ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA PROFERIDA EN EL TRÁMITE DE TUTELA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA PROFERIDA EN EL TRÁMITE DE TUTELA / INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA PROFERIDA EN EL TRÁMITE DE TUTELA / AUTO QUE NIEGA LA APERTURA DE DESACATO EN LA ACCIÓN DE TUTELA – Providencia acusada Se ha establecido que la acción de tutela contra una decisión de tutela es improcedente, salvo que se reúnan los siguientes presupuestos: i) que se cumplan los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, ii) que no se haya configurado el fenómeno de la cosa juzgada, iii) que la decisión controvertida sea producto de un fraude y iv) que no exista otro mecanismo legal para resolver la situación. La providencia reprochada del 2 de julio de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se abstuvo de dar apertura al incidente de desacato y dispuso estarse a lo resuelto en un auto que decidió no imponer sanción por desacato, se dictó con ocasión de una acción de tutela.
Como la solicitud no satisface los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, ni los supuestos excepcionalísimos de procedencia del amparo contra una decisión de tutela, pues los reproches de la solicitante se fundan en su desacuerdo con la decisión que impugna, se revocará el fallo de tutela de primera instancia que accedió parcialmente al amparo y, en su lugar, se declarará improcedente la solicitud.
Además, conforme al fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado-Sección Cuarta, el amparo era transitorio, pues otorgó cuatro meses para que los solicitantes acudieran a la jurisdicción laboral ordinaria, en cuyo caso se prorrogaría dicha protección hasta que la jurisdicción ordinaria definiera el asunto. De no acudir en ese plazo, cesaría la protección, sin perjuicio de que los interesados puedan acudir a la jurisdicción, pero sin el amparo otorgado.
NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas, sin medio magnético a la fecha 09/02/2021. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04092-01(AC) Actor: UNIÓN DE TRABAJADORES DE LA INDUSTRIA DEL TRANSPORTE MARÍTIMO Y FLUVIAL-UNIMAR Demanado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA-Requisitos de la solicitud.
TUTELA-Carácter subsidiario del amparo. TUTELA-Procede excepcionalmente contra providencia judicial. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales. TUTELA CONTRA TUTELA-Presupuestos para que proceda excepcionalmente. TUTELA CONTRA TUTELA- No procede para revisar la decisión. La Sala decide la impugnación interpuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales-PARISS contra el fallo del 20 de noviembre de 2019, proferido por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que accedió parcialmente al amparo.
SÍNTESIS DEL CASO Se impugna un auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó la apertura de un incidente de desacato para el cumplimiento de un fallo de tutela. Se afirma que la providencia reprochada vulneró los derechos de acceso a la administración de justicia, igualdad, mínimo vital y debido proceso, pues incurrió en los defectos fáctico y procedimental.
ANTECEDENTES El 21 de agosto de 2019, la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial-UNIMAR, a través de su representante legal, formuló acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda-Subsección C, para que se infirmara el auto del 2 de julio de 2019, pues se abstuvo de dar apertura al incidente de desacato y dispuso estarse a lo resuelto en la providencia del 3 de julio de 2018, en la que se decidió no imponer sanción por desacato con ocasión del fallo de tutela del 28 de agosto de 2014, que amparó transitoriamente el derecho a la seguridad social de los solicitantes, para que se liquide el valor de los bonos pensionales y se transfiera el cálculo actuarial a Colpensiones y se coticen al Sistema de Seguridad Social las semanas laboradas por los extrabajadores de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante Grancolombiana S.A. Adujo que la providencia reprochada vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, igualdad, mínimo vital y debido proceso, pues incurrió en los defectos fáctico y procedimental, ya que dio por cumplidas las órdenes de tutela, pese a que la Federación Nacional de Cafeteros decidió pagar únicamente los aportes indexados, es decir, el 9,15% del valor de los bonos pensionales y Fiduprevisora S.A. no giró suma alguna a Colpensiones.
Agregó que la solicitud no debió tramitarse como incidente de desacato sino como acción de cumplimiento. El 3 de septiembre de 2019, la Sala Plena de la Corte Constitucional remitió el expediente de tutela al Consejo de Estado para que avocara conocimiento de la solicitud. El 16 de septiembre de 2019 se admitió la solicitud de tutela y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección C, al oponerse al amparo, adujo que si bien en un momento se sancionó a la Federación Nacional de Cafeteros por desacato, con posterioridad esa entidad allegó la liquidación de aportes y soportes de depósito dirigidas a Fiduprevisora S.A., en consecuencia, las órdenes de tutela se están cumpliendo por las accionadas.
Colpensiones adujo que la tutela es improcedente, pues ya existe un fallo de tutela y, para su cumplimiento, debe agotarse el trámite establecido en el Decreto 2591 de 1991 o acudir ante la jurisdicción ordinaria para dirimir el conflicto derivado de la ejecución de un contrato laboral, pues la tutela no puede sustituir los mecanismos judiciales ordinarios en cabeza del juez natural y establecidos por el legislador.
La Superintendencia de Sociedades solicitó su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva e informó que el 18 de diciembre de 2012 culminó el proceso liquidatorio de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante Grancolombiana S.A. El Consejo de Estado- Sección Cuarta y el PARISS solicitaron su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva.
El doctor Orlando Neusa Forero, apoderado de algunos extrabajadores de la Flota Mercante, advirtió que no se ha cumplido el fallo de tutela ni las sentencias de los jueces ordinarios. El 16 de octubre de 2019, el Despacho ordenó notificar a los demás participantes de la tutela primigenia. UNIMAR manifestó que los actores se encontraban debidamente notificados.
La Secretaría General del Consejo de Estado allegó constancia de notificación por aviso a los participantes de la acción de tutela. El 20 de noviembre de 2019, el Consejo de Estado-Sección Quinta profirió la sentencia, que negó el amparo en relación con el defecto procedimental alegado, pues la acción de cumplimiento no tiene como fin el cumplimiento de un fallo de tutela.
No obstante, accedió al amparo respecto del defecto fáctico, pues estimó que no se cumplió la orden de trasladar a Colpensiones el cálculo actuarial de los bonos pensionales. El Magistrado Ponente de la providencia reprochada impugnó la sentencia, pues el fallo de tutela primigenio tenía efectos transitorios mientras los interesados acudían a la vía ordinaria dentro de un término no superior a 4 meses y vencido ese plazo, la protección cesaría y corresponde al juez ordinario estudiar las reclamaciones de las personas cuyos derechos se ampararon, en la medida en que éste es el juez de la causa.
Estimó que la solicitante no puede pretender que la tutela sea un mecanismo principal para lograr sus intereses, pues para ello está el juez natural. El PARISS también impugnó la providencia y reiteró su solicitud de desvinculación del trámite. El 9 de diciembre de 2019, se concedieron las impugnaciones. El 27 de mayo de 2020, el Consejero de Estado Nicolás Yepes Corrales manifestó impedimento para conocer las impugnaciones contra el fallo de tutela.
El 10 de junio de 2020, la Sala declaró fundado el impedimento y el 17 de septiembre de 2020, se ordenó sortear conjuez para completar el quorum decisorio. El 5 de noviembre de 2020, se designó como conjuez a la Consejera de Estado Marta Nubia Velásquez Rico. El 20 de noviembre de 2020, el proceso ingresó despacho del Consejero Ponente para fallo.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales 1. Los artículos 14 y 37 del Decreto 2591 de 1991 prevén los requisitos mínimos que debe contener la solicitud de tutela para quien considere tener afectado o amenazado un derecho fundamental, que se reunieron en este caso. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del Consejo de Estado-Sección Quinta del 20 de noviembre de 2019, que accedió parcialmente al amparo.
III. Análisis de la Sala 2. El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 CN y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. 3.
La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental[1]. De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) Que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela[2].
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; indebida valoración u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. 4.
Se ha establecido que la acción de tutela contra una decisión de tutela es improcedente, salvo que se reúnan los siguientes presupuestos: i) que se cumplan los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, ii) que no se haya configurado el fenómeno de la cosa juzgada, iii) que la decisión controvertida sea producto de un fraude y iv) que no exista otro mecanismo legal para resolver la situación[3]. 5.
La providencia reprochada del 2 de julio de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se abstuvo de dar apertura al incidente de desacato y dispuso estarse a lo resuelto en un auto que decidió no imponer sanción por desacato, se dictó con ocasión de una acción de tutela. Como la solicitud no satisface los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, ni los supuestos excepcionalísimos de procedencia del amparo contra una decisión de tutela, pues los reproches de la solicitante se fundan en su desacuerdo con la decisión que impugna, se revocará el fallo de tutela de primera instancia que accedió parcialmente al amparo y, en su lugar, se declarará improcedente la solicitud.
Además, conforme al fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado- Sección Cuarta, el amparo era transitorio, pues otorgó cuatro meses para que los solicitantes acudieran a la jurisdicción laboral ordinaria, en cuyo caso se prorrogaría dicha protección hasta que la jurisdiccción ordinaria definiera el asunto. De no acudir en ese plazo, cesaría la protección, sin perjuicio de que los interesados puedan acudir a la jurisdicción, pero sin el amparo otorgado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE el fallo del 20 de noviembre de 2019, proferido por el Consejo de Estado-Sección Quinta que accedió parcialmente al amparo y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLÁRASE improcedente la acción de tutela que interpuso Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial-UNIMAR contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección C.
SEGUNDO. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Salvamento de voto ----------------------- [1] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005 [fundamento jurídico 20 a 23]. El Consejero Ponente de esta decisión, aunque no lo comparte, sigue este criterio.
Los motivos de la disidencia están contenidos en la aclaración de voto a la sentencia del 7 de febrero de 2019, Rad. n°. 11001-03-15-000-2019-00022-00. [2] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005 [fundamento jurídico 24 a 25]. [3] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-627 del 1 de octubre de 2015 [fundamento jurídico 4.6.2.2].