ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE LA MESADA PENSIONAL / APLICACIÓN RETROSPECTIVA DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE 28 DE AGOSTO DE 2018 - No configuración / En el caso concreto la parte actora aduce que no hay lugar aplicarle de manera retrospectiva la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 en la medida que promovió la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho antes de que la mencionada providencia haya sido expedida.
(…) [L]a Sala concluye que, como el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoado por la señora [T.T.] estaba pendiente de resolver cuando fue proferida la precitada sentencia de unificación, la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo. Adicionalmente, tal como ya lo ha señalado la Sala, no es viable dejar sin efectos una providencia judicial en sede de tutela aunque no resulte compatible con el criterio fijado en una sentencia de unificación del Consejo de Estado que si bien existía al momento de proferir la providencia, ya resulta inaplicable en razón a que el mismo Consejo de Estado modificó el criterio allí expresado y, mediante una posterior sentencia de unificación con efectos retrospectivos, señaló nuevas reglas de interpretación de normas legales, a efectos de hacerlas compatibles con las disposiciones constitucionales.
Lo anterior en razón al carácter especialmente vinculante de esta clase de sentencias que impiden, en sede de tutela, revivir criterios interpretativos abandonados expresamente por esta Corporación. NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento parcial de voto y aclaración de voto del doctor Hernando Sánchez Sánchez, sin medio magnético a la fecha. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04145-00(AC) Actor: NILVIA ROSA TERREROS TORRES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Y OTRO La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Nilvia Rosa Terreros Torres en contra del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Girardot y de la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de las decisiones de fondo proferidas dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 25307 3333 003 2017 00322 00. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La actora, por conducto de apoderado, promovió acción de tutela contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Girardot y la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, el acceso efectivo a la administración de justicia y al debido proceso, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “Con todo respeto, me permito solicitar a los señores magistrados del Consejo de Estado Sección Segunda, se conceda la tutela de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social en pensiones de la señora Nilvia Rosa Terreros Torres y en virtud de lo anterior:
PRIMERO: se ordene dejar sin efectos la sentencia del 14 de mayo de 2019, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot y ordenar la modificación parcial de la sentencia del 13 de febrero de 2020 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso de NILVIA ROSA TERREROS TORRES y donde la modificación sea única y exclusivamente sobre la NO aplicación retroactiva del precedente de la sentencia del 28 de agosto de 2018.
SEGUNDO: y como consecuencia de lo anterior se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A, dictar nueva sentencia donde se ordene la aplicación integral de la Ley 33 de 1985 y así mismo la liquidación total de todos los factores salariales que recibió en el último año de servicio en el reconocimiento y liquidación de la pensión de vejez de la señora NILVIA ROSA TERREROS TORRES, descontando los valores que debieron cotizarse por haber laborado 25 años de servicio al Estado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y donde se acate el precedente jurisprudencial vigente al momento de iniciar la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho por la señora Nilvia Rosa Terreros Torres y que corresponde con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 dictada en Sala Plena por el Consejo de Estado”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que laboró para el Hospital Sanatorio de Agua de Dios desde el 1 de mayo de 1970 y hasta el 30 de junio de 2009 y que “(…) al momento de reconocerle la pensión la liquidaron con los parámetros de la Ley 100 de 1993”. Indicó que, en el año 2017, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho pretendiendo la reliquidación de la pensión con la aplicación integral de la Ley 33 de 1985 y con fundamento en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado.
Sostuvo que la demanda correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo de Girardot que negó las pretensiones de la demanda teniendo en cuenta las reglas jurisprudenciales de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por esta Corporación. Inconforme con lo anterior, señaló que interpuso recurso de apelación y la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 13 de febrero de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda, pero, en cuanto a los factores salariales, resolvió incluir sólo aquellos respecto de los cuales se haya cotizado de conformidad con lo establecido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.
Arguyó que “(…) es ahí donde no se está de acuerdo con la decisión y la razón estricta de la presentación de esta acción de tutela, no para emprender debate si debe o no aplicarse la Ley 33 de 1985 en lugar de los parámetros de la Ley 100 de 1993, pues eso ya fue materia de decisión del tribunal y como repito la decisión fue clara y contundente que por el hecho de haber completado el tiempo exigido en el régimen pensional antes de la entrada en vigencia de la ley 100, debe entonces aplicarse en su integridad el régimen anterior, por lo tanto lo que se pretende con esta acción de tutela, es luchar, para que ese nuevo precedente jurisprudencial del 28 de agosto de 2018, no se aplique para los procesos que ya estaban en curso y de los cuales sólo se esperaba la sentencia, al momento de salir el nuevo precedente (…)”.
Precisó que, por tal razón, en la providencia atacada se configuró un defecto sustantivo pues se aplicó de manera retrospectiva la aludida sentencia de unificación.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. La tutela fue enviada por correo electrónico el 21 de septiembre de 2020 y asignada en reparto el 22 adiado. 3.2. Por auto del 25 de septiembre de 2020 se admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Girardot; vincular, por tener interés en las resultas del proceso, a la UGPP, así como comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[1].
Igualmente, se solicitó al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Girardot que allegara copia en archivo digital o físico del expediente de Nulidad y Restablecimiento del Derecho nro. 25307 3333 003 2017 00322 00, el cual fue remitido en medio magnético. 3.3. La Subdirectora Jurídica Pensional (E) de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP rindió informe en oportunidad vía correo electrónico, manifestando que lo pretendido por la parte actora es sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural de la causa y que el tribunal accionado no incurrió en defecto sustantivo en la medida que la sentencia atacada se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula la materia. 3.4.
El magistrado ponente de la decisión cuestionada remitió informe vía correo electrónico, señalando que no existe vulneración de los derechos fundamentales invocados, toda vez que en el expediente ordinario quedó acreditado que la accionante nació el 25 de abril de 1953 y que laboró para el Hospital Sanatorio de Agua de Dios desde el 1 de mayo de 1973 al 30 de junio de 2009 “(…) por lo que resulta cobijada por las prerrogativas del régimen de la Ley 33 de 1985, toda vez que se hallaba amparada como servidora pública territorial por dicha normativa, al haber laborado por más de 20 años a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993”.
Agregó que, “(…) con respecto a los factores salariales para obtener el ingreso base de liquidación para el presente caso, de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985 y la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, antes transcrita, corresponde al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales cotizados o aportados en el último año de prestación de servicios”. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[2] a su vez modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,[3] así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019[4], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[5]: 4.2.1. La señora Nilvia Rosa Terreros Torres, por conducto de apoderado, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la UGPP para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: se DECLARE LA NULIDAD de las resoluciones RDP 013974 del 3 de abril de 2017, expedida por la UGPP, de la nulidad de la resolución RDP 0203T7 del 17 de mayo de 2017, y de la resolución RDP 024746 del 12 de junio de 2017, que negaron la reliquidación pensional de vejez, de la señora NILVIA ROSA TERREROS TORRES, donde se pretendía la aplicación integral de la ley 33 de 1985 con la inclusión de todos los factores salariales, devengados en el último año de servicios.
SEGUNDA: como restablecimiento del derecho, se ORDENE, a la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA UGPP, expida nuevo acto administrativo para reliquidar la pensión de vejez, de la señora NILVIA ROSA TERREROS TORRES, (…), en la suma que corresponda al 75% del promedio devengado en el último año de servicios, incluyendo la totalidad de los factores salariales establecidos en los certificados de información laboral, y de salarios devengados mes a mes, expedidos por la entidad pública empleadora, SANATORIO DE AGUA DE DIOS.
TERCERO: aplicar al monto resultante los reajustes de ley, en las anualidades de 2009 a la fecha de ejecutoria de la sentencia.
CUARTO: como consecuencia del restablecimiento del derecho, se ORDENE, a la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA UGPP, pagar a la señora NILVIA ROSA TERREROS TORRES, la diferencia entre las mesadas pensionales causadas y la suma que le corresponda en virtud de la reliquidación y reajustes de ley, debidamente indexadas.
QUINTO: que se condene en costas al demandado UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA UGPP”. 4.2.2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Girardot que, en sentencia proferida el 14 de mayo de 2019, negó las pretensiones. 4.2.3. Inconforme con lo anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación y la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso: “1.
Se revoca la sentencia proferida en audiencia inicial el 14 de mayo de 2019 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la señora Nilvia Rosa Terreros Torres en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar: 2.
Se declara la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 013974 del 3 de abril de 2017, por la cual se niega la reliquidación de una pensión, y RDP 020377 del 17 de mayo de 2017, por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la anterior resolución, proferidas por el Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales (E) de la UGPP; y RDP 024746 del 12 de junio de 2017, por la cual se resuelve un recurso de apelación contra la primera resolución, proferida por el Director de Pensiones de la UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva. 3.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, reliquidar la pensión de vejez de la señora Nilvia Rosa Terreros Torres, (…), con el 75% del promedio mensual de los factores salariales cotizados o aportados en el último año de prestación de servicios, esto es, del 1° de julio de 2008 al 30 de junio de 2009, teniendo en cuenta la asignación básica mensual, la remuneración por trabajo dominical o festivo y la remuneración por servicios prestados, con pago de las diferencias de las mesadas pensionales a partir del 6 de diciembre de 2013, por prescripción trienal.
La condena se extiende a los reajustes anuales de ley, teniendo en cuenta la nueva cuantía, y a la indexación de los valores resultantes. Todo ello de conformidad con las consideraciones (ilegible) al momento en que vaya a dar cumplimiento a la presente providencia debe verificar si la liquidación que nace con esta sentencia es inferior a la reconocida mediante Resolución nro.
PAP 006474 del 12 de julio de 2010, y si ello fuere así debe abstenerse de acatarla, lo anterior en aras de proteger el principio de favorabilidad y los derechos adquiridos y fundamentales del pensionado (…)”.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se tiene: (i) La parte actora no cuenta con otro medio de defensa judicial; (ii) la irregularidad manifestada por la accionante concierne al defecto sustantivo; (iii) la situación que se afirma generó la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada y (iv) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela.
(v) Respecto del requisito de la inmediatez, se advierte que, pese a que la acción de tutela fue presentada pasados los seis (6) meses de haberse notificado la decisión que se ataca[6], habida cuenta que la sentencia controvertida fue proferida el 13 de febrero de 2020, notificada el 24 adiado, y la tutela radicada el 21 de septiembre del año en curso, la Sala no puede pasar por alto la situación excepcional que se viene presentando en el país y en general a nivel mundial originada por el virus COVID – 19, que desde el 11 de marzo de 2020 fue declarado por la Organización Mundial de la Salud como una pandemia que representa una amenaza global para la salud pública.
En ese sentido, el Gobierno Nacional, a través de los Decretos Legislativos 417 del 17 de marzo de 2020 y 637 del 6 de mayo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la propagación del virus y la extensión de sus efectos. Adicionalmente, a través de la Resolución nro. 385 del 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, se declaró el estado de emergencia sanitaria, el cual fue prorrogado por la Resolución nro. 844 del 26 de mayo de 2020 y por la Resolución nro. 1462 del 25 de agosto de 2020.
A su turno, mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio, el cual también se ha venido prorrogando con algunas modificaciones en cuanto al derecho de circulación de las personas a través de los Decretos 531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020, 749 del 28 de mayo de 2020, 990 del 9 de julio de 2020 y 1076 del 28 de julio de 2020.
En consecuencia, ante dicha circunstancia resultaba desproporcionado exigirle a la accionante que interpusiera la acción de tutela dentro del plazo de los seis (6) meses. (vi) Frente a la relevancia constitucional, la accionante señaló que la sentencia aquí controvertida vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, igualdad y seguridad social.
En relación con el debido proceso, se tiene que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que su núcleo esencial está integrado por las siguientes garantías mínimas[7]: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa; vii) derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia. Al efecto, una vez revisado el expediente de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, se advierte que no existe vulneración o amenaza del núcleo esencial del debido proceso, dado que el medio de control incoado se tramitó ante las autoridades judiciales competentes; se adelantó conforme a las reglas previstas en la ley; no se pretermitió ninguna de las etapas procesales; las partes tuvieron la oportunidad de ejercer su defensa; se garantizó el derecho de contradicción y la publicidad de las actuaciones; por último, las providencias proferidas en el curso del proceso se fundamentaron en derecho, de modo que no está acreditado el requisito de relevancia constitucional frente a este derecho fundamental.
Igual situación ocurre frente al acceso efectivo a la administración de justicia, puesto que la parte actora obtuvo dos pronunciamientos judiciales en sede ordinaria que atendieron todos los elementos que constituyen el núcleo esencial del debido proceso. En lo concerniente al derecho fundamental a la igualdad, la Sala advierte que uno de los eventos en los cuales puede resultar afectado este derecho es cuando las autoridades judiciales profieren decisiones sin tener en cuenta el precedente judicial o cuando se da un tratamiento equivalente a supuestos fácticos diferentes.
Así lo ha explicado la Corte Constitucional[8]: “De este derecho se desprenden dos mandatos básicos: (i) otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones de hecho disímiles. Como se observa, el rasgo esencial del derecho a la igualdad es que implica un juicio de comparación entre dos personas o grupos de personas.
Para determinar con mayor precisión el alcance del derecho a la igualdad, la Corte ha especificado estos dos mandatos generales en cuatro reglas, a saber: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean más relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean más relevantes que las similitudes”.
En el caso concreto, la Sala advierte que sí se cumple el requisito de relevancia constitucional frente a este derecho, en la medida que el actor manifestó en el escrito de tutela que “(…) se está dando un trato desigual, pues a las personas que iniciaron sus acciones antes de la expedición de la sentencia del 28 de agosto de 2018 y que alcanzaron a que sus sentencias salieran antes de esa fecha, se les reconoció el derecho con base en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, pero a otras personas que también iniciaron sus acciones estando exactamente en las mismas condiciones que las anteriores y antes de la expedición de la sentencia del 28 de agosto de 2018 pero que no alcanzaron a que sus sentencias salieran antes de esa fecha (…) entonces se les aplica el nuevo precedente (…)”.
Por último, la Sala observa que también se cumple el requisito de relevancia constitucional en relación con el derecho a la seguridad social, debido a que la inconformidad de la parte actora tiene que ver con que era procedente liquidar su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. Por consiguiente, ante una eventual vulneración de los derechos a la seguridad social y a la igualdad, es procedente descender al estudio del defecto que se alega en la acción de tutela.
Defecto sustantivo Alude al aspecto normativo que sustenta las decisiones judiciales y se erige como causal de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias en consideración a que, si bien la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia, ésta no es absoluta, pues al ser una atribución que emana de la función pública de administrar justicia está limitada por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho[9].
Los criterios señalados suponen que la irregularidad que se invoca debe ser de tal importancia y gravedad que haya dado lugar a una decisión violatoria de derechos fundamentales, pues la configuración del defecto sustantivo no puede darse a partir de cualquier diferencia con la interpretación en que se funda una decisión judicial; ello, ya que el derecho es dinámico y constituye una ciencia cultural en la que bien pueden debatirse vías jurídicas distintas para resolver un mismo caso, y todas ellas resultar razonables y compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales, pues son distintas las escuelas de pensamiento jurídico y variados los métodos de interpretación que se utilizan para resolver un problema.
Precisamente de ello deriva la autonomía de los jueces en su labor de administración de justicia y la necesidad de establecer órganos de cierre. Ahora bien, resulta pertinente precisar que en la jurisprudencia constitucional se han identificado varias situaciones que ponen de presente la existencia de un defecto material en una providencia judicial[10].
En atención a los presupuestos que las configuran, dichos eventos pueden agruparse en i) el defecto sustantivo que plantea un conflicto en relación con la fuente formal de la providencia que se ataca y, ii) el defecto sustantivo en torno al método de interpretación de la norma jurídica que fundamenta la decisión, a saber: • Defecto sustantivo respecto de la fuente: Tiene lugar cuando la sentencia se fundamenta en una norma que indiscutiblemente no es aplicable al caso bajo examen por cuanto, a) es inexistente, b) ha sido declarada contraria a la Constitución, o c) está derogada y por tanto perdió vigencia. Asimismo, tiene lugar este defecto cuando de forma manifiestamente arbitraria y grosera se aplica una norma legal que no se adecúa a la situación fáctica del caso, lo cual debe ser debidamente alegado y probado ante el juez constitucional, a riesgo de desconocerse la autonomía del funcionario judicial que dictó la providencia. • Defecto sustantivo en torno al método: Se configura cuando la fuente formal de la sentencia radica en una norma aplicable al asunto bajo examen, por lo que hay acuerdo al respecto, pero la hermenéutica que de ella se hace no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable y aceptable, o “[…] la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes […]”[11], o cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.
En el caso concreto la parte actora aduce que no hay lugar aplicarle de manera retrospectiva la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 en la medida que promovió la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho antes de que la mencionada providencia haya sido expedida. La Sala, en aras de determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en este defecto, verifica lo siguiente: (i) La señora Terreros Torres, por conducto de apoderado, radicó el 8 de septiembre de 2017 demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
(ii) La sentencia de primera instancia fue proferida el 14 de mayo de 2019 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot y la que resolvió la apelación fue expedida el 13 de febrero de 2020 por la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. (iii) Por su parte, la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 explicó en su parte motiva los efectos de dicha providencia, así: “Efectos de la presente decisión 113.
El artículo 237, ordinal 1, de la Constitución Política consagra como una de las atribuciones del Consejo de Estado el desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo. En este sentido, la jurisprudencia que profiere este órgano de cierre es vinculante para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a esta jurisdicción, por la Constitución y la Ley. 114.
La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política36.
Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio. 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia”. (se destaca) Corolario de lo expuesto, la Sala concluye que, como el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoado por la señora Terreros Torres estaba pendiente de resolver cuando fue proferida la precitada sentencia de unificación, la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo.
Adicionalmente, tal como ya lo ha señalado la Sala, no es viable dejar sin efectos una providencia judicial en sede de tutela aunque no resulte compatible con el criterio fijado en una sentencia de unificación del Consejo de Estado que si bien existía al momento de proferir la providencia, ya resulta inaplicable en razón a que el mismo Consejo de Estado modificó el criterio allí expresado y, mediante una posterior sentencia de unificación con efectos retrospectivos, señaló nuevas reglas de interpretación de normas legales, a efectos de hacerlas compatibles con las disposiciones constitucionales.
Lo anterior en razón al carácter especialmente vinculante de esta clase de sentencias que impiden, en sede de tutela, revivir criterios interpretativos abandonados expresamente por esta Corporación. Por lo explicado, la Sala advierte que la acción de tutela no fue instituida para impugnar o controvertir asuntos fallados en derecho por los jueces de conocimiento de conformidad con su autonomía y competencias constitucionales y legales, como si se tratara de una tercera instancia, pues es un mecanismo excepcional y subsidiario al que pueden acudir los ciudadanos de manera extraordinaria cuando las decisiones judiciales adolezcan de los defectos que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional.
Lo señalado significa que no le corresponde al juez de tutela entrar a debatir las decisiones a las que llegaron los jueces ordinarios, pues ello está dentro de la autonomía funcional del llamado a resolver el caso, de donde la intervención del juez constitucional se circunscribe a evitar el defecto que se le endilgue a la providencia judicial cuestionada y como en este caso no se acreditó, será denegado el amparo de los derechos fundamentales invocados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela respecto del derecho fundamental al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, acorde con lo explicado en precedencia.
SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela instaurada por la señora Nilvia Rosa Terreros Torres en contra del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Girardot y de la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en relación con los derechos a la seguridad social y a la igualdad, atendiendo las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado Con salvamento parcial y aclaración de voto ----------------------- [1] Esta orden se cumplió el 8 de octubre de 2020. [2] “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. [3] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [4] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [5] Lo que se desprende del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 25307 3333 003 2017 00322 00. [6] Consejo de Estado- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201- 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. [7] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2018. [8] Corte Constitucional.
Sentencia C – 571 del 13 de septiembre de 2017. M.P.: Alejandro Linares Cantillo. [9] Corte Constitucional, Sentencia T-757 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [10] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera, en la cual se reitera lo señalado en las sentencias SU-399 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, SU-400 de 2012 M.P. (e): Adriana María Guillén Arango, SU-416 de 2015 M.P.: Alberto Rojas Ríos y SU-050 de 2017 M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [11] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera.