11001-03-15-000-2020-01291-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01291-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEXTA ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2020-07-17

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez (E)

Actor: Superintendencia De Sociedades·Demandado: Resolución 2020-01-116557 Del 31 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: [E]stán cumplidos los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución No. 2020-01-116557 del 31 de marzo de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo. (…) [L]as superintendencias con personería jurídica, como es el caso de la Superintendencia de Sociedades, hacen parte del sector descentralizado por servicios del nivel central de la rama ejecutiva del poder público, de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998 (…) Finalmente, la resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo 491 de 2020CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - AlcanceLa Constitución Política otorgó al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, la potestad para declarar el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica. (…) El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto lo expide una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto de la autoridad territorial (artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 CPACA). El control de legalidad procede frente a las medidas de carácter general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos, esto es, para vigilar el ejercicio de los inusuales poderes del Gobierno Nacional, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta CorporaciónNOTA DE RELATORÍA: Sobre el control inmediato de legalidad como limitante a los poderes de las autoridades administrativas ver Corte Constitucional sentencia C - 179-1994COMPETENCIA / SUPERINTENDENTE DE SOCIEDADES - Competente para la expedición del acto controlado[E]l Superintendente de Sociedades era el competente, como primera autoridad ejecutiva y en cumplimiento de su función de dirección, para dictar la Resolución No. 2020-01-116557 del 31 de marzo de 2020, pues en tal acto se adoptaron medidas necesarias para el funcionamiento de la entidad en materia administrativa y jurisdiccional con ocasión del COVID-19 y en concordancia con las habilitaciones establecidas para el efecto por el Decreto Legislativo 491 - las relativas a la reanudación de términos suspendidos, la notificación de actos administrativos por medios electrónicos y la suspensión de términos en actuaciones administrativas o jurisdiccionales adelantadas en sede administrativa-, cuyas previsiones eran aplicables a las superintendencias con personería jurídica cobijadas bajo la acepción de autoridades utilizada por el legislador extraordinario. De ahí, que la competencia para la expedición del acto se sustentara tanto en la función ordinaria de dirección de la entidad como en la habilitación que el legislador extraordinario otorgó, entre otras, para la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.MOTIVACIÓN / FINALIDAD Y OBJETO DEL ACTOLos motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, para lo que aquí interesa, con (i) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (ii) la expedición del Decreto 417 de 2020 mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020 por medio del que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19. (…) [S]e cumple con el elemento de la motivación, por cuanto en el acto objeto de control se expusieron las razones que tuvo la Superintendencia de Sociedades para dictarlo y esas razones, como se vio, no resultan irreales, sino que obedecen a motivos reales. (…) El artículo 3º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la prestación de los servicios a cargo de las autoridades mediante la modalidad de trabajo en casa, tuvo por fin garantizar la continuidad de la prestación de los servicios en condiciones de seguridad tanto para los servidores y contratistas de las diferentes entidades como para los usuarios. Esto, considerando que las medidas sanitarias no farmacológicas para la prevención, manejo y control del COVID-19 consistieron en el aislamiento preventivo obligatorio y en el distanciamiento social. (…) [E]l artículo 6º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la suspensión de los términos de actuaciones administrativas y jurisdicicionales en sede administrativa, se orientó a garantizar la seguridad jurídica, el debido proceso de los ciudadanos, y los derechos a la vida, salud e integridad personal de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. Esto, ante la imposibilidad de la prestación de los servicios de manera virtual o presencial. (…) Examinado el acto controlado, la Sala considera que su contenido no implica el desconocimiento de esos objetivos.CONEXIDAD / PROPORCIONALIDAD / MEDIDAS FARMACOLÓGICAS - Ausencia / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS - ProporcionalTal como se ha anotado, en la Resolución No. 2020-01-116557 se reanudaron algunos términos suspendidos, se suspendieron algunos términos, y se dispuso la utilización de herramientas de tecnología de la información y las comunicaciones para notificaciones, y adelantamiento de audiencias, diligencias y práctica de pruebas; medidas cuya vigencia no superó la de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social. (…) A juicio de la Sala, esos aspectos son conexos con el Decreto Legislativo 491 de 2020. (…) En el artículo 1º del acto controlado se dispuso la reanudación, a partir del 1º de abril de 2020, de los te´rminos de los procesos jurisdiccionales y las actuaciones administrativas adelantadas ante ante las sedes de Bogota´ D.C. y las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades. (…) ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para contrarrestar los efectos nocivos del COVID-19, resultaba pertinente la suspensión de términos de las actuaciones disciplinarias que no pudieran ser adelantadas por medios virtuales, con el fin de dar cumplimiento a las recomendaciones de aislamiento social emanadas de las autoridades sanitarias del país y de la Organización Mundial de la Salud -OMS-.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 2020-01-116557 DEL 31 DE MARZO DE 2020 – Expedida por la Superintendencia de Sociedades / SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES – Hace parte del sector descentralizado [E]stán cumplidos los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución No. 2020-01-116557 del 31 de marzo de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo.

(…) [L]as superintendencias con personería jurídica, como es el caso de la Superintendencia de Sociedades, hacen parte del sector descentralizado por servicios del nivel central de la rama ejecutiva del poder público, de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998 (…) Finalmente, la resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo 491 de 2020 FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / LEY 489 DE 1998 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance La Constitución Política otorgó al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, la potestad para declarar el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica.

(…) El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto lo expide una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto de la autoridad territorial (artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 CPACA).

El control de legalidad procede frente a las medidas de carácter general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos, esto es, para vigilar el ejercicio de los inusuales poderes del Gobierno Nacional, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el control inmediato de legalidad como limitante a los poderes de las autoridades administrativas ver Corte Constitucional sentencia C- 179-1994 COMPETENCIA / SUPERINTENDENTE DE SOCIEDADES – Competente para la expedición del acto controlado [E]l Superintendente de Sociedades era el competente, como primera autoridad ejecutiva y en cumplimiento de su función de dirección, para dictar la Resolución No. 2020-01-116557 del 31 de marzo de 2020, pues en tal acto se adoptaron medidas necesarias para el funcionamiento de la entidad en materia administrativa y jurisdiccional con ocasión del COVID-19 y en concordancia con las habilitaciones establecidas para el efecto por el Decreto Legislativo 491 - las relativas a la reanudación de términos suspendidos, la notificación de actos administrativos por medios electrónicos y la suspensión de términos en actuaciones administrativas o jurisdiccionales adelantadas en sede administrativa-, cuyas previsiones eran aplicables a las superintendencias con personería jurídica cobijadas bajo la acepción de autoridades utilizada por el legislador extraordinario.

De ahí, que la competencia para la expedición del acto se sustentara tanto en la función ordinaria de dirección de la entidad como en la habilitación que el legislador extraordinario otorgó, entre otras, para la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 MOTIVACIÓN / FINALIDAD Y OBJETO DEL ACTO Los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, para lo que aquí interesa, con (i) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (ii) la expedición del Decreto 417 de 2020 mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020 por medio del que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19.

(…) [S]e cumple con el elemento de la motivación, por cuanto en el acto objeto de control se expusieron las razones que tuvo la Superintendencia de Sociedades para dictarlo y esas razones, como se vio, no resultan irreales, sino que obedecen a motivos reales. (…) El artículo 3º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la prestación de los servicios a cargo de las autoridades mediante la modalidad de trabajo en casa, tuvo por fin garantizar la continuidad de la prestación de los servicios en condiciones de seguridad tanto para los servidores y contratistas de las diferentes entidades como para los usuarios.

Esto, considerando que las medidas sanitarias no farmacológicas para la prevención, manejo y control del COVID-19 consistieron en el aislamiento preventivo obligatorio y en el distanciamiento social. (…) [E]l artículo 6º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la suspensión de los términos de actuaciones administrativas y jurisdicicionales en sede administrativa, se orientó a garantizar la seguridad jurídica, el debido proceso de los ciudadanos, y los derechos a la vida, salud e integridad personal de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. Esto, ante la imposibilidad de la prestación de los servicios de manera virtual o presencial.

(…) Examinado el acto controlado, la Sala considera que su contenido no implica el desconocimiento de esos objetivos. FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 491 DE 2020 CONEXIDAD / PROPORCIONALIDAD / MEDIDAS FARMACOLÓGICAS – Ausencia / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS - Proporcional Tal como se ha anotado, en la Resolución No. 2020-01-116557 se reanudaron algunos términos suspendidos, se suspendieron algunos términos, y se dispuso la utilización de herramientas de tecnología de la información y las comunicaciones para notificaciones, y adelantamiento de audiencias, diligencias y práctica de pruebas; medidas cuya vigencia no superó la de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social.

(…) A juicio de la Sala, esos aspectos son conexos con el Decreto Legislativo 491 de 2020. (…) En el artículo 1º del acto controlado se dispuso la reanudación, a partir del 1º de abril de 2020, de los términos de los procesos jurisdiccionales y las actuaciones administrativas adelantadas ante ante las sedes de Bogotá D.C. y las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades.

(…) ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para contrarrestar los efectos nocivos del COVID-19, resultaba pertinente la suspensión de términos de las actuaciones disciplinarias que no pudieran ser adelantadas por medios virtuales, con el fin de dar cumplimiento a las recomendaciones de aislamiento social emanadas de las autoridades sanitarias del país y de la Organización Mundial de la Salud -OMS-.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2020-01-116557 DEL 31 DE MARZO DE 2020 SUPERINTENDENCIA DE SOCIDADES CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEXTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01291-00(CA) Actor: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES Demandado: RESOLUCIÓN 2020-01-116557 DEL 31 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Acto: Resolución No. 2020-01-116557 del 31 de marzo de 2020, expedida por la Superintendencia de Sociedades -Supersociedades.

SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA Como no existe causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, procede la Sala Especial de Decisión No. 6 del Consejo de Estado a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del control inmediato de legalidad de la referencia. Se advierte que esta sentencia recoge la tesis mayoritaria de la Sala Especial de Decisión, toda vez que la ponencia original no alcanzó la mayoría.

ANTECEDENTES 1. Acto objeto de control judicial La Superintendencia de Sociedades expidió la Resolución No. 2020-01-116557 del 31 de marzo de 2020, cuyo control inmediato de legalidad corresponde ejercer a esta Sala Especial de Decisión. La resolución es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN 2020-01-116557 Por la cual se dictan y adoptan medidas para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Superintendencia de Sociedades, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y el Aislamiento Preventivo Obligatorio.

EL SUPERINTENDENTE DE SOCIEDADES En uso de sus facultades legales y en especial las consagradas en el artículo 8 del Decreto 1023 de 2012 y

CONSIDERANDO

Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», estableciendo disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19.

Que mediante la Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo de 2020, se impartieron directrices para atender la contingencia generada por el coronavirus COVID-19, señalando que debería darse prioridad a los medios digitales para que los ciudadanos realicen trámites a su cargo y adopten los mecanismos necesarios para que los servidores públicos y contratistas cumplan con sus funciones y actividades mediante la modalidad de trabajo remoto.

Que de conformidad con las disposiciones contenidas en el artículo 8 del Decreto 1023 de 2012 le corresponde al Superintendente de Sociedades, dirigir la Superintendencia de Sociedades con la inmediata colaboración de los Superintendentes Delegados y del Secretario General, por lo que ante las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y ambiental generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID- 19, se implementaron medidas con el fin de garantizar los derechos de los administrados y coordinar las acciones correspondientes que permitieran la continuidad de la prestación del servicio, haciendo uso de los medios tecnológicos, durante el tiempo que dure la contingencia. Que el Consejo Superior de la Judicatura mediante Acuerdos PCSJA20- 11517, PCSJA20- 11518 y PCSJA20-11519 de 15 de marzo de 2020, PCSJA20- 11521 de 19 de marzo de 2020 y CSJCUA20-41 de 26 de marzo de 2020, ha venido tomando medidas en relación con la suspensión de términos, con el fin de reforzar las medidas adoptadas en materia de salubridad públicas por parte del Gobierno Nacional.

Que mediante Resolución 100-000938 de 16 de marzo de 2020 la Superintendencia de Sociedades decretó como medida transitoria por motivos de salubridad pública, la suspensión de términos para los procesos jurisdiccionales de Procedimientos Mercantiles y de Procedimientos de Insolvencia que se adelantan en la Superintendencia de Sociedades, desde el 17 hasta el 23 de marzo de 2020, inclusive.

Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del coronavirus COVID-19. Que producto de la declaratoria de pandemia del nuevo coronavirus COVID- 19, ha sido necesario tomar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, como medidas orientadas a conjurar los efectos económicos asociados, disponiendo los recursos financieros, humanos y logísticos para enfrentarlos.

Que mediante Resolución 100-000978 de 17 de marzo de 2020 se decretó como medida transitoria por motivos de salubridad pública, la suspensión de términos en las actuaciones administrativas y disciplinarias que se adelantan en la Superintendencia de Sociedades, entre el 18 de marzo y el 8 de abril de 2020, inclusive. Que a pesar de la suspensión de términos administrativos se ha continuado con el trabajo en casa y todos los derechos de petición y otras actuaciones administrativas no sujetas a términos y notificaciones se han adelantado haciendo uso de medios virtuales y tecnológicos.

Que mediante Decreto 90 de 19 de marzo de 2020, la Alcaldesa Mayor de Bogotá D.C., adoptó medidas transitorias para garantizar el orden público en el Distrito Capital, con ocasión de la declaratoria de calamidad pública efectuada mediante Decreto Distrital 087 del 2020 y limitó totalmente la libre circulación de vehículos y personas en la ciudad capital entre el día jueves 19 de marzo de 2020 a las 23:59 horas, hasta el lunes 23 de marzo de 2020 a las 23:59 horas, medida que fue extendida hasta el martes 24 de marzo de 2020 a las 23:59 horas, a través del Decreto Distrital 92 de 19 de marzo de 2020.

Que a nivel local, en varios municipios y departamentos del país también se tomaron medidas para el distanciamiento social y restricciones a la movilidad, incluyendo aquellas ciudades donde tiene presencia esta Entidad, como es el caso de: Barranquilla con el Decreto 376 del 17 de marzo del 2020, Bucaramanga mediante Decreto 194 del 16 de marzo del 2020, Cali a través del Decreto 691 del 18 de marzo del 2020, Cartagena con Decreto 506 del 17 de marzo del 2020, Manizales mediante Decreto 296 del 16 de marzo del 2020 y Medellín con Decreto 0392 de 20 de marzo de 2020, que adhirió al Decreto Departamental 20200070001025 del 19 de marzo de 2020.

Que mediante Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, el Presidente de la República impartió instrucciones en virtud de la Emergencia Sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, a través del cual ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 13 de abril de 2020.

Que en virtud de las nuevas disposiciones, mediante Resolución 100- 001026 de 24 de marzo de 2020, se decretó como medida transitoria, la suspensión de términos para los procesos jurisdiccionales de Procedimientos Mercantiles y de Procedimientos de Insolvencia que se adelantan en la Superintendencia de Sociedades, desde el 25 hasta el 31 de marzo de 2020.

Que (i) el artículo 64 del Código Civil establece que los actos de autoridad competente son hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito y, (ii) las presentes circunstancias impiden a la ciudadanía en general realizar trámites presenciales, asistir a audiencias y diligencias, presentar memoriales, solicitudes y atender otras actuaciones; lo que obliga a la Superintendencia de Sociedades con el fin de garantizar los derechos de los administrados, a adelantar todas las actuaciones y entre ellas, particularmente, las actuaciones relativas a los procesos jurisdiccionales, a través de medios virtuales y a realizar notificaciones por medios electrónicos.

Que ante las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y ambiental generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y no obstante la suspensión de términos en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales establecidas mediante resoluciones 100-000938 del 16 de marzo de 2020, 100-000978 de 17 de marzo de 2020, y 100-001026 de 24 de marzo de 2020; la Superintendencia de Sociedades ha venido implementando medidas de carácter particular en aras de propender por la prestación de los servicios a su cargo, brindando atención en temas relacionados con: i) Asuntos Económicos y Contables, ii) Inspección, Vigilancia y Control, y iii) Funciones propias de la Secretaría General, al igual que se han venido trabajando en los procesos jurisdiccionales, a pesar de la suspensión de los términos..

Del mismo modo, se han definido los protocolos necesarios para el uso de medios virtuales, en el desarrollo de las audiencias y demás actuaciones en los procesos, para la prestación del servicio. Que la Superintendencia de Sociedades, para efectos de dar continuidad en la atención de sus servicios, ha tenido y tiene dispuestos los siguientes canales de atención virtuales y telefónicos, que han sido y se seguirán utilizando durante el aislamiento preventivo obligatorio decretado: Chat: https://www.supersociedades.gov.co/chat/Paginas/Chat-General.aspx Ventanilla Única de Trámites y Servicios – VUSS: https://www.supersociedades.gov.co/Servicio_Ciudadano/tramites-y- servicios/Paginas/default.aspx Baranda Virtual, para seguimiento de los trámites: https://servicios.supersociedades.gov.co/barandaVirtual/#!/app/dashboard Correos electrónicos: webmaster@supersociedades.gov.co notificacionesjudiciales@supersociedades.gov.co Teléfonos: • Línea única de atención al ciudadano: (57+1) 220 10 00 • Línea Gratuita Nacional de Atención al Ciudadano: 01-8000-114319 • Centro de Fax (57+1) 324 50 00 • Intendencia de Barranquilla: (575)-3858069 / 5-3858094 / 5-3858076 • Intendencia de Bucaramanga: (577)-6781541 • Intendencia de Cali: (572)-6880404 • Intendencia de Cartagena: (575)-6642429 • Intendencia de Manizales: (576)-8847987 • Intendencia de Medellín: (574)-3506000 • San Andrés: (578)-5121720 / 8-5120345 Biblioteca: http://biblioteca.supersociedades.gov.co/php/index.php Que la información oficial de la entidad, ha venido publicándose a través de la web institucional www.supersociedades.gov.co, y, cuando corresponde, en el Diario Oficial.

Que mediante Decreto 491 de 28 de marzo de 2020, se adoptaron medidas para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y, se tomaron medidas para la protección laboral y de los contratistas de las entidades públicas. Que la Entidad ha tenido que adecuarse a las nuevas circunstancias que imprimió la normatividad que reguló el tema de la emergencia sanitaria, las restricciones locales de movilidad y el aislamiento preventivo obligatorio en todo el país y, en especial, a la manera de trabajar por parte de sus funcionarios y coordinar toda su actividad en forma virtual.

Que privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial, la Superintendencia de Sociedades hará uso de las tecnologías de la información con las que cuenta, así como de la plataforma y los protocolos que para el efecto fueron preparados durante estos días, para dar continuidad al servicio siempre que ello sea posible, al igual que se tomarán decisiones particulares respecto a la suspensión de algunos. No obstante, también será el Juez o funcionario competente de cada diligencia, quien decidirá sobre la suspensión de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, conforme al análisis que realice sobre cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación particular y concreta.

Que mientras permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada, la notificación o comunicación de los actos administrativos que se expidan, se realizará por medios electrónicos, para cuyo efecto, en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie, se tendrá que indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones y con la sola radicación se entenderá que se ha emitido la autorización, al igual que se tomarán decisiones respecto a otro tipo de notificaciones para la utilización de medios electrónicos.

El Juez o funcionario competente de las diferentes actuaciones, podrá obtener la información para las comunicaciones correspondientes en el registro mercantil, de la página web oficial del administrado, en las bases de datos oficiales, en los expedientes que se gestionan en la Entidad, a través de los registros públicos obligatorios o en la dirección electrónica informada para el efecto.

Que al respecto, se pronunció la Sala de lo Contencioso Administrativo, indicando que la notificación por medios electrónicos no siempre requiere autorización expresa, cuando quiera que se cumpla con los propósitos de asegurar el conocimiento directo, oportuno e integral de las decisiones que afectan los derechos e intereses de los sujetos procesales.

Así mismo, se entiende que el principio de publicidad se encuentra satisfecho, cuando se presenta la comparecencia oportuna al proceso y, en ese sentido, también se acredita el ejercicio efectivo de los derechos de defensa y contradicción, en la medida en que se interviene activamente en las distintas etapas procesales[1] Que la Superintendencia protege y garantiza los derechos de los administrados, la primacía de los intereses generales, la sujeción a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que de conformidad con lo anterior, se hace necesario tomar las medidas necesarias para garantizar la atención y la prestación de los servicios, garantizando el acceso a ellos, flexibilizando la atención presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite la exposición física entre los servidores públicos y los ciudadanos y la reunión de las personas en las sedes de la entidad, dando así cumplimiento a las restricciones establecidas de distanciamiento social y Aislamiento Preventivo Obligatorio.

Que en mérito de lo anteriormente expuesto, el Superintendente de Sociedades,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. - REANUDACIÓN DE TÉRMINOS. Se ordena reanudar los términos de los procesos jurisdiccionales y las actuaciones administrativas, que se adelantan ante las sedes de Bogotá D.C. y las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades, a partir del día 1 de abril de 2020, conforme a lo señalado en la presente resolución.

PARÁGRAFO. - Frente a las actuaciones disciplinarias que actualmente se adelantan en primera y segunda instancia, considerando que no se cuenta con acceso virtual o remoto a los documentos que conforman el expediente, se mantendrán suspendidos los términos hasta el 13 de abril, es decir hasta que esté vigente el Aislamiento Preventivo Obligatorio decretado, inclusive, en los términos señalados en Resolución 100-000878 de 17 de marzo de 2020.

ARTÍCULO SEGUNDO. - AUDIENCIAS Y ACTUACIONES VIRTUALES Y SUSPENSIÓN PARCIAL O TOTAL DE TÉRMINOS. Durante la Emergencia Sanitaria y el Aislamiento Preventivo Obligatorio, de conformidad con lo establecido en el artículo 107 del Código General del Proceso, las audiencias, diligencias y todas las demás actuaciones relativas a los procesos jurisdiccionales que se tramitan ante la Delegatura para Procedimientos Mercantiles y la Delegatura para Procedimientos de Insolvencia, se realizarán a través de medios virtuales y tecnológicos, siempre que las mismas cuenten con las herramientas para que los usuarios puedan acceder en tiempo real desde su ubicación remota.

Igualmente, se adelantarán las actuaciones o diligencias administrativas, tales como solicitudes de información, consultas, peticiones, trámites y servicios que se puedan radicar a través de los canales de atención virtuales de la Entidad y las actuaciones en curso, en ambos casos cuando se cuente con un correo electrónico debidamente autorizado para la respuesta o notificación respectiva, si ello fuere necesario.

En caso contrario, las actuaciones administrativas no se podrán adelantar de lo cual se dejarán las constancias correspondientes en cada caso en los expedientes, y su trámite se reanudará una vez se levanten las medidas de Aislamiento Preventivo Obligatorio decretado por el Gobierno Nacional. Durante el Aislamiento Preventivo Obligatorio no habrá atención presencial en ninguna de las instalaciones de la Superintendencia para la radicación de documentos, ni estarán disponibles las salas para realizar audiencias judiciales o para realizar actuaciones administrativas.

En cualquier audiencia, diligencia o actuación virtual, judicial o administrativa, en la cual los sujetos de una actuación administrativa o las partes de una judicial, o sus apoderados no tengan los medios tecnológicos para su participación virtual, con el fin de garantizar su derecho de defensa, el funcionario encargado del trámite deberá dar lugar al aplazamiento de dicha audiencia, diligencia o actuación. Una vez superado el Aislamiento Preventivo Obligatorio, la Superintendencia habilitará salas para la participación presencial en audiencias judiciales o para realizar actuaciones administrativas en sus sedes para la participación de aquellos que no cuenten con los medios tecnológicos para el acceso virtual e, igualmente, se habilitará una ventanilla de radicación de documentos en las sedes de la Superintendencia, sin perjuicio de la preferencia que se dará a la participación virtual en las mismas, con el fin de proteger la salud de los usuarios y funcionarios.

Las diferentes delegaturas y dependencias de la Superintendencia deberán hacer uso de los mecanismos electrónicos dispuestos por la Superintendencia, para proferir y notificar providencias, actos administrativos, recibir solicitudes, recursos y demás memoriales y actuaciones relativas a los procesos que se adelantan, para lo cual tomarán la información que repose al respecto en los expedientes.

Se podrán adelantar por parte del Juez o funcionario competente las etapas, audiencias, diligencias y actuaciones que resulten posibles en las actuales circunstancias de la Emergencia Sanitaria y el Aislamiento Preventivo Obligatorio. Al efecto, el Juez o funcionario competente considerará la capacidad y conveniencia de realizarlas, utilizando mecanismos electrónicos o virtuales, y podrán posponerse, caso por caso, audiencias, diligencias o actuaciones que no resulte posibles o convenientes de adelantar, lo cual deberá motivar en la providencia o acto administrativo correspondiente.

El Juez o funcionario competente tomará las decisiones que correspondan dentro de cada proceso o actuación, en el marco de la Constitución y la Ley, para adelantar de la mejor forma las etapas procesales o de la actuación, respetando el debido proceso. En todo caso, mientras dure el Aislamiento Preventivo Obligatorio no habrá atención presencial, ni se adelantarán etapas procesales judiciales o actuaciones administrativas que impliquen el desplazamiento de funcionarios de la Superintendencia o Auxiliares de la Justicia, tales como diligencias o visitas in situ.

Mientras se mantenga la Emergencia Sanitaria, se podrán suspender, reprogramar o aplazar las diligencias o actuaciones presenciales, visitas in situ, entre otras, mediante decisión motivada, previa evaluación y justificación de la situación particular y concreta. El Juez o funcionario administrativo competente podrá suspender términos de manera parcial o total en algunos procesos, actuaciones o trámites, conforme al análisis, evaluación y justificación que se haga en cada caso concreto.

En todo caso, los términos así suspendidos se reanudarán una vez se supere la Emergencia Sanitaria y/o el Aislamiento Preventivo Obligatorio.

ARTÍCULO TERCERO. - COMUNICACIONES Y NOTIFICACIONES PERSONALES Y POR ESTADOS. Mientras persista la Emergencia Sanitaria y la orden de Aislamiento Preventivo Obligatorio, la Superintendencia de Sociedades comunicará y notificará las decisiones judiciales y sus actos administrativos, a través de medios electrónicos, entre éstos, la baranda virtual de la Entidad o el correo electrónico que el usuario haya autorizado al efecto, según sea procedente.

Conforme lo anterior, teniendo en cuenta lo establecido en el parágrafo del Artículo 295 del Código General del Proceso y el Decreto 491 de 2020, las providencias que requieran ser notificadas por estados lo serán en la baranda virtual de la entidad en la página web institucional (www.supersociedades.gov.co) o cual se incluirá en la providencia correspondiente.

Las notificaciones personales de los autos admisorios de las demandas, estarán suspendidas, al igual que los términos del respectivo proceso, mientras subsista el Aislamiento Preventivo Obligatorio decretado. Los términos se reanudarán al día hábil siguiente del levantamiento de la medida de Aislamiento Preventivo Obligatorio. Para el trámite de las actuaciones judiciales y administrativas, los administrados indicarán la dirección electrónica autorizada para efectuar las notificaciones o comunicaciones por estos medios.

La Superintendencia de Sociedades recibirá y gestionará las notificaciones a que se refiere el presente artículo a través del correo electrónico institucional: notificacioneselectronicas@supersociedades.gov.co. El mensaje de datos deberá indicar la providencia o el acto administrativo que se notifica, contener copia electrónica del acto administrativo o providencia a notificar, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo, conforme lo establece la ley y fuere aplicable.

La notificación se entenderá surtida a partir de la fecha y hora en que la parte o el administrado acceda a la providencia o acto administrativo en caso de notificaciones personales al correo electrónico o cuando la providencia se cuelgue en la baranda virtual en la página web oficial de la superintendencia. En todo caso, cuando se trate de notificaciones personales se dejará constancia en el expediente respectivo del acceso por parte del administrado o parte.

En el evento en que la notificación no pueda realizarse de forma electrónica, se tomarán las decisiones que correspondan por parte del Juez o funcionario competente frente a la continuidad de cada actuación, conforme a lo señalado.

ARTÍCULO CUARTO. - SUSPENSIÓN DE LOS TÉRMINOS PARA LA PRESENTACIÓN DEL ACUERDO DE REORGANIZACIÓN Y OTRAS ACTUACIONES. Como consecuencia de las limitaciones de movilidad impuestas por el Aislamiento Preventivo Obligatorio ordenado, que (i) dificulta la negociación con los acreedores de los acuerdos de reorganización y adjudicación y que (ii) dificulta que el promotor actualice la calificación y graduación de créditos y derechos de voto, gestione la negociación de las posibles alternativas de solución al incumplimiento de los acuerdos y presente al Juez del concurso el resultado de sus diligencias, se ordena la suspensión de los términos para (i) la presentación de los acuerdos de reorganización y adjudicación, en los términos de los artículos 31, 37 y 57, y (ii) la actualización de la calificación y graduación de créditos y derechos de voto, la gestión de la negociación de las posibles alternativas de solución al incumplimiento de los acuerdos y la presentación al Juez del concurso el resultado de sus diligencias, en los términos del artículo 46, todos ellos de la Ley 1116 de 2006.

La suspensión se mantendrá mientras dure el Aislamiento Preventivo Obligatorio decretado por el Gobierno Nacional y los términos se reanudarán el día hábil siguiente.

ARTÍCULO QUINTO. - PRUEBAS Y DILIGENCIAS. En aquellas actuaciones en las que se requiera una prueba, requisito o diligencia que no pueda ser practicada, obtenida o realizada por medios no presenciales, en virtud del Aislamiento Preventivo Obligatorio ordenado, el Juez o funcionario podrá suspender parcialmente la actuación en cuanto dependa de tal prueba, requisito o diligencia y, si resulta viable, se podrá continuar en lo que no dependa de aquellas.

En las actuaciones judiciales o administrativas cuya decisión de fondo requiera de una prueba, requisito o diligencia que no pueda ser practicada u obtenida por medios no presenciales, con el ánimo de garantizar el debido proceso y acatar la orden de Aislamiento Preventivo Obligatorio, el Juez o funcionario podrá suspender la actuación, por el término que dure el Aislamiento Preventivo Obligatorio.

Los términos de la actuación se reanudarán el día hábil siguiente a la cesación del Aislamiento Preventivo Obligatorio. Para la procedencia de la suspensión prevista en este artículo, se requerirá acreditar siquiera sumariamente la imposibilidad y la decisión se tomará mediante providencia o acto administrativo debidamente motivado.

PARÁGRAFO. - PRUEBAS DOCUMENTALES APORTADAS MEDIANTE MENSAJES DE DATOS. Tanto los mensajes de datos, como sus archivos adjuntos, que sean allegados a los expedientes, se consideran documentos y por lo tanto se presumen auténticos, al igual que las copias, de acuerdo con las normas procesales, en especial los artículos 243 al 246 y 274 del Código General del Proceso y el artículo 10 de la Ley 527 de 1999.

ARTÍCULO SEXTO. - PARTICIPACIÓN VIRTUAL EN DILIGENCIAS, MEDIANTE EL USO DE HERRAMIENTAS TECNOLÓGICAS. La Superintendencia de Sociedades ha implementado un protocolo de participación virtual en diligencias, entiéndase por aquellas, las audiencias judiciales o las actuaciones administrativas que deban gestionarse dentro de los procesos jurisdiccionales o administrativos, que se adelantan en la Entidad, mediante el uso de herramientas tecnológicas, e igualmente respecto al acceso virtual o remoto a los documentos que conforman el expediente en procesos judiciales y actuaciones administrativas, el cual hace parte integral de la presente resolución.

ARTÍCULO SÉPTIMO. - ADOPCIÓN DE MEDIDAS POR PARTE DE LOS JEFES INMEDIATOS. Los jefes inmediatos en cada dependencia, adoptarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones aquí contenidas y coordinarán con los servidores a su cargo, las actividades que desarrollarán durante el periodo de vigencia del aislamiento preventivo obligatorio.

ARTÍCULO OCTAVO. - MODIFICACIONES Y VIGENCIA. La presente resolución modifica las Resoluciones 100-000878 de 17 de marzo de 2020 y 100-001026 de 24 de marzo de 2020, la Circular Externa 415-000003 de 13 de mayo de 2019 relacionada con la atención al público en la baranda física del Grupo de Apoyo Judicial, y las demás disposiciones que sea contrarias a lo aquí previsto y rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE, JUAN PABLO LIEVANO VEGALARA SUPERINTENDENTE DE SOCIEDADES 2.

Intervenciones 1. Superintendencia de Sociedades -Supersociedades La Superintendencia de Sociedades solicitó que el acto controlado se declare ajustado a derecho, pues fue expedido por el Superintendente de Sociedades en virtud de las facultades consagradas en el artículo 8 del Decreto 1023 de 2012 y con base en las directrices dictadas por el Gobierno en los Decretos 417 y 457 de 2020.

Además, el acto administrativo se dictó para alcanzar una finalidad legítima: salvaguardar la salud de los usuarios y funcionarios y garantizar la prestación del servicio durante la crisis pues, al estar limitada la movilidad, resultaba de vital importancia acudir a medios virtuales que permitieran la realización de audiencias y diligencias.

Para el efecto señaló que la entidad, en actos anteriores al controlado en el presente proceso, suspendió transitoriamente los términos en los procesos jurisdiccionales a su cargo hasta tanto se implementaran los mecanismos virtuales necesarios para (i) permitir el acceso de todas las partes al proceso, (ii) preparar los sistemas de conectividad, y (iii) proceder con la capacitación de funcionarios, al igual que con la definición de protocolos y rutas de acceso en la página web para todos los usuarios.

Sin embargo, en la actualidad se cuenta con diversos mecanismos para garantizar que los usuarios puedan acceder a los trámites y expedientes que se adelantan al interior de la superintendencia, en orden a lo cual, incluso, como producto de los ajustes a las plataformas virtuales, se elaboró un protocolo para adelantar audiencias, acceder a los documentos y servicios de la entidad, para evitar desplazamientos innecesarios.

Ello explica, entonces, el que se ordenara la reanudación de ciertos términos y se suspendieran otros, con el fin de continuar con las medidas para garantizar el acceso virtual o desmaterializado a las piezas procesales que conforman esos expedientes -los disciplinarios de primera y segunda instancia-. Siendo así, a juicio de la entidad, se acudió a las tecnologías de la información, a la plataforma y los protocolos preparados, con el fin de continuar con la prestación del servicio, siempre que ello fuera posible.

De ahí, pues, que se adoptara una medida legítima, lo que se refuerza al considerar que, en todo caso, tal y como se dispuso en el acto objeto de examen, es al funcionario competente a quien, en cada proceso o actuación, le corresponde decidir sobre el aplazamiento, total o parcial de ciertas actuaciones, previa ponderación de la necesidad de preservar los derechos de los usuarios y de las circunstancias especiales de cada caso.

Por último, las medidas adoptadas en el acto controlado no se estiman irrazonables o arbitrarias, pues no modificaron términos legales y desarrollaron temas propios de la entidad[2]. 2. Concepto del Ministerio Público La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado señaló la improcedencia del control inmediato de legalidad de la referencia ya que, en su sentir, el acto expedido por la Superintendencia de Sociedades no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo.

En efecto, la agente del ministerio público considera que (i) el decreto 417 de 2020, no es un decreto legislativo al tratarse del acto declarativo de la emergencia económica, social y ecológica, razón por la que no puede ser reglamentado directamente por las autoridades administrativas, las cuales requieren de un decreto legislativo intermedio para poder ejercer su potestad reglamentaria, (iii) aun cuando el decreto 491 de 2020 es un decreto legislativo, lo cierto es que también incorporó medidas ordinarias, como las adoptadas en el acto objeto de control, y (iii) el decreto 457 fue dictado en ejercicio de las funciones ordinarias que le asisten al Presidente de la República en materia de orden público.

En esas condiciones, la dispuesto en el acto examinado correspondía al desarrollo de una competencia ordinaria, no extraordinaria, razón por la que mal puede considerarse una reglamentación o desarrollo de un decreto legislativo. La entidad pública era competente para adoptar las medidas de suspensión y reanudación de términos, así como de utilización de herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones aun cuando no se hubiera expedido el decreto 491 de 2020.

Pese a lo anterior, la agente del ministerio público solicitó se declare el acto ajustado a derecho en caso de que se le considere como desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo, por cuanto las medidas adoptadas no son arbitrarias; por el contrario, respetan el ordenamiento jurídico aplicable en cada una de las materias reguladas.

Adicionalmente, se acompasan con la emergencia sanitaria declarada en todo el territorio nacional. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo. 2.

Delimitación del problema jurídico 2.1. Previo a plantear el problema jurídico de fondo, conviene precisar que están cumplidos los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución No. 2020-01-116557 del 31 de marzo de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo. 2.1.1.

Es un acto administrativo general, por cuanto se trata de la expresión unilateral de la voluntad de la administración, orientada a producir efectos jurídicos generales. Sin duda, establecer la reanudación de algunos términos, la suspensión de otros, así como la utilización de medios o herramientas tecnológicas para la prestación del servicio a cargo de la Superintendencia de Sociedades –para realización de notificaciones electrónicas, al igual que para el adelantamiento de audiencias, diligencias y práctica de pruebas-, son decisiones de contenido general que, además, corresponden al desarrollo de los artículos 3º, 4º y 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020. 2.1.2.

Adicionalmente, el acto fue proferido por una autoridad descentralizada por servicios del orden nacional, tal como lo es la Superintendencia de Sociedades, cuya naturaleza corresponde a la de un “organismo técnico, adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, mediante el cual el Presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control de las sociedades mercantiles, así como las facultades que le señala la ley en relación con otros entes, personas jurídicas y personas naturales”.

(Dcto. 1023 de 2012, art. 1). Como se sabe, las superintendencias con personería jurídica, como es el caso de la Superintendencia de Sociedades, hacen parte del sector descentralizado por servicios del nivel central de la rama ejecutiva del poder público, de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998 (arts. 38, num. 2, lit. c). 2.1.3.

Finalmente, la resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo 491 de 2020[3], que en los artículos 3º, 4º y 6º autorizaron a las diferentes autoridades, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para (i) prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, (ii) notificar o comunicar actos administrativos por medios electrónicos, y (iii) suspender, total o parcialmente, términos administrativos o jurisdiccionales en sede administrativa.

Justamente, el acto objeto de control dispuso la reanudación de algunos términos suspendidos -los de los procesos jurisdiccionales y las actuaciones administrativas surtidas ante la entidad-, la suspensión de algunos términos -los referidos a actuaciones disciplinarias de primera y segunda instancia-, y la utilización de las herramientas de la tecnología y la información tanto para la realización de las notificaciones o comunicaciones, como del adelantamiento de audiencias, diligencias y práctica de pruebas.

En esa medida, el acto controlado reglamentó un decreto legislativo, pues se encargó de fijar los pormenores para la debida aplicación de algunos de sus artículos dentro de la entidad. Y es que, como lo ha establecido esta corporación, el propósito de la potestad reglamentaria es el de “señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permitan la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso puedan modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance”[4]. 2.2.

Precisado lo anterior, le corresponde a la Sala examinar la juridicidad de la Resolución No. 2020-01-116557 del 31 de marzo de 2020, proferida por la Superintendencia de Sociedades. En concreto, debe definir si, desde el punto de vista formal y material, se encuentra conforme con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, con los decretos legislativos que le sirvieron de fundamento y con las demás normas superiores que resulten aplicables.

Para tal propósito, se procederá con la presentación de las características y alcance del control inmediato de legalidad y, seguidamente, se realizará el examen de legalidad en el caso concreto. 3. Características y alcance del control inmediato de legalidad. Reiteración de jurisprudencia[5] 3.1. La Constitución Política otorgó al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, la potestad para declarar el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículos 212 a 215).

En lo que interesa, el estado de emergencia es el instrumento para conjurar hechos excepcionales que perturben, amenacen o alteren, en forma grave e inminente, el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, para así salvaguardar el interés general. En virtud de la habilitación constitucional, el Gobierno Nacional profiere el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.

Y con ese mismo propósito, profiere otros decretos con fuerza de ley y actos normativos, en ejercicio de función administrativa, para desarrollar, cumplir y ejecutar tanto el acto que declara el estado de excepción como los decretos legislativos que se profieren a su amparo. 3.2 La situación de anormalidad institucional que supone el estado de excepción justifica que se ejerzan controles frente a las decisiones del Gobierno, mediante instrumentos jurídicos y políticos a cargo del poder judicial y de la rama legislativa, respectivamente.

Los estados de excepción, sin duda, trastocan el sistema de pesos y contrapesos, pues se alteran las competencias constitucionales, y, por ende, es necesario que los poderes del presidente de la República estén limitados por los bloques de constitucionalidad y de legalidad, a través del control jurídico que ejerce la rama judicial. En efecto, mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria[6]) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.

Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación[7]: El primer aspecto que se debe estudiar es la competencia que tiene esta jurisdicción para conocer del control judicial sobre el decreto que se analizará de fondo más adelante, teniendo en cuenta que se trata de una norma dictada bajo el estado de “Emergencia Social”, es decir, el regulado en el artículo 215 de la Constitución Política.

Se dice esto porque el parágrafo del artículo 215 citado establece que “El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida sobre su constitucionalidad…”, de manera que, a juzgar por esta norma, el control de los decretos que se expiden al amparo de los estados de excepción corresponde, sin distinción, a la Corte Constitucional.

De hecho, en virtud de esta disposición se sugiere que todos los decretos que desarrollan los estados de excepción son legislativos, pues el art. 215 sugiere esto, al decir que los “decretos legislativos” se enviarán a la Corte Constitucional para su control. Sin embargo, también se puede entender, a partir de allí, pero con fundamento en la ley estatutaria que regula el tema, que unos decretos son legislativos y que otros, los que no lo son, los controla la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En efecto, el art. 20 de la ley estatutaria señaló que el control sobre los actos generales, que desarrollan los decretos legislativos, lo realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional[8]. Frente a este aparte concreto expresó la Corte, en la sentencia C-179 de 1995: (…) De esta manera, resulta que al amparo de los estados de excepción -incluido el de la emergencia económica o social-, el Gobierno Nacional expide dos clases de normas: i’) el decreto que declara el estado de excepción –que es un solo decreto-, y ii’) todos aquellos decretos que lo desarrollan, adoptando las medidas que implementan las soluciones legales para conjurar las crisis -y que suelen ser varios-.

Estos últimos son los llamados a suspender las leyes que les sean incompatibles –tal como lo disponen los arts. 212 y 213 CP.-. o a derogarlos, como ocurre con la emergencia económica. Otros decretos son los reglamentos de los anteriores, es decir, los que desarrollan los decretos con fuerza de ley dictados para conjurar la crisis. 3.3.

El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto lo expide una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto de la autoridad territorial (artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 CPACA).

El control de legalidad procede frente a las medidas de carácter general[9] que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos, esto es, para vigilar el ejercicio de los inusuales poderes del Gobierno Nacional, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación[10].

En igual sentido, la Corte Constitucional ha considerado que el control inmediato de legalidad es una limitación al poder de las autoridades administrativas, en tanto que busca impedir la aplicación de normas ilegales[11]. 3.4. En oportunidades anteriores, la sala plena ha identificado las siguientes características del control inmediato de legalidad: a) Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia. b) Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente.

En caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 CPACA). Luego, no se requiere la publicación del acto para la procedencia del control, porque es suficiente la expedición. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. Con todo, conviene precisar que no se trata propiamente de confrontar todo el ordenamiento jurídico, sino de examinar el acto de cara a los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse, esto es, los límites formales y materiales: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento.

Aunque el control pretende ser integral no es completo ni absoluto, ya que es compatible con los medios de control de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Ese rasgo está reforzado por la siguiente característica. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA).

En cuanto a esta característica, la sala ha explicado[12]: Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma. 3.5.

En definitiva, el examen de legalidad que corresponde a esta Corporación se realiza mediante la confrontación del acto con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control oficioso.

Ahora bien, como se examina la juridicidad de un acto con carácter general, impersonal y abstracto ─acto normativo o reglamento, originado en el poder de reglamentación que la Constitución y la ley otorga al poder ejecutivo para asegurar la cumplida ejecución de la ley─, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos: la falta de competencia, la expedición irregular, la falsa motivación, el desvío de poder y la violación de la ley (artículo 137 CPACA).

Además, no puede perderse de vista que la potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos). Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija[13].

Ese análisis, desde luego, exige al Consejo de Estado determinar si la decisión de la administración, expedida en el escenario de excepcionalidad, cumple los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad frente las causas que dieron lugar al estado de excepción. 3. Examen de legalidad de la Resolución No. 2020-01-116557 del 31 de marzo de 2020 4.1.

Verificación de los requisitos de forma Establecido lo anterior, la Sala observa que el acto cumple con los requisitos de forma, pues contiene la exposición de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a su expedición, una parte resolutiva que concuerda con los motivos que lo sustentaron, así como con los elementos que permiten su identificación adecuada, -numeración, identificación temática, entre otros-. 4.2.

De los requisitos de fondo. Análisis material Previo al examen material del acto controlado, la Sala estima necesario referirse, en lo pertinente, al decreto que fundamentó la resolución objeto de control, específicamente a los artículos 3º, 4º y 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020[14]. 4.2.1 Decreto Legislativo 491 de 2020 4.2.1.1.

Los artículos 3º, 4º y 6º del Decreto Legislativo 491 prevén, en su tenor literal, lo siguiente: “Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente r\ecesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial. Artículo 4. Notificación o comunicación de actos administrativos. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos.

Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización. En relación con las actuaciones administratrivas que se encuentren en curso a la expedición del presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones.

Las autoridades, dentro de los tres (3) días hábiles posteriores a la expedición del presente Decreto, deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo. El mensaje que se envíe al administrado deberá indicar el acto administrativo que se notifica o comunica, contener copia electrónica del acto administrativo, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.

La notificación o comunicación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración. En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

Parágrafo. La presente disposición no aplica para notificación de los actos de inscripción o registro regulada en el artículo 70 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.” 4.2.1.2.

La Corte Constitucional, en sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, abordó el control de constitucionalidad del Decreto 491. Para lo que aquí interesa: • Se declaró la exequibilidad del artículo 3º. • Se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 4º, bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos. • Se declaró exequible el artículo 6º, salvo el parágrafo 1º que se declaró inexequible, y se condicionó la exequibilidad del paragrafo 2º del artículo en comento bajo el entendido de que “cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma”.

Lo anterior, en términos generales, porque las medidas de urgencia establecidas en el Decreto Legislativo: A.- Se orientaron a impedir la extensión de los efectos que dieron lugar a la expedicion del Decreto 417[15], tal como lo fue la afectación del desarrollo normal de las actividades a cargo del Estado, con ocasión de la adopción de las medidas sanitarias de aislamiento preventivo y distanciamiento social para la prevención, manejo y control del COVID-19.

Ello justificó, para lo que aquí interesa, (i) la modificación temporal del paradigma de presencialidad en la prestación de los servicios públicos a cargo de las autoridades, mediente la habilitación de las tecnologías de la información y las comunicaciones para el desarrollo, entre otros, de las funciones de los servidores y contratistas del Estado, y (ii) el regreso gradual a las actividades de forma racional, teniendo en cuenta la necesidad de realizar cambios organizacionales para implementar el paradigma de virtualidad y permitir a los usuarios que se adapten al mismo, para lo cual se contempló la posibilidad de suspensión de términos en actuaciones administrativas.

B.- Eran necesarias. Desde lo fáctico, porque la utilización de las tecnologías de la información en los servicios a cargo de las autoridades permite el desarrollo de actividades a distancia, lo que contribuye a mitigar el riesgo de transmisión del virus al reducir el contacto físico entre los diferentes agentes. Además, porque [l]as medidas que permiten la suspensión de las actuaciones en sede administrativa o amplían los plazos de ciertos trámites le otorgan a las autoridades un tiempo prudencial para realizar los ajustes requeridos para cumplir su objeto misional y retomar racionalmente sus actividades, ya sea implementado las tecnologías disponibles o estableciendo los protocolos para asegurar la atención presencial en los casos que la misma sea imprescindible.

Desde lo jurídico, porque las facultades ordinarias de regulación reglamentaria a cargo del Gobierno Nacional no permitían el establecimiento, en términos generales, de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo. Considérese que la regulación de la prestación de los servicios a cargo de las autoridades por medio de la modalidad de trabajo en casa, la implementación de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sector público, y la regulación de las formas en las que deben adelantarse los procedimientos son competencias del legislador (arts. 123 y 150 de la Constitución).

D.- En lo que respecta al artículo 3º, la autorización para que los servidores ejecuten sus labores bajo la modalidad de trabajo en casa es proporcional ya que (i) se orienta a la consecución de una finalidad legítima, como lo es la de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades en medio de las restricciones sociales adoptadas para enfrentar el riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19;

(ii) es adecuada, en tanto permite que [se] adelanten determinadas labores que contribuyan a la prestación adecuada de los servicios a cargo de las autoridades y, a su vez, disminuye el contacto social entre los funcionarios y los usuarios; (iii) es necesaria, porque la prestación presencial del servicio contribuye a la transmisión del virus; y (iv) es razonable, porque, atendiendo su carácter transitorio, no altera las condiciones de la relación jurídica, incluidos los derechos laborales y las garantías sociales, pues no supone la modificación de la relación contractual para adecuarla al teletrabajo.

Por demás, con el fin de evitar que el uso de las tecnologías de la información se convirtiera en una barrera de acceso a los servicios prestados por las autoridades, se precisó que cuando una actuación administrativa no pueda ser adelantada de manera razonable y adecuada por medios virtuales conforme a la normatividad vigente, … la administración está en la obligación de examinar si resulta pertinente suspender su trámite, como lo habilita el artículo 6° del Decreto 491 de 2020, o proseguir con el mismo de forma presencial, siempre que se adopten las medidas sanitarias pertinentes.

E.- Con relación al artículo 4º se afirmó que (i) persigue una finalidad legítima como lo es la de satisfacer el principio de publicidad en medio de las restricciones sanitarias adoptadas para enfrentar la pandemia -aislamiento preventivo y distanciamiento social-; (ii) el medio utilizado para el logro del fin referido es adecuado, puesto que los elementos virtuales facilitan el conocimiento del contenido de un acto o decisión administrativa sin necesidad de la entrega de una copia física de la misma;

(iii) la medida adoptada es necesaria ante la imposibilidad de acudir a métodos que impliquen el contacto físico, como herramienta para la prevención, control y manejo del riesgo de transmisión del COVID-19. Con todo, con el fin de que el acceso a herramientas tecnológicas no constituyera una barrera o limitación para quienes no contaran con ese tipo de elementos, se condicionó el contenido de la disposición en comento para permitir el uso de medios alternativos.

Lo anterior, bajo el entendido “de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, [ella] podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos, por ejemplo, a través de una llamada telefónica, el envío de un mensaje de texto o de voz al celular o un aviso por una estación de radio comunitaria”.

F.- Tratándose del artículo 6º, se concluyó que la medida de suspensión de términos de actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa, (i) persigue una finalidad válida, como lo es la de superar las afectaciones causadas al desarrollo de las actividades a cargo de las autoridades, al igual que asegurar el debido proceso de los ciudadanos[16];

(ii) es adecuada, pues otorga la posibilidad de interrumpir algunos procesos a las autoridades a fin de que puedan retomar de forma organizada sus actividades[17]; (iii) es necesaria por la imposibilidad de que las autoridades realicen sus actividades con la misma celeridad a la dispuesta en las condiciones previas al COVID-19 en atención a las restricciones de movilidad impuestas para su prevención, manejo y control[18]; y (iv) es proporcional porque no afecta derechos iusfundamentales, es una medida transitoria y consideró la incidencia sobre tiempos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley, a más de que no se trata de una medida automática pues requiere del análisis por parte de cada autoridad, al igual que de una motivación calificada[19].

Pese a lo anterior, como se anunció, se declaró la inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo en mención, relativo a la suspensión del pago de sentencias, por vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva. Primero, porque no resultaba claro cómo esa medida contribuía a conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Segundo, porque la medida carecía de justificación suficiente.

Tercero, porque era desproporcionada al imponer una “carga adicional y desmesurada a quien ya tuvo que someterse a un proceso judicial para defender sus intereses, máxime cuando el acto normativo en control, en otras disposiciones, garantiza la continuidad de la actividad estatal a través del uso de las tecnologías, por lo que no se vislumbra una explicación válida y razonable que justifique el cese temporal de estos pagos”.

Por último, se declaró la exequibilidad condicionada del parágrafo 2º de la misma disposición, relacionado con la posibilidad de que los Fondos Cuenta sin personería jurídica suspendieran los trámites a su cargo, porque “al suspenderse los términos de la atención de prestaciones sociales, las sanciones moratorias estipuladas en el derecho positivo no se configurarán y, por tanto, ante la inexistencia de otra disposición que ordene actualizar el valor del dinero, los administrados se verán afectados en su derecho a mantener el valor adquisitivo de sus acreencias”. 4.2.1.3.

De acuerdo con el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a control, dentro de los que se encuentran, entre otros, los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro, a menos que esa Corporación resuelva lo contrario.

La sentencia C-242 de 2020 tiene efectos a futuro, pues no se adoptó una determinación diferente. 4.2.2. Verificación de la competencia para la expedición del acto El acto fue expedido por el servidor competente en la Superintendencia de Sociedades, como lo es el Superintendente de Sociedades. Téngase en cuenta que el Superintendente de Sociedades es el encargado, entre otras, de [d]irigir la Superintendencia de Sociedades con la inmediata colaboración de los Superintendentes Delegados y del Secretario General, [v]elar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a la entidad y por el eficiente desempeño de las funciones técnicas y administrativas de la misma, y [d]irigir, orientar, coordinar y controlar el ejercicio de las facultades jurisdiccionales asignadas por ley, sin perjuicio de la delegación de funciones correspondientes (Dcto. 1023 de 2012, art. 8, nums. 1, 2 y 4, respectivamente).

En esas condiciones, el Superintendente de Sociedades era el competente, como primera autoridad ejecutiva y en cumplimiento de su función de dirección, para dictar la Resolución No. 2020-01-116557 del 31 de marzo de 2020, pues en tal acto se adoptaron medidas necesarias para el funcionamiento de la entidad en materia administrativa y jurisdiccional con ocasión del COVID-19 y en concordancia con las habilitaciones establecidas para el efecto por el Decreto Legislativo 491 - las relativas a la reanudación de términos suspendidos, la notificación de actos administrativos por medios electrónicos y la suspensión de términos en actuaciones administrativas o jurisdiccionales adelantadas en sede administrativa-, cuyas previsiones eran aplicables a las superintendencias con personería jurídica cobijadas bajo la acepción de autoridades utilizada por el legislador extraordinario.

Prueba de eso es que se requirió de la expedición de Decretos Legislativos para consagrar tal habilitación: los Decretos 417 y 491, ambos de 2020. Se cumplen, entonces, los dos componentes que atañen a la competencia: el material u objetivo, que tiene que ver con las funciones asignadas por la ley a un órgano de la administración (en este caso las autorizaciones mencionadas a las autoridades, concepto del que hacen parte las superintendencias con personería jurídica), y el componente subjetivo, que concierne a la persona natural que asume como servidor público (el Superintendente de Sociedades). 4.2.3.

Verificación de los motivos del acto 4.2.3.1. Los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, para lo que aquí interesa, con (i) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (ii) la expedición del Decreto 417 de 2020 mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020 por medio del que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19. 4.2.3.2.

Estos motivos son reales. Téngase en cuenta que desde el 11 de marzo del año en curso la OMS declaró el COVID-19 como pandemia e instó a los Estados a adoptar decisiones urgentes para su prevención, manejo o control, para lo cual recomendó la medida no farmacológica de distanciamiento social y aislamiento, que justificó, entre otras, acudir a las herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones como elemento para lograr la protección de la vida, salud y la integridad personal, de un lado, y la continuidad de la prestación del servicio por el otro.

Así se señaló en el Decreto 417 de 2020, por medio del cual se declaró el Estado de emergencia Económica, Social y Ecológica, al manifestar: Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actuar brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia', esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y tratamiento de los casos confirmados.

Que la misma Organización señaló que describir la situación como una pandemia no significaba que los países afectados pudieran darse por vencidos, pues esto significarla terminar enfrentándose a un problema mayor ya una carga más pesada para el sistema de salud, que a la postre requeriría medidas más severas de control y por tanto, los países debían encontrar un delicado equilibrio entre la protección a la salud, la prevención de los trastornos sociales y económicos y el respeto de los derechos humanos, razón por la cual hizo un llamado a los países afectados para que adopten una estrategia de contención. (…) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. Atendiendo la magnitud de la pandemia, el Gobierno Nacional, entre otras medidas dispuestas para su manejo, declaró la emergencia sanitaria nacional y dispuso el aislamiento preventivo obligatorio.

Lo primero tuvo lugar mediante la Resolución No. 385 del 12 de abril de 2020, acto prorrogado por las Resoluciones No. 844 del 26 de mayo y 1462 del 25 de agosto, ambas de 2020; medida que, a la fecha de expedición de esta sentencia, se extiende hasta el 30 de noviembre de la presente anualidad. Lo segundo se registró desde el 24 de marzo hasta el 30 de agosto de 2020, de conformidad con los Decretos Ordinarios No. 457 del 22 de marzo, 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril, 636 del 6 de mayo, 689 del 22 de mayo, 749 del 28 de mayo, 878 del 25 de junio, 990 del 9 de julio, y 1076 del 28 de julio[20].

En conclusión, se cumple con el elemento de la motivación, por cuanto en el acto objeto de control se expusieron las razones que tuvo la Superintendencia de Sociedades para dictarlo y esas razones, como se vio, no resultan irreales, sino que obedecen a motivos reales. 4.2.4. Verificación de la finalidad y el objeto del acto 4.2.4.1. El artículo 3º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la prestación de los servicios a cargo de las autoridades mediante la modalidad de trabajo en casa, tuvo por fin garantizar la continuidad de la prestación de los servicios en condiciones de seguridad tanto para los servidores y contratistas de las diferentes entidades como para los usuarios.

Esto, considerando que las medidas sanitarias no farmacológicas para la prevención, manejo y control del COVID-19 consistieron en el aislamiento preventivo obligatorio y en el distanciamiento social. Lo anterior se confirma al tener presente que en el Decreto 491 de 2020 esa medida se justificó en la necesidad de proteger la vida, salud e integridad personales de los servidores y los usuarios en un contexto en el que la prestación del servicio podría realizarse, en determinadas condiciones, bajo las herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Fue por eso que en la parte motiva del decreto legislativo en comento se señaló lo siguiente: “Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.” 4.2.4.2.

Por su parte, el artículo 4º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la realización de notificaciones o comunicaciones por medios electrónicos, se encaminó a asegurar la publicidad de las decisiones de la administración, así como a garantizar el derecho al debido proceso de los administrados, puesto que el acto de enteramiento permite, entre otras cuestiones, definir si se hará uso de herramientas para la discusión o debate de la determinación adoptada por la administración, o, si es necesaria la aducción de elementos de convicción para sustentar los argumentos expuestos ante tales autoridades, por citar algunos ejemplos. 4.2.4.3.

Finalmente, el artículo 6º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la suspensión de los términos de actuaciones administrativas y jurisdicicionales en sede administrativa, se orientó a garantizar la seguridad jurídica, el debido proceso de los ciudadanos, y los derechos a la vida, salud e integridad personal de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. Esto, ante la imposibilidad de la prestación de los servicios de manera virtual o presencial.

Esa conclusión se impone al considerar que en el Decreto 491 se justificó la expedición del artículo en comento en la necesidad de “tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales”; cuestión congruente con lo dispuesto en el Decreto 417 en el que sobre el particular se señaló lo siguiente: Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. 4.2.4.3.

Examinado el acto controlado, la Sala considera que su contenido no implica el desconocimiento de esos objetivos. Por el contrario, se propende por su realización a través de herramientas para el manejo del riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19 dentro de la entidad mediante la implementación de las medidas sanitarias de distanciamiento social y aislamiento preventivo, tales como: (i) la reanudación de algunos términos suspendidos -los de los procesos jurisdiccionales y las actuaciones administrativas surtidas ante la entidad- en atención a la digitalización de los elementos que los integran, lo que permite su consulta sin necesidad de presencia física, (ii) la suspensión de algunos términos -los referidos a actuaciones disciplinarias de primera y segunda instancia- para culminar el proceso de digitalización de los elementos que lo componen, y (iii) la utilización de las herramientas de la tecnología y la información tanto para la realización de las notificaciones o comunicaciones, como del adelantamiento de audiencias, diligencias y práctica de pruebas en actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa.

Súmese a ello, que la necesidad de publicación, para efectos de la vigencia de las medidas (art. 8), da cuenta de un momento cierto a partir del cual se da cumplimiento a las finalidades relacionadas, razón por la que se trata de un elemento para su materialización o concreción, el cual, por demás, acata la regla general establecida por el CPACA en la materia (art. 65).

Siendo así, la Sala estima que en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de la Superintendencia de Sociedades tampoco se advierte una desviación de poder. Por ende, no se desconoció la finalidad y objetivo asociado a las medidas establecidas por el legislador extraordinario en los artículos 3º, 4º y 6º del Decreto 491 de 2020. 4.2.4.4.

Tampoco se observa el desconocimiento de las normas en las que el acto debería fundarse, pues consideró el contenido del Decreto 491 de 2020, a más de que la competencia se ejerció dentro de los límites establecidos por el legislador extraordinario -las medidas no se dispusieron por un término superior al de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social-. 4.2.5.

De las medidas adoptadas en el acto. Verificación de la conexidad 4.2.5.1. Tal como se ha anotado, en la Resolución No. 2020-01-116557 se reanudaron algunos términos suspendidos, se suspendieron algunos términos, y se dispuso la utilización de herramientas de tecnología de la información y las comunicaciones para notificaciones, y adelantamiento de audiencias, diligencias y práctica de pruebas; medidas cuya vigencia no superó la de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social. 4.2.5.2.

A juicio de la Sala, esos aspectos son conexos con el Decreto Legislativo 491 de 2020 (arts. 3, 4 y 6), pues mientras el decreto (i) autorizó la prestación de los servicios mediante la modalidad de trabajo en casa, (ii) la notificación o comunicación de actos administrativos por medios electrónicos, y (iii) habilitó la suspensión total o parcial de términos administrativos o jurisdiccionales en sede administrativa por un periodo determinado, la resolución objeto de análisis hizo uso de esas habilitaciones de cara a algunas actuaciones administrativas y jurisdiccionales a su cargo sin desconocer, se repite, el límite temporal establecido por el legislador extraordinario -en tanto ninguna de las medidas se extendió por un tiempo superior al de la emergencia sanitaria-.

Adicionalmente, las medidas guardan relación con el Decreto 417, que declaró la emergencia económica, social y ecológica, pues se orientan al manejo de una de las causas que dio origen a su expedición, esto es, el tratamiento del factor de transmisión del virus con miras a su reducción, para proteger la vida, salud e integridad personales de los servidores y los usuarios de los servicios a cargo del Estado. 4.2.5.3.

Es de anotar que en el acto examinado también se dispuso la publicación del acto para efectos de su vigencia (art 8); medida conexa con los Decretos 417 y 491 porque corresponde a la definición de un momento cierto para el inicio de las medidas establecidas por la entidad como desarrollo de tales codificaciones. 4.2.6. Verificación de la proporcionalidad de las medidas dispuestas en el artículo 1º del acto controlado 4.2.6.1.

En el artículo 1º del acto controlado se dispuso la reanudación, a partir del 1º de abril de 2020, de los términos de los procesos jurisdiccionales y las actuaciones administrativas adelantadas ante ante las sedes de Bogotá D.C. y las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades. Adicionalmente, en el parágrafo de esa misma disposición, se estableció la suspensión, hasta el 13 de abril de 2020, de los términos de las actuaciones disciplinarias adelantadas en primera y segunda instancia en la entidad.

Esto, considerando que “no se [contaba] con acceso virtual o remoto a los documentos que conforman el expediente”. 4.2.6.2. A juicio de esta Sala tales medidas son proporcionales y razonables. Primero, porque se orientaron a la satisfacción de finalidades legítimas. En efecto, la reanudación de términos propugnó por garantizar la continuidad de la prestación del servicio a cargo de la Superintendencia de Sociedades, sin desconocer el deber de aseguramiento de la vida, salud e integridad personales de los servidores de la entidad y de los usuarios de esta.

Téngase en cuenta que esa reanudación se realizó atendiendo la posibilidad de acceso virtual a los trámites, y demás documentos que integran los servicios de la entidad. Fue por eso, que se establecieron canales virtuales y telefónicos de atención, así como protocolos para el acceso y manejo de los mismos. Por su parte, la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias de primera y segunda instancia se orientó a garantizar la vida, salud e integridad de los servidores y los usuarios, a más de la protección y aseguramiento del derecho al debido proceso.

Como no estaban digitalizados los elementos que integraban esa clase de actuaciones -las disciplinarias- se requería la presencia física de los servidores y de los usuarios: aquellos para el trámite y resolución de los procedimientos, estos para ejercer su derecho de defensa y contradicción. Luego, la suspensión de términos garantizaba que las partes de los procedimientos disciplinarios se encontraran en condiciones de igualdad, al impedir que alguna de ellas se beneficiara u obtuviera provecho de la situación de crisis generada por la pandemia.

Segundo, porque se trata de previsiones necesarias. En efecto, la reanudación de términos era necesaria para garantizar la continuidad de la prestación de los servicios, más cuando se había garantizado el acceso a los documentos, trámites y servicios de la entidad de manera desmaterializada, esto es, sin requerir de la presencia física. Ello cobra relevancia al considerar que desde el Decreto 417, aspecto reiterado en el Decreto 491, se señaló la necesidad de acudir a medidas o herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones como elementos para asegurar la continuidad del servicio y el acatamiento de las medidas sanitarias de contención de la transmisión del virus -aislamiento preventivo obligatorio y distanciamiento social-.

De otro lado, y ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para contrarrestar los efectos nocivos del COVID-19, resultaba pertinente la suspensión de términos de las actuaciones disciplinarias que no pudieran ser adelantadas por medios virtuales, con el fin de dar cumplimiento a las recomendaciones de aislamiento social emanadas de las autoridades sanitarias del país y de la Organización Mundial de la Salud -OMS-.

Téngase en cuenta que en los trámites disciplinarios se requiere de la revisión de los expedientes por parte de los administrados, lo cual podría poner en riesgo su salud, e incluso su vida, al exigir su presencia física para tales propósitos, además de que desconocería la orden de aislamiento preventivo vigente para la época de expedición del acto controlado, contenida en el Decreto Ordinario No. 457 de 2020.

Tercero, porque tanto la reanudación de términos suspendidos como la suspensión de términos son medidas proporcionales a la gravedad de los hechos que dieron lugar a su expedición, por cuanto no suspenden ni desconocen principios o prerrogativas constitucionales. Por el contrario, garantizan los derechos a la vida y salud de los intervinientes en esas actuaciones administrativas, a más de que protegen las garantías procesales de los ciudadanos que actúan en los trámites en cuestión. Cuarto, porque dado el carácter transitorio de la suspensión de términos de las actuaciones disciplinarias, es de advertir que la misma no afecta sustancialmente ese tipo de procedimientos, a más de que es apta no solo para mitigar las causas que dieron origen al estado de excepción, sino también como mecanismo de transición para la adopción de una nueva forma de atención al público que no incluya atención presencial -digitalización de los elementos que integran los expedientes para proceder con su atención virtual-. 4.2.7.

Verificación de la proporcionalidad de las medidas dispuestas en el artículo 2º del acto examinado 4.2.7.1. En el artículo 2º de la Resolución No. 2020-01-116557 se adoptaron las siguientes medidas: (i) Realizar, a través de medios virtuales dispuestos, las audiencias, diligencias y todas las demás actuaciones relativas a los procesos jurisdiccionales que se tramitan ante la Delegatura para Procedimientos Mercantiles y la Delegatura para Procedimientos de Insolvencia. Esto, siempre que se cuente con las herramientas para que los usuarios puedan acceder desde una ubicación remota.

(ii) Adelantar actuaciones o diligencias administrativas -v.gr., solicitudes de información, consultas, peticiones, trámites y servicios que se puedan radicar a través de los canales de atención virtuales de la entidad, así como actuaciones en curso-, siempre que se cuente con un correo electrónico debidamente autorizado para la respuesta o notificación respectiva.

En caso contrario, no se adelantarían dichas actuaciones y se dejarían las constancias del caso para la reanudación con posterioridad a la finalización del aislamiento preventivo obligatorio. (iii) No atención presencial en la entidad durante aislamiento obligatorio, ni disponibilidad de salas para realización de audiencias judiciales o de actuaciones administrativas, ni desplazamiento de servidores a la realización de visitas in situ.

(iv) Aplazamiento, por parte del servidor competente, de diligencias, audiencias o actuaciones virtuales, judiciales o administrativas, cuando los sujetos o sus apoderados carezcan de los medios tecnológicos para su participación virtual. Para el efecto, el servidor correspondiente deberá considerar caso por caso, entre otras, la capacidad tecnológica y la posibilidad, o no, de realización de las audiencias, diligencias o actuaciones; cuestión que deberá motivar sumariamente en cada uno de los eventos en los que se disponga el aplazamiento.

(v) Posibilidad de que el servidor correspondiente, previa valoración de las circunstancias de los casos concretos, suspenda, total o parcialmente, los términos de las actuaciones a su cargo, con el fin de garantizar el debido proceso. (vi) Utilización de herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones para proferir y notificar providencias, actos administrativos, recibir solicitudes, recursos y demás memoriales yactuacionesrelativas a los procesos que se adelantan (vii) Una vez terminado el aislamiento preventivo obligatorio, habilitación de salas para participación presencial en audiencias judiciales o para la realización de actuaciones administrativas de las personas que no cuenten con elementos tecnológicos que permitan su participación virtual. 4.2.7.2.

Esas medidas no se estiman prima facie como arbitrarias o desproporcionadas, pues se orientan a proteger la vida, salud e integridad personales de servidores de la entidad y de los usuarios de la misma. Nótese que se trata del establecimiento de las actividades que pueden realizarse, surtirse o adelantarse a través de medios virtuales que, como tales, no requieren de la presencia física en la entidad o fuera de ella para la ejecución de las funciones o competencias a cargo.

Además, se fijan pautas tendientes a garantizar el debido proceso y a impedir que la falta de acceso a herramientas tecnológicas se convierta en una barrera para acceder a los servicios que la Superintendencia de Sociedades presta. Ello explica el porqué se dispuso, de una parte, no adelantar actuaciones en los casos en los que no se contara con correo electrónico autorizado para realizar notificaciones; y, de otra, no surtir audiencias, diligencias o trámites en los eventos en los que los sujetos de la actuación administrativa o las partes del proceso jurisdiccional o sus abogados carecieran de los recursos tecnológicos necesarios para acceder a los servicios vía virtual.

De ahí, pues, que esa medida -no adelantamiento de las actividades en esas condiciones- se oriente a proteger el debido proceso, pues impide que quienes carecen de acceso a herramientas tecnológicas o no han impartido la autorización para el uso de las mismas se vean afectados por tales circunstancias o sorprendidos por determinaciones que no conocen.

Por último, es necesario tener en cuenta que las medidas establecidas respetan la autonomía del servidor, así como las circunstancias especiales de cada caso. En efecto, si bien es cierto que se establecen pautas generales, no lo es menos, que se conservó un espacio de análisis para que el servidor correspondiente valore las circunstancias que rodean cada caso y, con base en ello, adopte las medidas que resulten convenientes, pertinentes y procedentes, con miras a cumplir con los principios de las funciones administrativa y jurisdiccional a cargo de la entidad y a respetar las garantías constitucionales de los administrados, dentro de las que se encuentra el debido proceso.

Tan razonable fue esa medida que se exige motivación, siquiera sumaria, en cada uno de los casos en los que se disponga de aplazamiento de actuaciones o diligencias o de suspensión de términos. Ello es así, porque la exposición de los motivos de cada caso permite el control de los excesos, en caso de que existan, por parte de los administrados a través de las herramientas dispuestas para el efecto por el ordenamiento jurídico.

En esas condiciones, se insiste, las medidas adoptadas en el artículo 2º del acto controlado no se estiman desproporcionadas. 4.2.8. Verificación de la proporcionalidad de las medidas dispuestas en el artículo 3º del acto objeto de control de legalidad 4.2.8.1. En el artículo 3º se dispuso la notificación y comunicación de los actos administrativos y las decisiones judiciales adoptadas durante el aislamiento obligatorio y la emergencia sanitaria mediante los mecanismos electrónicos dispuestos en la entidad para el efecto -baranda virtual para notificación por estados y correo electrónico autorizado por el usuario-.

Adicionalmente, se dispuso (i) la suspensión de las notificaciones personales de forma física y de los términos de los procesos durante el término de duración del aislamiento preventivo obligatorio, (ii) la forma de realización de las notificaciones electrónicas y el momento a partir del cual se entenderían surtidas -acceso a la providencia tratándose de notificaciones personales, y fijación en la baranda virtual respecto de los estados-, y (iii) la posibilidad de que el servidor correspondiente adopte las medidas correspondientes respecto de la continuidad de cada actuación cuando la notificación no se pueda surtir de manera electrónica. 4.2.8.2.

Esas medidas son proporcionales. Primero, porque la notificación electrónica se orienta a garantizar el principio de publicidad, sin afectar los derechos al debido proceso y a la vida, salud e integridad personales de los servidores de la entidad y de sus usuarios. Lo anterior, porque las herramientas dispuestas para el efecto -correo electrónico y baranda virtual- permiten conocer el contenido de las decisiones que se notifican o comunican sin requerir la presencia física de los sujetos a quienes se comunica o notifica una determinación específica, ni de los servidores que llevaban a cabo esos actos de enteramiento.

De esa manera, los administrados podrán conocer las razones o motivos que sustentan las diferentes decisiones y adoptar las determinaciones que estimen pertinentes y procedentes de acuerdo con las posiciones jurídicas que adopten. Segundo, porque la implementación de las herramientas de notificación mencionadas no constituye una barrera de acceso a los servicios de la Superintendencia de Sociedades por parte de las personas que carezcan de los medios o elementos virtuales.

Ello es así, por cuanto el servidor correspondiente se encuentra autorizado para evaluar las circunstancias que rodean los casos particulares con el fin de disponer, en caso de ser procedente y pertinente de cara a las garantías constitucionales, la suspensión de los términos de los procedimientos. Tercero, porque la suspensión de las notificaciones personales de forma física se orienta a asegurar la vida, salud e integridad personales de los servidores de la entidad y de sus usuarios mediante el acatamiento y aplicación de las medidas sanitarias de aislamiento preventivo obligatorio y distanciamiento social dispuestas para la contención de la transmisión del virus. 4.2.9.

Verificación de la proporcionalidad de las medidas dispuestas en el artículo 4º del acto controlado 4.2.9.1. En el artículo 4º se suspendieron, durante el aislamiento obligatorio, los términos para (i) la presentación de los acuerdos de reorganización y adjudicación, y (ii) la actualización de la calificación y graduación de créditos y derechos de voto, la gestión de la negociación de las posibles alternativas de solución al incumplimiento de los acuerdos y la presentación, al Juez del concurso, del resultado de sus diligencias. 4.2.9.2.

Esas medidas no son arbitrarias, pues se orientan a no afectar la posibilidad de negociación con los acreedores de los acuerdos de renegociación y adjudicación, aspecto relevante si se tiene en cuenta, por ejemplo, que en los acuerdos de renegociación se requiere de mayoría absoluta y que existen diversas reglas para la conformación de esa mayoría[21], al tenor de lo previsto en el artículo 31 de la ley 1116 de 2006.

Adicionalmente, esa suspensión propende por garantizar la realización adecuada de la actividad del promotor en caso de incumplimiento del acuerdo de reorganización. Todo, por cuanto para el efecto requiere de la consulta de elementos físicos -para la actualización de la calificación t graduación de créditos, así como de los derechos de voto- y de realización de labores de negociación en las que la presencia física juega un papel relevante al referirse a la consecución de diferentes alternativas de solución. Finalmente, lo cierto es que la suspensión es transitoria, por lo que se permite la adecuación de la actividad a medidas que no requieran de la presencia física, lo que permite el manejo de la transmisión del virus respetando las medidas sanitarias no farmacológicas que resultan eficaces para el efecto. 4.2.10.

Verificación de la proporcionalidad de las medidas dispuestas en el artículo 5º del acto examinado 4.2.10.1. En el artículo 5º se previó la posibilidad de que el servidor competente suspenda, mediante acto o providencia motivada, las actuaciones, administrativas o judiciales, cuya decisión de fondo o adelantamiento requieran de pruebas, diligencias o actuaciones que no puedan surtirse mediante medios virtuales o no presenciales. 4.2.10.2.

La medida es proporcional. Téngase en cuenta que se orienta a la satisfacción del derecho al debido proceso sin comprometer la vida, salud e integridad personales de los servidores de la superintendencia y de sus usuarios. Lo anterior, porque impide que las actuaciones, diligencias o decisiones por adoptar, tengan lugar sin el apoyo correspondiente en las pruebas o elementos de convicción necesarios para el efecto.

Aspecto crucial en materia de garantías constitucionales porque no solo excluye la arbitrariedad en la toma de decisiones, sino porque también facilita su control, mediante el ejercicio de los mecanismos establecidos en el ordenamiento jurídico aplicable. Esa relevancia de las pruebas en materia administrativa y jurisdiccional ha sido reconocida por el legislador.

En efecto, al tenor de lo previsto en la Ley 1437 de 2011, la decisión de la actuación administrativa se toma, luego de que se dio la oportunidad a los interesados de expresar sus opiniones, con base en las pruebas e informes disponibles (art. 42). Y, de acuerdo con lo establecido en el artículo 164 del CGP, [t]oda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, [razón por la cual las] pruebas obtenidas con violación del debido proceso son nulas de pleno derecho.

También ha sido reconocida por la jurisprudencia constitucional al sostener, entre otros, que “[l]a importancia de las pruebas en todo procedimiento es evidente, pues solo a través de una vigorosa actividad probatoria, que incluye la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir las que obran en cada trámite, puede el funcionario administrativo o judicial alcanzar un conocimiento mínimo de los hechos que dan lugar a la aplicación de las normas jurídicas pertinentes, y dar respuesta a los asuntos de su competencia ciñéndose al derecho sustancial[22]”.

En esas condiciones, si no es posible practicar las pruebas o las diligencias o adelantar las actuaciones por medios virtuales resulta procedente la suspensión de términos, más cuando la misma es de orden transitorio, y no permanente. Lo dicho se refuerza al considerar que es al servidor correspondiente -con función administrativa o jurisdiccional- a quien corresponde valorar las circunstancias de cada caso para determinar si es procedente, pertinente, conveniente y necesaria la suspensión; actuación que no es arbitraria pues requiere de motivación y, en tal sentido, podrá ser cuestionada, mediante las herramientas dispuestas en el ordenamiento jurídico, por quienes se encuentren en desacuerdo con ella.

De ahí, se insiste, que la medida se oriente a la satisfacción de una finalidad legítima ante la necesidad de implementar medidas no farmacológicas para el manejo del COVID-19. Por demás, el parágrafo del artículo en comento, relativo al valor legal de las pruebas documentales aportadas mediante mensaje de datos, considera y respeta lo establecido en el Código General del Proceso y en la Ley 527 de 1999; codificaciones a las que se refiere expresamente. 4.2.11.

Verificación de la proporcionalidad de las medidas dispuestas en el artículo 6º del acto examinado 4.2.11.1. En el artículo 6º se adoptó el protocolo de (i) participación virtual en las audiencias judiciales y las actuaciones administrativas dentro de los procesos jurisdiccionales o administrativos que se adelantan en la superintendencia, y (ii) acceso remoto a los documentos que conforman el expediente en procesos judiciales y actuaciones administrativas a cargo de la entidad.

Tal protocolo, que corresponde a un anexo del acto objeto de examen, reguló los siguientes aspectos: • La citación a diligencias, • Los requerimientos técnicos para la participación en las diligencias, • Las reglas para el acceso virtual a la diligencia, así como para su desarrollo, • Las Salas disponibles para la intervención de los sujetos que no cuenten con recursos tecnológicos; elementos disponibles al término del aislamiento preventivo obligatorio, • Los procedimientos para la consulta de los elementos que conforman los expedientes jurisdiccionales y las actuaciones administrativas. • El procedimiento para el inicio de trámites y PQR`s, así como para el acceso y verificación de información, y • Los canales de atención en caso de dudas, inquietudes o requerimientos tecnológicos. 4.2.11.2.

La lectura del protocolo mencionado permite concluir que en el mismo no se consignaron medidas desproporcionadas, irrazonables, de imposible cumplimiento o que afecten, de manera injustificada, derechos fundamentales, garantías y principios constitucionales. Las reglas establecidas en dicho protocolo corresponden a medidas técnicas y operativas para facilitar el acceso a las plataformas virtuales con el fin de la realización de trámites, actuaciones -judiciales y administrativas-, consulta de información, entre otros, sin desconocer elementos necesarios para asegurar la fiabilidad y seguridad de la información, así como para garantizar el manejo adecuado dentro de las diferentes diligencias -tiempo previo de conexión, verificación previa de los requerimientos técnicos, pautas para el uso de la palabra en los aplicativos tecnológicos, etc-.

En esas condiciones, las reglas del protocolo corresponden a medidas necesarias para hacer operativo el acceso y consulta a la información virtual, así como para asegurar la participación de los sujetos, sus apoderados dentro de las diligencias, audiencias y demás actuaciones -administrativas y judiciales-, con miras a satisfacer los requerimientos del derecho al debido proceso. 4.2.12.

Verificación de la proporcionalidad de las medidas dispuestas en el artículo 7º del acto examinado El artículo 7º asignó a los jefes inmediatos de cada dependencia la competencia para cumplir con las medidas relacionadas en precedencia y coordinar, con los servidores a su cargo, las actividades a realizar durante el término del aislamiento preventivo obligatorio.

Esa previsión es proporcional porque se orienta a garantizar con la prestación adecuada del servicio de acuerdo con las nuevas condiciones impuestas para prevenir, manejar y controlar la transmisión del COVID-19. Por demás, se apoya en las competencias de los jefes inmediatos para asignar y coordinar el trabajo, de modo que las distribuciones realizadas no solo cumplan con los principios de las funciones administrativa y jurisdiccional, sino, también, que consideren y acaten las medidas no farmacológicas de distanciamiento social y asilamiento preventivo obligatorio. 4.2.13.

Verificación de la proporcionalidad de la medida de vigencia dispuesta en el artículo 8º del acto Por último, el artículo 8º dispuso, entre otros, la necesidad de publicación del acto para efectos de su vigencia; medida que se estima proporcional. De un lado, porque acata la regla establecida en el CPACA respecto del momento a partir del cual los actos generales, como el examinado, producen efectos jurídicos, esto es, a partir de su publicación, so pena de su inoponibilidad.

Del otro, porque no se trata de una medida de imposible cumplimiento puesto que no impone obligaciones de tal naturaleza. 4. Conclusión En síntesis, para la Sala Especial de Decisión, la Resolución No. No. 2020- 01-116557 del 31 de marzo de 2020 se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, por cuanto no desconoce lo previsto en la Ley 137 de 1994, habida cuenta de que (i) no implica la suspensión de derechos humanos ni de libertades fundamentales, (ii) no apareja la interrupción del funcionamiento normal de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado y (iii) no suprime ni modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Adicionalmente, respetó la finalidad y los elementos dispuestos por el legislador extraordinario. Por último, las medidas adoptadas en el acto fueron proporcionales, entre otras, porque (i) se orientaron a la consecución de finalidades legítimas, (ii) eran necesarias debido a la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para la prevención, manejo y control del COVID-19, y (iii) no correspondieron a medidas que impusieran o aparejaran obligaciones de imposible cumplimiento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley RESUELVE:

PRIMERO: DECLÁRASE ajustada al ordenamiento jurídico la Resolución No. 2020- 01-116557 del 31 de marzo de 2020, expedida por la Superintendencia de Sociedades.

SEGUNDO: ADVIÉRTASE que la presente decisión no impide la posibilidad de que la Resolución 2020-01-116557 del 31 de marzo de 2020 sea cuestionada judicialmente, en ejercicio del medio de control correspondiente, por razones jurídicas distintas a las que se examinaron y quedaron consignadas en esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se discutió y aprobó en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado (Firmado electrónicamente) JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Salvo el voto ----------------------- [1] Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccio[pic]n Quinta, del 17 de enero de 2020, Radicacio[pic]n 63001-23-33- 000-2019-00120-00.

M.P. LUIS ALBERTO A[pic]LVAREZ PARRA. o Administrativo, Sección Quinta, del 17 de enero de 2020, Radicación 63001-23-33-000-2019- 00120-00. M.P. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA. [2] En este punto se señaló la eficacia del acto, ya que durante su vigencia se realizaron 29 audiencias de la Delegatura para Procedimientos Mercantiles, 65 de la Delegatura para Procedimientos de Insolvencia, y se profirieron más de 2043 autos. [3] Expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. [4] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 20 de noviembre de 2014, radicado 11001-03-24-000-2010-00119-00 M.P. Guillermo Vargas Ayala. [5] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009- 0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009- 00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010- 00369-00.

M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [6] El acto de declaratoria es materialmente un decreto legislativo, en tanto es una habilitación excepcional para que el Gobierno Nacional legisle (ver sentencia C-802 de 2002 de la Corte Constitucional). [7] Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500. [8] Cita original: “Art.

20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” (Negrillas fuera de texto) Es bueno precisar que la norma tenía un tercer inciso, pero fue declarado inexequible, mediante la sentencia C-179 de 1995. [9] Incluye los actos derivados de la potestad de instrucción de la administración (art. 41 de la Ley 489 de 1998): directivas, circulares, instructivos, etc. [10] Sentencias del 20 de octubre de 2009, radicado 11001031500020090054900, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500, M.P. Enrique Gil. [11] Sentencia C-179 de 1994. [12] Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente nro. 2010-00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [13] Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden consultar la sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 21025, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, y del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001-03-15-000-2009-00549-00. [14] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [15] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. [16] En palabras de la Corte Constitucional, la medida “debe ser utilizada cuando se advierta que la continuación de una actuación en medio de la pandemia puede derivar en escenarios de arbitrariedad por desconocimiento de las garantías que conforman dicha prerrogativa [debido proceso]”. [17] Para el efecto es necesario tener en cuenta dos aspectos, conforme lo afirmado por la corte Constitucional.

De un lado, los cambios que deben realizar las autoridades para implementar la virtualidad en sus actuaciones, a más del deber de garantizar que los mismos no se conviertan en una barrera de acceso para los ciudadanos. Del otro, la dificultad logística y técnica que puede implicar, en algunos eventos, adelantar ciertos procedimientos o actuaciones de forma remota o sin la presencia de los usuarios y los funcionarios en las sedes de las entidades. [18] En palabras de la Corte Constitucional: “la implementación de directrices como el aislamiento preventivo obligatorio, el distanciamiento social, la prohibición de aglomeraciones, las restricciones para ejecutar ciertas actividades que lleven consigo el contacto personal, entre otras, impiden que las autoridades puedan hacer uso de la infraestructura física que tienen dispuesta para atender a los usuarios de forma presencial, y que se vean obligadas a utilizar instrumentos y herramientas tecnológicas para cumplir sus funciones, lo cual requiere un lapso razonable de adaptación, mientras fortalecen su capacidad de respuesta a las demandas de la ciudadanía”. [19] Esa motivación exige, en palabras de la Corte Constitucional, “dar cuenta de que hubo una evaluación previa de la situación que lleva [a la autoridad] a encontrar justificada la adopción de la medida en función de sus actividades y procesos, [y] las razones que se invoquen deben estar relacionadas con el servicio y las causas de la emergencia sanitaria”. [20] Téngase en cuenta, además, que mediante el Decreto Ordinario 1168 del 25 de agosto de 2020, ordenó el denominado aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable entre el 1 de septiembre y el 1 de octubre del año en curso. [21] Reglas que también se aplican al acuerdo de adjudicación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 37 de la Ley 1116 de 2006. [22] Corte Constitucional.

Sentencia C-034 de 2014. MP.: María Victoria Calle Correa.