en el desarrollo de los actos religiosos o litúrgicos; vii) un acápite de medidas especiales; viii) las normas que se deben adoptar para salir y regresar a la vivienda; ix) un plan de comunicaciones; x) un apartado sobre prevención y manejo de situaciones de riesgo; xi) recomendaciones finales; xii) controles para la aplicación del protocolo, y xiii) lineamientos sobre el número de asistentes.

Las medidas específicas de bioseguridad que se establecieron incluyen la capacitación del personal sobre la identificación de signos y síntomas del virus Covid-19; la desinfección periódica de las zonas en las que se realizan los cultos; garantizar el distanciamiento mínimo de dos metros entre personas; proporcionar elementos para la higiene de manos y desinfección de calzado al ingresar a los recintos; tomar la temperatura a todos los asistentes; vigilar el cumplimiento de las medidas de higiene y el uso de tapabocas por parte de los feligreses y el personal encargado de organizar la práctica religiosa; asegurar la ventilación de los lugares de culto, para lo cual deberá privilegiarse los espacios abiertos o, en su defecto, el uso de aires acondicionados con filtros de alta eficiencia; establecer una correcta logística de evacuación para evitar aglomeraciones; evitar el contacto físico; suspender el reparto de papelería, documentos u objetos mano a mano; establecer horarios y exigir inscripción previa para la asistencia a la congregación; llevar un registro de los asistentes; contar con un plan de comunicaciones donde se divulgue información sobre los protocolos generales de bioseguridad y las medidas adoptadas para la celebración de las ceremonias religiosas, además, contar con un lugar para el aislamiento de personas con síntomas de contagio.

Aspectos formales i) Naturaleza del acto de contenido general: la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020 es un acto administrativo de contenido general y abstracto. En efecto, su objeto consistió en establecer los protocolos de bioseguridad que debe observar el sector religioso, con el fin de mitigar la propagación del virus Covid-19. ii) Autoridad del orden nacional: las disposiciones que se revisan fueron expedidas por una entidad del orden nacional.

El artículo 9º de la Ley 1444 de 2011 creó el Ministerio de Salud y Protección Social, con las funciones y objetivos del despacho del viceministro de salud y bienestar, los temas relacionados al mismo y las funciones asignadas al viceministerio técnico del antiguo Ministerio de Protección Social, los cuales se escindieron por disposición de esa misma ley (art. 6º).

De acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, los ministerios integran el sector central de la Rama Ejecutiva del poder público, en el orden nacional. iii) Ejercicio de función administrativa: el acto es una manifestación de la función administrativa, por cuanto tiene como propósito establecer las medidas de bioseguridad que deben ser observadas e implementadas por un sector de la sociedad, en atención a la facultad que para ese efecto le otorgó el Gobierno Nacional al Ministerio de Salud y Protección Social. iv) Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social, se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, declarado por el Gobierno Nacional en los Decretos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020.

Las medidas adoptadas se expidieron en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-205 de 25 de junio 2020[17], declaró exequible el Decreto legislativo 539 de 2020. En síntesis, indicó que la adopción de medidas de bioseguridad atiende a las recomendaciones entregadas por la Organización Mundial de la Salud y otros entes especializados, sobre la manera más efectiva de combatir la propagación del coronavirus, de modo que su objetivo esta relacionado con la superación de los motivos que dieron lugar al estado de excepción y procura la protección de derechos como la vida y la salud.

Se resaltan algunas consideraciones relevantes de ese pronunciamiento: Como se expuso, las normas de bioseguridad persiguen la prevención y el control de los factores de riesgo procedentes de agentes biológicos, en el presente caso el coronavirus Covid-19. Por tal motivo, organismos internacionales especializados en la materia han sugerido la adopción de tales protocolos previo al levantamiento de las medidas de confinamiento.

De tal forma, la Sala constata que, como lo aseguró el Gobierno, esta disposición está dirigida a conjurar las causas de la emergencia y mitigar el impacto que puede tener la eventual progresión de la pandemia, pues garantiza la existencia de reglas claras de higiene personal, distanciamiento físico y desinfección del entorno en las actividades que implican interacción de individuos, al tiempo que se previene la expansión del virus en el ámbito laboral o comercial, el aumento exponencial de casos y las dificultades en el sistema sanitario que ello conllevaría. Aunado a lo anterior, permite la concreción de pautas específicas para autorizar la reapertura de las actividades económicas suspendidas.

(…) Destaca este Tribunal que la OMS, como organismo internacional especializado en la materia, ha fijado los parámetros mínimos que deben contener dichos documentos (supra f.j. 32) tales como: i) la higiene de manos (habitualidad del lavado, instalación de puntos de higiene de manos); ii) la higiene respiratoria (uso de mascarillas, pañuelos para personas con rinorrea o tos); iii) el distanciamiento físico (evitar el contacto físico, conservar distancia al menos de un metro, marcaje en el suelo, reducir densidad en edificios, minimizar reuniones presenciales, teletrabajo); iv) limpieza y desinfección periódica del entorno, entre otras.

(…) 57. Ahora bien, aun cuando la financiación de los elementos requeridos para la ejecución de los protocolos no fue fijado en el decreto objeto de pronunciamiento, se verifica que la misma corresponde a los empleadores en atención de lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo, el Decreto Ley 1295 de 1994, la Ley 1562 de 2012 y el Decreto 1072 de 2015[18], quienes a su vez pueden pedir apoyo a las ARL[19].

En todo caso, es necesario aclarar que no está permitido trasladar los costos de la ejecución de los protocolos de bioseguridad a los trabajadores, pues si el fin último de estos instructivos es la garantía de la dignidad humana, del derecho a la salud y del derecho al trabajo, sería contrario a tales preceptos superiores que el sujeto a quien se dirige la protección sea quien deba suplir los gastos para garantizar por sí mismo las condiciones que permitan desarrollar la actividad laboral, comercial, social o económica respectiva.

Como lo ha sostenido la OMS, corresponde a los empleadores “adoptar las medidas de prevención y protección tales como la introducción de controles técnicos y administrativos o el suministro de ropa y equipos de protección personal, con el fin de promover la seguridad y la salud ocupacionales y la prevención y el control de las infecciones.

La introducción de estas medidas en el lugar de trabajo no debe suponer ningún gasto para los trabajadores”[20]. (…) Se considera que las medidas son necesarias desde el punto de vista fáctico, por cuanto: (i) el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resoluciones 380 y 385 de 2020 dictó medidas para prevenir y controlar la propagación del virus, como el distanciamiento social y el aislamiento preventivo obligatorio;

(ii) el vertiginoso escalamiento del brote del Covid-19, junto con las medidas adoptadas por el Gobierno para su control, han tenido consecuencias negativas en los ingresos económicos de los habitantes del país y de las empresas, aumentando de forma considerable los índices de desempleo; y (iii) la falta de certeza sobre el tiempo que durará la emergencia y la grave crisis económica que atraviesa el país, muestran como una alternativa posible la reactivación de algunos sectores económicos, autorizando su reapertura paulatina y tomando medidas de bioseguridad para proteger el derecho a la salud y al trabajo de quienes reinicien sus labores.

(…) Evidencia la Sala que el establecimiento de protocolos de bioseguridad para todos los sectores productivos y sociales, la sujeción a estos por parte de gobernadores y alcaldes y la supervisión de su cumplimiento, son respuestas proporcionales frente a la gravedad e imprevisibilidad de los hechos que causaron la crisis, por lo que tales medidas se muestran necesarias para mitigar la extensión de los efectos del Covid- 19.

La apertura de la economía en las ciudades y la finalización gradual del aislamiento preventivo obligatorio, debido a los efectos que puede causar en la extensión de la pandemia, amerita medidas como las adoptadas en la norma objeto de estudio, que pretenden la protección de toda la comunidad y no solo de una parte de ella. En todo caso, se destaca que el ejercicio de esta competencia debe garantizar la experticia técnica y empírica de las carteras de otros sectores de la economía involucrados en la adopción de los protocolos correspondientes, de las demás ramas del poder público, así como de los entes territoriales que en la práctica se encargan de constatar el cumplimiento de los mismos y conocen de cerca las particularidades de cada territorio, de manera que se garantice el principio de coordinación de la entidades públicas consagrado en los artículos 209 y 289 superiores. 3.2.3.

Aspectos sustanciales y materiales i) Control de competencia y forma: la competencia es la concreción o materialización del principio constitucional de legalidad (artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política). En esa medida, la competencia no puede ser presunta o inferida; por el contrario, tiene que ser expresa y taxativa. En otras palabras, no existen competencias implícitas.

El numeral primero del artículo 61 del Decreto 489 de 1998[21] establece que es función de los ministros “ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que el Presidente de la República les delegue o la ley les confiera y vigilar el cumplimiento de las que por mandato legal se hayan otorgado a dependencias del Ministerio, así como de las que se hayan delegado en funcionarios del mismo”.

El Decreto 4107 de 2011[22], por su parte, en el artículo 3°, dispone que el Ministro de Salud y Protección Social tiene la dirección del ministerio que preside. Durante el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante los Decretos 417 y 637 de 2020, el Gobierno Nacional expidió el Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020, a través del cual estableció en el Ministerio de Salud y Protección Social la competencia para determinar y expedir los protocolos de bioseguridad que se requieran en todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Covid-19, durante el término de la emergencia sanitaria.

De acuerdo con las normas aludidas, se concluye que el Ministro de Salud y Protección Social estaba facultado para expedir la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, por la cual adoptó el protocolo de bioseguridad para el sector religioso. ii) Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. La Resolución 1120 de 3 de julio de 2020 fue expedida con posterioridad a la declaración del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica dispuesta en los Decretos 417 y 637 de 2020.

En el acápite de consideraciones, indicó el acto que el Ministerio de Salud y Protección Social era competente para expedir los protocolos de bioseguridad requeridos, en atención a lo dispuesto en el Decreto legislativo 539 de 2020. En ejercicio de esa función, se emitió la Resolución 666 de 24 de abril de 2020, que estableció el protocolo general de bioseguridad para todos los sectores y actividades.

Se anotó, además, que el Decreto 847 de 2020, mediante el cual se modificó el Decreto 749 de 2020, señaló que los servicios religiosos estaban permitidos en los municipios sin afectación del virus Covid-19, cuando se contara con autorización del alcalde respectivo y se cumplieran los protocolos del Ministerio de Salud y Protección Social.

Adicionalmente, se precisó que el protocolo se redactó de acuerdo con la información suministrada por la Mesa Nacional de Acción Social del Ministerio del Interior y la participación de líderes de las distintas confesiones y comunidades religiosas del país. En la parte resolutiva del acto se dispuso, por un lado, adoptar el protocolo de bioseguridad del sector religioso y, del otro lado, delegar en la autoridad municipal o distrital del lugar en el que se llevan a cabo las prácticas religiosas, la vigilancia del cumplimiento de los protocolos.

En el artículo tercero se estipuló que las medidas regirían a partir de su publicación. La Sala advierte, sin mayor esfuerzo, que los artículos primero y segundo del acto que se examina, en la forma en la que aparecen redactados, resultan acordes con el Decreto legislativo 539 de 2020, en tanto, acatan los artículos primero y segundo de esa disposición, que en su tenor literal ordenaron: Artículo 1.

Protocolos de bioseguridad. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus Covid-19, el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Covid-19.

Artículo 2. Obligaciones de las autoridades territoriales en materia de bioseguridad. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus Covid-19, los gobernadores y alcaldes estarán sujetos a los protocolos que sobre bioseguridad expida el Ministerio de Salud y Protección Social, en virtud de la facultad otorgada en el artículo anterior.

La secretaría municipal o distrital, o la entidad que haga sus veces, que corresponda a la actividad económica, social, o al sector de la administración pública del protocolo que ha de ser implementado, vigilará el cumplimiento del mismo. Ahora bien, como sea que el “Anexo técnico” del acto administrativo hace parte integral del artículo primero de esa resolución, sus mandatos deben superar el juicio de legalidad, para que dicha disposición se considere ajustada al ordenamiento jurídico, constitucional y convencional.

La Sala aprecia que las medidas adoptadas por el Ministerio de Salud tienen la clara intención de hacer frente a los motivos que originaron el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, con la finalidad de conjurar la crisis ocasionada por el virus Covid-19 e impedir la extensión de sus efectos, con lo cual se considera superado el juicio de finalidad[23].

En efecto, el establecimiento de medidas sanitarias evita la propagación del virus y garantiza la seguridad, en términos de salud e integridad física, de los actores involucrados en las actividades de índole religioso. Dicho propósito motivó la expedición del Decreto legislativo 539 de 2020, que sirvió de fundamento al acto administrativo.

Las medidas aparecen, además, motivadas en la necesidad de adoptar lineamientos que permitan reactivar las prácticas religiosas, con el menor impacto posible en la proliferación de la pandemia. Así las cosas, la Resolución 1120 de 2020 se ajusta a las normas en que debió fundarse y, además, está correctamente motivada, toda vez que las disposiciones que se invocan como soporte para su expedición le otorgaron esa competencia al Ministro de Salud y Protección Social.

Como consecuencia, el objeto es lícito, la causa es válida y la finalidad invocada es adecuada e idónea. Cabe resaltar que la legalidad de la Resolución 666 de 24 de abril de 2020 fue analizada por la Sala Doce Especial de Decisión de esta Corporación, en sentencia de 25 de agosto de 2020[24], en la que se declaró ajustada a derecho. El acto administrativo que se controla en esta ocasión es complementario al adoptado en la aludida Resolución 666 de 2020, y regula concretamente el sector religioso. iii) Control de razonabilidad y proporcionalidad.

Las medidas adoptadas son adecuadas para enfrentar la pandemia generada por el virus Covid-19, en la medida en la que persiguen salvaguardar la salud de todos los actores involucrados en los cultos y ceremonias religiosas. En lo que respecta a la justificación de las medidas, encuentra la Sala que se encuentran acordes con las recomendaciones impartidas por las autoridades en materia de salud, especialmente, por la Organización Mundial de la Salud.

Como se anotó en acápite precedente, las pautas sugeridas para evitar el contagio se pueden resumir en la desinfección constante de manos mediante el lavado con agua y jabón o el uso de productos a base de alcohol, utilizar tapabocas, evitar las aglomeraciones y el contacto físico, así como adoptar hábitos de limpieza periódica de productos y superficies de contacto.

Ha explicado la Organización Mundial de la Salud que las principales vías de transmisión son las gotículas respiratorias y el contacto directo. Las gotículas pueden depositarse en superficies donde el virus podría seguir siendo viable; sin embargo, no existe un criterio unificado sobre el tiempo de supervivencia del virus en los materiales.

En el caso que se analiza, las directrices de bioseguridad impartidas se encuentran relacionadas con el estado de excepción y buscan proteger la salud de las personas, mediante la implementación de prácticas de higiene y distanciamiento, apropiadas para disminuir el riesgo de contagio y transmisión del virus Covid-19, por lo que se muestran adecuadas para lograr la finalidad que persiguen. iv) Control de la vigencia del acto.

El artículo tercero de la Resolución 1120 de 2020 se limitó a enunciar que el acto regiría “a partir de la fecha de su publicación”. Por consiguiente, se hace necesario condicionar la vigencia del acto para adecuarlo a la norma legislativa que le sirvió de fundamento -art. 1°, Decreto legislativo 539 de 2020-, bajo el entendido de que las medidas adoptadas son transitorias y no excederán la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de las Resoluciones 385 de 2020, 844, 1462 y 2230 de 2020. 4.

El pronunciamiento que se profiere en esta providencia no impide que la Resolución 1120 de 2020 pueda ser objeto de una posterior revisión de legalidad por parte de esta Jurisdicción, a través de los medios de control que sean procedentes y por argumentos distintos a los analizados en esta providencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 189[25] del CPACA.

Por ende, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en el estudio de esta providencia[26], frente a las cuales la decisión surte efectos de cosa juzgada erga omnes. En efecto, mediante Acuerdos PCSJA20-11546 de 25 de abril; PCSJA20-11549 de 7 de mayo y PCSJA20-11567 de 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura levantó la suspensión de términos para los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad simple contra los actos administrativos que hayan sido expedidos con posterioridad a la declaratoria de la emergencia sanitaria adoptada por el Ministerio de Salud.

Para finalizar y con respecto a la expedición de esta providencia, conviene precisar que el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta.

Además, mediante Decreto legislativo 491 de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta que permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el Covid-19.

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Primera Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. DECLARAR la legalidad de los artículos primero y segundo de la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. DECLARAR la legalidad condicionada del artículo tercero de la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social, en el entendido de que la vigencia del acto no excederá la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de las Resoluciones 385 de 2020, 844, 1462 y 2230 de 2020.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE la actuación.

CUARTO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Firmada electrónicamente LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ ----------------------- [1] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [2] “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Covid-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

El artículo primero de esa decisión le asignó al Ministerio de Salud y Protección Social la competencia para “determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”. [3] El término estado de excepción fue acuñado por el jurista alemán Carl Schmitt, para hacer referencia a las medidas, valga la redundancia, de orden excepcional que puede adoptar el gobierno en casos de específicas situaciones fácticas que hagan necesaria la respuesta inmediata y oportuna de poderes y decisiones para conjurar la correspondiente crisis.

Para el jurista alemán, el estado de excepción tiene como propósito final la protección del orden constitucional, pues permite que se adopten medidas de diferente índole con el objetivo de proteger la estabilidad institucionalidad de circunstancias externas o internas que puedan amenazar la paz y la convivencia social. Cf. SCHMITT, Carl “Teología Política”, Ed. Trotta, Madrid, pág. 17. [4] En su teoría política, Aristóteles ideó un gobierno mixto para la polis griega.

Por su parte, Polibio puso de presente la necesidad de que en el ejercicio del poder existiera un sistema de frenos y balanzas. Luego, Montesquieu, en su tratado sobre “El espíritu de las leyes”, escribió este postulado axiológico de la teoría política: “todo hombre que tiene poder se inclina a abusar del mismo; él va hasta que encuentra límites.

Para que no se pueda abusar del poder hace falta que, por la disposición de las cosas, el poder detenga al poder”. Conforme a tales máximas, es necesario que el poder se detenga a sí mismo, con el fin de garantizar el equilibrio, necesidad que resulta ser más sentida en casos extremos, tal como ocurre con los estados de excepción. [5] Cf.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 10, sentencia del 11 de mayo de 2020, exp. 2020-00944, M.P. Sandra Liseth Ibarra. Igualmente, consultar: sentencias del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003- 0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [6] Consejo de Estado, sentencia del 23 de noviembre de 2010, exp. 2010- 00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

En esa sentencia, se aclaró: “No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad”. [7] Consejo de Estado, sentencia del 5 de marzo de 2012, exp. 2010-00369, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [8] Cf.

Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [9] 7 de abril de 2020. Documento disponible en el siguiente enlace: https://www.who.int/publications/i/item/practical-considerations-and- recommendations-for-religious-leaders-and-faith-based-communities-in-the- context-of-covid-19?gclid=CjwKCAiAiML-BRAAEiwAuWVggk- 8SQcMWYzHf3ATy35xZa1EeZyHlEcttV6J-k8M736_0WbHoHNctBoC2GMQAvD_BwE [10] Recomendaciones a los Estados Miembros para mejorar las prácticas de higiene de manos con el fin de ayudar a prevenir la transmisión del virus de la COVID-19.

Organización Mundial de la Salud. 1º de abril de 2020. Consultar en: https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/331849/WHO-2019-nCoV- Hand_Hygiene_Stations-2020.1-spa.pdf [11] Consideraciones relativas a los ajustes de las medidas de salud pública y sociales en el contexto de la Covid-19. Organización Mundial de la Salud. 16 de abril de 2020.

Disponible en: https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/331970/WHO-2019-nCoV- Adjusting_PH_measures-2020.1-spa.pdf [12] Agua, saneamiento, higiene y gestión de desechos en relación con el virus de la Covid-19. Organización Mundial de la Salud. 23 de abril de 2020. Consultar en: https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/331929/WHO-2019-nCoV- IPC_WASH-2020.3-spa.pdf [13] Consideraciones relativas a las medidas de salud pública y sociales en el lugar de trabajo en el contexto de la Covid-19.

Organización Mundial de la Salud. 10 de mayo de 2020. Consultar en: https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/332084/WHO-2019-nCoV- Adjusting_PH_measures-Workplaces-2020.1-spa.pdf [14] Organización Internacional del Trabajo. Las normas de la OIT y la Covid-19 (coronavirus). Disposiciones fundamentales de las normas internacionales del trabajo pertinentes en el contexto del brote de Covid- 19. 29 de mayo de 2020.

Consultar: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/--- normes/documents/publication/wcms_739939.pdf [15] “Por el cual se reglamenta el manejo de la infección por el Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH), el Síndrome de la Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA) y las otras Enfermedades de Transmisión Sexual (ETS)”. [16] Abril de 1997.

Consultar en: https://www.minsalud.gov.co/salud/Documents/observatorio_vih/documentos/prev encion/promocion_prevencion/riesgo_biol%C3%B3gico- bioseguridad/b_bioseguridad/BIOSEGURIDAD.pdf [17] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [18] “Sin perjuicio de los recursos de las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales asignados mediante el Decreto Legislativo 488 de 2020”. [19] “Conforme a lo establecido en el art. 80 (lit. f) del Decreto ley 1295 de 1994 y el art. 2º de la Resolución 666 de 2020”. [20] Consideraciones relativas a las medidas de salud pública y sociales en el lugar de trabajo en el contexto de la COVID-19.

Anexo a las Consideraciones relativas a los ajustes de las medidas de salud pública y sociales en el contexto de la COVID-19. Organización Mundial de la Salud. 10 de mayo de 2020. Consultar en https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/332084/WHO-2019-nCoV- Adjusting_PH_measures-Workplaces-2020.1-spa.pdf. [21] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. [22] “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social”. [23] Sobre el juicio de finalidad, consultar las sentencias de la Corte Constitucional C-467/17, M.P. Gloria Stella Ortiz;

C-466/17, M.P. Carlos Bernal Pulido; C-465/17, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-437/17, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434/17, M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras. [24] Expediente 11001-03-15-000-2020-01901-00(acumulado 11001-03-15-000- 2020-02341-00), M.P. Ramiro Pazos Guerrero. [25] Artículo 189. Efectos de la sentencia. “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.

(…)”. [26] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012.