Micelio
11001-03-15-000-2020-04223-00Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-11-06

Ponente: Oswaldo Giraldo López

Actor: Rubén Darío Gutiérrez Monsalve·Demandado: Consejo De Estado – Sección Segunda – Subsección A Y Otro

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / AUSENCIA DE ARGUMENTACIÓN EN EL ESCRITO DE TUTELA - Respecto a la vulneración del núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados [L]a Sala observa que el accionante no cumplió con la carga de identificar cuáles son las sentencias que estima constituyen precedente ni mucho menos señaló cuál fue la regla jurisprudencial que considera era aplicable a su caso y que las autoridades judiciales accionadas desatendieron, argumentación que habilitaría al juez de tutela para analizar si en las providencias cuestionadas se incurrió en algún yerro.

(…) En consecuencia, la acción de tutela deviene improcedente, puesto que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa mínima que permita estudiar de fondo el reparo formulado, pues no basta con manifestar que existen otros procesos en los cuales las pretensiones fueron resueltas favorablemente para tener por superado el requisito de relevancia constitucional respecto del derecho fundamental a la igualdad; dado que, para evidenciar dicha transgresión, se requiere que el accionante señale cuál es la sentencia constitutiva de precedente [si se trata de la proferida en primera o segunda instancia dentro de los procesos que refiere] y la regla jurisprudencial allí contenida que estima debió tenerse en cuenta por las autoridades judiciales accionadas para resolver el caso.

(…) [Así las cosas,] la Sala declarará improcedente la acción de tutela promovida por [la parte actora]. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04223-00(AC) Actor: RUBÉN DARÍO GUTIÉRREZ MONSALVE Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Y OTRO La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Rubén Darío Gutiérrez Monsalve en contra de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Antioquia con ocasión de la decisión proferida el 30 de abril de 2020 por la primera dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 05001 2333 000 2013 01845 01. 1.- SÍNTESIS DEL CASO El señor Rubén Darío Gutiérrez Monsalve, por conducto de apoderado, promovió acción de tutela en contra de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad para lo cual formuló la siguiente pretensión: “Por las anteriores razones le (sic) a la Honorable Sala de Decisión, muy respetuosamente, amparar mi derecho Fundamental a la Igualdad y al Ingreso Mínimo Vital de quien suscribe, impartiendo las ordenes correspondientes a los destinatarios o destinatario del presente fallo”.

2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante informó que el 16 de septiembre de 1991 se vinculó al Municipio de Rionegro para laborar como agente de tránsito y que “(…) en la actualidad desempeño el cargo cumpliendo las funciones asignadas por la ley y el reglamento (…)”. Indicó que promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra del mencionado municipio pretendiendo la nulidad de las Resoluciones nros. 334 del 27 de marzo de 2013 y 440 del 19 de abril de 2013 y, a título de restablecimiento del derecho, “(…) condenar a la entidad demandada a cancelar, a mi favor, las sumas de dinero correspondientes a salarios e incrementos en prestaciones sociales, dejados de percibir, desde la fecha de ingreso en año 1991, al ente territorial, hasta la fecha en que se efectuó y quedó en firme la reclasificación, esto es, el 23 de Junio de 2011(…)”.

Señaló que la demanda correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Antioquia que, en sentencia del 18 de agosto de 2016, negó las pretensiones, por lo que presentó recurso de apelación y la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado la confirmó, en providencia del 30 de abril de 2020. Afirmó que “(…) mis compañeros de trabajo, todos agentes de tránsito, presentamos conjuntamente idéntica demanda ante los juzgados (sic) administrativos, iguales hechos y equivalentes pruebas” y agregó que “(…) el tribunal me niega el derecho a la nivelación y a otro número plural de compañeros se los concede.

Es claro que es un acto excluyente, estableciendo un tratamiento diferencial entre ciudadanos iguales con idénticos derechos”.

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. La tutela fue enviada por correo electrónico a esta Corporación el 28 de septiembre de 2020 y asignada por reparto el 29 adiado. 3.2. Por auto del 1 de octubre de esta anualidad se admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado y la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia; vincular, por tener interés en el resultado del proceso, al Alcalde del Municipio de Rionegro (Antioquia), así como comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[1].

Igualmente, se solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia que allegara copia en archivo digital o físico del expediente radicado con el nro. 05001 2333 000 2013 01845 00, el cual fue remitido en medio magnético. 3.3. El Consejero ponente de la providencia atacada rindió informe en oportunidad vía correo electrónico, manifestando que “en la sentencia objeto de la presente acción, se señaló que en virtud del principio constitucional de coordinación en materia de tránsito, el municipio de Rionegro, dio aplicación a la Ley 1310 de 2009 a través del Decreto Municipal 531 del 23 de junio de 2011, por lo que no era posible acceder a la nivelación deprecada desde la expedición de la mencionada Ley y, en todo caso, el señor Rubén Darío Gutiérrez Monsalve no podía beneficiarse de dicho pedimento, habida cuenta de que no demostró haber cursado la capacitación exigida para tal fin, es decir, no cumplía con los requisitos allí señalados”. 3.4.

El magistrado ponente de la decisión proferida en primera instancia presentó informe en término vía correo electrónico, indicando que la tutela carece de la carga argumentativa mínima que es exigible para controvertir las providencias judiciales, pues el accionante no expuso cuál fue el defecto en el que incurrieron las autoridades judiciales accionadas ni del escrito de tutela es posible desprender “(…) una oposición concreta frente a los argumentos que fueron expuestos por la Sala Primera de Oralidad en la sentencia del 18 de agosto de 2016 y que llevaron a negar las pretensiones de la demanda en primera instancia (…)”. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[2] a su vez modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,[3] así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019[4], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.

HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[5]: 4.2.1. El señor Rubén Darío Gutiérrez Monsalve, obrando por conducto de apoderado, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra del Municipio de Rionegro para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “1.

Sírvase declarar la NULIDAD de las Resoluciones 334 de marzo 27 de 2013 y 440 de abril 19 de 2013, emanadas de la Alcaldía del Municipio de Rionegro - Antioquia, (…), en virtud a violación de normas superiores de derecho, invocadas como causal de nulidad. Consecuencialmente y 2. Para efectos de Restablecer el Derecho, sírvase condenar al Municipio de Rionegro a cancelar, a favor del demandante, RUBEN DARIO GUTIERREZ MONSALVE, las sumas de dinero correspondientes a salarios e incrementos en prestaciones sociales dejado de percibir, acorde a la estimación razonada de la cuantía y posterior dictamen pericial, desde la fecha de su ingreso al ente territorial municipal, a la fecha en que se realizó la reclasificación, junio 23 de 2011, fecha en que quedo en firme la misma. 3.

Que se condene al pago de los salarios, primas, reajustes o aumentos de sueldo y demás emolumentos que el demandante dejó de percibir, desde que hizo obligatoria la reclasificación a saber entrada la vigencia de la sentencia C 77 (sic) Corte Constitucional 2006 y Decreto 785 de 2005, hasta que se produjo la reclasificación, subsidiariamente desde la vigencia de la ley 1310 de 2009, hasta que se produjo la reclasificación en junio 23 de 2011 a su favor para la finalidad de restablecer el derecho (…)”. 4.2.2.

La demanda correspondió por reparto a la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia que en sentencia del 18 de agosto de 2016 negó las pretensiones. 4.2.3. En contra de la precitada decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación y la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado la confirmó en providencia del 30 de abril de 2020.

4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.

Al efecto, uno de los requisitos generales que deberá analizar el juez de tutela es determinar si el asunto puesto a consideración tiene o no relevancia constitucional. La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando se “(…) plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.

Para que el requisito de relevancia constitucional esté acreditado, la parte interesada deberá explicar clara y expresamente las razones por cuales estima están siendo vulnerados los derechos fundamentales invocados. Seguidamente, debe el juez examinar si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, pues sólo de esta manera el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.

Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de un derecho fundamental es “(…) esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.

En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección” [6].

Para establecer si una acción de tutela contra providencia judicial tiene o no relevancia constitucional, deben concurrir los siguientes elementos: (i) que el escrito invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) que se expongan las razones de vulneración de esos derechos fundamentales, y (iii) que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.

Adicionalmente, la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación 573 del 27 de noviembre de 2019[7], explicó que el requisito de relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la petición de amparo se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. En el asunto bajo estudio, el accionante invocó la vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad.

En lo concerniente al mínimo vital la jurisprudencia constitucional ha manifestado que se trata de un derecho fundamental que “(…) le permite al individuo vivir de acuerdo con el estilo de vida que lo caracteriza, conforme a su situación económica y todo lo que requiere para vivir dignamente. Sin embargo, también ha precisado que no cualquier variación en los ingresos supone su desconocimiento, debido a que cada persona tiene un mínimo vital diferente, que obedece a la condición socioeconómica alcanzada.

En este sentido, la sentencia SU-995 de 1999, indicó que esta valoración depende de la situación del accionante, la cual no se identifica con el monto de las sumas que se adeuden o a el valor que se atribuya a las necesidades mínimas que debe cubrir para subsistir, sino con “la tasación material de su trabajo” (…)”[8]. También ha precisado que le corresponde al accionante demostrar la vulneración de su mínimo vital, señalando qué necesidades básicas están siendo insatisfechas, pues “no sólo basta hacer una afirmación llana respecto de la afectación del mínimo vital, sino que dicha aseveración debe venir acompañada de pruebas fehacientes y contundentes de tal afectación, que le permitan al juez de tutela tener la certeza de tal situación”[9].

En ese sentido, la Sala concluye que no está superado el requisito de relevancia constitucional respecto del derecho fundamental al mínimo vital, en la medida que el actor no allegó ningún medio probatorio que permita inferir tal afectación. En cuanto al derecho fundamental a la igualdad, la Sala advierte que uno de los eventos en los cuales puede resultar afectado este derecho es cuando las autoridades judiciales profieren decisiones sin tener en cuenta el precedente judicial o cuando se da un tratamiento equivalente a supuestos fácticos diferentes.

Así lo ha explicado la Corte Constitucional[10]: “De este derecho se desprenden dos mandatos básicos: (i) otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones de hecho disímiles. Como se observa, el rasgo esencial del derecho a la igualdad es que implica un juicio de comparación entre dos personas o grupos de personas.

Para determinar con mayor precisión el alcance del derecho a la igualdad, la Corte ha especificado estos dos mandatos generales en cuatro reglas, a saber: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean más relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean más relevantes que las similitudes”.

En el caso concreto, la parte actora expuso que “(…) mis compañeros de trabajo, todos agentes de tránsito, presentamos conjuntamente idéntica demanda ante el juzgados (sic) administrativo, iguales hechos y equivalentes pruebas”, pero que “(…) el Tribunal me niega el derecho a la nivelación y a otro número plural de compañeros se los concede.

Es claro que es un acto excluyente, estableciendo un tratamiento diferencial entre ciudadanos iguales con idénticos derechos” y, para el efecto, se limitó a enlistar el número de identificación de catorce (14) procesos, información que se resume así: |Número de proceso |Autoridad judicial a la que se alude| | |en el escrito de tutela | |05001 3331 001 2012 00359 00 |“Juez Primero Administrativo” | |05001 3331 002 2012 00356 00 |“Juez 1 Administrativo Descongestión| | |Med” | |05001 3331 007 2012 00359 01 |Tribunal Administrativo de Antioquia| |05001 3331 012 2012 00362 00 |“Juez 1 Administrativo Descongestión| | |Med” | |05001 3331 015 2012 00402 01 |Tribunal Administrativo de Antioquia| |05001 3331 017 2012 00368 00 |“Juez 1 Administrativo Descongestión| | |Med” | |05001 3331 017 2012 00367 00 |“Juez 1 Administrativo Descongestión| | |Med” | |05001 3331 018 2012 00357 00 |“Juez 4 Administrativo Descongestión| | |Med” | |05001 2333 000 2013 01485 00 |Tribunal Administrativo de | | |Antioquia[11] | |05001 3331 024 2012 00360 00 |“Juez 3 Administrativo Descongestión| | |Med” | |05001 3331 027 2012 00360 00 |“Juez 4 Administrativo Descongestión| | |Med” | |05001 3331 028 2012 00361 01 |Tribunal Administrativo de Antioquia| |05001 3331 029 2012 00366 00 |“Juez 1 Administrativo Descongestión| | |Med” | |05001 3331 030 2012 00350 00 |“Juez Diez y Nueve Administrativo” | Por último, agregó que “todos estos procesos fueron tramitados en primera y segunda instancia concediendo las pretensiones de la demanda”.

Bajo dicho contexto, la Sala observa que el accionante no cumplió con la carga de identificar cuáles son las sentencias que estima constituyen precedente ni mucho menos señaló cuál fue la regla jurisprudencial que considera era aplicable a su caso y que las autoridades judiciales accionadas desatendieron, argumentación que habilitaría al juez de tutela para analizar si en las providencias cuestionadas se incurrió en algún yerro.

Al respecto, esta Sección ha explicado que “(…) un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho”[12].

(Se destaca) En consecuencia, la acción de tutela deviene improcedente, puesto que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa mínima que permita estudiar de fondo el reparo formulado, pues no basta con manifestar que existen otros procesos en los cuales las pretensiones fueron resueltas favorablemente para tener por superado el requisito de relevancia constitucional respecto del derecho fundamental a la igualdad; dado que, para evidenciar dicha transgresión, se requiere que el accionante señale cuál es la sentencia constitutiva de precedente [si se trata de la proferida en primera o segunda instancia dentro de los procesos que refiere] y la regla jurisprudencial allí contenida que estima debió tenerse en cuenta por las autoridades judiciales accionadas para resolver el caso.

Valga destacar que, si bien es cierto, la petición de amparo se caracteriza por ser un mecanismo de defensa informal en el que se deben flexibilizar aquellas formalidades que impidan la efectiva protección de los derechos fundamentales, también lo es que, cuando por esta vía se pretenda dejar sin efectos una providencia judicial que ha hecho tránsito a cosa juzgada, es exigible una carga argumentativa mínima que habilite al juez de tutela a estudiar de fondo el asunto.

Corolario de lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela promovida por el señor Rubén Darío Gutiérrez Monsalve en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, por no estar acreditado el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el señor Rubén Darío Gutiérrez Monsalve en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Esta orden se cumplió el 8 de octubre de 2020. [2] “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. [3] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [4] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [5] Lo que se desprende del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 05001 2333 000 2013 01845 01. [6] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008. [7] M.P.: Carlos Bernal Pulido. [8] Corte Constitucional.

Sentencia T – 469 del 7 de diciembre de 2018. M.P.: José Fernando Reyes Cuartas. [9] Corte Constitucional. Sentencia T – 237 del 26 de febrero de 2001. M.P.: Rodrigo Escobar Gil. [10] Corte Constitucional. Sentencia C – 571 del 13 de septiembre de 2017. M.P.: Alejandro Linares Cantillo. [11] La Sala advierte que entre los citados procesos se enlistó el expediente de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 2013 01485 00, tratándose de la causa que promovió el accionante y dentro de la cual se profirieron las sentencias que aquí se atacan. [12] Verbigracia ver sentencia del 24 de julio de 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de estado.

C.P.: Oswaldo Giraldo López. Expediente nro. 11001 0315 000 2020 02469 00.