IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS MÍNIMOS DE PROCEDENCIA / AUSENCIA DE CONGRUENCIA EN EL ESCRITO DE IMPUGNACIÓN / ACREDITACIÓN DE LA TEMERIDAD Revisada la impugnación que presentó [la entidad accionante], la Sala advierte que los argumentos que expuso no guardan relación con la providencia de tutela de primera instancia, que declaró improcedente la solicitud de amparo.
En efecto, en la sentencia de primera instancia del 17 de noviembre de 2020, el a quo encontró probada la temeraria por parte del ministerio demandante, por cuanto ya había presentado una solicitud de amparo con identidad de partes y de objeto, demanda que fue resuelta por sentencia del 30 de abril de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
Por su parte, en la impugnación, [la parte actora] no ofreció ningún argumento para desvirtuar la temeridad, sino que se ocupó de cuestionar la sentencia del 30 de abril de 2020, dictada en el proceso de tutela 2020-00234-00, decisión que no es la que aquí se impugna. (…) En la impugnación han debido proponerse argumentos que guarden relación con la ratio decidendi de la sentencia que se pretende sea revocada, esto es, con las razones por las que el a quo estimó, en este caso, que la acción de tutela era temeraria.
Como así no se hizo, la Sala se abstiene de pronunciarse sobre los argumentos de la apelación, pues, se insiste, no corresponden a la decisión acusada. En todo caso, la Sala advierte que el a quo acertó al declarar improcedente la acción de tutela por temeridad, por cuanto es cierto que la presente solicitud de amparo se promovió por los mismos hechos y razones que motivaron la presentación de la acción de tutela radicada con el número 2020-00234-00 y que fue decidida mediante sentencias del 30 de abril de 2020 y del 19 de junio de 2020, dictadas por el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-23-33-000-2020-00517-01(AC) Actor: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE PEREIRA La Sala decide la impugnación interpuesta por el Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia del 17 de noviembre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, que rechazó por improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, el Ministerio de Educación Nacional pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por la providencia del 22 de octubre de 2019, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Pereira. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: (…) Segundo: Que como resultado de lo anterior, se ordene al JUZGADO PRIMERO (1) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PEREIRA, REVOCAR la decisión del 22 de octubre de 2019 en la que se suspende la audiencia inicial por inasistencia de las partes y la decisión del 30 de octubre de 2019 en la que impone sanción por inasistencia, y en su lugar, se reprograme la audiencia del art 372 del Código general del Proceso, audiencia en la que se solicita dar aplicación al art 620 del CGP el cual reza textualmente: “Modifíquese el parágrafo 2o del artículo 1o de la Ley 640 de 2001, el cual quedará así: “Parágrafo 2o.
Las partes deberán asistir personalmente a la audiencia de conciliación y podrán hacerlo junto con su apoderado. Con todo, en aquellos eventos en los que el domicilio de alguna de las partes no esté en el municipio del lugar donde se vaya a celebrar la audiencia o alguna de ellas se encuentre por fuera del territorio nacional, la audiencia de conciliación podrá celebrarse con la comparecencia de su apoderado debidamente facultado para conciliar, aun sin la asistencia de su representado”.
Tercero: Como consecuencia de lo anterior, anular y/o inaplicar la sanción pecuniaria de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV) impuesta a la parte demandada. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor José Elder Giraldo Naranjo instauró demanda ejecutiva contra el Ministerio de Educación Nacional y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), para solicitar la ejecución de la sentencia del 18 de octubre de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que confirmó la sentencia del 11 de diciembre de 2015, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Pereira que accedió a las pretensiones de reliquidación de pensión de jubilación en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el actor contra las entidades citadas. 2.2.
Por auto del 30 de enero de 2019, el Juzgado Primero Administrativo de Pereira libró mandamiento ejecutivo contra el Ministerio de Educación Nacional y el Fomag. 2.3. La abogada Ginna Marines Palacio, en calidad de apoderada judicial del Ministerio de Educación Nacional y del Fomag o Fiduprevisora S.A. contestó la demanda ejecutiva. Adicionalmente, aportó junto con la contestación, la sustitución de poder que le fue otorgada por el abogado Luis Alfredo Sanabria Ríos, que actuaba en calidad de apoderado del Ministerio de Educación Nacional conforme con el poder otorgado por el señor Luis Gustavo Fierro Amaya, jefe de la oficina Asesora Jurídica de dicho ministerio. 2.4.
Mediante auto del 3 de septiembre de 2019, el Juzgado Primero Administrativo de Pereira; (i) corrió traslado de las excepciones de pago, compensación y prescripción, propuestas por la entidad ejecutada, y (ii) reconoció personería amplia y suficiente al abogado Luis Alfredo Sanabria Ríos para que representara los intereses del Fomag y aceptó la sustitución que realizó a la abogada Ginna Marines Palacio. 2.5.
Por auto del 23 de septiembre de 2019, el Juzgado Primero Administrativo de Pereira citó a las partes y a sus apoderados a la audiencia de trámite de que trata el artículo 392 del CGP, norma que remite a la audiencia inicial del artículo 372 ibídem, para el 22 de octubre de 2019. 2.6. En audiencia inicial del 22 de octubre de 2019, se presentaron el apoderado del demandante y la nueva apoderada sustituta de la entidad ejecutada.
Por lo anterior, el Juzgado Primero Administrativo de Pereira se abstuvo de continuar la diligencia y concedió a las partes el término legal para que presentaran las justificaciones por la inasistencia, además, aclaró que el poder general aportado por el Fomag no constituía delegación de la entidad. 2.7. Mediante auto del 30 de octubre de 2019, el Juzgado Primero Administrativo de Pereira resolvió: Declarar la terminación del presente proceso ejecutivo a continuación, radicado con el número 66001-33-33-001-2015-00031-00, adelantado por el señor José Elder Giraldo Naranjo, en contra de la Nación (…).
IMPONER sanción de multa equivalente a CINCO (5) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES tanto al señor José Elder Giraldo Naranjo, (…) como a la doctora María Victoria Ángulo González (…), como Ministra de Educación Nacional. (…). 2.7.1. La autoridad judicial advirtió que los memoriales de justificación de inasistencia se aportaron de manera extemporánea.
Que, en todo caso, lo planteado por el demandante (cambio de residencia) no implicaba una situación impredecible o irresistible que impidiera comparecer a la audiencia y, en cuanto al Fondo, insistió en que el poder general que fue otorgado no era cosa distinta a un contrato de mandato, para representación judicial, que difería sustancialmente de la delegación de funciones. 2.8.
En contra de la anterior decisión, el Ministerio de Educación Nacional – Fomag o Fiduprevisora S.A. interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación y el Juzgado Primero Administrativo de Pereira, por auto del 27 de noviembre de 2019, resolvió no reponer la decisión y rechazar, por improcedente, el recurso de apelación. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1.
El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, de manera preliminar, manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la autoridad judicial demandada vulneró el derecho al debido proceso, por las siguientes razones: 3.2.
Que el auto del 30 de octubre de 2019 incurrió en defecto procedimental absoluto, porque desconoció los artículos 620 y 640 del CGP, que prevén que en los eventos en que alguna de las partes no esté en el municipio del lugar en el que se vaya a celebrar la audiencia, podrá llevarse a cabo con la comparecencia del apoderado facultado para conciliar, aún sin la asistencia de su representado. 3.3.
Que el auto del 30 de octubre de 2019 también incurrió en defecto fáctico, porque impuso una sanción a las partes que carece de sustento probatorio, toda vez que no tuvo en cuenta que el Ministerio de Educación fue representado por apoderada debidamente facultada para conciliar, además, porque el domicilio principal de la ministra es en Bogotá y la audiencia se celebró en Pereira. 3.4.
Que las providencias del 22 de octubre, 30 de octubre y 27 de noviembre de 2019 incurrieron en defecto sustantivo, porque no tuvieron en cuenta las facultades de los apoderados de las personas jurídicas, previstas en el artículo 75 del CGP. Que, en últimas, interpretó erradamente la norma al exigir justificación por inasistencia a la Ministra de Educación Nacional. 4.
Intervención 4.1. La juez primera administrativa de Pereira, ponente de las providencias cuestionadas, solicitó que se denegara la solicitud de amparo, con fundamento en que esas decisiones no configuraban ninguna de las causales específicas alegadas y que, por el contrario, fueron producto de la aplicación de las disposiciones legales sobre la materia. 4.2.
Por lo demás, la juez se refirió a los argumentos en que se fundaron las decisiones objeto de tutela. 5. Sentencia impugnada 5.1. El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, mediante sentencia del 17 de noviembre de 2020, rechazó por improcedente la solicitud de amparo, por temeridad. En concreto, el tribunal advirtió que la parte actora ya había presentado una acción de tutela –radicada con el número 66001-23-33-000-2020-00234-00– por los mismos hechos contra la autoridad judicial demandada, es decir, existía identidad jurídica de las partes en dos procesos que versaban en torno al mismo objeto y que, en esa oportunidad, el Tribunal Administrativo de Risaralda, con ponencia del magistrado Leonardo Rodríguez Arango, la declaró improcedente por no cumplir el requisito de subsidiariedad. 6.
Impugnación 6.1. La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia, solicitó que se revocara y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la acción de tutela. A juicio de la parte actora, la sentencia de tutela que se dictó en el proceso de tutela 2020-00234-00, que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad, desconoció que sí se agotaron todos los recursos de defensa en el proceso ejecutivo, porque lo cierto era que la providencia que impuso la sanción contra la Ministra de Educación procedía el recurso de reposición y fue presentado por la apoderada, en su momento. 6.2.
Que, además, si bien la apoderada del Fomag agotó el único recurso disponible para atacar la providencia que impuso la sanción contra la Ministra de Educación, también lo era que se impuso a una funcionaria que “no debió haber hecho parte” en el proceso, por lo que tampoco resultaba viable jurídicamente la imposición de dicha sanción. Lo anterior, porque, según dijo, el Ministerio de Educación no tenía competencia, legitimidad o representación alguna en las obligaciones que, como administrador de la cuenta, tenía la Fiduprevisora S.A., al ejecutar los actos propios del fondo respecto de sus afiliados.
CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[2], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[3]. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. Revisada la impugnación que presentó el Ministerio de Educación Nacional, la Sala advierte que los argumentos que expuso no guardan relación con la providencia de tutela de primera instancia, que declaró improcedente la solicitud de amparo. 2.2. En efecto, en la sentencia de primera instancia del 17 de noviembre de 2020, el a quo encontró probada la temeraria por parte del ministerio demandante, por cuanto ya había presentado una solicitud de amparo con identidad de partes y de objeto, demanda que fue resuelta por sentencia del 30 de abril de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda. 2.3.
Por su parte, en la impugnación, el Ministerio de Educación Nacional no ofreció ningún argumento para desvirtuar la temeridad, sino que se ocupó de cuestionar la sentencia del 30 de abril de 2020, dictada en el proceso de tutela 2020-00234-00, decisión que no es la que aquí se impugna. De modo que el ministerio demandante no expuso ningún argumento concreto respecto de la decisión de tutela de primera instancia dictada en este proceso. 2.3.1.
En la impugnación han debido proponerse argumentos que guarden relación con la ratio decidendi de la sentencia que se pretende sea revocada, esto es, con las razones por las que el a quo estimó, en este caso, que la acción de tutela era temeraria. Como así no se hizo, la Sala se abstiene de pronunciarse sobre los argumentos de la apelación, pues, se insiste, no corresponden a la decisión acusada. 2.4.
En todo caso, la Sala advierte que el a quo acertó al declarar improcedente la acción de tutela por temeridad, por cuanto es cierto que la presente solicitud de amparo se promovió por los mismos hechos y razones que motivaron la presentación de la acción de tutela radicada con el número 2020-00234-00 y que fue decidida mediante sentencias del 30 de abril de 2020 y del 19 de junio de 2020[4], dictadas por el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declararon improcedente la tutela respecto de los autos del 22 de octubre y del 27 de noviembre de 2019 y denegaron el amparo, al no configurarse el defecto sustantivo, con relación al auto del 30 de octubre de 2019. 2.5.
Siendo así, la Sala no encuentra —y la parte demandante tampoco invoca—alguna circunstancia que justifique la interposición de la nueva acción de tutela. Por el contrario, se advierte la utilización indebida de la acción de tutela por parte del Ministerio de Educación Nacional, pues no solamente inició dos acciones de tutela por los mismos hechos, sino que, además, en el escrito de la presente solicitud de amparo manifestó, bajo la gravedad del juramento, que no había presentado otra acción respecto de los mismos hechos y derechos. 2.6.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, en el sentido que se debió declarar improcedente la acción de tutela presentada por el Ministerio de Educación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia impugnada que rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por el Ministerio de Educación Nacional, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.
Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente] STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección [Firmado electrónicamente] MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado [Firmado electrónicamente] MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada [Firmado electrónicamente] JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [2] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [3] SU-573 de 2017. [4] De acuerdo con la información reportada en el sistema de gestión de la Rama Judicial.