IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / SOLICITUD DE NULIDAD - En trámite [C]orresponde a la Sala establecer: (…) si se cumplen en el caso sub examine los requisitos de procedencia adjetiva a efectos de establecer si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la decisión de declarar improcedente la acción de tutela.
(…) En el caso particular, la impugnación del [accionante] va dirigida a atacar la decisión de improcedencia declarada por el a quo, teniendo como fundamento la figura del silencio administrativo negativo, establecida en la ley 1437 de 2011 artículo 83, debido a que transcurrieron más de tres meses desde que presentó la solicitud de nulidad y no ha recibido respuesta alguna.
Al respecto, esta Sala confirmará la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que la solicitud de nulidad presentada por el accionante ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se enmarca en las peticiones que se realizan dentro de un proceso judicial, y por las circunstancias propias de ese escenario, no es dable hacer una lectura bajo los supuestos del procedimiento administrativo como lo pretende hacer ver el accionante.
(…) La solicitud de nulidad del accionante se enmarca dentro de las peticiones que se refieren al contenido del objeto del litigio, por lo tanto la misma debe ser resuelta bajo los criterios del procedimiento propio del juicio y no bajo las normas del procedimiento administrativo de la ley 1437 de 2011, razón por la cual no es dable aplicar la figura del silencio administrativo a este caso, y por contera, aún subsiste el medio idóneo para atacar la providencia de fecha 22 de octubre de 2019, que considera vulneradora de sus derechos fundamentales.
En ese orden de ideas, ante la existencia de un mecanismo judicial para plantear los intereses del accionante, encuentra la Sala que el presente amparo resulta improcedente como lo determinó el a quo en la providencia impugnada, pues el estudio del asunto implicaría reemplazar al juez ordinario. (…) En conclusión, se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado de fecha 19 de noviembre de 2020, y en consecuencia mantendrá la declaratoria de improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplir el requisito de subsidiariedad.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA - Configuración / NIVELACIÓN SALARIAL / VULNERACIÓN AL DERECHO AL DEBIDO PROCESO corresponde a la Sala [estudiar] los argumentos del fondo de la tutela en el caso concreto. (…) El accionante consideró vulneradas sus garantías constitucionales, a la igualdad y al debido proceso, con ocasión de la sentencia del 22 de octubre de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, revocó la sentencia de primera instancia de fecha 28 de marzo de 2016 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cartago, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) promovido por el tutelante contra el Departamento del Valle del Cauca.
(…) [A]dvierte la Sala que la mora judicial injustificada se configura porque no se advierten circunstancias objetivas que permitan justificar el retardo en dictar la providencia que tramite o decida sobre la solicitud de nulidad presentada por el [actor], al no existir pronunciamiento por parte de la accionada sobre el fondo del asunto ni en primera instancia, ni en sede de impugnación, y, por lo tanto, no es posible conocer si existe alguna razón que de algún modo justifique el retardo.
En conclusión (…) se protegerá el derecho fundamental al debido proceso del accionante, por la mora injustificada en la resolución de la solicitud de nulidad presentada ante el Tribunal Administrativo del Magdalena (…). CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04229-01(AC) Actor: CARLOS HOLMES VARELA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el señor Carlos Holmes Varela, por medio de su apoderado judicial, contra la sentencia de 19 de noviembre de 2020, mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción constitucional de la referencia respecto de la sentencia del 22 de octubre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
I.
ANTECEDENTES 1. La tutela El señor Carlos Holmes Varela, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela, el 26 de septiembre de 2020[1], contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al considerar que con la decisión de segunda instancia del 22 de octubre de 2019 proferida al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 76147-33- 33-001-2015-00093-01 y al no resolver la solicitud de nulidad frente a esta, afectó sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. 2.
Hechos Los supuestos fácticos de la presente solicitud, en síntesis, son los siguientes: 2.1. El señor Carlos Holmes Varela solicitó al Departamento del Valle del Cauca la nivelación salarial del cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 05 –que ocupaba en la Institución Educativa Normal Superior Jorge Isaac del Municipio de Roldanillo–, con el cargo de auxiliar administrativo, pero que pertenecía a la planta central del Departamento.
El incremento salarial se solicitó por los años 2010 a 2013. 2.2. La anterior petición fue denegada por el coordinador de Talento Humano del Departamento del Valle del Cauca, mediante oficios Nos. TH-422-024-1948 y TH-422-024-1949, ambos del 18 de julio de 2014. 2.3. El señor Carlos Holmes Varela presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento del Valle del Cauca, para obtener la nulidad de los oficios Nos. TH-422-024-1948 y TH-422-024- 1949 de 2014, y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara el reconocimiento de la nivelación salarial del cargo de auxiliar administrativo, código 401, grado 05, entre el personal administrativo de la planta central y de la planta global, respecto de los incrementos salariales de los años 2010 a 2013. 2.4.
La demanda correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cartago, que, por sentencia del 28 de marzo de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda. A juicio de la autoridad judicial, si bien el Departamento fijaba los emolumentos salariales de sus empleados, esa decisión debía tomarse en un ámbito equitativo y que respetara los postulados laborales.
Que, además, en los casos en los que se desempeñen iguales funciones, la remuneración debería ser igual. 2.5. Inconforme con la anterior decisión, el Departamento del Valle del Cauca interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[2], por sentencia del 24 de mayo de 2019, confirmó la sentencia apelada. El tribunal estimó que la entidad demandada desconoció el derecho que le asistía al demandante, como funcionario administrativo docente incorporado a la planta de cargos del Departamento, a devengar el mismo salario cuando se cumplen funciones homologadas. 2.5.1.
La anterior decisión contó con dos salvamentos de voto, pasó a la Secretaría del tribunal el 25 de junio de 2019 y fue notificada personalmente el 11 de julio de 2019. 2.6. El 18 de octubre de 2019, el proceso pasó al Despacho Sustanciador con constancia secretarial: “la sentencia notificada tiene 2 salvamentos de voto”. No obstante, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[3] decidió dictar nueva sentencia. 2.7.
En efecto, mediante sentencia del 22 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la sentencia de primera instancia, pues si bien el demandante pertenecía a la planta del Departamento del Valle del Cauca, su financiación, entendida como la planta de personal administrativo vinculados a los servicios de educación, era a través del Sistema General de Participaciones conforme con el artículo 21 de la Ley 715 de 2001 y, en ese sentido, la entidad demandada no podría ocuparse de pagar las supuestas diferencias por incrementos salariales correspondientes al Gobierno Nacional, en caso de tener derecho a los mismos. 2.7.1.
La anterior decisión contó con un salvamento de voto (del magistrado que fue ponente de la sentencia del 24 de mayo de 2019) y se notificó personalmente el 7 de febrero de 2020. 2.8. El 11 de febrero de 2020, el actor solicitó la nulidad de la sentencia del 22 de octubre de 2019, al considerar que la providencia reprochada se salía del marco normativo constitucional fundamental y legal, y no contenía motivación normativa.
Arguyó que para la fecha en que fue proferida y notificada la segunda sentencia de segunda instancia de 22 de octubre de 2019, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho desde el 11 de julio de 2019, día en que le fue notificada la sentencia del 24 de mayo de 2019, existía un decisión que tenía fuerza ejecutoria y se había constituido en cosa juzgada por lo que era inmutable, vinculante y definitiva, y que había llegado a su terminación definitiva, alcanzando el estado de seguridad jurídica, dado a que no se interpuso ningún recurso, corrección, aclaración o complementación de decisión dentro de los 3 días siguientes a la notificación de la sentencia[4].
Para la fecha en que se presentó la acción de tutela de la referencia, aun no se había resuelto la mencionada solicitud de nulidad. 3. Sustento de la vulneración El tutelante señaló que la sentencia del 22 de octubre de 2019 proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, adolece de los siguientes defectos: 3.1.
A juicio del actor, la providencia acusada desconoció el precedente de las sentencias C-774 de 2001, Sentencia C-400 de 2013 y sentencia T -259 de 2015 de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado las sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 5 de marzo de 2009, radicación número: 11001-03-24-000- 2004-00262-01, reiterada en sentencia de la Sección Tercera, Subsección A, del 24 de marzo de 2011, expediente 34396, Sentencia de la Sección Tercera, Subsección B, del 24 de mayo de 2012, expediente 23221, y Sentencia de la Sección Tercera subsección B, del 26 de junio de 2014, Radicación número: 11001-03-26-000- 2008-00108-00(36220); referentes al principio de cosa juzgada. 3.2.
En relación con el defecto fáctico, el actor arguyó la falta de valoración objetiva de todas las pruebas en el fallo de 22 de octubre de 2019, debido a que ya existía una sentencia en el expediente, la del 24 de mayo de 2019 notificada y ejecutoriada, la cual se firmó por todos los magistrados de la Sala y que fue favorable a sus pretensiones. 3.3.
Adicionalmente, manifestó que la providencia cuestionada no garantizó los principios de carácter laboral, que se establecieron en favor de los trabajadores, tales como: principio protector, pro homine y de igualdad. 4. Pretensión Solicitó el accionante, en su escrito de tutela, lo siguiente: “1º Que se conceda a mi poderdante el AMPARO CONSTITUCIONAL DE LA TUTELA SOBRE el derecho Y PRINCIPIO CONSTITUCIONAL FUNDAMENTAL DE IGUALDAD, EL TRABAJO y DEBIDO PROCESO, consagrado (sic) en el artículo 13, 25 y 29 respectivamente de la Constitución Política, vulnerado por EL TRIBUNAL CONTENSIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, encabezado por los honorables magistrados OMAR EDGAR BORJA SOTO, EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS Y OSCAR SILVIO NARVAEZ DAZA, magistrados que profirieron la sentencia 337 del 22 de octubre de 2019 y que fue notificada el 7 de febrero de 2020, segunda sentencia de segunda instancia ya que anteriormente se había proferido la sentencia 122 del 24 de mayo de 2019 y notificada el 11 de julio de 2019 a favor de mi poderdante, la cual quedo en firme y ejecutoriada.
Es la sentencia 337 del 22 de octubre de 2019 la sentencia producto de esta acción, conforme a la parte motiva de la demanda tutelar. 2º Que consecuentemente, se deje sin valor y efectos el segundo fallo de segunda instancia 337 de fecha 22 de octubre de 2019 motivo de esta acción de tutela proferido por EL TRIBUNAL CONTENSIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, encabezado por los honorables magistrados OMAR EDGAR BORJA SOTO, EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS Y OSCAR SILVIO NARVAEZ DAZA, magistrados que profirieron la segunda sentencia de segunda instancia producto de esta acción, o quien haga sus veces, razón que contraria los derechos constitucionales, legales y antecedentes jurisprudenciales. 3° Solicito muy respetuosamente ordenar a la secretaria de EL (sic) TRIBUNAL CONTENSIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, dar cumplimiento al numeral tercero de la primera sentencia de segunda instancia donde se devuelva el expediente al juzgado de origen como el fin de generarse el obedézcase y cúmplase”[5]. 5.
Trámite de primera instancia Mediante auto del 9 de octubre de 2020, el magistrado ponente, de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, admitió el trámite constitucional, dispuso notificar como demandado al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y como tercero con interés, vinculó al gobernador del departamento del Valle del Cauca para que, si a bien lo tenían, en el término de tres (3) días ejercieran los derechos que pretendieran hacer valer.
Finalmente solicitó al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que allegara copia digital del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 76147-33-33-002-2015-00093-01. 6. Intervenciones Remitidos los oficios del caso, se recibieron las siguientes: 6.1. Gobernación del Departamento del Valle del Cauca La apoderada de la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca rindió informe en el que manifestó que ese departamento no ha vulnerado los derechos al trabajo y a la igualdad de los servidores públicos que laboran en las diferentes instituciones educativas del ente territorial, como era el caso del actor, puesto que sus asignaciones salariales estaban acordes a las disposiciones legales.
Además, expresó que no estaba de acuerdo con lo dicho por el accionante sobre la sentencia del 24 de mayo de 2019, cuando expresó que era “una decisión en firme y ejecutoriada que resolvía el litigio donde contraria en su totalidad lo decidido por el despacho como magistrado ponente de OSCAR SILVIO NARVAEZ DAZA, y que como se puede observar en la sentencia del 11 de julio de 2019, todos los magistrados de la sala firmaron esta decisión favorable para mi poderdante”, pues dos de los magistrados que suscribieron la mencionada sentencia salvaron voto, motivo por el que cree la interviniente se dictó la nueva decisión de fecha 22 de octubre de 2019, la cual debía tenerse como definitiva[6]. 6.2.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través del secretario de la Corporación, se limitó a remitir copia del expediente electrónico. 7. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante providencia del 19 de noviembre de 2020, notificada el 24 de noviembre de 2020[7], declaró la improcedencia de la acción de tutela respecto de la sentencia del 22 de octubre de 2019, por cuanto no cumplía con el requisito de subsidiariedad al advertir que el demandante presentó una solicitud de nulidad ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por lo que estaba en marcha el mecanismo idóneo y eficaz para perseguir la nulidad de dicha providencia, aunado a que no se expusieron las circunstancias especiales que justificaran la intervención del juez de tutela.
Por otro lado, resolvió amparar el derecho fundamental al debido proceso del señor Carlos Holmes por la demora en tramitar el incidente de nulidad que presentó el 11 de febrero de 2020 ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 8. Impugnación El señor Carlos Holmes Varela, por medio de su apoderado judicial, en escrito presentado de manera electrónica el 30 de noviembre de 2020, impugnó el fallo de primera instancia, respecto a la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela por la ausencia del requisito de subsidiariedad, ya que manifestó no tener otro mecanismo judicial idóneo para garantizar sus derechos constitucionales y legales, y que el único era la acción de tutela contra providencia judicial, justificando su procedencia en que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio frente a la solicitud de nulidad, poniendo el riesgo el principio de inmediatez.
En efecto, concreta la vulneración, en que está pendiente por resolver la solicitud de nulidad de la sentencia del 22 de octubre de 2019 que este había interpuesto, dado que fue una solicitud que se presentó el 11 de febrero de 2020, en la que alega se configuró el silencio administrativo negativo, puesto que trascurrieron más de tres meses y aún no ha recibido una respuesta.
Por lo anterior, solicitó a la Sala que le corresponde resolver la impugnación, lo siguiente: “Que la sala que le corresponde resolver esta impugnación tenga en cuenta la respuesta que brindará si lo hace el Tribunal Contenciosos (sic) Administrativo del Valle del Cauca respecto a la solicitud de nulidad de sentencia conforme a lo ordenado en el fallo de tutela de primera instancia que establece: 3.
Ordenar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, en el término de 5 días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, se pronuncie sobre la solicitud de nulidad interpuesta por el actor el 11 de febrero de 2020, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 76147333300220150009301.” 9. Trámite de segunda instancia Mediante auto de 16 de diciembre de 2020, la magistrada ponente de esta Sección advirtió una nulidad saneable de todo lo actuado, por no integrarse en debida forma el contradictorio dentro del trámite impartido por el a quo, esto es, con todos los terceros con interés, por lo que ordenó la vinculación del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cartago en su condición de tercero con interés dado que fue la autoridad judicial que profirió el fallo ordinario de primera instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Surtida la notificación ordenada, se recibió correo electrónico de fecha 19 de enero de 2021 de la secretaria del Juzgado Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cartago, mediante el cual informó que, revisados los documentos en la plataforma virtual donde ese Despacho registra los procesos activos y archivados, evidenció que en el proceso con radicación No. 76-147-33-33-002-2015-00093-01 con demandante Carlos Holmes Varela, se emitió sentencia Nº 020 del 28 de marzo de 2016, y que al ser objeto de recurso de alzada, se remitió el proceso al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, sin que a la fecha lo hayan recibido nuevamente. 9.1.
Con la anterior intervención, y al no alegarse, la eventual nulidad se da por saneada. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por el señor Carlos Holmes Varela contra la sentencia de 19 de noviembre de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015[8], modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Asunto bajo análisis De conformidad con el fallo de primera instancia y la impugnación presentada, corresponde a la Sala establecer: I. La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. II. Luego, la Sala determinará si se cumplen en el caso sub examine los requisitos de procedencia adjetiva a efectos de establecer si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la decisión de declarar improcedente la acción de tutela.
III. De superarse lo anterior, se estudiarán los argumentos del fondo de la tutela en el caso concreto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Esta Sección, mayoritariamente,[9] venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial.
Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos estos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[10] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas desemejantes sobre el tema.[11] Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.[12] Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente».[13](Énfasis propio).
A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014,[14] la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. 4.
Requisitos de procedibilidad adjetiva En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[15] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.
Por tanto, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; y iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los mecanismos judiciales, ordinarios y extraordinarios de defensa, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 5.
Caso concreto El accionante consideró vulneradas sus garantías constitucionales, a la igualdad y al debido proceso, con ocasión de la sentencia del 22 de octubre de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, revocó la sentencia de primera instancia de fecha 28 de marzo de 2016 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cartago, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 76147-33-33-002-2015-00093-01, promovido por el tutelante contra el Departamento del Valle del Cauca.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante providencia de 19 de noviembre de 2020, declaró improcedente la solicitud de amparo respecto del desconocimiento del precedente judicial y el defecto fáctico señalado por el accionante, dado que no evidenció que se cumpliera el requisito de subsidiariedad, por no demostración del agotamiento de los recursos que tenía a su disposición, esto dado que el accionante presentó una solicitud de nulidad ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para que se dejara sin efectos la sentencia de 22 de octubre de 2019, la cual, actualmente, está pendiente de que se imparta el trámite correspondiente, y es ese el mecanismo idóneo y eficaz para efecto de que se resuelva la nulidad impetrada.
Respecto al otro aspecto, relativo a la mora judicial injustificada, el juez de primera instancia tuteló el derecho al debido proceso del accionante, con fundamento en que no se encontraron razones objetivas que justifiquen el retardo en dictar la providencia que resuelva la solicitud de nulidad presentada por el señor Carlos Holmes Varela.
Esta Sala confirmará la providencia de tutela proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de fecha 19 de noviembre de 2020 por las siguientes razones. En consideración a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia[16].
Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. Vale decir que el respeto y la garantía de los derechos de las personas son de la esencia del Estado Social de Derecho, como bien lo establece el inciso 2° del artículo 2° de la Constitución, de ahí que la garantía de los derechos fundamentales de las personas no solo corre a cargo del juez de tutela, sino que es vinculante para cualquier persona que esté investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales del mismo.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-735 de 2013, la cual se trae a colación como criterio auxiliar de interpretación, manifestó que la “exigencia constitucional responde al principio de subsidiariedad del amparo, que pretende asegurar que no sea considerado en sí mismo una instancia más en el trámite jurisdiccional, un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador y mucho menos, como se pretende en este caso, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios”[17].
Aunado a lo anterior, el órgano de cierre manifestó que, junto con los demás requisitos de procedibilidad, se exige que el actor “haya ejercido los recursos previstos en el respectivo proceso judicial, pues no se trata de sustituir a través de ella los mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo”.”[18].
En el caso particular, la impugnación del señor Carlos Holmes Varela va dirigida a atacar la decisión de improcedencia declarada por el a quo, teniendo como fundamento la figura del silencio administrativo negativo, establecida en la ley 1437 de 2011 artículo 83, debido a que transcurrieron más de tres meses desde que presentó la solicitud de nulidad y no ha recibido respuesta alguna.
Al respecto, esta Sala confirmará la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que la solicitud de nulidad presentada por el accionante ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se enmarca en las peticiones que se realizan dentro de un proceso judicial, y por las circunstancias propias de ese escenario, no es dable hacer una lectura bajo los supuestos del procedimiento administrativo como lo pretende hacer ver el accionante.
Es importante señalar que la Corte Constitucional[19] y esta Corporación[20] de manera reiterada han señalado que las peticiones presentadas en el marco de actuaciones judiciales tienen un alcance diferente que implica limitaciones, por ello, se ha especificado que deben diferenciarse las peticiones que se formulen ante los jueces, las cuales pueden ser de dos clases: (i) Las referidas al contenido mismo de la litis, que por tal razón se encuentran reguladas en el procedimiento respectivo, debiéndose sujetar entonces la decisión a los términos y etapas procesales previstos para el efecto; y (ii) Aquellas que, por ser ajenas al contenido mismo de la Litis e impulsos procesales, deben ser atendidas por la autoridad judicial, bajo las normas generales del derecho de petición que rigen la administración, esto es, la Ley 1755 de 2015.
La solicitud de nulidad del accionante se enmarca dentro de la primera causal antes señalada, es decir, a las peticiones que se refieren al contenido del objeto del litigio, por lo tanto la misma debe ser resuelta bajo los criterios del procedimiento propio del juicio y no bajo las normas del procedimiento administrativo de la ley 1437 de 2011, razón por la cual no es dable aplicar la figura del silencio administrativo a este caso, y por contera, aún subsiste el medio idóneo para atacar la providencia de fecha 22 de octubre de 2019, que considera vulneradora de sus derechos fundamentales.
En ese orden de ideas, ante la existencia de un mecanismo judicial para plantear los intereses del accionante, encuentra la Sala que el presente amparo resulta improcedente como lo determinó el a quo en la providencia impugnada, pues el estudio del asunto implicaría reemplazar al juez ordinario. Ahora bien, comparte esta Sala lo considerado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, cuando en la providencia de primera instancia señala que existe una mora judicial injustificada por parte de la accionada, esto porque, no se encuentra prueba en el expediente, de que se hubiese dado trámite a la solicitud de nulidad del accionante.
Sobre el particular, en la sentencia T-366 de 2005, la Corte Constitucional señaló que «la dilación injustificada de los procesos constituye una grave y seria vulneración de los derechos fundamentales mencionados. No obstante, esa dilación ha de ser injustificada, como lo dispone la propia Carta Política, pues, si la mora judicial obedece a circunstancias objetivas y razonables, ajenas a la voluntad del fallador, mal podría la Corte Constitucional acceder a las pretensiones de una tutela en ese sentido, sin analizar con sumo cuidado las razones de la mora judicial que se alega».
Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado tiene una posición reiterada en relación con la existencia de mora judicial[21], según la cual solo se predica si hay dilación injustificada al resolver los asuntos sometidos a la competencia del juez; acreditada esta conducta, constituye violación al derecho de acceso a la administración de justicia y de contera, al debido proceso de las partes en un proceso.
En esta instancia también se revisó el sistema de gestión judicial, encontrándose que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N°. 76147333300220150009301 aparece registrada la siguiente información: [pic] [pic] Como se puede verificar, la solicitud de nulidad data de fecha 11 de febrero de 2020, y hasta la fecha en que se emite esta providencia, han transcurrido al menos 7 meses y 29 días, sin contar el tiempo en que se suspendieron los términos judiciales por motivos de salubridad pública y fuerza mayor[22], lo que, para esta Sala, compartiendo el criterio de la primera instancia, comporta una vulneración al debido proceso.
De lo anterior, advierte la Sala que la mora judicial injustificada se configura porque no se advierten circunstancias objetivas que permitan justificar el retardo en dictar la providencia que tramite o decida sobre la solicitud de nulidad presentada por el señor Holmes Varela, al no existir pronunciamiento por parte de la accionada sobre el fondo del asunto ni en primera instancia, ni en sede de impugnación, y, por lo tanto, no es posible conocer si existe alguna razón que de algún modo justifique el retardo.
En conclusión, se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado de fecha 19 de noviembre de 2020, y en consecuencia mantendrá la declaratoria de improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplir el requisito de subsidiariedad, y se protegerá el derecho fundamental al debido proceso del accionante, por la mora injustificada en la resolución de la solicitud de nulidad presentada ante el Tribunal Administrativo del Magdalena dentro del radicado No. 76147333300220150009301.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de fecha 19 de noviembre de 2020, que declaró la improcedencia de la solicitud de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad y amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor Carlos Holmes Varela, de conformidad a lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: Notificar a las partes según lo establecido por el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria, de conformidad con lo establecido por el inciso 2º del artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”. ----------------------- [1] Índice 2 del aplicativo SAMAI, en archivo denominado ED-1-1.
ESCRITO CORREO ELECTRONICO.pdf en radicado No. 11001031500020200422900. [2] En Sala conformada por los magistrados: Oscar Silvio Narváez Daza, Omar Edgar Borja Soto y Eduardo Antonio Lubo Barros. [3] Conformada por la misma Sala de Decisión que dictó la sentencia del 24 de mayo de 2019. [4] Solicitud de nulidad ubicada en el aplicativo SAMAI, índice 2, archivo denominado ED-11-PRUEBA_26_9_2020 8_19_09.pdf en radicado No. 11001031500020200422900. [5] Énfasis del original. [6] Folio 12 y 13 de la contestación de tutela, ubicada en el aplicativo SAMAI, índice 7, en el archivo denominado RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO-3-CONTESTACION TUTELA 2020- 04229.pdf en radicado No. 11001031500020200422900. [7] Notificación sentencia de primera instancia, ubicada en el aplicativo SAMAI, índice 15, en el archivo denominado 27_Envió de Notificación_ACUSOS NOTIFICACION_1.
Notificación 1100103150002020042290020201124.doc en radicado No. 11001031500020200422900. [8] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. [9] Sobre el particular, el Magistrado Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todas las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Magistrada Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001-03-15-000-2011-00546-01, accionante: Oscar Enrique Forero Nontien y accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección C y otros. [10] Sala Plena.
Consejo de Estado. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [11] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [12] Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». [13] Sala Plena.
Consejo de Estado. Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [14] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.
Actora: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [15] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [16] En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” [17] Corte Constitucional, Sentencia T-735 del 17 de octubre de 2013.
M.P. Alberto Rojas Ríos. [18] Corte Constitucional, Sentencia T-107 del 20 de febrero de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa. [19] Ver, entre otras, las sentencias T-377 de 2000; T-215 A de 2011 y T- 311 de 2013. [20] Consejo de Estado, Sección Quinta. Rad. No. 41001-23-33-000-2017-00225- 01, sentencia de 13 de julio de 2017. Consejera Ponente: Rocío Araújo Oñate, sentencia del 25 de enero de 2018.
C.P. Alberto Yepes Barreiro Rad. 11001-03-15-000-2017-02891-00. [21] Entre otras, consultar las sentencias de: 10 de agosto de 2012, expediente No. 11001-03-15-000- 2012-01093-00; M. P. Alberto Yepes Barreiro (E) y 19 de junio 2014, radicado No. 25000-23-41-000- 2014-00415-01; M. P. Susana Buitrago Valencia. [22] Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11567, entre otros, emitidos por el Consejo Superior de la Judicatura.