IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [L]a Sala deberá determinar si la acción cumple con los requisitos generales de procedibilidad. Únicamente si se supera dicho estudio habrá lugar a determinar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos específicos de tutela contra providencia judicial, con la decisión negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que la parte actora pretendió la nulidad de las resoluciones que le negaron el reconocimiento y pago de horas extras, dominicales, festivos y días de descanso obligatorios, así como al pago proporcional y adicional de las prestaciones sociales.
(…) [La Sala observa] que la actora se limitó a transcribir los argumentos que ya había planteado en el recurso de apelación, y que en esta instancia pretendió darles una connotación de vicio o defecto respecto de la decisión que profirió el tribunal, ello, so pretexto de que se le transgredieron sus derechos fundamentales. Para esta Sala, lo que aquí se evidencia es la inconformidad de la actora con las razones que de manera suficiente expuso el tribunal respecto del por qué no había lugar a conceder las pretensiones.
Por lo anterior, en la presente tutela no se aprecia una discusión con verdadera transcendencia desde el punto de vista constitucional. Como se indicó con anterioridad, la tutela se motivó en las inconformidades con la interpretación que realizó el tribunal sobre las normas aplicables al caso concreto. (…) Así las cosas, la Sala observa que si lo que pretende la actora en esta instancia es revivir la discusión que se dio en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no hay duda de que en el asunto de la referencia no se encuentra superado el requisito de relevancia constitucional.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., primero (1°) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03992-00(AC) Actor: LUZ PATRICIA COLLANTES HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Y OTROS Procede la Sala a decidir la acción de tutela presentada por la señora Luz Patricia Collantes Hernández contra el Tribunal Administrativo del Quindío. SÍNTESIS DEL CASO La accionante consideró que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, “al trabajo en condiciones dignas y justas”, a la aplicación de la condición más favorable al trabajador, a los principios de “a trabajo igual, salario igual”, progresividad y no regresión salarial, primacía de la realidad sobre las formalidades, prohibición de discriminación salarial y violación al control de convencionalidad, por cuanto se le negó el reconocimiento y pago de horas extras, dominicales, festivos y días de descanso obligatorios, así como el pago proporcional y adicional de las prestaciones sociales.
ANTECEDENTES Solicitud de Amparo Mediante escrito del 8 de septiembre de 2020, la parte actora presentó acción de tutela en contra de la mencionada autoridad judicial por la presunta vulneración de los derechos fundamentales antes referidos. En consecuencia, solicitó: 3.1 Declarar la nulidad del oficio DESAJAR16-394 del día 17 de marzo del año 2016 y del acto ficto negativo surgido, del silencio administrativo respecto del recurso de apelación contra la anterior decisión. 3.2 Como consecuencia de la declaración de nulidad del oficio enunciado en el numeral anterior, se declarará que mi mandante tiene derecho a que LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL, le restablezca su derecho pagándole debidamente indexados los días laborados en dominicales, festivos y días de descanso obligatorio por el demandante y que se encuentran debidamente certificadas, correspondientes a las resoluciones que para el efecto profirió el Consejo Superior de la Judicatura; así mismo, el pago proporcional y adicional de las prestaciones sociales correspondientes, con la inclusión del porcentaje correspondiente al incremento del salario en virtud del reconocimiento de las horas extras, dominicales, festivos y días de descanso obligatorio laborados más los que se sigan causando hasta la fecha en que se liquiden y paguen. 3.3 Condenar a LA NACIÓN–RAMA JUDICIAL a que a través de la Dirección Administrativa y Financiera o a la dependencia que corresponda en la Rama Jurisdiccional realice la liquidación y el pago de las sumas de dinero debidamente indexadas correspondientes a las horas extras, dominicales, festivos y días de descanso obligatorio laborados por el demandante y que se encuentren debidamente certificados, correspondientes a las resoluciones que para el efecto profirió el Consejo Superior de la Judicatura; así mismo, el pago proporcional y adicional de las prestaciones sociales correspondientes, con la inclusión del porcentaje correspondiente al incremento del salario en virtud del reconocimiento de las horas extras, dominicales, festivos y días de descanso obligatorio laborados más los que se sigan causando hasta la fecha en que se liquiden y paguen. 3.4 Ordenar el pago de todos los intereses corrientes y moratorios, así como la indemnización moratoria por pago incompleto de las cesantías, que se hayan causado, sumas todas con su correspondiente indexación. 3.5 Condenar a LA NACIÓN RAMA JUDICIAL a que dé cumplimiento al fallo dentro del término de treinta (30) días, conforme a lo dispuesto en el Artículo 192 del CPACA. 3.6 Condenar en costas a la parte demandada de conformidad con lo establecido en el art. 188 del CPACA. 2.
Hechos y fundamentos de la vulneración En apoyo de las pretensiones, la parte actora adujo, en resumen, los siguientes fundamentos fácticos: La señora Luz Patricia Collantes Hernández se vinculó a la Rama Judicial por medio del Juzgado Cuarto Penal Municipal de Control de Garantías, en el cual desempeñó distintos cargos de manera interrumpida, desde el 24 de enero de 2013 hasta la fecha en que se radicó la tutela[1].
Señaló que mediante escrito radicado ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia solicitó el reconocimiento y pago proporcional y adicional de las prestaciones sociales, con la inclusión del porcentaje correspondiente al incremento del salario en virtud del reconocimiento de las horas extras, dominicales, festivos y días de descanso obligatorio laborados, además de todos los intereses corrientes y moratorios, así como la indemnización moratoria por pago incompleto de las cesantías.
La Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia Quindío, mediante oficio n.º DESAJAR16-394 del día 17 de marzo de 2016, dio respuesta desfavorable a la petición. Al respecto, la accionante presentó recurso de apelación, sin que a la fecha de presentación de la demanda haya recibido respuesta alguna. La accionante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declarara la nulidad del oficio n.º DESAJAR16-394 y del acto ficto o presunto y, en consecuencia, se ordenara el pago debidamente indexado de los días laborados en dominicales, festivos y días de descanso obligatorio.
El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia, mediante sentencia del 31 de octubre de 2019, negó las pretensiones de la demanda. La demandante apeló la decisión y el Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia del 13 de agosto de 2020, confirmó la decisión de primera instancia. A juicio de la actora, en esa providencia el tribunal incurrió en: defecto sustantivo, por inaplicación del control de convencionalidad de la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
De igual manera, porque no tuvo en cuenta que la norma aplicable era la Ley 270 de 1996, y dado que esta no reguló la jornada laboral, le aplicaba por analogía el artículo 39 del Decreto 1042 de 1978 y no el artículo 157 de la Ley 904 de 2004, pues al darle aplicación a esta última, le concedió unos efectos distintos a los que el legislador le otorgó. Además, porque hizo una interpretación equivocada del artículo 2, literal “a” de la Ley 4ª de 1992, pues estableció una jornada laboral superior a la ordinaria, lo cual constituye una desmejora en los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos.
Por otro lado, porque no analizó si los decretos expedidos por el Gobierno Nacional[2], respecto a la Ley 4ª de 1992, respetaron o no los objetivos y criterios en que debe fundarse el gobierno al expedirlos. En cuanto al desconocimiento del precedente judicial, manifestó que el tribunal se apartó de las sentencias C-593 del 2014, C-107 del 2002 y SU- 332 del 2019, en relación con la condición más beneficiosa para el trabajador.
Agregó que antes de la entrada en vigencia de la Ley 906 de 2004, laboraba en jornada ordinaria de lunes a viernes de 8:00 a am a 12:00 m y de 2:00 a 6:00 pm. Siempre cumplió una jornada laboral de 40 horas semanales diurnas, pero posteriormente cambiaron sus condiciones laborales sin recibir una remuneración proporcional al tiempo laborado.
Puso de presente que el Consejo Superior de la Judicatura expidió resoluciones en las cuales programó turnos desde el 23 de febrero de 2013 hasta el 23 de febrero de 2016, por lo cual trabajó 61 turnos en total. Además, que laboró de manera permanente todos los sábados, domingos, festivos y días de descanso obligatorio, sin embargo, solo se le ha reconocido el compensatorio o día de descanso remunerado, pero no la remuneración que se debe hacer cuando se trabaja en días de descanso obligatorio, un festivo o un dominical, con el pago doble del día laborado además del día compensatorio.
Trámite procesal Mediante auto del 14 de septiembre de 2020, se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación, en calidad de demandado, al Tribunal Administrativo del Quindío, Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-Dirección Seccional de Administración judicial de Armenia Quindío y se vinculó, como tercero con interés, al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Armenia.
Intervenciones La Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia, a través apoderado, señaló que la tutela es improcedente por cuanto lo que pretende el accionante es emplear la tutela como una tercera instancia. En gracia de discusión, planteó que no se vulneró ningún derecho fundamental con ocasión de la providencia enjuiciada, pues la misma se ajustó a las normas sustantivas y procesales vigentes, así como en las pruebas obrantes en el expediente.
Agregó que el Decreto 1042 de 1978 le es inaplicable a la accionante, por ser empleada de la Rama Judicial, por lo cual su remuneración se rige por las normas especiales dispuestas para tales efectos. Asimismo, que no existe norma expresa que autorice la remuneración como trabajo suplementario para los servidores de la Rama Judicial que laboran en funciones de control de garantías.
Por su parte, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó su desvinculación del proceso, toda vez que no es la competente para fijar las políticas, directrices, forma de funcionamiento y prestación del servicio de Justicia. Labor que le corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en lo que respecta a fijar los lineamientos, estructura y forma de funcionamiento de la Rama Judicial.
CONSIDERACIONES Competencia Esta Sala es competente para conocer sobre la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, así como lo previsto en el Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. Cuestión previa La Sala advierte que, si bien la Rama Judicial-Dirección Seccional de Administración judicial de Armenia Quindío es el organismo encargado de ejecutar el presupuesto y todas las políticas que diseña el Consejo Superior de la Judicatura, no le asiste en el presente proceso legitimación en la causa por pasiva, puesto que los argumentos de la presunta vulneración están dirigidos a atacar únicamente contra las decisiones adoptadas a través de las providencias emitidas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que involucre alguna actuación desplegada por dicha autoridad.
Problema jurídico De conformidad con los argumentos del escrito de tutela, la Sala deberá determinar si la acción cumple con los requisitos generales de procedibilidad. Únicamente si se supera dicho estudio habrá lugar a determinar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos específicos de tutela contra providencia judicial, con la decisión negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que la parte actora pretendió la nulidad de las resoluciones que le negaron el reconocimiento y pago de horas extras, dominicales, festivos y días de descanso obligatorios, así como al pago proporcional y adicional de las prestaciones sociales.
Procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales A partir del año 2012[3], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[4], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado.
Para ello, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, valga decir: la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial, de lo contrario la acción no será procedente o deberá negarse.
En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción Requisitos generales de procedencia Requisito de relevancia constitucional Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos: El primero, consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta que para ello “ [n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. El segundo, referente a que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por otro lado, la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018 señaló que el juez de tutela no puede estudiar cuestiones que no contengan una marcada importancia constitucional, en tanto puede ocurrir que se involucre en asuntos que deben definir otras jurisdicciones. Al respecto, indicó que con esto busca: i) preservar la competencia y la independencia de los jueces para evitar que esta acción se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, ii) restringir el ejercicio de este medio a cuestiones de verdadera relevancia constitucional e, iii) impedir que se convierta en otro recurso adicional u otra instancia para controvertir las decisiones de los jueces.
Así las cosas, si en un determinado asunto, luego de realizar un análisis conjunto y detallado de los hechos, se acredita que los fundamentos de la tutela no evidencian afectación o vulneración de derechos fundamentales y que la pretensión es de contenido legal o económico, el juez de tutela deberá manifestar la falta de configuración del requisito de relevancia constitucional, porque como se dijo anteriormente, la tutela no pude convertirse en una instancia adicional al proceso ordinario.
En el caso en concreto, la accionante considera que, con las sentencias proferidas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto le fue negada la pretensión de reconocimiento y pago de las horas extras, dominicales, festivos y días de descanso obligatorio, intereses corrientes y moratorios, así como la indemnización moratoria por pago incompleto de las cesantías.
En esa medida, adujo que las providencias impugnadas incurrieron en los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente y en un defecto fáctico, dado que el tribunal le dio al artículo 157 de la Ley 906 de 2004 unos efectos distintos –laborales – a los que el legislador le otorgó, puesto que estos no eran otros distintos a los de regular que la función penal se cumpla de manera ininterrumpida.
Asimismo, porque no analizó si los decretos expedidos por el Gobierno Nacional respetaron o no el criterio objetivo establecido en el artículo 2 de la Ley 4 de 1992, por cuanto hizo una interpretación equivocada del aparte que señaló que “en ningún caso se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales”. Así, por otro lado, señaló que se desconocieron los pronunciamientos de la Corte Constitucional y Consejo de Estado, según los cuales no acató las sentencias C-593 del 2014, C-107 del 2002 y SU-332 del 2019, en relación con la condición más beneficiosa para el trabajador.
Adicionalmente, alegó que se configuró un defecto fáctico por “desconocimiento en el decreto de pruebas de oficio”. Como sustento de lo alegado, sostuvo que la jornada laboral en Colombia la estableció el legislador y, si bien por necesidades del servicio se habilitó que en el sistema penal acusatorio todos los días y horas son hábiles, el Gobierno Nacional no está facultado para disponer a su merced del tiempo libre de los servidores públicos sin que dicho trabajo les sea remunerado.
De igual manera, precisó que el Consejo Superior de la Judicatura, por más facultades administrativas que le haya otorgado la Ley 270 de 1996, tampoco puede establecer turnos excesivos que atenten contra el artículo 257 constitucional y lo previsto en el Decreto 717 de 1978 que estableció una jornada de 8 horas diarias. Adicionalmente, manifestó que no comparte la interpretación que hizo el tribunal de los decretos n.º 723 de 2009; 1388 de 2010; 1039 de 2011; 0874 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014; 1257 de 2015; 245 de 2016; 1013 de 2017, y 337 de 2018, expedidos por el Gobierno Nacional, respecto de la Ley Marco 4 de 1992, puesto que el Gobierno no podía, con posterioridad a 1993, fijar una jornada mayor de 40 horas semanales sin remuneración alguna.
Al respecto, se aprecia que la actora se limitó a transcribir los argumentos que ya había planteado en el recurso de apelación[5], y que en esta instancia pretendió darles una connotación de vicio o defecto respecto de la decisión que profirió el tribunal, ello, so pretexto de que se le transgredieron sus derechos fundamentales. Para esta Sala, lo que aquí se evidencia es la inconformidad de la actora con las razones que de manera suficiente expuso el tribunal respecto del por qué no había lugar a conceder las pretensiones.
Por lo anterior, en la presente tutela no se aprecia una discusión con verdadera transcendencia desde el punto de vista constitucional. Como se indicó con anterioridad, la tutela se motivó en las inconformidades con la interpretación que realizó el tribunal sobre las normas aplicables al caso concreto. Para mayor claridad, se tiene que el tribunal llegó a la conclusión, entre otras cosas, que la demandante no tenía derecho al reconocimiento y pago de las horas extras, dominicales, y laboradas en festivos y/o días de descanso obligatorio, en virtud de que el Gobierno Nacional anualmente ha reiterado la imposibilidad de reconocer a los servidores judiciales conceptos por fuera de los expresamente señalados en los respectivos decretos en los que se ha fijado su régimen salarial y prestacional.
Si bien es cierto que al momento de expedirse el Decreto 057 de 1993 no se encontraba vigente la Ley 906 de 2004, lo cierto es que las normas sobre régimen salarial y prestacional se han reiterado año a año sin que ello conlleve la transgresión de los derechos mínimos. Además, precisó que tampoco había lugar a la aplicación por analogía del Decreto 1042 de 1978 en razón a que los turnos supuestamente cumplidos por la demandante se entienden prestados en días y horas hábiles por la naturaleza del servicio, es decir, no hay equivalencia con los dominicales y festivos de que trata la norma invocada.
Así las cosas, luego de hacer un análisis conjunto y detallado de los presupuestos facticos y jurídicos de la presente acción, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Quindío atendió todos y cada uno de los puntos que la demandante planteó en el proceso ordinario y de los que en esta instancia no se va a profundizar, pues se encuentra probado que el juez de conocimiento en la sentencia de segunda instancia analizó y explicó de manera fehaciente los argumentos sobre los cuales cimentaba su decisión. Además, en este punto se hace necesario poner de presente que la accionante planteó en el escrito de apelación los mismos defectos que alega mediante esta acción de amparo constitucional, a tal punto que emplea las expresiones “defecto sustantivo”, “defecto fáctico” y “desconocimiento del precedente” en el recurso de apelación, que se reitera, fueron analizados de manera amplia, y tanto es así que el tribunal respecto del supuesto desconocimiento del precedente reseñó expresamente algunas providencias de tutela mediante las cuales el Consejo de Estado resolvió de manera desfavorable pretensiones similares a las que aquí se formulan.
Así las cosas, la Sala observa que si lo que pretende la actora en esta instancia es revivir la discusión que se dio en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no hay duda de que en el asunto de la referencia no se encuentra superado el requisito de relevancia constitucional, pues lo que se aprecia es su inconformidad con la decisión del juez de conocimiento.
Se recuerda que la tutela no puede ser empleada como recurso adicional o tercera instancia para controvertir las decisiones de los jueces, pues dicho instrumento se previó con el fin de que se pudieran ventilar ante el juez constitucional los asuntos que tuvieran una clara y marcada importancia desde el punto de vista de los derechos fundamentales de las partes.
Sin embargo, lo que se advierte es la inconformidad de la accionante con la decisión del juez de conocimiento, desavenencia que no reviste una genuina relevancia desde el punto de vista constitucional, pues, se reitera, lo argumentos que aquí expuso ya fueron definidos por el juez competente, quien los analizó y resolvió de cara a las pruebas obrantes en el plenario.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentado por la parte actora, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes por el medio que resulte más expedito y eficaz, conforme al artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Por Secretaría, PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación.
CUARTO: Dentro del término legal, si la sentencia no fuera impugnada, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y devolver el expediente en préstamo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de Subsección ----------------------- [1] La tutela se presentó el 8 de septiembre de 2020. [2] Decretos n.° 723 de 2009; 1388 de 2010; 1039 de 2011; 0874 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014; 1257 de 2015; 245 de 2016; 1013 de 2017, y 337 de 2018. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 11001-03-15- 000-2009-01328-01 sentencia del 31 de julio de 2012.
MP. María Elízabeth García González. [4] Consejo de Estado, Sala Plena, auto de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01. [5] Se advierte que esta información fue tomada de la sentencia de segunda instancia, puesto que se le requirió dos veces al Tribunal Administrativo del Quindío para que remitiera el expediente completo y no lo hizo.