11001-03-15-000-2020-01617-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01617-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2020-11-27

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez (E)

Actor: Corporación De Alta Tecnología Para La Defensa (Codaltec)·Demandado: Orden De Gerencia 006 Del 29 De Marzo De 2020 Y Orden De Gerencia 009 Del 9 De Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: CODALTEC es una entidad descentralizada del orden nacional, adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998 (art. 38, num. 2, lit. e), creada por orden de los decretos ordinarios 2452 de 2012 y 1070 de 2015, para el desarrollo, la promoción y la realización de actividades de ciencia, tecnología e innovación, con el fin de fortalecer las capacidades científico - tecnológicas del sector defensa de la República de Colombia. Esta corporación está conformada como “persona jurídica sin ánimo de lucro de naturaleza pública”, por el Ministerio de Defensa Nacional, INDUMIL, la Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana (CIAC), el Departamento del Meta y el Municipio de Villavicencio.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / ESTADO DE EMERGENCIA - Finalidad[E]l estado de emergencia es el instrumento para conjurar hechos excepcionales que perturben, amenacen o alteren, en forma grave e inminente, el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, para así salvaguardar el interés general. (…) El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos o medidas de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto o medida se expide por una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto o medida de la autoridad territorial (artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 CPACA).NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del control inmediato de legalidad ver Corte Constitucional C - 179 de 1994NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad ver Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente nro. 2010 - 00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.GERENTE CODALTEC - Primera autoridad administrativa / COMPETENCIA PARA LA EXPEDICIÓN DEL ACTO / MOTIVOS / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIOLas órdenes de gerencia analizadas fueron expedidas por la persona competente, esto es, por el gerente general, como primera autoridad administrativa de esa corporación. Si bien no se cuenta con los estatutos de CODALTEC, de acuerdo con lo previsto en el artículo 196 del Código de Comercio, el gerente general, como administrador y representante legal, por regla general, puede “celebrar o ejecutar todos los actos y contratos comprendidos dentro del objeto social o que se relacionen directamente con la existencia y el funcionamiento de la sociedad”. (…) Los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan con: (i) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (ii) la expedición del Decreto 417 de 2020 mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020, por el que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19, y (iv) el aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Decreto ordinario 531 del 8 de abril del 2020. (…) [S]e cumple con el elemento de la motivación, por cuanto en las órdenes de gerencia se expusieron las razones que tuvo CODALTEC para adoptar las medidas que consideraba pertinentes, las que obedecen a motivos reales.ACTO CONTROLADO - Finalidad y objeto / CONEXIDAD[L]as medidas adoptadas persiguen los fines previstos en el Decreto 491 de 2020, que no son otros que la satisfacción del interés general, la búsqueda del bien común y el mejoramiento del servicio público en tiempos de distanciamiento social y aislamiento preventivo. Tampoco se observa el desconocimiento de las normas en las que debían fundarse, pues CODALTEC consideró el contenido del Decreto 491 de 2020, a más de que la competencia se ejerció dentro de los límites establecidos por el legislador extraordinario -i.e. las medidas no se dispusieron por un término superior al de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social. (…) [L]as medidas guardan relación con el Decreto 417, que declaró la emergencia económica, social y ecológica, pues se orientan al manejo de una de las causas que dio origen a su expedición, esto es, el tratamiento del factor de transmisión del virus con miras a su reducción, para proteger la vida, salud e integridad personales de los servidores y los usuarios de los servicios a cargo del Estado.PROPORCIONALIDAD DE LAS MEDIDAS / TRABAJO EN CASA[L]a Sala estima que esas medidas resultan proporcionales porque se orientaron a la satisfacción de finalidades legítimas, esto es, asegurar la prestación del servicio a cargo de CODALTEC y, a su vez, garantizar la vida, salud e integridad de los empleados, contratistas y usuarios. (…) Además, se trata de previsiones necesarias, pues el trabajo en casa y la adopción de herramientas tecnológicas para desarrollar las actividades a cargo son las únicas medidas que permiten seguir con el desarrollo del objeto social de la corporación, evitando la aglomeración del personal y facilitando el distanciamiento social. (…) Téngase en cuenta que desde la expedición del Decreto 417, aspecto reiterado en el Decreto 491, se señaló la necesidad de acudir a medidas o herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones como elementos para asegurar la continuidad del servicio y el acatamiento de las medidas sanitarias de contención de la transmisión del virus -aislamiento preventivo obligatorio y distanciamiento social-.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la razonabilidad de la autorización del trabajo en casa ver Corte Constitucional C - 242 de 2020SUSPENSIÓN DE ACTIVIDADES QUE REQUIEREN CONTACTO / FIRMA AUTÓGRAFA ESCANEADA DE DOCUMENTOS / ADICIÓN DE CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOSAnte la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para contrarrestar los efectos nocivos de la enfermedad, resultaba pertinente la suspensión de actividades que no pudieran ser adelantadas por medios virtuales y, por ende, el otorgamiento de comisiones fuera del domicilio de la corporación y la compra de tiquetes aéreos para tal fin, con el propósito de dar cumplimiento a las recomendaciones de aislamiento social emanadas de las autoridades sanitarias del país y de la Organización Mundial de la Salud -OMS-. (…) La orden de gerencia implementó el uso de la firma autógrafa mecánica escaneada con el fin de adelantar los trámites internos, así como la documentación requerida para las diferentes actividades ante otras entidades. Para el efecto, se dispuso que las firmas fueran administradas por los responsables de éstas. Esta disposición está acorde con la adopción del teletrabajo y del uso de tecnologías de la información y las telecomunicaciones para el desarrollo de las actividades de la corporación, pues permite que empleados y contratistas suscriban los documentos a su cargo de forma remota, lo que evita acudir de forma presencial a la entidad. (…) En el artículo 7 se ordenó adicionar los contratos de vigilancia y aseo. El propósito de la medida fue, por un lado, proteger a las personas que prestan los servicios de vigilancia y aseo en la corporación, a fin de que no quedaran desprotegidas durante la emergencia sanitaria por la posible pérdida de sus empleos. De otro, garantizar la seguridad de las instalaciones. Esta medida está acorde con lo previsto en el artículo 17 del Decreto Legislativo 491 del 2020, que fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en tanto desarrolla el principio de solidaridad que hace parte de nuestro Estado Social de Derecho.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ORDEN DE GERENCIA 006 DEL 29 DE MARZO DE 2020 Y ORDEN DE GERENCIA 009 DEL 9 DE ABRIL DE 2020 – De la Corporación de Alta Tecnología para la Defensa (CODALTEC) / CODALTEC – Naturaleza jurídica CODALTEC es una entidad descentralizada del orden nacional, adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998 (art. 38, num. 2, lit. e), creada por orden de los decretos ordinarios 2452 de 2012 y 1070 de 2015, para el desarrollo, la promoción y la realización de actividades de ciencia, tecnología e innovación, con el fin de fortalecer las capacidades científico-tecnológicas del sector defensa de la República de Colombia.

Esta corporación está conformada como “persona jurídica sin ánimo de lucro de naturaleza pública”, por el Ministerio de Defensa Nacional, INDUMIL, la Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana (CIAC), el Departamento del Meta y el Municipio de Villavicencio. FUENTE FORMAL: DECRETO 2452 DE 2012 / DECRETO 1070 DE 2015 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 NUMERAL 2 LITERAL E CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / ESTADO DE EMERGENCIA – Finalidad [E]l estado de emergencia es el instrumento para conjurar hechos excepcionales que perturben, amenacen o alteren, en forma grave e inminente, el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, para así salvaguardar el interés general.

(…) El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos o medidas de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto o medida se expide por una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto o medida de la autoridad territorial (artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 CPACA).

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del control inmediato de legalidad ver Corte Constitucional C- 179 de 1994 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad ver Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente nro. 2010- 00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

GERENTE CODALTEC – Primera autoridad administrativa / COMPETENCIA PARA LA EXPEDICIÓN DEL ACTO / MOTIVOS / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO Las órdenes de gerencia analizadas fueron expedidas por la persona competente, esto es, por el gerente general, como primera autoridad administrativa de esa corporación. Si bien no se cuenta con los estatutos de CODALTEC, de acuerdo con lo previsto en el artículo 196 del Código de Comercio, el gerente general, como administrador y representante legal, por regla general, puede “celebrar o ejecutar todos los actos y contratos comprendidos dentro del objeto social o que se relacionen directamente con la existencia y el funcionamiento de la sociedad”.

(…) Los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan con: (i) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (ii) la expedición del Decreto 417 de 2020 mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020, por el que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19, y (iv) el aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Decreto ordinario 531 del 8 de abril del 2020.

(…) [S]e cumple con el elemento de la motivación, por cuanto en las órdenes de gerencia se expusieron las razones que tuvo CODALTEC para adoptar las medidas que consideraba pertinentes, las que obedecen a motivos reales. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 196 / DECRETO 491 DE 2020 / DECRETO ORDINARIO 531 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 ACTO CONTROLADO - Finalidad y objeto / CONEXIDAD [L]as medidas adoptadas persiguen los fines previstos en el Decreto 491 de 2020, que no son otros que la satisfacción del interés general, la búsqueda del bien común y el mejoramiento del servicio público en tiempos de distanciamiento social y aislamiento preventivo.

Tampoco se observa el desconocimiento de las normas en las que debían fundarse, pues CODALTEC consideró el contenido del Decreto 491 de 2020, a más de que la competencia se ejerció dentro de los límites establecidos por el legislador extraordinario -i.e. las medidas no se dispusieron por un término superior al de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social.

(…) [L]as medidas guardan relación con el Decreto 417, que declaró la emergencia económica, social y ecológica, pues se orientan al manejo de una de las causas que dio origen a su expedición, esto es, el tratamiento del factor de transmisión del virus con miras a su reducción, para proteger la vida, salud e integridad personales de los servidores y los usuarios de los servicios a cargo del Estado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 491 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 PROPORCIONALIDAD DE LAS MEDIDAS / TRABAJO EN CASA [L]a Sala estima que esas medidas resultan proporcionales porque se orientaron a la satisfacción de finalidades legítimas, esto es, asegurar la prestación del servicio a cargo de CODALTEC y, a su vez, garantizar la vida, salud e integridad de los empleados, contratistas y usuarios.

(…) Además, se trata de previsiones necesarias, pues el trabajo en casa y la adopción de herramientas tecnológicas para desarrollar las actividades a cargo son las únicas medidas que permiten seguir con el desarrollo del objeto social de la corporación, evitando la aglomeración del personal y facilitando el distanciamiento social. (…) Téngase en cuenta que desde la expedición del Decreto 417, aspecto reiterado en el Decreto 491, se señaló la necesidad de acudir a medidas o herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones como elementos para asegurar la continuidad del servicio y el acatamiento de las medidas sanitarias de contención de la transmisión del virus -aislamiento preventivo obligatorio y distanciamiento social-.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 491 DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la razonabilidad de la autorización del trabajo en casa ver Corte Constitucional C- 242 de 2020 SUSPENSIÓN DE ACTIVIDADES QUE REQUIEREN CONTACTO / FIRMA AUTÓGRAFA ESCANEADA DE DOCUMENTOS / ADICIÓN DE CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS Ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para contrarrestar los efectos nocivos de la enfermedad, resultaba pertinente la suspensión de actividades que no pudieran ser adelantadas por medios virtuales y, por ende, el otorgamiento de comisiones fuera del domicilio de la corporación y la compra de tiquetes aéreos para tal fin, con el propósito de dar cumplimiento a las recomendaciones de aislamiento social emanadas de las autoridades sanitarias del país y de la Organización Mundial de la Salud -OMS-.

(…) La orden de gerencia implementó el uso de la firma autógrafa mecánica escaneada con el fin de adelantar los trámites internos, así como la documentación requerida para las diferentes actividades ante otras entidades. Para el efecto, se dispuso que las firmas fueran administradas por los responsables de éstas. Esta disposición está acorde con la adopción del teletrabajo y del uso de tecnologías de la información y las telecomunicaciones para el desarrollo de las actividades de la corporación, pues permite que empleados y contratistas suscriban los documentos a su cargo de forma remota, lo que evita acudir de forma presencial a la entidad.

(…) En el artículo 7 se ordenó adicionar los contratos de vigilancia y aseo. El propósito de la medida fue, por un lado, proteger a las personas que prestan los servicios de vigilancia y aseo en la corporación, a fin de que no quedaran desprotegidas durante la emergencia sanitaria por la posible pérdida de sus empleos. De otro, garantizar la seguridad de las instalaciones.

Esta medida está acorde con lo previsto en el artículo 17 del Decreto Legislativo 491 del 2020, que fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en tanto desarrolla el principio de solidaridad que hace parte de nuestro Estado Social de Derecho. FUENTE FORMAL: DECRETO 491 DE 2020 NORMA DEMANDADA: ORDEN DE GERENCIA 006 DEL 29 DE MARZO DE 2020 Y ORDEN DE GERENCIA 009 DEL 9 DE ABRIL DE 2020 DE CODALTEC CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01617-00(CA) (ACUMULADO 11001-03-15- 000-2020-01616-00) Actor: CORPORACIÓN DE ALTA TECNOLOGÍA PARA LA DEFENSA (CODALTEC) Demandado: ORDEN DE GERENCIA 006 DEL 29 DE MARZO DE 2020 Y ORDEN DE GERENCIA 009 DEL 9 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Acto: Órdenes de gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020 y No. 009 del 9 de abril de 2020, expedidas por la Corporación de Alta Tecnología para la Defensa (CODALTEC) SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA Como no existe causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, procede la Sala Especial de Decisión No. 13 del Consejo de Estado a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del control inmediato de legalidad de la referencia.

ANTECEDENTES 1. Actos objeto de control judicial La Corporación de Alta Tecnología para la Defensa, en adelante CODALTEC, expidió la Orden de Gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020, en los siguientes términos: (29 DE MARZO DE 2020) “Por la cual se adoptan las medidas establecidas en los Decretos Presidenciales con ocasión de la Emergencia por COVID-19” EL GERENTE DE LA CORPORACIÓN DE ALTA TECNOLOGÍA PARA LA DEFENSA – CODALTEC, en uso de sus facultades legales y estatutarias, y

CONSIDERANDO

Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo Coronavirus COVID-19. Que según la OMS la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Decreto 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional por causa de Coronavirus- COVID 19. Que una de las principales medidas, recomendadas por la OMS, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que el artículo 25 de la Constitución Política establece que el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado, y que toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Que mediante Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que la Corporación de Alta Tecnología para la Defensa - CODALTEC, en procura de mantener la integridad de sus empleados, así como de sus contratistas, continua con la implementación de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional, para hacer frente a la crisis actual por la que atraviesa el país, con el fin de garantizar el aislamiento social y la aglomeración de personas.

DECIDE: ARTÍCULO 1º. Prestación de Servicios a cargo de CODALTEC: Las diferentes actividades que desarrolla La Corporación de Alta Tecnología, se adelantaran a través de los diferentes medios tecnológicos, tales como video llamadas, skype y otros, para evitar la aglomeración de personal, propiciando el distanciamiento social. ARTÍCULO 2°.

Para los empleados, contratistas, personal en comisión, en cumplimiento del aislamiento social, adóptese la medida del teletrabajo, para lo cual se deberá coordinar con el área de Soporte para el acondicionamiento de todos los equipos de cómputo. Asimismo, para las personas que no posean equipo de cómputo, CODALTEC facilitará los equipos necesarios para poder cumplir con esta medida, equipos que estarán bajo la responsabilidad de la persona a la cual se le asigna el equipo.

ARTÍCULO 3 °: Suspéndase las actividades que impliquen contacto con otras personas en otras ciudades del país o del exterior, en este orden de ideas todas las comisiones y compra de tiquetes aéreos, quedaran suspendidos hasta nueva orden. ARTÍCULO 4°: De las firmas de documentos por parte de CODALTEC: Con el fin de adelantar los trámites internos, así como la documentación requerida para las diferentes actividades ante otras entidades, impleméntese el uso de firma autógrafa mecánica escaneada, las cuales serán administradas directamente por los responsables de estas.

ARTÍCULO 5 °: Reuniones no presenciales en los órganos no colegiados: Las reuniones requeridas por la Corporación se adelantarán a través de medios virtuales. ARTÍCULO 6°: Servicios prestados por contratistas profesionales o de apoyo: Continúese con la prestación de los servicios de los contratistas, en la modalidad del desarrollo de actividades desde casa.

En la medida de lo posible. No se suspenderán ni se terminarán los contratos a pesar de la emergencia sanitaria y para los pagos de honorarios estos se deberán realizar a través de medios electrónicos. ARTÍCULO 7°: Contratos de prestación de servicios administrativos: En este aspecto, la Corporación, a pesar de su dura situación económica, con el fin de que las personas que prestan los servicios de vigilancia y aseo no queden desprotegidas en esta emergencia, por la posible pérdida de sus empleos y garantizar la seguridad de las instalaciones, ADICIONENSE los contratos de vigilancia y de aseo.

ARTÍCULO 8 °: Reportes a las aseguradoras de Riesgos Laborales: El área de Seguridad y Salud en el Trabajo, deberá reportar las novedades referentes a la prestación de servicios de los empleados a través de Teletrabajo. ARTÍCULO 9°: La presente Orden de Gerencia rige a partir de la fecha de su expedición.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Dada en Bogotá D.C., a los veintinueve (29) días del mes de marzo de dos mil veinte (2020). EL GERENTE GENERAL DE CODALTEC General (RA) JULIO ALBERTO GONZÁLEZ RUIZ Gerente General Esas medidas fueron prorrogadas mediante Orden de Gerencia No. 009 del 9 de abril de 2020, en estos términos: (09 DE ABRIL DE 2020) “Por la cual se extienden las medidas adoptadas mediante Orden de Gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020 para enfrentar la propagación del COVID-19” EL GERENTE DE LA CORPORACIÓN DE ALTA TECNOLOGÍA PARA LA DEFENSA – CODALTEC, en uso de sus facultades legales y estatutarias, y

CONSIDERANDO

Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID- 19. Que según la OMS la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria, social y mundial, que requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.

Que mediante Orden de Gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020, “Por la cual se adoptan las medidas establecidas en el Decreto Legislativo 491 de 2020” la Corporación de Alta Tecnología para la Defensa – CODALTEC, en procura de mantener la integridad de sus empleados, así como de sus contratistas, adoptó las medidas anunciadas por el Gobierno Nacional, para hacer frente a la crisis actual por la que atraviesa el país, con el fin de garantizar el aislamiento social y la aglomeración de personas, Que mediante Decreto No. 531 del 8 de abril de 2020, el Presidente de la República de Colombia, en su artículo Primero, ordeno el aislamiento preventivo para todas las personas habitantes de la República de Colombia desde las cero horas (00:00 a.m) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID- 19.

En mérito de lo expuesto, el Gerente General de la Corporación de Alta Tecnología para la Defensa, CODALTEC; DECIDE: ARTÍCULO 1º. Extender las medidas adoptadas mediante Orden de Gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020, desde las cero horas (00:00 a.m) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020.

Parágrafo: En caso de que por la emergencia sanitaria, se siga extendiendo el aislamiento preventivo, automáticamente se seguirán extendiendo las medidas adoptadas mediante de la Orden de Gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020. ARTICULO 2°. Solicitar a los empleados, personal en comisión y contratistas de CODALTEC, que continúen en sus respectivos lugares de habitación, con las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional, local y regional para enfrentar la Pandemia del Coronavirus COVID-19 ARTÍCULO 3°: La presente Orden de Gerencia rige a partir de la fecha de su expedición.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Dada en Bogotá D.C., a los nueve (09) días del mes de abril de dos mil veinte (2020). EL GERENTE GENERAL DE CODALTEC General (RA) JULIO ALBERTO GONZÁLEZ RUIZ Gerente General 2. Intervenciones 1. CODALTEC Manifestó que las órdenes de gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020 y No. 009 del 9 de abril de 2020 son legales, pues fueron expedidas con fundamento en los decretos 491 y 531 del mismo año, con el fin de adoptar medidas internas para hacer frente al COVID-19 y dar cumplimiento al aislamiento preventivo obligatorio previsto por el Gobierno Nacional.

Explicó que se trata de una entidad sin ánimo de lucro, constituida mediante documento privado, en virtud de lo establecido en el Decreto Ley 393 de 1991[1], por lo que se rige por el derecho civil y laboral. En ese sentido, recalcó, no dicta actos administrativos, pese a que pertenece al Grupo Social y Empresarial de la Defensa[2]. 2. Concepto del Ministerio Público 3.1.

El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó: 1. Declarar ajustado a derecho el artículo 4º de la Orden de Gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020 de la Gerencia de CODALTEC, en el entendido de que también se permiten las firmas autógrafas mecánicas digitalizadas, conforme dispone el artículo 11 del Decreto Legislativo 491 de 2020. 2.

Declarar ajustada a derecho el resto de la Orden de Gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020 de la Gerencia de CODALTEC. Para el agente del Ministerio Público, el Consejo de Estado es competente para conocer sobre la legalidad de la orden de gerencia porque se trata de una entidad constituida por el Ministerio de Defensa Nacional, el Departamento del Meta, el Municipio de Villavicencio, la Industria Militar–INDUMIL y la Corporación de Industria Aeronáutica Colombiana S.A.- CIAC S.A., con fundamento en la autorización conferida por el artículo 1 del Decreto Ley 393 de 1991.

En consecuencia, es una entidad descentralizada indirecta del orden nacional. El procurador consideró que los requisitos de forma fueron satisfechos porque el acto fue expedido por el gerente general, “según facultades otorgadas en el numeral 6 del artículo 110 y artículo 196 del Código de Comercio y los estatutos del ente societario, en donde se establece en su cabeza la administración de los negocios sociales”, y se relaciona “con las medidas adoptadas por el Gobierno para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas mediante Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, dictado en desarrollo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 por el cual se declaró un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, para mitigar la propagación del COVID-19”.

Respecto de los requisitos de fondo, adujo que se cumplieron, por cuanto: (i) los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 promueven el uso de tecnologías de la información y las comunicaciones en el desarrollo de las actividades de la corporación, lo que resulta conexo y proporcional a la situación de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, con el fin de evitar la propagación del Coronavirus COVID19, lo que garantiza la continuidad de los servicios mediante el uso de los medios virtuales.

(ii) El artículo 4 autoriza, para trámites internos y externos, el uso de la firma autógrafa mecánica escaneada, lo que está acorde con lo establecido en el artículo 11 del Decreto Legislativo 491 del 2020, aunque omite una opción que ese decreto prevé, esto es, las firmas autógrafas mecánicas digitalizadas. Como no se indica “alguna razón para no permitir este tipo de firmas, ni se ve que tal razón exista, esta agencia concluye que la omisión fue involuntaria, por lo cual habrá de solicitar que se declare la legalidad del artículo 4º en el entendido de que también se permiten las firmas autógrafas mecánicas digitalizadas, conforme dispone el artículo 11 del Decreto Legislativo 491 de 2020”.

(iii) El artículo 7 adiciona los contratos de vigilancia y aseo para mantener los empleos de las personas vinculadas mediante contratos de prestación de servicios, “con lo que se busca respetar el derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. Igual finalidad se encuentra en la parte final del artículo 6 que prevé la continuidad de los servicios de los contratistas, “conforme al artículo 25 de la Constitución Política, siendo acorde con los objetivos de protección del empleo que ha adoptado el Gobierno durante la pandemia, y que, a su vez, le permitirán a la empresa acceder al Programa de apoyo al empleo formal – PAEF, establecido en el Decreto 639 del 8 de mayo de 2020”. 3.2.

La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el proceso 11001031500020200161600, en el que solicitó declarar la legalidad de la orden de gerencia No. 009 del 9 de abril de 2020, pues cumple con los requisitos formales y materiales para su expedición. En términos generales, manifestó que la Orden de Gerencia 009 de 2020 al extender las medidas contenidas en la Orden de Gerencia 006 de 2020, resulta adecuada con el estado de excepción declarado por el Gobierno Nacional (Decreto 417 de 2020) y con el Decreto Legislativo 491 de 2020, “en virtud de que procuran privilegiar el trabajo en casa, con el fin de afrontar la grave situación social y de salud pública que aqueja no solo al país sino al mundo entero, sin que se vislumbre que resulten desproporcionadas o caprichosas; por el contrario, se aprecia que las decisiones del sub lite instrumentalizaron las medidas tomadas por el Gobierno Nacional para atender la propagación del covid-19, en tanto que pretenden asegurar la ejecución de las recomendaciones impartidas por la Organización Mundial de la Salud de distanciamiento social y, simultáneamente, se constituyen en actuaciones orientadas a prevenir las graves consecuencias jurídicas y de salud que acarrearía para los usuarios de la entidad, si tuvieran que atenderlos presencialmente en la fase de mitigación de la pandemia, cuando ésta aún no ha superado el denominado pico o curva de contagios”.

CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de las medidas generales que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo.

CODALTEC es una entidad descentralizada del orden nacional, adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998 (art. 38, num. 2, lit. e), creada por orden de los decretos ordinarios 2452 de 2012 y 1070 de 2015, para el desarrollo, la promoción y la realización de actividades de ciencia, tecnología e innovación, con el fin de fortalecer las capacidades científico-tecnológicas del sector defensa de la República de Colombia.

Esta corporación está conformada como “persona jurídica sin ánimo de lucro de naturaleza pública”, por el Ministerio de Defensa Nacional, INDUMIL, la Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana (CIAC), el Departamento del Meta y el Municipio de Villavicencio. En ese orden de ideas, el Consejo de Estado es competente para analizar, por este medio de control, la legalidad de las órdenes de gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020 y No. 009 del 9 de abril de 2020, pues son medidas generales expedidas con fundamento en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, dictado en desarrollo del Decreto 417 del 17 de marzo del 2020, por el cual se declaró un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, para mitigar la propagación del COVID-19.

Téngase en cuenta que las disposiciones del Decreto Legislativo 491 del 2020 aplican “a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades” (art. 1). 2.

Delimitación del problema jurídico Le corresponde a la Sala examinar la juridicidad de las órdenes de gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020 y No. 009 del 9 de abril de 2020, proferidas por CODALTEC. En concreto, debe definir si, desde el punto de vista formal y material, se encuentran conforme con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, con los decretos legislativos y ordinarios que le sirvieron de fundamento y con las demás normas superiores que resulten aplicables.

Para tal propósito, se procederá con la presentación de las características y alcance del control inmediato de legalidad y, seguidamente, se realizará el examen de legalidad en el caso concreto. 3. Características y alcance del control inmediato de legalidad. Reiteración de jurisprudencia[3] 3.1. La Constitución Política otorgó al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, la potestad para declarar el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículos 212 a 215).

En lo que interesa, el estado de emergencia es el instrumento para conjurar hechos excepcionales que perturben, amenacen o alteren, en forma grave e inminente, el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, para así salvaguardar el interés general. En virtud de la habilitación constitucional, el Gobierno Nacional profiere el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.

Y con ese mismo propósito, profiere otros decretos con fuerza de ley y actos normativos, en ejercicio de función administrativa, para desarrollar, cumplir y ejecutar tanto el acto que declara el estado de excepción como los decretos legislativos que se profieren a su amparo. 3.2 La situación de anormalidad institucional que supone el estado de excepción justifica que se ejerzan controles frente a las decisiones del Gobierno, mediante instrumentos jurídicos y políticos a cargo del poder judicial y de la rama legislativa, respectivamente.

Los estados de excepción, sin duda, trastocan el sistema de pesos y contrapesos, pues se alteran las competencias constitucionales, y, por ende, es necesario que los poderes del presidente de la República estén limitados por los bloques de constitucionalidad y de legalidad, a través del control jurídico que ejerce la rama judicial. En efecto, mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria[4]) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las medidas generales que las autoridades profieren para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan o desarrollan los decretos legislativos.

Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación[5]: El primer aspecto que se debe estudiar es la competencia que tiene esta jurisdicción para conocer del control judicial sobre el decreto que se analizará de fondo más adelante, teniendo en cuenta que se trata de una norma dictada bajo el estado de “Emergencia Social”, es decir, el regulado en el artículo 215 de la Constitución Política.

Se dice esto porque el parágrafo del artículo 215 citado establece que “El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida sobre su constitucionalidad…”, de manera que, a juzgar por esta norma, el control de los decretos que se expiden al amparo de los estados de excepción corresponde, sin distinción, a la Corte Constitucional.

De hecho, en virtud de esta disposición se sugiere que todos los decretos que desarrollan los estados de excepción son legislativos, pues el art. 215 sugiere esto, al decir que los “decretos legislativos” se enviarán a la Corte Constitucional para su control. Sin embargo, también se puede entender, a partir de allí, pero con fundamento en la ley estatutaria que regula el tema, que unos decretos son legislativos y que otros, los que no lo son, los controla la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En efecto, el art. 20 de la ley estatutaria señaló que el control sobre los actos generales, que desarrollan los decretos legislativos, lo realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional[6]. Frente a este aparte concreto expresó la Corte, en la sentencia C-179 de 1995: (…) De esta manera, resulta que al amparo de los estados de excepción -incluido el de la emergencia económica o social-, el Gobierno Nacional expide dos clases de normas: i’) el decreto que declara el estado de excepción –que es un solo decreto-, y ii’) todos aquellos decretos que lo desarrollan, adoptando las medidas que implementan las soluciones legales para conjurar las crisis -y que suelen ser varios-.

Estos últimos son los llamados a suspender las leyes que les sean incompatibles –tal como lo disponen los arts. 212 y 213 CP.-. o a derogarlos, como ocurre con la emergencia económica. Otros decretos son los reglamentos de los anteriores, es decir, los que desarrollan los decretos con fuerza de ley dictados para conjurar la crisis. 3.3.

El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos o medidas de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto o medida se expide por una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto o medida de la autoridad territorial (artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 CPACA).

El control de legalidad procede frente a las medidas de carácter general[7] que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos, esto es, para vigilar el ejercicio de los inusuales poderes del Gobierno Nacional, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación[8].

En igual sentido, la Corte Constitucional ha considerado que el control inmediato de legalidad es una limitación al poder de las autoridades administrativas, en tanto que busca impedir la aplicación de normas ilegales[9]. 3.4. En oportunidades anteriores, la Sala Plena ha identificado las siguientes características del control inmediato de legalidad: a) Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia. b) Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente.

En caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 CPACA). Luego, no se requiere la publicación del acto para la procedencia del control, porque es suficiente la expedición. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. Con todo, conviene precisar que no se trata propiamente de confrontar todo el ordenamiento jurídico, sino de examinar el acto de cara a los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse, esto es, los límites formales y materiales: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento.

Aunque el control pretende ser integral no es completo ni absoluto, ya que es compatible con los medios de control de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Ese rasgo está reforzado por la siguiente característica. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA).

En cuanto a esta característica, la sala ha explicado[10]: Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma. 3.5.

En definitiva, el examen de legalidad que corresponde a esta Corporación se realiza mediante la confrontación del acto o medida general con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control oficioso.

Ahora bien, como se examina la juridicidad de un acto o medida con carácter general, impersonal y abstracta, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos: la falta de competencia, la expedición irregular, la falsa motivación, el desvío de poder y la violación de la ley (artículo 137 CPACA).

Además, no puede perderse de vista que la potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos). Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija[11].

Ese análisis, desde luego, exige al Consejo de Estado determinar si la decisión de la administración, expedida en el escenario de excepcionalidad, cumple los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad frente las causas que dieron lugar al estado de excepción. 4. Examen de legalidad de las órdenes de gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020 y No. 009 del 9 de abril de 2020 1.

Verificación de los requisitos de forma Las órdenes de gerencia analizadas cumplen con los requisitos de forma, pues contienen la exposición de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a su expedición, una parte resolutiva que concuerda con los motivos que las sustentaron, así como con los elementos que permiten su identificación adecuada, -numeración, identificación temática, entre otros-. 2.

De los requisitos de fondo. Análisis material Previo al examen material de las órdenes de gerencia controladas, la Sala estima necesario referirse, en lo pertinente, a las normas que le sirven de fundamento, específicamente a los artículos 3, 11, 12, 16, 17 y 18 del Decreto Legislativo 491 de 2020. 1. Decreto Legislativo 491 de 2020 4.2.1.1.

Los artículos 3, 11, 12, 16, 17 y 18 del Decreto Legislativo 491 prevén, en su tenor literal, lo siguiente: Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente r\ecesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial. Artículo 11. De las firmas de los actos, providencias y decisiones. Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, cuando no cuenten con firma digital, podrán válidamente suscribir los actos, providencias y decisiones que adopten mediante firma autógrafa mecánica, digitalizadas o escaneadas, según la disponibilidad de dichos medios.

Cada autoridad será responsable de adoptar las medidas internas necesarias para garantizar la seguridad de los documentos que se firmen por este medio. Artículo 12. Reuniones no presenciales en los órganos colegiados de las ramas del poder público. Sin perjuicio de las disposiciones contenidas en las normas vigentes, los órganos, corporaciones, salas, juntas o consejos colegiados, de todas las ramas del poder público y en todos los órdenes territoriales, podrán realizar sesiones no presenciales cuando por cualquier medio sus miembros puedan deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva.

En este último caso, la sucesión de comunicaciones deberá ocurrir de manera inmediata de acuerdo con el medio empleado. Las convocatorias deberán realizarse de conformidad con los respectivos reglamentos y garantizar el acceso a la información y documentación requeridas para la deliberación. Las decisiones deberán adoptarse conforme a las reglas de decisión previstas en los respectivos reglamentos, de todo lo cual deberá quedar constancia en las actas correspondientes a dichas sesiones, cuya custodia estará a cargo de sus secretarios.

Excepto los asuntos y deliberaciones sujetas a reserva, como las de los órganos colegiados de la rama judicial, las sesiones no presenciales deberán ser públicas, para lo cual se deberá utilizar únicamente los medios o canales habilitados para el efecto en el reglamento. Lo dispuesto en el presente artículo tendrá vigencia hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Artículo 16. Actividades que cumplen los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las personas naturales vinculadas a las entidades públicas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, continuarán desarrollando sus objetos y obligaciones contractuales mediante trabajo en casa y haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Aquellos contratistas cuyas obligaciones sólo se puedan realizar de manera presencial, continuarán percibiendo el valor de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de la cotización al Sistema General de Seguridad Social. Esto sin perjuicio de que una vez superados los hechos que dieron lugar a la Emergencia Sanitaria cumplan con su objeto y obligaciones en los términos pactados en sus contratos.

La declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica y la declaratoria de Emergencia Sanitaria, así como las medidas que se adopten en desarrollo de las mismas no constituyen causal para terminar o suspender unilateralmente los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados con el Estado. Parágrafo.

Para la recepción, trámite y pago de los honorarios de los contratistas, las entidades del Estado deberán habilitar mecanismos electrónicos. Artículo 17. Contratos de prestación de servicios administrativos. Los contratos de prestación de servicios administrativos, suscritos por personas jurídicas con entidades públicas, cuyo objeto sea la prestación del servicio de vigilancia, aseo, y/o cafetería, transporte y demás servicios de esta naturaleza no serán suspendidos mientras dure el aislamiento preventivo obligatorio.

Para que se efectúe el pago a las empresas contratistas éstas deberán certificar el pago de nómina y seguridad social a los empleados que se encuentren vinculados al inicio de la Emergencia Sanitaria. Parágrafo. Para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro, las entidades del Estado deberán habilitar mecanismos electrónicos.

Artículo 18. Reportes a las Aseguradoras de Riesgos Laborales. Las autoridades deberán reportar a las respectivas Aseguradoras de Riesgos Laborales la lista de los servidores públicos y contratistas que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio presenten sus servicios a través de teletrabajo o trabajo en casa. 4.2.1.2.

La Corte Constitucional, en sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, abordó el control de constitucionalidad del Decreto 491. Para lo que aquí interesa, se declaró la inexequibilidad del artículo 12, “por haber reprobado el juicio de necesidad jurídica, también denominado juicio de subsidiariedad”, por cuanto dicha regla ya existe en el ordenamiento jurídico.

Para la Corte, “no resulta jurídicamente necesario que para la convocatoria de dichos órganos a sesiones no presenciales el Ejecutivo los autorice mediante decreto legislativo”, toda vez que “el ordenamiento jurídico ordinario ya prevé normas dirigidas a ello, o faculta a los mencionados órganos para que produzcan las medidas que se requieran para ello, de conformidad con los respectivos reglamentos”.

De otro lado, se declaró la exequibilidad de los artículos 3, 11, 16, 17 y 18 porque, en términos generales, las medidas de urgencia establecidas en el Decreto Legislativo: A.- Se orientaron a impedir la extensión de los efectos que dieron lugar a la expedicion del Decreto 417[12], tal como lo fue la afectación del desarrollo normal de las actividades a cargo del Estado, con ocasión de la adopción de las medidas sanitarias de aislamiento preventivo y distanciamiento social para la prevención, manejo y control del COVID-19.

Ello justificó (i) la modificación temporal del paradigma de presencialidad en la prestación de los servicios públicos a cargo de las autoridades, mediante la modalidad de trabajo en casa de empleados y contratistas y la habilitación de las tecnologías de la información y las comunicaciones para el desarrollo, entre otros, de las funciones de los servidores y contratistas del Estado.

(ii) La adopción de medidas para facilitar las actuaciones de las autoridades en medio de las restricciones de la pandemia, que impiden la plena presencialidad en el desarrollo del servicio en el sector público, como lo es el uso de firmas autógrafas mecánicas, digitalizadas y escaneadas. (iii) La aplicación del principio de solidaridad, que subyace a todas las relaciones sociales, en especial tratándose de contratos de los servicios de aseo, cafetería, vigilancia, transporte o similares, más cuando “se enmarca en el uso razonable de la libertad de configuración normativa que tiene el legislador para ordenar las normas sobre contratación pública de conformidad con el inciso segundo del artículo 150 superior”.

B.- Eran necesarias. Desde lo fáctico, porque esas medidas permiten el desarrollo de actividades a distancia o la suspensión de actividades presenciales no esenciales, lo que contribuye a mitigar el riesgo de transmisión del virus al reducir el contacto físico entre los diferentes agentes. Además, porque buscan garantizar el derecho al trabajo y a la seguridad social.

Desde lo jurídico, porque las facultades ordinarias de regulación reglamentaria a cargo del Gobierno Nacional no permitían el establecimiento, en términos generales, de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo. Considérese que la regulación de la prestación de los servicios a cargo de las autoridades por medio de la modalidad de trabajo en casa, la implementación de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sector público, la regulación de las formas en las que deben adelantarse los procedimientos y la ordenación de la contratación pública, son competencias del legislador (arts. 123 y 150 de la Constitución).

C.- En lo que respecta a los artículos 3 y 16, sobre la autorización para que los empleados y contratistas ejecuten sus labores bajo la modalidad de trabajo en casa, se concluyó que era proporcional ya que (i) se orienta a la consecución de una finalidad legítima, como lo es la de “asegurar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades en medio de las restricciones sociales adoptadas para enfrentar el riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19”;

(ii) es adecuada, en tanto “permite que [se] adelanten determinadas labores que contribuyan a la prestación adecuada de los servicios a cargo de las autoridades y, a su vez, disminuye el contacto social entre los funcionarios y los usuarios”; (iii) es necesaria, porque la prestación presencial del servicio contribuye a la transmisión del virus; y (iv) es razonable, porque, atendiendo su carácter transitorio, no “altera las condiciones de la relación jurídica, incluidos los derechos laborales y las garantías sociales”, ni supone la modificación de la relación contractual para adecuarla al teletrabajo, bajo el entendido que ambas figuras son diferentes -trabajo en casa y teletrabajo-.

Por demás, con el fin de evitar que el uso de las tecnologías de la información se convirtiera en una barrera de acceso a los servicios prestados por las autoridades, se precisó que “cuando una actuación administrativa no pueda ser adelantada de manera razonable y adecuada por medios virtuales conforme a la normatividad vigente, (…) la administración está en la obligación de examinar si resulta pertinente suspender su trámite, como lo habilita el artículo 6° del Decreto 491 de 2020, o proseguir con el mismo de forma presencial, siempre que se adopten las medidas sanitarias pertinentes”.

D.- Tratándose del artículo 11, se afirmó que el uso de firmas autógrafas mecánicas, digitalizadas y escaneadas válidamente para suscribir los documentos que expiden las autoridades, es proporcional y adecuada, puesto que persigue una finalidad legítima y “permite que no requieran acudir de forma presencial a las entidades a suscribirlos, sino que tal actuación se realice de forma remota en concordancia con la autorización de trabajo en casa de los funcionarios del Estado”.

Además se dijo que “si bien el uso de firmas autógrafas mecánicas, digitalizadas y escaneadas en el sector público podría llegar a facilitar el surgimiento de escenarios de fraude, en tanto que no implican el grado de seguridad que se exige, por ejemplo, en la utilización de la firma digital, lo cierto es que la medida es proporcional, ya que se trata de una autorización temporal para permitir la consecución de un fin superior para la sociedad, como el adecuado funcionamiento de la administración, y, en todo caso, está supeditada a la responsabilidad respectiva de cada autoridad, quien debe adoptar las medidas internas necesarias para garantizar la seguridad de los documentos que se firmen”.

E.- En relación con el artículo 17, sobre la continuidad de los contratos administrativos relativos a servicios generales, se concluyó que era ajustada al ordenamiento jurídico porque: (i) Persigue dos finalidades legítimas, a saber: (a) por una parte, pretende asegurar que durante el tiempo de la emergencia sanitaria, a pesar de que algunas sedes no sean utilizadas por los servidores que laboran desde casa, las mismas cuenten con el debido cuidado y mantenimiento, así como que estén disponibles los servicios generales para atender a los trabajadores que deban asistir presencialmente a solucionar las contingencias que no puedan resolverse a distancia; y, por otra parte, (b) se busca proteger el empleo de las personas que prestan su fuerza laboral de manera permanente para el beneficio del sector público en virtud del principio de solidaridad en los términos explicados.

(ii) Es adecuada y necesaria, puesto que las autoridades deben velar por el cuidado de su infraestructura y contar con la disponibilidad de servicios generales para su buen funcionamiento, incluso en medio de la pandemia, máxime cuando algunos funcionarios y contratistas, por razones del servicio, deben acudir a las sedes de las entidades.

(iii) Es proporcionada, porque es temporal mientras dure la emergencia sanitaria y si bien algunos servicios generales tendrán una menor demanda, lo cierto es que la continuidad de los contratos es una forma de concretar el principio de solidaridad que el Estado tiene con las personas que prestan su fuerza de trabajo para el cuidado de su infraestructura y la realización de sus funciones de manera permanente”.

F.- Finalmente, en lo que respecta al artículo 18, relacionado con los reportes a las aseguradoras de riesgos laborales, la Corte manifestó que supera el juicio de proporcionalidad ya que: (i) Persigue una finalidad legítima, como lo es la protección de las personas que prestan sus servicios para el Estado mediante las modalidades de trabajo en casa y teletrabajo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 25 y 53 de la Constitución. (ii) Es adecuada, ya que el reporte a las aseguradoras de riesgos laborales por parte de las autoridades sobre los empleados y contratistas del Estado que prestan sus servicios bajo las modalidades de trabajo en casa y teletrabajo les facilita a aquellas la gestión de las contingencias, así como la adopción de las medidas de prevención a que haya lugar.

(iii) Es necesaria, puesto que el cambio del lugar de prestación del servicio de la sede de la entidad a la casa del trabajador es una determinación que puede afectar el riesgo a asegurar y, por ello, es imperioso que se le informe de la modificación respectiva a la aseguradora de riesgos laborales. (iv) Es proporcional, ya que, si bien implica una carga administrativa para las autoridades, lo cierto es que la misma es consecuente con la expectativa de trasladar los riesgos del trabajo a la aseguradora correspondiente. 2.

Verificación de la competencia Las órdenes de gerencia analizadas fueron expedidas por la persona competente, esto es, por el gerente general, como primera autoridad administrativa de esa corporación. Si bien no se cuenta con los estatutos de CODALTEC, de acuerdo con lo previsto en el artículo 196 del Código de Comercio, el gerente general, como administrador y representante legal, por regla general, puede “celebrar o ejecutar todos los actos y contratos comprendidos dentro del objeto social o que se relacionen directamente con la existencia y el funcionamiento de la sociedad”. 3.

Verificación de los motivos 4.2.3.1. Los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan con: (i) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (ii) la expedición del Decreto 417 de 2020 mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020, por el que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19, y (iv) el aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Decreto ordinario 531 del 8 de abril del 2020. 4.2.3.2.

Estos motivos son reales. Téngase en cuenta que desde el 11 de marzo del año en curso la OMS declaró el COVID-19 como pandemia e instó a los Estados a adoptar decisiones urgentes para su prevención, manejo o control, para lo cual recomendó la medida no farmacológica de distanciamiento social y aislamiento, que justificó, entre otras, acudir a las herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones como elemento para lograr la protección de la vida, salud y la integridad personal, de un lado, y la continuidad de la prestación del servicio por el otro.

Así se señaló en el Decreto 417 de 2020, por medio del cual se declaró el Estado de emergencia Económica, Social y Ecológica, al manifestar: Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actuar brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia', esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y tratamiento de los casos confirmados.

Que la misma Organización señaló que describir la situación como una pandemia no significaba que los países afectados pudieran darse por vencidos, pues esto significarla terminar enfrentándose a un problema mayor ya una carga más pesada para el sistema de salud, que a la postre requerirla medidas más severas de control y por tanto, los países debían encontrar un delicado equilibrio entre la protección a la salud, la prevención de los trastornos sociales y económicos y el respeto de los derechos humanos, razón por la cual hizo un llamado a los países afectados para que adopten una estrategia de contención. (…) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. Atendiendo la magnitud de la pandemia, el Gobierno Nacional, entre otras medidas dispuestas para su manejo, declaró la emergencia sanitaria nacional y dispuso el aislamiento preventivo obligatorio.

La declaratoria de emergencia sanitaria nacional tuvo lugar mediante la Resolución No. 385 del 12 de abril de 2020, acto prorrogado por las resoluciones No. 844 del 26 de mayo y 1462 del 25 de agosto, ambas de 2020; medida que, a la fecha de expedición de esta sentencia, se extiende hasta el 30 de noviembre de la presente anualidad. El aislamiento preventivo obligatorio se registró desde el 24 de marzo hasta el 30 de agosto de 2020, de conformidad con los decretos ordinarios No. 457 del 22 de marzo, 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril, 636 del 6 de mayo, 689 del 22 de mayo, 749 del 28 de mayo, 878 del 25 de junio, 990 del 9 de julio, y 1076 del 28 de julio[13].

En conclusión, se cumple con el elemento de la motivación, por cuanto en las órdenes de gerencia se expusieron las razones que tuvo CODALTEC para adoptar las medidas que consideraba pertinentes, las que obedecen a motivos reales. 4. Verificación de la finalidad y el objeto 4.2.4.1. Las órdenes de gerencia analizadas no implican el desconocimiento de los objetivos previstos en el Decreto 491 del 2020.

Por el contrario, se propende por su realización a través de herramientas para el manejo del riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19 en la entidad, mediante la implementación de las medidas sanitarias de distanciamiento social y aislamiento preventivo, tales como: (i) la utilización de las herramientas de la tecnología y la información para la realización de las actividades de la corporación (art. 1 – OG 006);

(ii) la autorización del trabajo en casa para empleados y contratistas y la orden de reportar esa novedad a la administradora de riesgos laborales (arts. 2, 6 y 8 – OG 006); (iii) la suspensión de actividades que impliquen contacto (art. 3 – OG 006); (iv) la implementación de la firma autógrafa mecánica escaneada (art. 4 – OG 006); (v) la indicación de no de terminar o suspender, en la medida de lo posible y durante el tiempo que dure el aislamiento social, los contratos de servicios profesionales o de apoyo (art. 6 – OG 006); y (vi) la orden de adicionar los contratos de vigilancia y aseo (art. 7 – OG 006).

Atendiendo esa finalidad y con ocasión de la expedición del Decreto ordinario 531 de 2020, que ordenó “el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020”, la orden de gerencia 009 de 2020 extendió las medidas adoptadas en CODALTEC y, además, previó que “en caso de que por la emergencia sanitaria, se siga extendiendo el aislamiento preventivo, automáticamente se seguirán extendiendo las medidas adoptadas mediante de la Orden de Gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020”. 4.2.4.2.

No se advierte una desviación de poder en la expedición de las órdenes de gerencia, pues las medidas adoptadas persiguen los fines previstos en el Decreto 491 de 2020, que no son otros que la satisfacción del interés general, la búsqueda del bien común y el mejoramiento del servicio público en tiempos de distanciamiento social y aislamiento preventivo.

Verificación de la conexidad de las medidas Las medidas adoptadas en las órdenes de gerencia son conexas con el Decreto Legislativo 491 de 2020 (arts. 3, 11, 16, 17 y 18), pues CODALTEC hizo uso de esas habilitaciones para adecuar sus actividades a las circunstancias desatadas por la pandemia. En consecuencia, previó el trabajo en casa de empleados y contratistas, suspendió las actividades que requerían contacto y reguló la firma de sus documentos.

Esas medidas se ajustaron al límite temporal establecido por el legislador extraordinario y estuvieron al tanto de los aislamientos preventivos decretados por el Gobierno Nacional, pues de la motivación de las órdenes de gerencia se desprende que fueron adoptadas con ocasión de la emergencia sanitaria y únicamente durante su permanencia. Adicionalmente, las medidas guardan relación con el Decreto 417, que declaró la emergencia económica, social y ecológica, pues se orientan al manejo de una de las causas que dio origen a su expedición, esto es, el tratamiento del factor de transmisión del virus con miras a su reducción, para proteger la vida, salud e integridad personales de los servidores y los usuarios de los servicios a cargo del Estado. 6.

Verificación de la proporcionalidad de las medidas La Sala no analizará el artículo 5 de la orden de gerencia No. 006 de 2020, pues como lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, no resulta jurídicamente necesario que para la convocatoria de los órganos colegiados del Ejecutivo a sesiones no presenciales se los autorice mediante decreto legislativo.

Así las cosas, al tratarse de una competencia ordinaria del gerente general, no del desarrollo de un decreto legislativo, no es procedente un pronunciamiento sobre su proporcionalidad y legalidad mediante este medio de control. Tampoco se analizará el artículo 2 de la orden de gerencia 009 de 2020, pues no se trata de un desarrollo del Decreto 491 de 2020, sino de una solicitud o “sugerencia” a los empleados, personal en comisión y contratistas de CODALTEC de permanecer en su lugar de habitación, respetando las medidas de aislamiento preventivo obligatorio decretadas por el Gobierno Nacional y las administraciones locales. 1.

Artículos 1, 2, 6 y 8 – OG 006: adopción de trabajo en casa y de tecnologías de la información y las telecomunicaciones. Reporte de novedad a la ARL Para los empleados, contratistas y personal en comisión, la orden de gerencia adoptó la medida que en los artículos 2º y 8º denominó como “teletrabajo” y a la que en el artículo 6º se refirió como trabajo en casa.

Para el efecto dispuso: - Coordinar con el área de soporte para el acondicionamiento de los equipos de cómputo personales. - Facilitar equipos de cómputo a aquellas personas que no los posean. - Adelantar las actividades de la corporación a través de tecnologías de la información y las telecomunicaciones, tales como “video llamadas, skype y otros”. - No suspender ni terminar los contratos de servicios profesionales y de apoyo, “en la medida de lo posible” y mientras puedan desarrollarse mediante la modalidad de trabajo en casa. - Realizar los pagos de honorarios a través de medios electrónicos. - Reportar a la aseguradora de riesgos laborales –ARL- las novedades referentes a la prestación de los servicios de empleados mediante la modalidad de teletrabajo.

Sea lo primero señalar que, a juicio de esta Sala, la medida que la Corporación adoptó fue la del trabajo en casa, no la del teletrabajo. Téngase en cuenta que, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 1221 de 2008, “una persona que tenga la condición de asalariado no se considerará teletrabajador por el mero hecho de realizar ocasionalmente su trabajo como asalariado en su domicilio o en lugar distinto de los locales de trabajo del empleador, en vez de realizarlo en su lugar de trabajo habitual”.

Luego, como la medida autorizada fue de carácter temporal y excepcional, mal podría considerarse que se trata de la autorización para el desarrollo del teletrabajo. Aspecto que se refuerza al tener presente que, al tenor de lo expresado por el Ministerio de Trabajo en las circulares No. 021 y 041 de 2020, “la autorización del empleador para que una persona adelante de forma ocasional, temporal y excepcional sus funciones laborales por fuera de las sedes de la empresa o la entidad, ya sea desde su lugar de residencia o cualquier otro similar, se denomina trabajo en casa”[14].

Lo dicho se confirma al considerar que el fundamento para la adopción de la medida fue el artículo 3º del Decreto 491, que autorizó el trabajo en casa; medida que, según se puso de presente en la sentencia C-242 de 2020, no modificaba el contenido de la relación laboral o contractual, ni significaba la implementación del teletrabajo. En palabras de la Corte Constitucional: “…para este Tribunal es claro que no puede confundirse la modalidad de teletrabajo y la autorización de trabajo en casa, puesto que la primera se trata de una forma de relación laboral con unas obligaciones especiales para las partes contempladas en la Ley 1221 de 2008, en cambio, la segunda es meramente una habilitación al empleado para que desempeñe transitoriamente sus funciones por fuera del sitio donde habitualmente las realiza, sin modificar la naturaleza del contrato respectivo.” En esas condiciones, se insiste, lo autorizado fue el trabajo en casa, no el teletrabajo, más cuando dentro de los motivos del acto no se hizo ninguna referencia a las normas ordinarias que regulan el teletrabajo, como lo son la Ley 1221 de 2008, el Decreto reglamentario 884 de 2012 y la Resolución 2886 del mismo año. Precisado lo anterior, la Sala estima que esas medidas resultan proporcionales porque se orientaron a la satisfacción de finalidades legítimas, esto es, asegurar la prestación del servicio a cargo de CODALTEC y, a su vez, garantizar la vida, salud e integridad de los empleados, contratistas y usuarios.

Además, se trata de previsiones necesarias, pues el trabajo en casa y la adopción de herramientas tecnológicas para desarrollar las actividades a cargo son las únicas medidas que permiten seguir con el desarrollo del objeto social de la corporación, evitando la aglomeración del personal y facilitando el distanciamiento social. Téngase en cuenta que desde la expedición del Decreto 417, aspecto reiterado en el Decreto 491, se señaló la necesidad de acudir a medidas o herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones como elementos para asegurar la continuidad del servicio y el acatamiento de las medidas sanitarias de contención de la transmisión del virus -aislamiento preventivo obligatorio y distanciamiento social-.

Tal como lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia C-242 del 2020, la autorización del trabajo en casa es razonable, porque, atendiendo su carácter transitorio, no “altera las condiciones de la relación jurídica, incluidos los derechos laborales y las garantías sociales”, ni supone la modificación de las relaciones contractuales para adecuarlas al teletrabajo.

De otro lado, se encuentra que la obligación de reportar a la ARL las novedades referentes a la prestación de los servicios de empleados mediante la modalidad de trabajo en casa -impropiamente denominada como teletrabajo- es necesaria y proporcional, ya que el cambio del lugar de prestación del servicio es una determinación que puede afectar el riesgo a asegurar.

Así las cosas, se declarará la legalidad de los artículos 1, 2, 6 y 8 – OG 006 bajo el entendido de que la autorización efectuada para el desempeño de las funciones en una sede habitual de la empresa se refiere al trabajo en casa y no al teletrabajo. 2. Artículo 3 – OG 006: suspensión de actividades que requieran contacto En el artículo 3 se suspendieron todas las actividades que implicaban contacto con otras personas, en otras ciudades del país o en el exterior.

En consecuencia, se suspendieron las comisiones y compras de tiquetes aéreos. Se trata de una limitación razonable, pues las actividades que no pueden realizarse, surtirse o adelantarse a través de medios virtuales, en tanto requieren de la presencia física en la corporación o fuera de ella para la ejecución de las funciones o competencias a cargo, conllevan un alto riesgo de contagio y propagación del COVID-19.

Ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para contrarrestar los efectos nocivos de la enfermedad, resultaba pertinente la suspensión de actividades que no pudieran ser adelantadas por medios virtuales y, por ende, el otorgamiento de comisiones fuera del domicilio de la corporación y la compra de tiquetes aéreos para tal fin, con el propósito de dar cumplimiento a las recomendaciones de aislamiento social emanadas de las autoridades sanitarias del país y de la Organización Mundial de la Salud -OMS-.

Se trata de medidas proporcionales a la gravedad de los hechos que dieron lugar a su expedición, por cuanto no suspenden ni desconocen principios o prerrogativas constitucionales. Por el contrario, garantizan los derechos a la vida y salud de los intervinientes en esas actuaciones. Además, dado el carácter transitorio de la medida, no afecta sustancialmente las actividades de la corporación, a más de que es apta para mitigar las causas que dieron origen al estado de excepción. No se estima prima facie como arbitraria o desproporcionada, pues, se insiste, se orienta a proteger la vida, salud e integridad personal de empleados, contratistas y usuarios. 3.

Artículo 4 – OG 006: firma autógrafa mecánica escaneada de documentos La orden de gerencia implementó el uso de la firma autógrafa mecánica escaneada con el fin de adelantar los trámites internos, así como la documentación requerida para las diferentes actividades ante otras entidades. Para el efecto, se dispuso que las firmas fueran administradas por los responsables de éstas.

Esta disposición está acorde con la adopción del teletrabajo y del uso de tecnologías de la información y las telecomunicaciones para el desarrollo de las actividades de la corporación, pues permite que empleados y contratistas suscriban los documentos a su cargo de forma remota, lo que evita acudir de forma presencial a la entidad. Como lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia C-242 del 2020, si bien el uso de firmas autógrafas mecánicas escaneadas podría llegar a facilitar el surgimiento de escenarios de fraude, esta medida resulta proporcional ya que se trata de una autorización temporal para permitir la consecución de un fin superior para la sociedad, como el adecuado funcionamiento de la administración. En todo caso, tal como se dejó consignado en la orden de gerencia, el uso de este tipo de firma está supeditada a la responsabilidad de su dueño, lo que implica adoptar las medidas necesarias para garantizar la seguridad de los documentos que firme.

Esta disposición es un desarrollo del artículo 11 del Decreto 491 del 2020, que faculta a las autoridades para implementar el uso de firmas autógrafas mecánicas, digitalizadas y escaneadas. Como facultad, cada entidad tiene la posibilidad de adoptarla o no y de escoger las posibilidades que más se adapten a su funcionamiento. Es así como CODALTEC optó por la firma autógrafa mecánica escaneada, descartando la firma autógrafa mecánica digitalizada.

En ese sentido, no se comparte la apreciación del Ministerio Público, pues no era necesario que también adoptara la firma digitalizada, por lo que su omisión en la orden de gerencia no compromete su legalidad, por lo que no se considera necesario modular o extender sus efectos. 4. Artículo 7 – OG 006: adición de contratos de prestación de servicios administrativos En el artículo 7 se ordenó adicionar los contratos de vigilancia y aseo.

El propósito de la medida fue, por un lado, proteger a las personas que prestan los servicios de vigilancia y aseo en la corporación, a fin de que no quedaran desprotegidas durante la emergencia sanitaria por la posible pérdida de sus empleos. De otro, garantizar la seguridad de las instalaciones. Esta medida está acorde con lo previsto en el artículo 17 del Decreto Legislativo 491 del 2020, que fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en tanto desarrolla el principio de solidaridad que hace parte de nuestro Estado Social de Derecho.

Así pues, la medida resulta adecuada y necesaria, puesto que propende por el cuidado de la infraestructura estatal. Además, es proporcionada, porque es temporal, esto es, mientras dure la emergencia sanitaria. 5. Artículo 1– OG 009: Prórroga de las medidas adoptadas en la orden de gerencia 006 Con ocasión de la expedición del Decreto ordinario 531 de 2020, que ordenó “el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020”, y la necesidad de mantener las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 491 de 2020, la orden de gerencia 009 de 2020 extendió la vigencia de la orden de gerencia 006 de 2020.

Además, previó la extensión automática de las medidas adoptadas en la corporación, en caso de que, por la emergencia sanitaria, se siguiera extendiendo el aislamiento preventivo por el gobierno nacional. Esa extensión es válida porque mantiene la finalidad que justificó la expedición de las medidas iniciales. Era necesaria para el manejo del riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19 en la entidad.

Y era proporcional, en sentido estricto, porque no sacrifica ningún derecho fundamental. Por último, el hecho de que se ate a la vigencia de la emergencia sanitaria resulta coherente con lo establecido en el Decreto 491 y además, desarrolla los principios de eficiencia y economía, pues se evita la expedición de nuevos actos en la corporación. 6.

Artículos 9 – OG 006 y 3 – OG 009: Vigencia En los artículos 9 de la orden de gerencia 006 de 2020 y 3 de la orden de gerencia 009 de 2020, se dispuso que las disposiciones allí contenidas comenzaban a regir desde su expedición. Si bien, por regla general, los actos de contenido general comienzan a regir desde su publicación, al tratarse de unas órdenes de gerencia que se adoptaron como medidas urgentes para desarrollar las previsiones contenidas en el Decreto Legislativo 491 del 2020, su vigencia bien puede estar supeditada a la expedición, siempre que sean conocidas por los empleados y contratistas, pues resulta razonable y proporcional a la situación de emergencia por la que atraviesa el país debido a la propagación rápida del COVID-19.

En todo caso, para garantizar el debido proceso y el principio de publicidad que debe regir todas las actuaciones estatales, es deber de la corporación dar a conocer las medidas adoptadas. Sin embargo, esto es un asunto de oponibilidad, no de legalidad del acto. 5. Conclusión En síntesis, para la Sala Especial de Decisión, los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8 y 9 de la orden de gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020 y 1 de la orden de gerencia 009 del 9 de abril de 2020 se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico, por cuanto no desconocen lo previsto en la Ley 137 de 1994, habida cuenta de que (i) no implican la suspensión de derechos humanos ni de libertades fundamentales, (ii) no aparejan la interrupción del funcionamiento normal de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado y (iii) no suprimen ni modifican los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Adicionalmente, respetaron la finalidad y los elementos dispuestos por el legislador extraordinario. Por último, las medidas adoptadas en los actos fueron proporcionales, entre otras, porque (i) se orientaron a la consecución de finalidades legítimas, y (ii) eran necesarias debido a la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para la prevención, manejo y control del COVID-19.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 13, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley RESUELVE:

PRIMERO: INHIBIRSE para resolver sobre la legalidad del artículo 5 de la orden de gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020 y del artículo 2 de la orden de gerencia 009 del 9 de abril de 2020, expedidas por la Corporación de Alta Tecnología para la Defensa (CODALTEC).

SEGUNDO: DECLARAR ajustados al ordenamiento jurídico los artículos 2, 6, y 8 de la orden de gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020, expedida por la Corporación de Alta Tecnología para la Defensa (CODALTEC), bajo el entendido de que la autorización consagrada en ellos fue la del trabajo en casa, no la del teletrabajo.

TERCERO: DECLARAR ajustados al ordenamiento jurídico los artículos 1, 3, 4, 7, y 9 de la orden de gerencia No. 006 del 29 de marzo de 2020 y 1 de la orden de gerencia 009 del 9 de abril de 2020, expedidas por la Corporación de Alta Tecnología para la Defensa (CODALTEC).

CUARTO: ADVERTIR que la presente decisión no impide la posibilidad de que las órdenes de gerencia No. 006 del 29 de marzo y 009 del 9 de abril, ambas de 2020 sean cuestionadas judicialmente, en ejercicio del medio de control correspondiente, por razones jurídicas distintas a las que se examinaron y quedaron consignadas en esta providencia.

QUINTO: En firme esta providencia, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se discutió y aprobó en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado (Firmado electrónicamente) WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Con salvamento de voto CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01617-00(CA) (ACUMULADO 11001-03-15- 000-2020-01616-00) Actor: CORPORACIÓN DE ALTA TECNOLOGÍA PARA LA DEFENSA (CODALTEC) Demandado: ORDEN DE GERENCIA 006 DEL 29 DE MARZO DE 2020 Y ORDEN DE GERENCIA 009 DEL 9 DE ABRIL DE 2020 SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar el voto en la decisión adoptada en sentencia del 27 de noviembre de 2020 mediante la cual se inhibió para resolver sobre la legalidad del artículo 5 de la orden de gerencia 006 del 29 de marzo de 2020 y del artículo 2 de la orden de gerencia 009 del 9 de abril de 2020, expedidas por la Corporación de Alta Tecnología para la Defensa (CODALTEC) y declarar ajustados a derecho los demás artículos.

En primer lugar, considero que las medidas adoptadas en las órdenes objeto de control, no comportan el ejercicio de función administrativa por parte de Codaltec, si se tiene en cuenta que, aun cuando corresponde a una entidad del orden nacional descentralizada por servicios, al ser un instituto de ciencia y tecnología adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, lo cierto es que, de acuerdo con el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 “Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de sus entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género”.

Como resulta ser el caso de Codaltec. Ese artículo fue declarado exequible condicionalmente por la Corte Constitucional, en el sentido de precisar que, en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias.

Quiere decir lo anterior que, los asuntos referidos a la estructura orgánica e interna, plantas de personal, régimen salarial y prestacional, naturaleza y clasificación de los servidores de las personas jurídicas sin ánimo de lucro, se rigen por el derecho privado, de acuerdo con el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo Estado, radicación 1291 de 2000.

Según se tiene, las medidas adoptadas en las órdenes de gerencia objeto de control se refieren a: i) las diferentes actividades que desarrolla la Corporación de Alta Tecnología, se adelantaran a través de los diferentes medios tecnológicos, tales como video llamadas, skype y otros, para evitar la aglomeración de personal, propiciando el distanciamiento social ii) teletrabajo para sus empleados y contratistas, iii) suspensión de actividades que impliquen contacto con otras personas, iv) firmas de documentos a través de mecanismos digitales, v) reuniones no presenciales, vi) servicios prestados por contratistas: continuidad de los mismos, vii) contratos de prestación de servicios administrativos, viii) reporte a las aseguradoras de riesgos laborales.

Como se lee, todas las medidas adoptadas en las órdenes que son objeto de control, corresponden a la estructura orgánica e interna de la entidad, que se rige por el derecho privado, según el propio ordenamiento jurídico lo prevé, conforme al artículo 95 de la Ley 489 de 1998. Así las cosas, considero que el Consejo de Estado no tiene la competencia para avocar conocimiento de dichas órdenes, en tanto que no corresponden al ejercicio de una función administrativa.

En segundo lugar, en mi criterio, tales previsiones tampoco corresponden al desarrollo de una medida general contenida en los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, pues si bien se invocan algunas medidas de los Decretos 417 de 2020 (declaratorio del estado de emergencia) y 491 de 2020, lo cierto es que, dichas órdenes corresponden a la potestad y autonomía que tiene el gerente general de dicha corporación sin ánimo de lucro, para dictar las medidas que correspondan respecto de la organización laboral de dicha institución de cara a la emergencia suscitada por la pandemia.

En consecuencia, considero que el control inmediato de legalidad no solo resulta improcedente sino que, además, el Consejo de Estado no tiene competencia para asumir el conocimiento de unas órdenes de gerencia que, a mi juicio, no comportan el ejercicio de una función administrativa. Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] “Por el cual se dictan normas sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías”. [2] Conformado por 14 entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Defensa.

Fuente https://www.cremil.gov.co/index.php?idcategoria=1796 (página web consultada el 10 de noviembre de 2020). [3] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009- 0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009- 00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010- 00369-00.

M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [4] El acto de declaratoria es materialmente un decreto legislativo, en tanto es una habilitación excepcional para que el Gobierno Nacional legisle (ver sentencia C-802 de 2002 de la Corte Constitucional). [5] Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500. [6] Cita original: “Art.

20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición” (negrillas fuera de texto). Es bueno precisar que la norma tenía un tercer inciso, pero fue declarado inexequible, mediante la sentencia C-179 de 1995. [7] Incluye los actos derivados de la potestad de instrucción de la administración (art. 41 de la Ley 489 de 1998): directivas, circulares, instructivos, etc. [8] Sentencias del 20 de octubre de 2009, radicado 11001031500020090054900, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500, M.P. Enrique Gil. [9] Sentencia C-179 de 1994. [10] Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente nro. 2010-00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [11] Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden consultar la sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 21025, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, y del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001-03-15-000-2009-00549-00. [12] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. [13] Téngase en cuenta, además, que mediante el Decreto !"2QR}~€‚ƒ…†’ÂÉËÌØáâãéK › ¼ é HW^~»ÌÛâè÷ü - Ordinario 1168 del 25 de agosto de 2020, ordenó el denominado aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable entre el 1 de septiembre y el 1 de octubre del año en curso. [14] C.FR., C-242 de 2020.